De Wederopbouw: a window of opportunity
De esthetische kwaliteit als beleidsopgaveMasterscriptie architectuurgeschiedenis Docent dr. Gerrit Vermeer
Faculteit Kunstgeschiedenis Universiteit van Amsterdam 26 maart 2015
HOLTMAAT, Hermanus Johannes Studentnr. 6181708
Inhoud
Inleiding
1. De Wederopbouw: de rijksoverheid neemt de regie 1.1. De rijksoverheid in een sleutelpositie
1.2. Planning als instrument 1.3. Structuurplannen 1.4. Conclusie
2. De Wederopbouw nader beschouwd: de esthetische kwaliteit als beleidsopgave
2.1. De Wederopbouw in de architectuurhistorische literatuur 2.2. Een achttal structuurplannen nader beschouwd: een onderzoek 2.3. Een achttal structuurplannen nader beschouwd: bevindingen 2.4. De esthetische kwaliteit als beleidsopgave
2.5. Conclusie
3. Het architectuurdebat tijdens de Wederopbouw 3.1. Architectura et Amicitia en het blad Forum 3.2. De debatthema’s
3.3. Conclusie
4. De naoorlogse stedenbouw: continuïteit of trendbreuk? 4.1. De stad: van ongestuurde groei naar geplande ingreep 4.2. Stedenbouw tijdens de Wederopbouw
4.3. Van stedenbouw naar ruimtelijke ordening 4.4. Conclusie
5. De Wederopbouw: erfgoed waardig? 5.1. Het gangbare beeld
5.2. Waardestellende criteria 5.3. Conclusie
6. Bevindingen en conclusie
Literatuur
Geraadpleegde archieven
Inleiding
De periode na de oorlog, van 1945 tot omstreeks 1965, wordt wel het tijdperk van de Wederopbouw genoemd.1 Met z’n bijzondere thematiek – herbouw van verwoeste steden en dorpen en stads- en dorpsuitbreidingen – is deze periode architectuurhistorisch zowel actueel als interessant. Actueel, omdat vijftig jaar na dato de vraag aan de orde is, wat uit die tijd als waardevol erfgoed kan gelden, waard om op een monumentenlijst te plaatsen. Interessant, vanwege een sterke beleidsprioriteit op volkshuisvesting en op productieherstel in landbouw en industrie, in een tijd van woningnood en grote schaarste aan middelen, menskracht en materiaal. Interessant ook tegen de achtergrond van de
vooroorlogse controverse tussen twee architectuurstromingen, het traditionalisme en het modernisme. De Wederopbouw kenmerkt zich tenslotte ook door de
dominante rol van de overheid en een centraal gestuurde, planmatige aanpak. Wederopbouw was onderwerp van overheidsbeleid.
Wederopbouwen houdt een keuze in: zo veel als mogelijk herbouwen naar de oorspronkelijke situatie bijvoorbeeld, dan wel nieuwe inzichten vorm geven. Wederopbouwen kan gezien worden als een window of opportunity. Hoe heeft dat na de oorlog uitgepakt? In de literatuur zijn aanwijzingen te vinden voor de hypothese dat het wederopbouwbeleid primair gericht was op de kwantiteit van de bouwproductie en minder op de ruimtelijk-typologische en esthetische kwaliteit.2
In deze studie ga ik op zoek naar de esthetische kwaliteit van het weder-opbouwbeleid: was schoonheid ten tijde van de Wederopbouw een relevant
beleidselement? Ik focus in het bijzonder op het overheidsbeleid zoals neergelegd in de wederopbouwplannen én op het debat in kringen van de architecten en ontwerpers.
Al tijdens de oorlog bestonden er plannen voor de wederopbouw van door oorlogsschade getroffen gebieden via specifieke regelgeving en een centraal gestuurd besluitvormings- en uitvoeringsstructuur. Na de oorlog werd dit
beleidsvoornemen met extra kracht in uitvoering genomen. Gemeenten dienden hun plannen voor wederopbouw neer te leggen in zogenaamde structuurplannen die ter goedkeuring moesten worden voorgelegd aan het College van Algemeene Commissarissen voor de Wederopbouw (CACW), waarna toetsing en al dan niet (gedeeltelijke) goedkeuring volgde of aanwijzingen werden gegeven voor
aanpassingen. Het CACW beschikte over een corps van stedenbouwkundigen en architecten die voor ontwerp en uitvoering van een plan als adviseur aan de gemeente konden worden toegewezen.
1 In deze paper wordt met ‘de oorlog’, tenzij anders vermeld, de Tweede Wereldoorlog bedoeld 2 Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 13.
Een groot aantal van dergelijke structuurplannen bleef bewaard. Als producten van een centraal gestuurde planvorming geven ze een beeld, zowel van aard en omvang van de oorlogsschade en de grote variatie daarin (dorpen, steden,
stadswijken, industrieterreinen, landbouwgebieden), als ook van de veelheid aan (stads)ontwerpen. Ze bieden, voor het eerst in de geschiedenis, een blik (window) op een breed scala aan stedelijke ontwerpen in een relatief korte tijdsperiode. Onderzoek naar deze structuurplannen biedt een ideale mogelijkheid beter zicht te krijgen op de achterliggende opvattingen van ontwerpers, adviseurs en de opdracht gevende overheden over de verschillende wederopbouwprojecten en hun kunsthistorische aspecten. Anders dan de context waarbinnen deze
structuurplannen zijn ontstaan – in casu de Wederopbouw – blijken de
structuurplannen zelf niet of nauwelijks in samenhang te zijn bestudeerd, laat staan aan een architectuurhistorische analyse onderworpen. Deze constatering was aanleiding voor deze studie. Hoofdstuk 1 beschrijft de regie rol van de overheid, de planmatige aanpak van de Wederopbouw en het fenomeen van de structuurplannen.
Als schoonheid een relevant beleidselement was in het wederopbouwbeleid, was dat dan herkenbaar in de wederopbouwplannen? Bestond er een relatie met de in de literatuur beschreven controverse tussen traditionalisten en modernisten? Vanuit deze vraagstellingen heb ik onderzocht hoe door kunsthistorici over de Wederopbouw wordt geschreven. Vervolgens heb ik een achttal plannen bestudeerd en geanalyseerd. Hoofdstuk 2 gaat op de resultaten van beide onderzoeken in.
Wellicht geven de wederopbouwplannen geen of onvoldoende antwoord op boven gestelde vragen. Daarom heb ik ze in een wat bredere context geplaatst en me afgevraagd of er tijdens de Wederopbouw sprake was van debat over de esthetische kwaliteit van het wederopbouwbeleid. Zo ja, hoe en door wie werd het debat gevoerd? Welke aspecten kwamen aan de orde, wat waren de
achtergronden en waartoe heeft dat geleid? Door niet alleen te kijken naar de opdrachtgever, in casu de ‘plannende’ overheid, maar ook naar het debat in kringen van de opdrachtnemers, architecten, stedenbouwkundigen en
kunstenaars, hoop ik zicht te krijgen op wat hun opvattingen waren en in welke mate zij invloed hadden. Waren zij georganiseerd en zo ja, hoe? Een goed beeld van het debat geeft het blad Forum. Hoofdstuk 3 doet hiervan verslag.
We kunnen de vraagstelling ook in een nóg bredere context plaatsen. De vraag luidt dan of er, gegeven de oorlog, sprake was van continuïteit of van een
trendbreuk in het architectuurdebat. Anders gezegd: wat is de bijdrage geweest van de Wederopbouw aan de stedenbouw en hoe valt dat te duiden? Hoofdstuk 4 behandelt deze vraag.
Hoofdstuk 5 gaat in op de vraag, zowel interessant als actueel: hoe beoordelen we heden te dage de esthetische kwaliteit van de Wederopbouw? Wat uit deze
periode is erfgoedwaardig? Deze vraag zal beantwoord worden in het licht van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken.
In deze studie wordt vanuit kunsthistorisch perspectief gekeken naar de
Wederopbouw. Hoewel alle wederopbouwprojecten op de een of andere manier van doen hebben met de bebouwde omgeving, zijn er wel accenten te leggen. De focus ligt in deze studie bij de stedelijke architectuur en de stadsuitbreidingen – niet bij de ontwikkelingen van de landelijke gebieden. Deze focus roept wellicht de vraag op naar de kunsthistorische relevantie. In de opvatting van Taveerne dient ‘stedenbouw als ontwerpopgave’ onderdeel te zijn van het kunsthistorische debat, een betrekkelijk nieuw inzicht destijds.3 Taverne bepleit naast aandacht van de kunsthistorici voor belangrijke gebouwen ook aandacht voor de stedelijke structuur en het functioneren daarvan. In zijn opvatting hoort het tot hun taak om door kunsthistorische kritiek de in het planontwerp besloten waarden en
betekenissen te onderkennen, te onthullen en te demystificeren. Ook kan de kunsthistoricus een bijdrage leveren door deelaspecten in het eigentijdse bouwen kritisch en theoretisch te funderen, binnen het totale raamwerk van denken over de ruimtelijke ordening. Ik volg in deze studie Taveernes opvatting.
Afbakening
Onder Wederopbouw versta ik zoals gezegd, de periode onmiddellijk volgend op het einde van de oorlog (mei 1945) en eindigend omstreeks 1965. Die grens is enigszins arbitrair. Ik kies het jaar 1965 als einde, omdat rond het midden van de jaren zestig veel wederopbouwprojecten gerealiseerd waren. Vanaf die tijd kwam bovendien het thema ruimtelijke ordening op de agenda (Wet op de Ruimtelijke Ordening, 1965) en daarmee veranderde ook het karakter van de gemeentelijke structuurplannen. De focus in deze studie ligt bij de eerste tien jaar van de
Wederopbouw – 1945-1955 –, min of meer samenvallend met de oorlogsschade-, contingenterings- en prioriteringsregelingen die evenals de wederopbouwplannen kenmerkend waren voor het eerste decennium na de oorlog.
1. De Wederopbouw: de rijksoverheid neemt de regie
Al direct na het begin van de oorlog ontstond het idee de wederopbouw centraal ter hand te nemen. Bewindvoerders op de departementen zagen in dat een goede aansturing nodig zou zijn: niet vreemd tegen de achtergrond van de
verwoestingen van Rotterdam, Middelburg en andere steden en dorpen.
Het leidde, daags na het bombardement van Middelburg, tot de benoeming van een regeringscommissaris voor de wederopbouw, in de persoon van dr. ir. J.A. Ringers (1885-1965), aangesteld op het Ministerie van Waterstaat.4 Met de inrichting van een stafbureau voor de wederopbouw en een decreet dat de
overheid gronden kon onteigenen, zette Ringers de toon voor een centralistische aanpak. Aan de onteigening was een verplichting tot herbouw gekoppeld,
inclusief een regeling voor de financiering.5 Door schaarste aan menskracht, middelen en materiaal bleef de feitelijke wederopbouw tijdens de oorlogsjaren beperkt zo niet geheel achterwege. Dit mede als gevolg van de uitvaardiging van een algemeen bouwverbod door de bezetter in 1942. Dit leidde tot een grote achterstand in bouwproductie en gaf de wederopbouw na de oorlog een extra grote mate van urgentie.
Geheel nieuw was het idee voor een sterke overheidsrol overigens niet. Kort vóór het uitbreken van de oorlog had een commissie onder leiding van K.F. Frederiks (1881-1961) voorstellen gelanceerd voor een zekere mate van planhiërarchie op zowel nationaal als op streek en gemeentelijk niveau.6 Door het uitbreken van de oorlog kwam het niet tot besluitvorming, maar het idee van een sterkere overheidsbemoeienis bleef tijdens de oorlog leven. Het paste in de lijn die begin van de eeuw was ingezet met de introductie van de Woningwet, in 1901 door de Tweede Kamer aangenomen. Ook op andere terreinen nam de invloed van de overheid toe.7 Dit was geen typisch Nederlands verschijnsel. Hall
beschrijft hoe rond de eeuwwisseling ook in ons omringende landen de overheid de rol van sleutelspeler op zich nam.8 Nog tijdens de oorlog kreeg Frederiks de functie van president van de Rijksdienst voor het Nationale Plan (RNP), een nieuw orgaan bedoeld om de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland vorm te geven. Onderdeel van de Rijksdienst vormden de Provinciale Planologische Diensten die later, in 1948, zouden worden ondergebracht bij het Ministerie voor Openbare Werken en Wederopbouw.
4
Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 91 e.v. Men zag in, toen al, dat na de oorlog de woningproductie een probleem zou worden en dat sturing, planning en een planningsapparaat nodig zouden zijn. Rotterdam werd op 15 mei 1940 gebombardeerd, Middelburg op 17 mei 1940.
5
De zogenaamde oorlogsschaderegeling
6
Pollmann 2006. P. 221
7
Gewezen kan bijvoorbeeld worden op de Leerplichtwet (1900), de Arbeidswet (1919) en de Ruilverkavelingswet (1924)
1.1. De rijksoverheid in een sleutelpositie
Na de oorlog groeide de overtuiging dat een ‘centraal gereguleerde
wederopbouw’ het uitgangspunt moest zijn.9 Daartoe werd het Ministerie van Openbare Werken en Wederopbouw opgericht. Ingenieur Ringers werd minister. Ringers zag zijn Ministerie als ‘aanjager’ en coördinator. Hij bouwde voort op de tijdens de oorlog mede door hem geïnitieerde centrale regie. Hij nam een aantal drastische besluiten. Daags na de bevrijding benoemde hij het College van Algemeene Commissarissen voor den Wederopbouw, bij wie de regie voor de wederopbouw kwam te liggen.10 Aan het College werden verstrekkende bevoegd-heden toegekend, waaronder die om in het publieke belang van de wederopbouw tot onteigening van onroerende of roerende goederen over te kunnen gaan, een bevoegdheid die tot dan toe krachtens de Woningwet aan de gemeente
toebehoorde. Het College groeide uit tot een machtig orgaan. Het functioneerde binnen het Ministerie min of meer zelfstandig en het beschikte over provinciale steunpunten en streekbureaus.11 Het Ministerie van Openbare Werken en
Wederopbouw zélf was al machtig: het incorporeerde in de eerste jaren na de oorlog zowel het Ministerie van Verkeer en Waterstaat als de Hoofdinspectie voor de Volkshuisvesting en de Rijksdienst voor het Nationaal Plan. Na 1947 werd het College ondergebracht bij het nieuw gevormd Ministerie voor
Wederopbouw en de Volkshuisvesting.
De centrale rol die het ministerie zich toe-eigende, werd vastgelegd in de Wederopbouwwet (1948) en via regelgeving nader onderbouwd.12 De voor-oorlogse procedure op basis van de Woningwet waarbij de gemeenteraad een uitbreidingsplan vaststelde ter accordering door Gedeputeerde Staten, werd als niet effectief genoeg beschouwd, gezien in het licht van de opgaven waarvoor de wederopbouw en de woningbouw stond. De goedkeuringsprocedure werd daarom onderdeel van het centraal aangestuurde landelijke beleid: gemeenten dienden voortaan hun opbouwplannen na accordering door de provincie, bij het Ministerie in te dienen en voor te leggen aan het CACW, ter toetsing en vaststelling. Het Ministerie behield zo zicht op de wederopbouw. Een uitzondering werd gemaakt voor enkele grote gemeenten met veel oorlogsschade: zij kregen een eigen
wederopbouwbureau. Het Ministerie prioriteerde ook de gemeenten en de regio’s waar het eerst gebouwd kon worden. Dit vanwege het tekort aan materiaal, arbeid en stedenbouwkundige krachten. Men voorzag wedijver tussen de
9 De Vreeze 2013. P. 33
10 Koninklijk Besluit van 7 mei 1945 (Staatsblad F67). Zie Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 235; Wagenaar
2011. P. 369.
11
Urban Fabric en Steenhuis Stedenbouw/Landschap 2009. P. 6. Ook: Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 235
12
Een voorbeeld van nadere regelgeving is de brief van 3 april 1946 betreffende wederopbouwplan in
hoofdzaken. Hierin staan de belangrijkste bepalingen t.a.v. het maken van een wederopbouwplan. (Stadsarchief en Atheneumbibliotheek Deventer. Idnr 0737, Invt.nr 835)
wederopbouwkernen over inzet van menskracht en middelen. Een vruchtbare verdeling moest bij voorkeur vanuit een centraal punt geschieden.13
Ringers zorgde ook voor coördinatie tussen Rijksdienst voor het Nationaal Plan en het beleid inzake de volkshuisvesting. De Inspectie voor de Volkshuis-vesting werd verder uitgebouwd en kreeg onder meer als taak het toetsen van gemeentelijke bouwplannen, de verdeling van het aantal te bouwen woningen, en het beoordelen van streek- en uitbreidingsplannen. Een belangrijk onderdeel van de gecentraliseerde aanpak vormde de bevoegdheid om aan gemeenten ‘woning-contingenten’ toe te kennen. Naast het programma voor wederopbouw was er dus ook een programma voor volkshuisvesting, waarvan de stadsuitbreidingen een belangrijk deel uitmaakten, met als streefdoel 700.000 nieuwe woningen te bouwen.14
Een niet onbelangrijk besluit van Ringers was de aanstelling van ir. P. Verhagen (1882-1950), die geldt als het brein achter de stedenbouwkundige opvattingen over de wederopbouw.15 Hij ging uit van een architectonisch
verzorgde wederopbouw.16 Steden en regio’s waren naar zijn mening niet in staat om zelfstandig tot een behoorlijk peil aan planvorming te komen. Om te zorgen dat de esthetische aspecten van de wederopbouw toch voldoende aandacht kregen, voerde de overheid ook op dit aspect regie. Dit aan de hand van de volgende drie bepalingen.
Gemeenten dienden in beginsel bij de keuze van hun architect of ontwerper gebruik te maken van een lijst met namen die de Architecten-Keuze-Commissie en de Dienst van de Wederopbouw aanmerkten als geschikt en bekwaam.17 Een Wederopbouwplan onderging vervolgens een stedenbouwkundig toets door de Commissie van Advies inzake de Goedkeuring van Wederopbouwplannen. Hiervan was Verhagen de voorzitter. Bij een negatief oordeel bleef goedkeuring uit en moest een plan een aanpassing ondergaan. De derde bepaling regelde dat de gemeente bij de uitvoering van het plan een vanuit het Ministerie benoemde supervisor kreeg aangewezen.
Door deze gang van zaken kreeg een vaste groep van stedenbouwkundige ontwerpers en architecten de opdrachten voor alle wederopbouwprojecten. De architecten werden gebonden aan het keurslijf van het stedenbouwkundig plan, een ontwikkeling die in hoofdstuk 4 nog nader aan de orde komt.
1.2. Planning als beleidsinstrument
Naast een grotere regierol voor de overheid, was in de vooroorlogse jaren ook een toenemende invloed merkbaar van planmatig handelen, van ‘planning’.
13 Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 231 e.v. 14 Urban Fabric 2009. P. 6
15
Bosma en Wagenaar (red) 1995. Zie ook Van Rossem 2009. P. 222; Urban Fabric 2009. P. 7
16
Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 270
17
‘Regeling Architectencommissies’ (1946). Men wilde aldus een waarborg t.a.v. kwaliteit van de stedelijke ontwikkeling. In grote steden werd die bij de gemeentelijke diensten aanwezig geacht, in andere plaatsen niet of men had daar twijfels over.
Planning is een methodiek waarmee regie kan worden gevoerd. Het kan zowel betrekking hebben op het proces om tot een plan te komen (het stappenplan), op de opbouw en fasering van het plan, als op een juiste en geordende uitvoering ervan. Inzet van planning als beleidsinstrument is zinvol in complexe zaken, wanneer diverse actoren in het spel zijn in een lang tijdsbeloop. Bij de
wederopbouwprojecten was dat het geval, doordat het initiatief bij B&W lag, de voorbereiding en uitvoering bij een gemeentelijke dienst of extern adviseur, de goedkeuring bij de gemeenteraad en de vaststelling bij het CACW. Planning is ook zinvol, wanneer prioriteiten moeten worden gesteld, bij schaarste aan middelen en mankracht, zoals na de oorlog het geval was.
Naast coördinatie, afstemming en prioritering, maken ook oriëntatie en signalering onderdeel uit van planning. Planvorming vereist inzicht in
toekomstige demografische ontwikkelingen. Daaruit vloeien prognoses voort over woonbehoefte, toename van verkeer, vrijetijdsbesteding, etc. In de eerste decennia van de twintigste eeuw ontstond een trend om dergelijke gegevens systematisch, via een op wetenschappelijke basis geschoeide benadering, te verzamelen en te analyseren. Het leidde tot zogenaamde survey’s: populatie-onderzoeken in de vorm van relevante kengetallen, in casu voor de stedelijke ontwikkelingen. Al voor de oorlog maakten stedenbouwkundigen graag gebruik van dergelijke survey’s. Ze getuigden mede van de professionalisering van hun vak en ook van hun aanzien als stedenbouwkundige.
Bosma en Wagenaar zijn van mening dat de invloed van de planningsgerichte economen op het regeringsbeleid aan het begin van de oorlog nog gering was, maar na de oorlog sterk, vooral onder invloed van de Duitse opvattingen.18 Zij spreken van een ‘geruisloze doorbraak’ van de planningsgedachte.19 Het doel was het beheersbaar maken van de grote bouwstromen in het kader van wederopbouw en volkshuisvesting, een omvangrijke taak. Er was een grote variatie in schade en in typologie van objecten: kleine dorpen (Zelhem, Valkenburg), stadscentra (Rotterdam, Middelburg, Hengelo), stadswijken, verdedigingslinies (Atlantikwal bij Den Haag en Castricum), industriegebieden (IJmuiden, Velzen, Eindhoven) en getroffen landbouwgebieden (overstromingen in Zeeland). Aard en omvang van de schade en het tekort aan menskracht en materiaal vroegen om een
systematische, planmatige, aanpak. Ook vanuit het oogpunt van volkshuisvesting bestond er noodzaak tot ingrijpen. Het gebrek aan woningen werd geraamd op 400.000 a 500.000.20 Om de bouwproductie op peil te brengen en te houden moest er voldoende geld zijn, maar ook moest gedacht worden aan investering op lange termijn, de continuïteit van de goederenstroom en de scholing van
arbeiders. Aanpoten en productieverhoging waren het devies. Er kwam actief
18
Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 42, resp. 46 e.v.
19
Bosma en Wagenaar (red) 1995. Voorwoord. P. 6
20
Urban Fabric documenteert dat op het einde van de oorlog ongeveer een kwart van de vooroorlogse
woningvoorraad op de een of andere manier oorlogsschade had opgelopen. (Urban Fabric 2009. P. 6). Zie ook: (red) 2013. P. 77
beleid voor de rationalisatie van het bouwproces.21 Dat alles maakte een
gecoördineerde, planmatige aanpak zowel noodzakelijk als voor de hand liggend en begrijpelijk.
Om planning als beleidsinstrument effectief te laten zijn, werd ook wet- en regelgeving ingezet, zoals de (al genoemde) Wederopbouwwet, de oorlogs-schaderegeling en de contingenterings- en prioriteringsregeling. Gewezen is al op het feit dat twee belangrijke onderdelen van de Woningwet – onteigenings-procedures en vaststelling van wederopbouwplannen – voortaan tot de bevoegd-heid van de landelijke overbevoegd-heid gingen behoren. Het maken van plannen bleef echter een gemeentelijke aangelegenheid.22 Dergelijke gemeentelijke plannen, structuurplannen genoemd, omvatten een omschreven voornemen omtrent het gewenste toekomstig gebruik en de inrichting van de ruimte voor (een deel van) het gemeentelijk grondgebied. Ze zijn te beschouwen als de neerslag van de planningsactiviteiten op het gemeentelijk niveau met betrekking tot herstel van geleden oorlogsschade dan wel realisering van andere beoogde doelen zoals dorps- of stadsuitbreidingen.
1.3. Structuurplannen
Structuurplannen zijn interessant als uitkomst van het planningsproces. Welke beleidsvelden werden aan de orde gesteld? Blom maakt een onderscheid naar structuurplannen voor een drietal gebiedstypes.23 Het eerste betrof plannen voor herstel van geleden oorlogsschade ofwel wederopbouwplannen. Deze vielen onder de competentie van het Wederopbouw Bureau en de CACW van het Ministerie van Openbare Werken en Wederopbouw.Structuurplannen konden ook betrekking hebben op de bouw en inrichting van naoorlogse woonwijken; veelal ging het in dat geval om een planmatige uitbreiding van het stadsgebied. Soms werden ze ook wel ontwikkelingsplannen genoemd. Zij behoorden in beginsel tot de competentie van de Rijksdienst voor het Nationaal Plan.24 In de praktijk betekende dit dat de Provinciale Planologische Dienst zich met deze uitbreidingsplannen bemoeide.Tenslotte zijn er ook structuurplannen gemaakt voor landelijke gebieden, met als doel herinrichting van het landelijk gebied ter stimulering van de landbouwproductie en herstel van eventueel geleden oorlogs-schade. Het idee voor de herinrichting van het landelijke gebied bestond al voor de oorlog, maar werd nadien met kracht doorgevoerd. Het basisidee was via uitruil van versnipperde landbouwpercelen tot een aaneengesloten, vergroot
21
Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 231 e.v. Zie ook Rutte en Abrahamse (red) 2014. P. 245
22 Overigens maakte de rijksoverheid ook zelf een plan, het Bouwplan1946, een ingenieus staaltje van (papieren)
planning, waarin de tijdens de bezetting ontwikkelde visie op de wederopbouw terugkeerde. (Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 237)
23
Blom (red) 2013. P. 76 e.v.
24
Derde uitvoeringsbeschikking van de secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, besluit 15-5-1941, houdende voorschriften betreffende het maken van een Nationaal Plan en Streekplannen. (Archief Historisch Centrum Overijssel, archiefboek 615-632)
perceel te komen. Deze plannen dienden mede om de voedselproductie weer op niveau te brengen; landschapsarchitectuur was kort na de oorlog nog geen thema. In deze studie beperk ik me tot de structuurplannen die betrekking hebben op wederopbouwplannen. Een enkele keer zal echter zijdelings worden gerefereerd aan de structuurplannen voor de stadsuitbreidingen.
Het Nationaal Archief in Den Haag bewaart een groot aantal gemeentelijke wederopbouwplannen afkomstig uit het archief van het Ministerie van VROM, de erfopvolger van het toenmalige Ministerie van Openbare Werken en Weder-opbouw. Onderzoeks- en adviesbureau Urban Fabric, Steenhuis Stedenbouw / Landschap heeft in opdracht van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed
(RCE) deze plannen geïnventariseerd en kwam, zonder volledig te zijn, op 166 in aantal.25 75 daarvan zijn nader geselecteerd en 25 vervolgens bestudeerd. Ook in gemeentelijke archieven zijn stukken te vinden over de wederopbouwprojecten, stukken die (soms) niet zijn opgenomen in de VROM-archieven.
Een wederopbouwplan was maatwerk. Elk plan had een eigen thematiek en een specifieke ontwerpoplossing. In deze studie gaat het niet om het herstel van oorlogsschade als zodanig, maar om de inhoud en meer in het bijzonder de mate waarin aandacht werd geschonken aan de esthetische kwaliteit, ofwel aan het aspect ‘schoonheid’. Schoonheid heeft in dit verband twee verschijningsvormen: de schoonheid van het plan zelf, als ook de vraag of schoonheid op een of andere manier als beleidsdoel in het plan genoemd werd.
Bij de eerste vorm dienen we ons te realiseren dat wederopbouwplannen veelal slechts een schets op hoofdlijnen gaven van het beoogde herstel of ontwikkeling van een gebied; de precieze bestemming en architecturale detaillering kwam aan de orde in het bestemmings- en bestekplan. Het plan bepaalde desalniettemin in belangrijke mate de stedenbouwkundige vorm, de verhouding tussen nieuw en oud, de relatie tussen buurten en wijken, de groepering van de woonblokken en de sociaaleconomische en logistieke infra-structuur. Het planontwerp kon aldus een eigen schoonheid bezitten, tot uiting komend in het (her)ontwerp van de morfologie van de stad en in de ordening van de diverse stedelijke componenten. Het gaat om de esthetische kwaliteit van het plan, of, om het met de Romeinse bouwmeester Vitruvius, ruim twee duizend jaar geleden, te zeggen, om het samenspel van schoonheid, degelijkheid en bruikbaarheid.
Op de vraag in hoeverre in de wederopbouwplannen het beleidsdoel ‘schoonheid’ aan de orde kwam, luidt het antwoord vermoedelijk: niet vaak. Maar wellicht staan er in die plannen wel aanwijzingen of zelfs argumenten waarom voor een bepaald ontwerp – de opbouw van een gevelwand, de
25
Urban Fabric 2009. P. 5. Er bestaat niet een specifiek overzicht bij het Ministerie van alle ingediende wederopbouwplannen. Tot wederopbouwkernen rekent Urban Fabric alle dorpskommen en binnensteden waarvoor de gemeenten stukken indienden bij het rijk in het kader van de Wederopbouwwet.
handhaving van een oude verkavelingsstructuur, het realiseren van een verkeersdoorbraak – werd gekozen. Dergelijke aanwijzingen of argumenten kunnen interessante architectuurhistorische waarden onthullen.
1.4. Conclusie
De wederopbouw van Nederland geschiedde op basis van een gecoördineerde, centraal geleide aanpak met de rijksoverheid als regisseur. Vanuit het Ministerie van Openbare Werken en Wederopbouw werd een structuur opgebouwd met het Ministerie als spin in het web en met vertakkingen in de regio’s naar de
provinciale en regionale bureaus. Met juridische, financiële en praktische regelgeving werd deze structuur verder opgetuigd. De kracht was dat lokale beleidsinitiatieven in Den Haag konden doorklinken en op hun
stedenbouwkundige kwaliteit konden worden getoetst. Het centraal gevoerde beleid kon onderwijl via de regionale directies bij de gemeenten worden gebracht. Het belang efficiënt te werken werd door de omvang van de oorlogs-schade, de schaarste aan menskracht en middelen en de woningnood, algemeen gevoeld. Planning als beleidsinstrument, niet geheel onbekend vóór de oorlog, vond volop toepassing en acceptatie. Het leidde ertoe dat gemeenten hun ideeën voor wederopbouw en stadsuitbreiding moesten verwoorden in een structuurplan dat het Ministerie vervolgens onderwierp aan toetsing en al dan niet accordeerde. Doel van deze procedure was te komen tot een kwalitatief verantwoorde weder-opbouw. Met dit beleid positioneerde de overheid zich in het veld van steden-bouw en architectuur als een veel krachtige speler dan voor de oorlog misschien zelfs denkbaar werd geacht.
2. De Wederopbouw nader beschouwd: de esthetische kwaliteit als
beleidsopgave
Was schoonheid een relevant element in het wederopbouwbeleid? En zo ja, hoe is dat herkenbaar in de wederopbouwplannen? Was er een relatie met de in de literatuur beschreven vooroorlogse controverse tussen de traditionalisten en de aanhangers van het Nieuwe Bouwen? Vanuit deze vraagstelling bekijk ik eerst hoe door kunsthistorici over de Wederopbouw en de wederopbouwplannen wordt geschreven: paragraaf 2.1. Vervolgens analyseer ik een achttal plannen, zes
wederopbouw- en twee stadsuitbreidingsplannen: paragraaf 2.2. Wordt
schoonheid als beleidselement genoemd of bevatten de plannen aanwijzingen in die richting? De antwoorden daarop alsmede andere bevindingen komen aan de orde in paragraaf 2.3. Paragraaf 2.4. gaat in op de esthetische kwaliteit als beleidsopgave.
2.1. De Wederopbouw in de architectuurhistorische literatuur De literatuur over de Wederopbouw vertoont een viertal kenmerken.
Over de verschillende wederopbouwprojecten verscheen een groot aantal casestudies. Rotterdam spant in deze de kroon, maar ook vele andere steden en dorpen zoals Den Haag, Groningen, Hengelo, Middelburg, Nijmegen, Rhenen, Scherpenzeel en Wageningen, zijn uitvoerig bestudeerd en beschreven.26 Het beeld dat uit deze studies naar voren komt is er één van een grote variëteit aan wederopbouwkernen, hetgeen door een aantal overzichtswerken die navolgend worden besproken wordt bevestigd.
De studie van Bosma en Wagenaar Een Geruisloze Doorbraak, verschenen in 1995, kan doorgaan voor een standaardwerk over dit onderwerp.27 Het boek gaat in op de architectuur, stedenbouw, ruimtelijke ordening en woningbouwpolitiek in de jaren na de oorlog. Veel aandacht schenken de auteurs aan de situatie van vóór en tijdens de oorlog. Het centrale thema is ‘de stille doorbraak’ van het planmatige karakter van de wederopbouw.28 Bosma en Wagenaar betogen dat zo’n planmatige aanpak al in de kiem aanwezig was vóór de oorlog, maar pas nadien tot volle wasdom kwam. Het belang van planning als motor voor de
wederopbouw werd onvoldoende onderkend, zo betogen zij. In die leemte wilden zij met hun boek voorzien.29 Pollman ziet in Een Geruisloze Doorbraak nog een tweede betooglijn. In ons land, zo stelt zij, manifesteerde zich vanaf de jaren twintig van de vorige eeuw de zogenaamde Delftse School met hoogleraar M.J.
26
Bosma en Wagenaar (red) geven in Deel 5 een 23-tal projectbeschrijvingen. Zie ook Wagenaar 2011. P. 236-345, resp. 369-387. Zie ook Blom (red) 2013. Zie ook de eerste jaargangen van het blad Forum, 1946 e.v.
27
Bosma en Wagenaar (red) 1995
28 Bosma en Wagenaar (red) 1195. P. 7 29 Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 7
Granpré Molière als grondlegger. Het Nieuwe Bouwen met z’n meer
kosmopolitische en streng functionalistische bouwstijl was kort voor de oorlog nog nauwelijks doorgebroken. De visie van de Delftse School, geënt op een ‘historiserende, hiërarchische samenleving rondom kerk en stadhuis met
authentieke baksteen, ornamenten naar middeleeuwse trant en ambachtelijk hoog imago’, was in de beginjaren van de oorlog dominant, aldus Pollman.30
Gaandeweg groeide echter tijdens en vooral ook na de oorlog het inzicht dat het moderne leven om massabouw niet heen kon. De tendens tot modernisering won aan kracht en overvleugelde de meer traditionalistische opvattingen.
Wederopbouw bood kansen aan architectuurstijlen die uitstegen boven het historiserende van de Delftse School. Ook dát gaat verscholen achter ‘een geruisloze doorbraak’.31 De studie van Bosma en Wagenaar is zo behalve een analyse van de organisatorische en logistieke structuur van het wederopbouw- proces en van de kwantiteit van de bouwstromen ook een analyse van het optreden van twee dominante stijlopvattingen. De vraag of deze beide stijl-opvattingen ook in de wederopbouwplannen aan de orde komen, beantwoordt
Een Geruisloze Doorbraak niet.
Een derde bevinding is dat na het verschijnen van Een Geruisloze Doorbraak de Wederopbouw in de architectuurhistorische literatuur lange tijd geen aandacht meer heeft gekregen. Pas recentelijk lijkt met het verschijnen van een drietal uitgaven van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) van een kentering sprake. Mogelijk hangt dat samen met de vraag wat uit deze periode als erfgoed-waardig moet worden beschouwd, nu, vijftig jaar na dato, de Monumentenwet op deze naoorlogse periode van toepassing is. Het eerste werk van deze drieluik,
Atlas van de wederopbouw Nederland 1940-1965, beschrijft een dertigtal
wederopbouwprojecten, onderverdeeld naar een drietal gebiedstypen: gebieden met oorlogsschade (zeven projectbeschrijvingen), de planmatige uitbreiding van de naoorlogse woonwijken (vijftien projectbeschrijvingen) en de wederopbouw van landelijke gebieden (acht projectbeschrijvingen).32 De focus ligt bij de vele voorbeelden en het projectmatig karakter van het wederopbouwbeleid, de steden-bouw en de architectuur. Ook in de andere twee werken uit de drieluik, Kunst van
de Wederopbouw Nederland 1940-1965 en Monumenten van Wederopbouw Nederland 1940-1965, ligt het accent op representatief geachte
project-beschrijvingen uit de Wederopbouwperiode, van kunst en kunstenaars, resp. van monumentale gebouwen.33 De nadruk op projecten vindt wellicht z’n verklaring in het centraal aangestuurde wederopbouwbeleid van de overheid dat zich zoals gezegd kenmerkte door een projectmatige en planmatige aanpak.
30 Pollmann 1997. P. 308-310 31 Pollmann 1997. P. 308-310 32 Blom (red) 2013. P. 22 33
Burkom, Spoelstra en Vermaat (red) 2013. De voorbeelden zijn geordend naar de gebruikte materialen: glas, intarsia, mozaiek, reliefs, sgraffito, wandschilderingen en wand- en vloertextiel. Hoogstraten en de Vries 2013. De gepresenteerde ‘topmonumenten’ zijn gerangschikt naar acht toonaangevende thema’s uit de Wederopbouw: onderdak, verzorgingsstaat, economie, infrastructuur, verzuiling, vrije tijd en cultuur en herdenking.
Een boek dat hier niet onvermeld mag blijven is Wagenaars Town Planning in
the Netherlands since 1800.34 Wagenaar geeft een overzicht van twee eeuwen
stadsplanning in Nederland, inclusief de voorgeschiedenis vanaf de 17de eeuw. Ook bij Wagenaar valt een sterke nadruk waar te nemen op wat hij de
‘managerial revolution’ noemt: de regierol van de overheid en de plannings-bureaucratie tijdens de Wederopbouw.
De vierde bevinding is dat in de architectuurhistorische literatuur wel de grote variëteit aan wederopbouwkernen aan de orde komt, evenals de planmatige aanpak van de wederopbouw, maar dat de wederopbouwplannen zelf niet of nauwelijks in samenhang zijn bestudeerd en dat hun inherente esthetische
waarden en betekenissen maar in beperkte mate worden onthuld. De indruk wordt gewekt, Bosma en Wagenaar stellen dat zelfs met zo veel woorden, dat het
wederopbouwbeleid primair gericht was op de kwantiteit van de bouwproductie en minder op de ruimtelijk-typologische en esthetische kwaliteit.35 Vandaar de vraagstelling in de onderhavige studie.
2.2. Een achttal structuurplannen nader beschouwd: een onderzoek
Het Nationaal Archief bewaart een groot aantal wederopbouwplannen. Ook in gemeentelijke archieven zijn nog plannen te vinden. Ze omvatten doorgaans een schets van de oorspronkelijke stedenbouwkundige situatie, een beschrijving van de oorlogsschade en van de beoogde reconstructie, alsmede een opsomming van de te onteigenen gronden en, tenslotte, een financiële paragraaf.
Een achttal plannen heb ik meer in het bijzonder geanalyseerd en bestudeerd: zes wederopbouwplannen en ter vergelijking twee stadsuitbreidingsplannen. Het grote aantal en de variatie aan plannen dwong tot een keuze: deze studie is
verkennend en niet uitputtend van aard. Een keuze kan evenwel van invloed zijn op de uitkomst van het onderzoek. Vandaar de navolgende verantwoording.
Het onderzoekbestand
In het onderzoekbestand heb ik geen grote steden opgenomen. Deze zijn eerder al veelvuldig beschreven.36 De grote steden hadden bovendien binnen hun gemeentelijk organisatie veelal een eigen ontwerpbureau en waren aldus minder ontvankelijk voor de ministeriële regie. Wel heb ik een aantal gemeenten met cultureel erfgoed opgenomen, in de verwachting dat dit de planvorming zowel complexer, als juist ook, gezien het doel van mijn onderzoek, interessanter zou kunnen maken. Een criterium was voorts voldoende variatie qua
stedenbouwkundige ontwerpers te waarborgen – een belangrijke voorwaarde voor de geldigheid van de conclusies. Ook heb ik er voor gekozen tenminste eenmaal de hele kolom van initiatief tot en met besluitvorming te analyseren, dat wil zeggen: vanaf het niveau van de gemeente, de provincie tot en met de
34
Wagenaar 2011.
35 Bosma en Wagenaar (red) 1995. P. 13
rijksoverheid. Dit, gevoegd bij de voorkeur voor een afgebakend geografisch gebied, deed de keus vallen op een provincie, te weten Overijssel. In deze provincie hebben de gemeenten Deventer, Enschede, Hellendoorn (in het
bijzonder het dorp Nijverdal) en Hengelo wederopbouwplannen gemaakt, vallend onder de Wederopbouwwet.37 Om een vergelijking te kunnen maken zowel
tussen het type structuurplan, als ook tussen de provincies, heb ik Zwolle (schetsontwikkeling stad en uitbreidingsplan Holtenbroek) en drie steden uit andere provincies, te weten Groningen (wederopbouwplan), Leeuwarden (structuurplan en stadsuitbreiding) en Zutphen (wederopbouwplan) in het onderzoek betrokken. Al deze overwegingen hebben geleid tot het volgende onderzoekbestand.
Schema 1: In het onderzoek betrokken gemeenten in Overijssel
Schema 2: Overige in het onderzoek betrokken gemeenten
Stad Type Wel/geen
monumenten Ontwerper Bronnen Groningen Wederopbouwplan Grote Markt Stad met monumenten
Grandpré Molière Archief VROM + Gemeente Archief Leeuwarden Structuurplan +
Uitbreidingsplan Bilgaard
Stad met monumenten
Van den Broek en Bakema
Gemeente Archief
Zutphen Wederopbouw Stad met monumenten
J. Kuiper en W.G. Witteveen
Archief VROM + lijst Urban Fabric
De onderzoeksvraag
De onderzoeksvraag luidde – in lijn met de onderhavige studie naar de
esthetische kwaliteit van het wederopbouwbeleid – of schoonheid in de plannen een relevant beleidselement was, en zo ja, hoe dat aan de orde werd gesteld.
37Zie paragraaf 1.3.
Stad Type Wel/geen
monumenten Ontwerper Bronnen Deventer Wederopbouw getroffen stadsdelen (+ uitbreidingen) Stad met monumenten
H.J. Ankersmit (Reg Bureau Weder-opbouw) i.s.m. Gem. Dienst (Uitbreidingsplan: D. Zuiderhoek en NEI) Archief VROM + Gemeente archief Enschede Wederopbouw (+ uitbreiding) Stad met monumenten
W. de Bruyn en J.B. baron van Asbeck (Uitbreidingsplan: J. van Embden) Archief VROM + Gemeente archief Hellendoorn / Nijverdal
Wederopbouw J.P. Kloos Archief VROM
+ Gemeente archief Hengelo Wederopbouw
(+ uitbreiding)
W.R. Couwelaar en C. Pouderoyen (Uitbreidingsplan: Van den Broek en Bakema) Archief VROM + Gemeente archief + Urban Fabric Zwolle Schetsontwikkeling stad (+ Uitbreidingsplan Holtenbroek) Stad met monumenten
Aanvankelijk W.M. Dudok; later S.J. van Embden
Gemeente Archief
De methodiek
Gekozen is voor literatuur- en archiefonderzoek. Gebruik is gemaakt van het archief van het voormalige Ministerie van Wederopbouw en Volkshuisvesting: gearchiveerd onder de naam van diens erfopvolger, het Ministerie van Volks-huisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM), ondergebracht bij het Nationaal Archief in Den Haag. Dit archief bewaart de stukken van het CACW alsmede de verschillende structuurplannen van de gemeenten, onder nummer 2.17.03. Voorts is gebruik gemaakt van de archieven van de in het onderzoek betrokken gemeenten. Doorgaans zijn hun structuurplannen gearchiveerd onder het ideenummer Gemeente Secretarie en/of Dienst Openbare Werken. Niet zelden bleken er diverse versies van een structuurplan te zijn; ze volgden elkaar in de loop der tijd op, zowel vóór als na bespreking in de gemeenteraad. Ik heb daarom gefocust op het plan zoals aangeboden en behandeld in eerste lezing in de gemeenteraad. In hoofdlijn omvat de analyse de volgende aspecten.
1. Basisgegevens
• De opdrachtgever en diens overwegingen bij: o het maken van het plan
o de keuze van ontwerper (eigen dienst, Bureau Wederopbouw, extern adviseur)
o de inhoud van de opdracht (voor zover geformuleerd)
• De ontwerper
• De procesorganisatie
• Relevante derden (bijvoorbeeld gemeentelijke dienst, monumentenzorg, vertegenwoordigers uit maatschappelijke organisaties, e.d.)
• De goedkeuring gemeenteraad
• De betrokkenheid en goedkeuring van provinciale organen (Gedeputeerde staten, Provinciale Planologische Dienst, e.d.)
• De betrokkenheid en goedkeuring Ministerie (daarbij inbegrepen het CACW)
• Het vervolg (korte beschrijving).
2. Inhoud structuurplan en onderliggende visie • Visie en uitgangspunten voor zover geëxpliciteerd
• Benoeming esthetica als expliciet doel o zo ja, hoe?
o zo niet: indirecte verwijzing ernaar aanwezig?
• De schoonheid van het plan o hoe te duiden?
Het hiernavolgend overzicht geeft een korte impressie van de in het onderzoek betrokken steden en hun structuurplannen. Van elke casus is in de bijlage een kopie van het structuurplan alsmede een kopie van de kaart opgenomen.38 Deventer
Vanaf de negentiende eeuw veranderde de oriëntering van Deventer, aanvankelijk vooral gericht op de IJssel, naar de uitvalswegen richting het noorden en oosten, mede onder invloed van de bouw van het station en de
industrieterreinen. In noordelijke en oostelijke richting werden in de loop van de twintigste eeuw ook de nieuwe woonwijken aangelegd. De bruggen over de IJssel, dicht gelegen bij de binnenstad, vormen belangrijke weg- en spoor-verbindingen. Zij waren de redenen waarom de stad in de oorlog werd gebombardeerd en grote schade opliep.39
Wederopbouwplan
Het ontwerpen van het wederopbouwplan koste meer tijd dan op grond van de omvang van de verwoestingen misschien zou mogen worden verwacht, zo schrijven B&W in hun Nota van Toelichting aan de Raad, bij brief van 20 november 1946.40 ‘De verwoestingen hebben voor het grootste gedeelte plaats gehad in stadsdelen, welke bezwaarlijk weer in den ouden vorm konden worden opgebouwd’ – zie daar slechts één van de problemen waarvoor B&W stonden. In de Nota maakten zij voorts melding van verwoeste industrieterreinen, haven-faciliteiten en de vernielde IJsselbrug. Het grootste probleem waarvoor zij zich gesteld zagen, was echter de inbedding van de wederopbouwplannen ‘in een groter stedenbouwkundig kader’. Daarvoor ontbrak de tijd en ontbeerde men nog ‘een grondige en wetenschappelijk verantwoorde survey’ van factoren die ‘de stadsontwikkeling bepalen’. B&W kozen voor een stap voor stap benadering: eerst de aanpak van de wederopbouw in samenhang met het oplossen van aantal stedenbouwkundige knelpunten, later een meer uitvoeriger studie naar de
stedelijke ontwikkeling en stadsuitbreidingen.
De wederopbouwplannen werden gemaakt door de Gedelegeerde voor de Wederopbouw van Deventer, de heer H.J. Ankersmit, in samenspraak met de Dienst Gemeentewerken en een adviescommissie, waarin vertegenwoordigers uit diverse maatschappelijke geledingen zitting hadden. Ook monumentenzorg was vertegenwoordigd. De stukken in het archief geven een beeld van de goede contacten met de bouwkundig adviseur van het CACW, Verhagen, van de contacten tussen het Plaatselijke Wederopbouwbureau en de Architecten Keuze
38 Bijlage: Bronmateriaal bij het onderzoek naar een achttal structuurplannen. Wanneer een kaart niet of moeilijk
te kopiëren was (bijvoorbeeld in verband met haar omvang), is volstaan met een andere afbeelding van het plangebied
39 Rutte en Abrahamse (red) 2014. P. 50 e.v.
40 Nota van Toelichting behorende bij het wederopbouwplan voor de gemeente Deventer. Dd. 20 nov 1946. NA,
Commissie met plaatselijke architecten (over de procedures en over het verzoek om voorbeelden van eigen werk in te sturen t.b.v. de Architecten Keuze
Commissie), alsmede van de contacten met de directeur van de Provinciale Planologische Dienst ir. Kraayenhoven, die als supervisor optrad.41 De correspondentie geeft eveneens een beeld van de distributie van materialen (cement, dakpannen, e.d.) en daarmee van de schaarste aan materialen. Geen wonder dat de uitvoering van het plan gebaseerd was op prioriteitstelling en fasering.
Het Wederopbouwplan werd op 11 december 1946 door de gemeenteraad geaccordeerd.42 Goedkeuring van Gedeputeerde Staten (GS), op een vervolg versie van het oorspronkelijk plan, werd verleend op 9 augustus 1949. Het CACW accordeerde de plannen op 2 mei 1950.43
De door B&W beloofde voorstellen voor de stedelijke ontwikkeling en stadsuitbreidingen werden gemaakt door de stedenbouwkundige D. Zuiderhoek en het Nederlands Economische Instituut.44 Ze beoogden een vervijfvoudiging van de stad, met stadsuitbreidingen aan weerszijden van de IJssel. Deventer dubbelstad zou zo bijdragen aan de oplossing van de eigen woningnood, alsook aan die van het westen des land: Deventer als overloopstad. De plannen gingen niet door, mede om hun gemeentegrens overschrijdend karakter. Wel kwamen op het grondgebied van de gemeente Diepenveen enkele grootschalige woonwijken tot stand, volgens modernistische principes: bouwblokken in het groen met een afwisseling van hoog- en laagbouw. De laatste vijfendertig jaar voltrok de groei van de stad zich aan de oostkant, langs de spoorlijn naar Almelo. Rutte en Abrahamse zeggen het zo: ‘De wijken die hier gerealiseerd worden zijn ook uit andere steden bekend: bloemkoolwijken: in kleine deelprojecten opgeknipte wijken met onverschillige architectuur en de luxere nieuwbouwwijken met moderne, hippe architectuur.’45
Bevindingen
De casus Deventer is interessant om de expliciete splitsing tussen enerzijds de wederopbouw- en anderzijds de uitbreidingsplannen. Opvallend is de betrekkelijk snelle procesgang. Wellicht kwam dat doordat de opdracht werd verleend aan het Regionaal Bureau van de CACW. Die trad op in goede samenspraak met de
41
Stadsarchief en Atheneumbibliotheek Deventer. Idnr 0737, invt.nr 1. Interessant is Invt.nr 835. Het bevat informatie over de Wederopbouwwet zoals ingediend bij de Tweede Kamer op 28 februari 1948. Een memo van de juridische afdeling van de gemeente wijst op de relevantie van het wetsvoorstel voor het wederopbouwplan van Deventer en geeft een overzicht van de belangrijkste bepalingen in de Wederopbouwwet t.a.v. de procedures (gemeenteraad stelt wederopbouwplan vast; College van Algemeene Commissarissen accordeert; na invoering van de wet is dat niet langer het College, maar de minister). Voorts bevat het dossier een brief van de VNG (dd okt 1945) aan het Ministerie tegen de centralisatie van bevoegdheden rond de wederopbouwplannen. Men stelt dat de wederopbouw in de eerste plaats een zaak is van de gemeenten (P. 4).
42
Stadsarchief en Atheneumbibliotheek Deventer. Idnr. 1382 invt.nr 836
43 NA, dossiernr 2.17.03 inv.nr 1678) 44 Rutte en Abrahamse 2014. P. 52 45 Rutte en Abrahamse 2014. P. 52-53
gemeentelijke dienst en betrokkenen, zoals de Provinciale Planologische Dienst. De directeur daarvan trad tevens op als supervisor. Hij wist met alle betrokkenen (architecten, monumentenzorg, e.a.) een snelle en voorspoedige procesgang te realiseren. Er was geregeld contact met Verhagen van de CACW.
De Nota van Toelichting bij het Ontwerpplan gaf een uitvoerig en goed gedocumenteerde verantwoording van de plannen: er was aandacht voor de stad als ‘monument’ (een aparte paragraaf voor het historisch Bergkwartier alsmede een plan voor historische stoepen bijvoorbeeld) en voor de relevantie van de wederopbouw voor de toekomst van de stad. Er was voorts aandacht voor
inhoudelijke afwegingen inzake soms tegengestelde eisen, samen te vatten onder het problemen ruimte, functie, bebouwing en verkeer. Nieuwe wensen waren er ook, zoals de uitbreiding van het stadhuis en de bouw van een nieuwe IJsselbrug die beide overigens niet door konden gaan vanwege geldgebrek.
Uit de Nota en overige archiefstukken bleek echter niet dat schoonheid een expliciet beleidsdoel was. De pragmatische aanpak overheerste: een poging om het specifieke karakter van de binnenstad te behouden en tegelijkertijd een aantal stedenbouwkundige verkeersverbeteringen door te voeren. Daarbij lag de nadruk meer op cityvorming dan op restauratie van oude structuren.46
Enschede
Enschede werd na een verwoestende stadsbrand in 1862 vrijwel geheel in de as gelegd. De stad werd weer opgebouwd met behoud van het oorspronkelijk middeleeuwse stratenpatroon. Enschede kenmerkt zich echter vooral door de negentiende en twintigste eeuwse industrialisatie en de daaruit voortvloeiende arbeidershuisvesting die in de loop van de tijd als een soort spinnenwebachtige structuur rondom het oude middeleeuwse stadscentrum werd gerealiseerd. In de oorlog brachten bombardementen de binnenstad en enkele aanpalende
woonwijken grote schade toe. Voor de getroffen stadsdelen werden kort na de capitulatie wederopbouwplannen gemaakt. Daarop volgend kwamen in de jaren vijftig diverse stadsuitbreidingen tot stand, aanvankelijk in westelijke richting: de wijken Stadsveld, Twikkelerveld en Boswinkel. Ze bestaan voornamelijk uit portiekflats, eengezinswoningen en duplexwoningen. Rond de jaren zestig begon de stadsuitbreiding in noordelijke richting, naar ontwerp van S.J. van Embden, volgens modernistische principes: open bebouwing met stroken, sterke
functiescheiding en veel groen.47
46 Een opvatting die we ook terugvinden bij Bedaux. (Bedaux 2010. P. 751 e.v.). Bij cityvorming raakt de
woonfunctie ondergeschikt aan de economische functie, met verdunning van de bevolking als gevolg. Het begrip verwijst naar de City of Londen. Dat geldt als voorbeeld van het proces waarbij in de binnenstad in plaats van woningen steeds meer kantoren worden geplaatst met als resultaat dat er in de binnenstad tijdens kantooruren veel meer mensen werken dan wonen (Wikipedia, geraadpleegd 10 mrt 2015).
Wederopbouwplan
B&W namen kort na de capitulatie het initiatief tot het maken van een tweetal wederopbouwplannen, één voor de binnenstad en één voor de woonwijk
Veldkamp. Ter oriëntatie voerde men overleg met (vertegenwoordigers van) het CACW, onder wie Verhagen. Deze adviseerde een Commissie van Bijstand in te stellen waarin diverse maatschappelijke geledingen zitting zouden nemen en samen te werken met het Regionaal Bureau van het CACW onder leiding van ir. J. Sluiter. Ir. W. de Bruyn werd de supervisor, tezamen met ir. J.B. baron van Asbeck. B&W stelden ir G. Friedhoff uit Haarlem, die eerder ook het stadhuis had ontworpen, aan als hun adviseur.
Veldkamp
Het eerste plan betrof de woonwijk Veldkamp, direct grenzend aan de binnen-stad.48 Uit de stukken bleek niet duidelijk wie precies het ontwerpplan maakte, maar waarschijnlijk was dat de Dienst Gemeentewerken in samenwerking met het Regionaal Bureau. Het plan kreeg de goedkeuring van de gemeenteraad op 29 april 1946, waarna B&W het stuurden naar het CACW in afschrift aan GS (brief 31 mei 1946) met het verzoek om goedkeuring. Bij brief van 12 juni 1946
antwoordde de secretaris van de Commissie van Advies van het CACW in principe akkoord te gaan. Er resteerden nog slechts een paar vragen over de gehanteerde grondprijzen. Daarover ontstond nog woordenwisseling: of het beprijzen nu wel of niet juist berekend en correct ingediend was. Discussie ontstond ook naar aanleiding van de brief van het Ministerie Openbare Werken en Wederopbouw dd 9/9/1946 aan B&W met de volgende inhoud: ‘Wij hebben het stedenbouwkundig herbouwplan voor Uw gemeente ontvangen. Met ons schrijven van heden hebben wij den ontwerpers verzocht, mocht zulks nog niet zijn geschied, U zoo spoedig mogelijk 2 exemplaren van alle stukken betreffende dit plan toe te zenden en 1 exemplaar te deponeren op het Wederopbouwbureau, waaronder Uw gemeente ressorteert.’ In de vervolg correspondentie bleek echter dat het hier om een algemene brief ging die standaard naar alle gemeenten was gestuurd die een plan hadden ingediend.
Binnenstad
De eerste correspondentie over het ontwerpplan voor de binnenstad dat in het archief te vinden was, betrof het verzoek van B&W aan het Regionaal Bureau van het CACW om informatie over en toelichting op de voorlopige
schetsontwerpen. B&W kregen die informatie bij brief dd. 24/8/1945 van J. Sluiter, hoofd Regionaal Bureau en tevens werkzaam voor de gemeente.49
Blijkbaar fungeerde het Regionaal Bureau als de (belangrijkste) ontwerper voor het wederopbouwplan voor de binnenstad. De correspondentie gaf blijk van
48 Gemeente Archief Enschede. Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 46 49 Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81:15
intensief overleg tussen de verschillende betrokkenen, onder wie Friedhoff, de Commissie van Advies van de CACW (Verhagen), de supervisoren De Bruyn en Van Asbeck en de gemeentelijke diensten. Het leidde tot een plan ‘een poging te wagen niet alleen om de geleden schade te herstellen, noch om van de geboden gelegenheid gebruik te maken tot het aanbrengen van enkele plaatselijke
verbeteringen, doch voor zover mogelijk veranderingen aan te brengen die de binnenstad van Enschede grondig van aanzien zouden veranderen.’50 De
veranderingen betroffen vooral het openbreken van de zuidelijke stadsrand, het realiseren van een marktplein, winkelvoorzieningen en verkeerstechnische ingrepen – opdat ‘een situatie zou ontstaan van allure, zodat in deze stad die uitmunt door gebrek aan belangrijke stedebouwkundige monumenten, althans op één punt een niveau zou worden bereikt, dat maatgevend zou kunnen worden genoemd’.
Op 7 september 1946 betuigde de gemeenteraad unaniem haar instemming met het plan in hoofdzaken.51 Ruim drie jaar later, op 19 september 1949 stelde het CACW het plan vast.52 In de tussenliggende tijd werd het ook naar GS gezonden; commentaar hunnerzijds bleek niet uit de correspondentie. Na de goedkeuring werden de ontwerpplannen via deelplannen nader uitgewerkt. Daarin kwam ook (het resultaat van) de discussie met belanghebbenden inzake onteigening, financiële genoegdoening en diverse uitvoeringsbesluiten aan de orde.53
Bevindingen
De procesorganisatie liet een gefaseerde aanpak zien. Het Regionaal Bureau maakte weliswaar de plannen, maar de gemeente met Friedhoff als haar adviseur en beide supervisoren De Bruyn en Baron van Asbeck zaten ‘er boven op’. Ook Verhagen was van de partij; diens rol was zowel inhoudelijk als begeleidend. De provincie speelde in het proces geen inhoudelijke rol.
Het plan beoogde de allure van de stad te vergroten, onder meer door het aanleggen van een verkeersboulevard richting binnenstad en het creëren van een groot plein. In het midden bleef of deze ingrepen bedoeld waren als
infrastructurele voorzieningen, dan wel (mede) beoogden het stadsbeeld te verfraaien. Het leek erop dat B&W en de ontwerpers primair streefden naar een mooi en nieuw stadsbeeld.54 Schoonheid werd niet als zodanig benoemd, maar moet impliciet wel een doelstelling zijn geweest. Wel werd gewezen op het
positioneren van gebouwen en gebouwencomplexen ‘die zonder uitzondering een
50 Toelichting bij het Wederopbouwplan voor de gemeente Enschede (plan in hoofdzaken binnenstad). In
Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 413. P. 1
51
Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 413
52
Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 416. Overzichtskaart behorende bij het Besluit van het College van Algemeene Commissarissen voor den Wederopbouw, 16 sept 1949
53 Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 573 54 Van der Werf 1995. P. 456
zekere voornaamheid moeten bezitten’.55 Esthetica werd hier opgevat als een vorm van aankleding van een wederopbouwplan, dat door zijn ingreep in de oude stad geacht werd in zichzelf al een grootsteedse en modernistische allure te
bezitten. Het plan voldeed zo aan de tijdgeest. Hellendoorn / Nijverdal
De gemeente Hellendoorn bestaat uit de dorpen Hellendoorn en Nijverdal. Hellendoorn bezit een eeuwenoude kern, Nijverdal dateert uit het begin van de negentiende eeuw, toen de Nederlandse Handel-Maatschappij (NHM) in
samenwerking met de Engelsman Thomas Ainsworth langs de toentertijd nieuw gebouwde weg Almelo-Zwolle een modelweverij stichtte. Met z’n industrie en werkverschaffing rondom de Ten Cate fabrieken overvleugelde Nijverdal het dorpse Hellendoorn en groeide het uit tot de hoofdvestiging van de gemeente.56 Kort voor de bevrijding, op 22 maart 1945, trof een geallieerd bombardement per vergissing Nijverdal. De vliegtuigen waren uit op de spoorlijn, maar ze misten deze en richtten grote verwoestingen aan in het dorp. ‘De bombardementen zorgden voor een nog grotere druk op de plaatselijke woningmarkt’, aldus
Hoogland. ‘Na de oorlog werd er overal woonruimte gevorderd. Als ambtenaren van mening waren dat in een woning een kamer met een slaapkamer gemist kon worden, dan kreeg de eigenaar of huurder inwoning. Ook werden er oude
legerbarakken, kookhuisjes, schuren, stallen en kippenhokken omgebouwd tot tijdelijke bewoning. Bovendien werden diverse zomerhuisjes permanent verhuurd.’57
Wederopbouwplan
De eerste schetsen voor de wederopbouw dateren van begin april 1946 en zijn van de hand van architect J.P. Kloos uit Haarlem.58 Uit stukken bewaard in het gemeentearchief bleek, dat de ontwikkeling van de plannen nogal wat voeten in de aarde hadden. Ze bleken vooral te duur. Ze werden voorgelegd aan de Interne Commissie van Advies (van het CACW), met Verhagen als voorzitter. In het verslag van een bespreking waarbij ook de burgemeester, de gemeente-architect, de stedenbouwkundige en het Hoofd van het Provinciaal Bureau Overijssel deelnamen, lezen we: ‘Door de Interne Commissie wordt tegen het plan als zodanig geen stedebouwkundig bezwaar gemaakt. De financiële consequenties maken evenwel de uitvoering onmogelijk. Uit de begroting blijkt een tekort van
55 Toelichting bij het Wederopbouwplan voor de gemeente Enschede (plan in hoofdzaken binnenstad). In
Archief van de gemeentesecretarie Enschede 1945-1967. I.N. 81: 413. P. 4 en 5
56
Alferink e.a. 2013. P. 48. De oorspronkelijke naam van de gemeente Hellendoorn is behouden gebleven.
57
Hoogland 2011. P. 50
58
Brief dd 4 apr 1946 van Kloos aan de burgemeester van de gemeente Hellendoorn. In Gemeente Archief Hellendoorn (GAH). Dossiercode: VHS000779 Herbouwplan Kom Nijverdal en besprekingsverslagen. Archief nummer VHSSTA 219
f. 400.000 op basis van prijzen van Mei 1940.’59 Dit was niet het enige probleem dat opdoemde. Ook de vestigingsplaats van het nieuwe stadhuis (dat te
Hellendoorn werd te klein geacht): in Hellendoorn, in Nijverdal, of tussen beide dorpen in? Een externe commissie adviseerde Nijverdal. Onderwijl zochten B&W steun bij de bevolking voor hun plannen. In een brief aan een aantal notabelen in de gemeente schreven zij: ‘Het mag wel als algemeen bekend worden aangenomen dat voor de wederopbouw van Nijverdal, evenals voor enkele andere plaatsen in onze Provincie, van regeeringswege opdracht is
gegeven aan een stedebouwkundige om een plan te ontwerpen. Voor Nijverdal is daarmee belast de heer J.P. Kloos, architect te Haarlem.’ De brief eindigde met de vraag of zij hun medewerking zouden willen verlenen aan een stichting ‘Herbouw Nijverdal’.60 B&W hechtten sterk aan draagvlak bij de bevolking en ijverden intensief voor een snelle afwikkeling van de wederopbouw. Schaarste aan middelen en de bureaucratie speelden hen echter parten, zoals onder meer bleek uit de correspondentie met Ir. J. van Noppen, Hoofd van het Provinciaal Bureau Overijssel van het CACW. Het antwoord op hun brief over de
financiering van het wederopbouwplan en schadeloosstelling van
belanghebbenden zal B&W in grote onzekerheid hebben gelaten: ‘Inzake de
definitieve bijdrage van het Rijk in de kosten verbonden aan de uitvoering van het Wederopbouwplan, kan eerst een beslissing worden genomen, wanneer het betrokken plan door alle instanties is vastgesteld. De uiteindelijke goedkeuring over de grootte van de Rijksbijdrage wordt alsdan geadviseerd door een
interdepartementale commissie, waar onder meer vertegenwoordigers van de departementen van Binnenlandsche zaken en Financiën zitting hebben. Wat betreft de vergoeding welke eventueel aan belanghebbenden zal worden verleend voor het – in het kader van het Wederopbouwplan – afbreken van niet getroffen panden, kan ook thans nog geen decissie worden genomen, daar de grootte van deze eventuele vergoeding bepaald wordt door de vergoeding welke op het moment van de sloop verleend wordt aan door oorlogsgeweld getroffen panden. Daar vermoedelijk eerst over enige jaren tot het verwijderen van niet getroffen panden zal worden overgegaan, zal het U duidelijk zijn, dat thans nog niet te zeggen is, welke maatstaven alsdan bij de berekening van de vergoeding zullen worden aangenomen.’61 De brief dateert van november 1946, geschreven ruim anderhalf jaar na de verwoestingen uit de nadagen van de oorlog.
Ruim een jaar later, 4 juli 1947, ging de Raad met het plan akkoord.62 Het duurde nog tot 11 november 1948, voordat het Ministerie haar goedkeuring verleende en de wederopbouw kon beginnen. 63 Ondertussen hadden B&W zich
59 Verslag dd 6 aug 1946. In GAH. Dossiercode: VHS000779. Archief nr. VHSSTA 219 60 Brief 23 okt 1946. In GAH. Dossiercode: VHS000779. Archief nr VHSSTA 219 61
Brief 14 nov 1946. In GAH. Dossiercode: VHS000779. Archief nr VHSSTA 219
62
Verslag Bespreking van het Wederopbouwplan in de Gemeenteraad dd 4 juli 1947. In GAH. Dossiercode: VHS000779. Archief nr VHSSTA 219
63 GAH. Dossiercode: VHS001671 Basisplan (vastgesteld). ARCHIEF VHS 994. Dit archief bevat de stukken
herhaaldelijk beklaagd bij GS en tot de minister aan toe, over de trage gang van zaken en de ondermaatse financiering.64
Door alle bezuinigingen ontstond een zeer minimalistisch plan, waarvan de uitvoering, met onder meer de bouw van het nieuwe gemeentehuis, pas in de loop van de jaren zestig ter hand werd genomen.
Bevindingen
De casus Nijverdal is interessant, omdat het een betrekkelijk kleine gemeente betrof. Het wederopbouwplan werd gemaakt door een externe ontwerper en blijkbaar door Verhagen al snel in principe akkoord bevonden. Alleen de
financiën bleken een probleem, mede door de voorgenomen bouw van een nieuw gemeentehuis. Ook deze casus geeft aan dat de initiatiefnemers niet alleen weder-opbouw beoogden, maar ook een verbetering van de (verkeers)infrastructuur en zo mogelijke ook de realisering van nieuwe wensen zoals een nieuw
gemeentehuis, alsmede ‘een centrum hetwelk in het langgerekte dorp geheel ontbreekt.’65 De casus is ook interessant, omdat het een beeld geeft van de bureaucratie en het dirigisme van uit ‘Den Haag’ en het Regionaal Bureau voor de Wederopbouw inzake vraagstukken rondom financiering en schadeloosstelling van getroffenen. De gemeente had haar plan betrekkelijk snel klaar, was bereid naar vermogen tot een eigen voorfinanciering over te gaan, maar vond daarvoor geen gehoor. De provincie speelde in deze casus geen inhoudelijke rol.
Schoonheid vormde in het plan geen expliciet beleidsthema. Daarvoor was het plan in de bewoording van haar opsteller Kloos te veel ‘een basisplan’ dat nog nader moest worden uitgewerkt. Dat hij niettemin opvattingen koesterde over schoonheid blijkt uit de beantwoording van een vraag van een raadslid naar het waarom van een park in een dorp, dat al zo rijk aan natuurschoon is. Kloos antwoordde dat de natuur als een systeem moet doordringen in de bebouwing, wat zonder dit park niet het geval zou zijn. ‘Men spreekt wel eens van de opeenhoping van stenen in de steden. Wat hier voor de steden geldt, geldt ook voor dorpen en zeker voor een groot dorp als Nijverdal’.66
64
Het dossier geeft een goed beeld van de wederwaardigheden rondom de totstandkoming van het plan, de verschillende overlegsituaties en de discussie over de financiering. Telkens weer diende er te worden bezuinigd. Ten einde raad vroegen B&W belet bij de Minister (7 aug 1947). Hun inzet: waarom horen we niets op onze voorstellen; onze eigen financieringsvoorstellen worden niet gehonoreerd en getroffenen moeten maar wachten… Het werd een onaangenaam gesprek. De minister maakte hen duidelijk dat heel Nederland kampte met materiele en financiële schaarste. Het plan van 1.8 miljoen werd in de loop van de besprekingen
teruggebracht tot 300.000! En dan nog moest er nog verder worden bezuinigd.
65
Toelichting op het wederopbouwplan Nijverdal, gemeente Hellendoorn, behorende bij het Besluit van het College van Algemeene Commissarissen voor de Wederopbouw, 11 nov 1948. In GAH. Dossiercode: VHS001671. Archief VHS 994
66 Verslag Bespreking van het wederopbouwplan in de Gemeenteraad dd 4 juli 1947. In GAH. Dossiercode:
