Toegang in het nieuwe kader 5

N

IEUWS

-

EN PUBLICATIEBLAD VAN DE

O

NAFHANKELIJKE

P

OST EN

T

ELECOMMUNICATIE

A

UTORITEIT

5

Oktober 2004 nr.

Gedwongen toegang is dus een zware interventie en vraagt dus om een gedegen onderbouwing. De derde Regulatory Policy Note (RPN) van het Economisch Analyse Team (EAT) van OPTA werkt uit wanneer toegangsmaat-regelen opportuun zijn. Het EAT is binnen OPTA verant-woordelijk voor de ontwikkeling en verbetering van economische basisanalyse en het in- en extern aanjagen van discussie over sleutelonderwerpen. Het EAT vertolkt dus niet noodzakelijkerwijs de mening van OPTA. Door de publicatie van de RPN beoogt het EAT om haar stelling-name te onderwerpen aan publiek debat.

UITGANGSPUNTEAT BIJ TOEGANG

Volgens het nieuwe kader kunnen toegangsmaatregelen

worden opgelegd in situaties waarbij de toezichthouder van mening is dat het weigeren van toegang of onredelijke voorwaarden voor toegang de totstandkoming van een bestendig concurrerende markt op retailniveau belemme-ren, of indien het niet in het belang is van de eindgebruiker. Toegangsverplichtingen zijn dus verbonden met de situatie op de retailmarkt. Het nieuwe kader preciseert niet de aard en omvang van concurrentieproblemen op de retail-markt die toegangsverplichtingen rechtvaardigen. De RPN poneert daarom de volgende stelling:

Om uit te leggen hoe deze stelregel tot stand is gekomen wordt de stelling hieronder in fragmenten besproken:

Aanmerkelijke marktmacht (AMM) is een vereiste dat uit

de wet voortvloeit. Zonder een dergelijke machtspositie wordt aangenomen dat een partij onvoldoende in staat is de markt (negatief) te beïnvloeden.

AMM op de wholesalemarkt is een vereiste omdat een

toegangsverplichting een verplichting op een wholesale-markt betekent. Zoals bij het punt hierboven besproken,

Toegang in het nieuwe kader

C

ONCURRENTEN EN CONCURRENTIE

3

OPTA

EN DE

NMa: S

AMENWERKEND STERKER

4

V

EILEN VAN BEDRIJFSNUMMERS

6

O

PENBARE CONSULTATIE

I

NTEROPERABILITEIT

6

I

NBELLEN KOST SOMS MEER DAN JE LIEF IS

10

C

ONSULTATIE OVER

V

OICE OVER

I

NTERNET

P

ROTOCOL

11

TPG

VOLDOET AAN KWALITEITSEISEN

12

E

VALUATIE

SMS G

EDRAGSCODE

12

Onder het nieuwe regelgevend kader voor de communicatiemarkt zijn er omstandigheden denkbaar waaronder partijen kunnen worden gedwongen toegang te verlenen aan concurrenten. Bijvoorbeeld toegang tot het netwerk waarover zij beschikken of toegang tot additionele faciliteiten zoals fysieke locaties of systemen om reke-ningen te versturen. In het normale economische verkeer bepaalt een partij zelf of, wie en onder welke voorwaarden zij toegang verleent tot haar faciliteiten. Een toegangsverplichting ontzegt een bedrijf ten dele deze vrije beschikking over haar eigendom.

is het noodzakelijk om AMM te hebben op een markt waarop een verplichting wordt opgelegd. Een toegangs-verplichting, bijvoorbeeld het ontbundelen van de aan-sluitlijn voor breedband internet toegang, vereist AMM op de wholesalemarkt voor breedband internet toegang.

AMM op de retailmarkt is echter het discussiepunt van

de RPN. Het EAT stelt zich op het standpunt dat een retail machtspositie ook vereist is voor het opleggen van toe-gangsverplichtingen. Mocht een partij geen machtspositie hebben op de retailmarkt die gelieerd is aan de toegangs-markt, dan betekent dit dat deze retailmarkt in principe effectief concurrerend is. Immers, wat zou een toegangs-verplichting moeten remediëren of wegnemen? Zoals eerder aangegeven mag een toegangsverplichting slechts worden overwogen als de totstandkoming van een besten-dig concurrerende retailmarkt wordt belemmerd of als het niet totstandkomen van toegang op andere wijze

nadelig is voor de eindgebruiker. Met een situatie van effectief werkende retail concurrentie is hier

geen sprake van. Daarom betoogt het paper van het EAT dat een toegangsverplichting zowel een wholesale als retail AMM positie vereist.

Deze regel vraagt echter om nuancering in het geval van toepassing op markten waarop regulering van toe-passing is. Retailmarkten kunnen effectief concurrerend zijn als gevolg van wholesale toegangsverplichtingen. De vraag is dan of deze effectieve concurrentie er ook zou zijn indien er geen regulering zou zijn, dat wil zeggen of sprake is van bestendige concurrentie? Vandaar dat het EAT concludeert dat het opleggen van toegangsverplich-tingen vereist dat het aannemelijk is dat AMM op de retailmarkt bestaat of zal ontstaan indien er geen regulering zou zijn.

Kritiek

Het uitgangspunt dat het opleggen van toegangsverplich-tingen aan de hierboven beschreven condities zal moeten worden verbonden is aan kritiek en discussie onderhevig. Hieronder worden vier van deze kritieken besproken.

Hogere drempel dan Europese Commissie

Ten eerste wordt gesuggereerd dat het EAT-document een hogere drempel hanteert voor het opleggen van toegangs-verplichtingen dan de Europese Commissie heeft bedoeld. Het niet specificeren van de retailmarkt condities waar-onder toegangsverplichtingen relevant zijn lijkt inderdaad meer handelingsvrijheid te geven. Deze speelruimte lijkt fictief omdat het nog maar de vraag is of een benadering die meer vrijheid biedt de toets der kritiek kan doorstaan.

De voorgestelde regel is consistent met de economische theorie, algemene mededingingsprincipes en met het nieuwe regelgevend kader. De condities voor toegang, zoals hier gespecificeerd, lijken noodzakelijk om besluiten juridisch overeind te kunnen houden.

EAT poneert dubbele dominantie?

Het tweede kritiekpunt, nauw verbonden aan het eerste, is dat het EAT dubbele dominantie introduceert als voor-waarde voor toegangsverplichtingen. Dit is niet het geval. AMM voor de wholesalemarkt is natuurlijk vereist. Voor de retailmarkt is het voldoende dat wordt aangetoond dat in de afwezigheid van regulering het risico op AMM ontstaat.

Wholesalemarkt voldoende?

Ten derde wordt beweerd dat AMM op de wholesalemarkt voldoende is. Naast het feit dat dit niet is geaccepteerd in Europese mededingingcases, is het ook niet proportioneel. Er valt immers aan de retail kant niets te remediëren. Tenslotte kan een dergelijke redenering leiden tot eeuwige regulering. Een wholesalemarkt is soms het gevolg van regulering. Zonder regulering zou en geen markt bestaan voor het ontbundelen van de koperen aansluitlijn. Het zou te ver gaan om toegangsverplichtingen alleen te baseren op marktmacht in markten die zijn gecreëerd als gevolg van deze toegangsverplichtingen. Regulering op een dergelijke basis kan niet leiden tot het opheffen van toegangsmaatregelen.

Beiden markten bekijken, eerst retail

Het vierde en laatste kritiekpunt dat hier wordt besproken is de opmerking dat het EAT ten onrechte voorstelt whole-sale verplichtingen op te leggen op basis van analyses van retailmarkten in plaats van wholesalemarkten. Om whole-salemarkten goed te definiëren dient te worden gestart met retailmarkten. Dit is conform de richtlijnen van de Europese Commissie. De relevante wholesalemarkten wor-den afgeleid van de retailmarkten. Wij stellen niet voor om retailmarkten te gebruiken in plaats van wholesale-markten. Echter, om te bepalen welke wholesale verplich-tingen relevant zijn, moet eerst worden bepaald welke concurrentieproblemen er bestaan op de retailmarkt.

TENSLOTTE

De RPN van het EAT beoogt bij te dragen aan een logische en consistente invulling van het nieuwe kader, de economische theorie en de mededingingswetgeving. Het reguleringsuitgangspunt van het EAT suggereert een transparante benadering voor het opleggen van toegangs-verplichtingen. 

Net als alle toezichthouders in Europa is OPTA op dit moment bezig met analyse van de markten voor elektronische communicatie. Het nieuwe reguleringsstelsel betekent dat toe-zichthouders (tenminste) 18 markten moeten onderzoeken, vaststellen of er een dominante machtspositie is en zo ja, om passende ver-plichtingen op te leggen aan de desbetreffende marktspeler(s).

Het beeld bestaat dat de toezichthouder onder de nieuwe Telecommunicatiewet meer bevoegd-heden heeft dan tot nu toe, en dat er meer en steviger kan en zal worden opgetreden. Ik wil dat beeld hier wat nuanceren en inkleuren. Ja, het nieuwe reguleringskader houdt in dat OPTA kan optreden op markten, waar dat eerst niet kon. Kort gezegd: het doet er niet meer toe volgens welke techniek de diensten worden afgeleverd. Of dat nu koper of glas is. Bepa-lend is of er een concurrentieprobleem is. Dat is meteen het tweede verschil: de oude wet definieerde op wetsniveau markten. Daarbuiten kon niet met ex ante maatregelen worden opgetreden als zich een probleem voordoet. Het nieuwe kader maakt optreden mogelijk op markten waar er structurele concurrentie-problemen zijn.

OPTA zal maatwerk moeten bieden: soepel waar dat kan en streng waar dat moet. De nieuwe richtlijnen, en dus ook de Telecomwet, geven duidelijke aanwijzingen dat er terug-houdendheid moet zijn bij interventies in de markt. Het nieuwe reguleringsstelsel vereist van toezichthouders dat gestuurd wordt op lange termijn concurrentie. Dit betekent bij-voorbeeld terughoudendheid bij het opleggen toegangsmaatregelen.

Toegangsmaatregelen zijn in veel gevallen een middel om korte termijn concurrentie op te wekken. Door dominante spelers te verplichten toegang te verlenen aan hun concurrenten wordt hen de kans geboden snel de markt te betreden. Voor de concurrentie op lange ter-mijn ligt het specifiek stimuleren van eigen investeringen in infrastructuur meer voor de hand.

De centrale toets voor toezichthouder wordt: wat is goed voor concurrentie op lange termijn. Concurrentietoezicht is immers primair gericht op de belangen van consumenten op lange termijn. Dus keuze, innovatie en zo mogelijk lagere tarieven. OPTA’s Economisch Analyse Team, dat met discussiedocumenten beoogt een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van stevige economische basisanalyse, heeft onlangs een paper gepubliceerd (te vinden op www.opta.nl) waarin de benadering wordt voorgesteld om alleen toegangsmaatregelen op te leggen als de concurrentie op retailmarkten duurzaam tekort schiet.

Als dit een vaste toezichtslijn wordt, dan kan die benadering bijvoorbeeld inhouden dat onder het nieuwe stelsel geen toegangs-verplichtingen met betrekking tot bitstream hoeft te komen als de breedband retailmarkt goed werkt. De marktanalyse zal dat nog moe-ten uitwijzen. Hetzelfde zou kunnen gelden voor toegang tot de kabel voor internet service providers. Maatgevend is welke toezichtsrecep-tuur goed en noodzakelijk is om te zorgen voor duurzame concurrentie.

Mindert Mulder Hoofd Strategie en Communicatie

Concurrenten en

concurrentie

Colofon

Eindredactie:

Steven Davidson

Redactie, onder andere:

Jasper van Delft Rob van Eijl Cynthia Keunen Rani Partiman Cas van de Velde

Fotografie:

Kelle Schouten

Illustraties:

Arend van Dam

Grafische productie:

Herbschleb & Slebos

Drukwerk: Teunissen, Amsterdam Redactieadres, abonnementen en adreswijzigingen: Postbus 90420, 2509 LK Den Haag Telefoon (070) 315 35 64 Telefax (070) 315 35 01 E-mail: mail@opta.nl

OPTA Connecties is het nieuwsblad van de Onafhankelijke Post en Tele-communicatie Autoriteit. OPTA wil met deze uitgave onder meer berei-ken dat de organisaties in de markt voor telecommunicatie en post op gelijke voet geïnformeerd zijn over de ingenomen standpunten, gedane uitspraken en nieuwe ontwikkelingen in verband met het werk van OPTA. Reacties op de inhoud van dit blad zijn van harte welkom.

Connecties wordt met grote zorg-vuldigheid samengesteld. Om de leesbaarheid te bevorderen zijn juridische zinsneden vaak vereen-voudigd weergegeven. Soms betreft het ook delen van of uit-treksels uit wetteksten. In al deze gevallen is het verstandig de originele teksten te raad-plegen. Aan de artikelen in Connecties kunnen geen rechten worden ontleend.

Missie OPTA

DE WETTELIJKE KADERS

De NMa voert de Mededingingswet uit. Zij handhaaft het verbod op kartels en misbruik van een economische machtspositie en toetst fusies en overnames.1_Waar

moge-lijk laat zij de markt werken zonder interventies. OPTA richt zich echter op het bevorderen van concurrerende markten in post en telecom. Zij stimuleert bestendige concurrentie door het creëren van effectieve marktprikkels. Bij onvoldoende concurrentie kan zij eindgebruikers beschermen tegen mogelijk misbruik door ondernemingen met aanmerkelijke marktmacht.

De bevoegdheden van OPTA en de NMa zijn beschreven in de betreffende wet- en regelgeving. Tussen deze wetten is er enige raakvlak. De beginselen van de in 2003 aan-gepaste Telecommunicatiewet vloeien voort uit mededin-gingsrecht. De mededingingsrechtelijke term economische

machtspositie en de begrip aanmerkelijke marktmacht uit

de Telecommunicatiewet hebben hetzelfde uitgangspunt. Onder beide wettelijke kaders dient een marktanalyse gemaakt te worden, moet bepaald worden of er sprake is van dominantie en zullen, zo nodig, remedies te worden opgelegd.

SAMENWERKINGSPROTOCOL

Voortvloeiend uit de Telecommunicatiewet zijn OPTA en de NMa verplicht afspraken te maken over de wijze van behandeling van aangelegenheden van wederzijds belang. In het samenwerkingsprotocol wordt vorm gegeven aan de beoogde samenwerking. In sommige gevallen is het moge-lijk dat een klager een aanvraag indient bij zowel OPTA als ook de NMa. Waar dat gebeurt, is een goede afstemming tussen de twee organisaties vereist. Het protocol richt zich op het indammen van dubbele aanvragen waarbij zowel OPTA als ook de NMa wordt gevraagd dezelfde zaak in behandeling te nemen, zogenoemde forum shopping. In zulke gevallen bepalen de toezichthouders onderling

wie bij de zaak het voortouw neemt en bij wie een kwestie het meest effectief kan worden behandeld. Het protocol geeft voorrangsregels voor zulke zaken. Geduren-de Geduren-de doorlooptijd van een zaak treGeduren-den OPTA en Geduren-de NMa met elkaar in overleg om te bekijken of de gekozen aan-pak nog effectief is.

Over kwesties van marktafbakening en het definiëren van machtsposities op het gebied van post en telecom consul-teren OPTA en de NMa elkaar. De NMa, die zich vanaf 1998 met dominantieonderzoeken bezig heeft gehouden, bezit praktijkervaring en kennis die voor OPTA van grote waarde is. Andersom, maakt de NMa ook gebruik van de expertise van OPTA op het gebied van post- en (tele)communicatie

Samenwerkend sterker

Naast de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), die algemeen mededingingstoezicht houdt op de hele economie kent Nederland ook OPTA. OPTA is opgericht als sectorspecifiek regulerende autoriteit in de (tele)communicatie- en postsectoren. Beide orga-nisaties streven weliswaar niet hetzelfde doel na, toch zien zij mededinging, en de maatschappelijke welvaart die dit oplevert, als kernwaarde. De NMa bewaakt de al bestaande concurrentie terwijl OPTA het bevorderen van concurrerende markten in telecom en post nastreeft. Waar de bevoegdheden van OPTA en de NMa met elkaar overeenkomen is een samenwerkingsverband van wederzijds belang. Daarom hebben A.W. Kist, toenmalig directeur-generaal van de NMa, en Jens Arnbak, voorzitter van het OPTA college, in 1999 de basis van een formele relatie tussen OPTA en de NMa gelegd door het ondertekenen van een Samenwerkingsprotocol. Sindsdien is door gebruikmaking van het protocol de onderlinge samenwerking nog meer versterkt.

als zij onderzoek doet naar misbruik van economische machtsposities of verboden kartelafspraken, zoals het verdelen van markten. Voor de NMa is samenwerking met OPTA van belang omdat de marktkennis waarover OPTA beschikt vaak relevant is voor een goede beoordeling van concrete gevallen.

Deze maatregelen zorgen voor een consistent gebruik en toepassing van mededingingsrechterlijke begrippen en draagt bij aan de efficiëntie van het toezicht.

ONDERLING GEBRUIK VAN DESKUNDIGHEID EN KENNIS

De Telecommunicatiewet voorziet in een consultatieve rol voor de NMa bij de marktanalyses waar OPTA zich mee bezighoudt. Deze marktanalyses duren enkele maanden. In die tijd wordt de NMa door OPTA voortdurend geraadpleegd.

Daarnaast zijn OPTA en de NMa onlangs van start gegaan met een nieuwe vorm van onderlinge samenwerking waar-door OPTA betrokken wordt bij fusie- en overnamezaken. Voorgenomen concentraties waarbij de betrokken onder-nemingen in het voorafgaande kalenderjaar bepaalde omzetten hebben behaald, moeten bij de NMa worden gemeld.

De directie Concentratiecontrole van de NMa oefent ex ante toezicht uit. Dat wil zeggen dat zij vooraf toetst of bedrijven, die zich bij haar melden, wel of niet mogen fuseren door de effecten in de markt te beoordelen. Het toezicht is gericht tegen het ontstaan of versterken van economische machtsposities. Regulering, zoals door OPTA

wordt uitgeoefend, waar het bevorderen van bestendige concurrentie het doel is, is ook een vorm van ex ante toe-zicht. Ex ante toezichthouden is een gezamenlijke noemer die OPTA en de directie Concentratiecontrole van de NMa met elkaar verbindt.

Een rol voor OPTA rondom fusietoezicht is niet wettelijk vastgelegd. Niettemin, als gevolg van dit nieuwe samen-werkingsverband richten de beide organisaties zich op een zo consistent mogelijke aanpak van ex ante toezicht op de elektronische communicatie- en postsectoren. De afspraken die ze hierover hebben gemaakt spreken de intentie uit om zoveel mogelijk tot een gelijkluidend standpunt te komen in concentratiezaken. Als gevolg van dit soort onderlinge consultatie is de kans kleiner dat een voorgenomen concentratie wordt toegestaan waartegen OPTA vervolgens regulerende maatregelen neemt. Dat versterkt de beide vormen van toezicht en draagt bij aan regulerings- en investeringszekerheid in de post- en (tele)communicatiesectoren.

TENSLOTTE

De relatie die OPTA en de NMa in de afgelopen jaren hebben opgebouwd, heeft haar vruchten afgeworpen. Samengevat zorgen de diverse afspraken tussen OPTA en de NMa voor; voorrangsregels ter voorkoming van forum shopping, een zo consistente mogelijke toepassing van wettelijke begrippen, het delen van kennis en expertise bij marktanalyses en een gecoördineerde aanpak van ex-ante regulering en toezicht op de post- en (tele)communicatie sectoren.

Er is sprake geweest van een fusie tussen OPTA en de NMa. Uiteindelijk is het aan de minister van Economische Zaken om te bepalen hoe hij het toezicht inricht. De twee organisaties hechten enkel belang aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van hun wettelijke taken. Voor OPTA betekent dit het bevorderen van concur-rentie in post en telecom door het toepassen van de Telecommunicatiewet en voor de NMa betekent dit het bewaken van concurrentie door middel van de Mededin-gingswet. Waar dit doel bereikt kan worden door tot onderlinge afspraken te komen, werken zowel OPTA als de NMa graag samen. 

1_{De NMa kent ook sectorspecifieke reguleringskamers zoals de}

DTe (Dienst Toezicht en uitvoering Energie) en de Vervoerkamer.

Het samenwerkingsprotocol is te vinden via de OPTA website: www.opta.nl

De ervaring wijst uit dat bij het openstellen van nieuwe nummerreeksen nogal eens een run op mooie nummers ontstaat en dat er meerdere partijen dezelfde nummers aanvragen. OPTA hanteert bij de uitgifte van nummers het allocatiemechanisme ‘first-come-first-served’, dat wil zeg-gen wie het eerste nummers aanvraagt het eerste deze nummers krijgt. Deze hoofdregel blijft bij de uitgifte van bedrijfsnummers ook gelden. De nummers uit de 088-reeks zijn door de minister voor een periode van een half jaar aangewezen als nummers van uitzonderlijke economi-sche waarde. OPTA moet in deze tijd de procedure van veilen hanteren. Wat houdt dat in?

VEILEN

In het half jaar vanaf 21 oktober beschouwt OPTA alle aanvragen die in één week binnenkomen (donderdag tot en met de daaropvolgende woensdag) als gelijktijdige aan-vragen. Als er binnen één week overlappende aanvragen binnenkomen worden de betrokken partijen uitgenodigd voor een veiling. Partijen kunnen altijd aangeven dat ze liever niet deelnemen aan een veiling en dan wijst OPTA alternatieve nummers aan.

Overlappende aanvragen zijn aanvragen van twee of meer partijen die elkaar geheel of gedeeltelijk en direct of indirect overlappen.

 Van gedeeltelijke overlap is bijvoorbeeld sprake als par-tij A de nummers 1100-1499 aanvraagt en parpar-tij B de nummers 1400-1799. Dit voorbeeld betreft een directe overlap tussen de aanvraag van partij A en van partij B. Partij A en B worden uitgenodigd voor een veiling.

 Van indirecte overlap is bijvoorbeeld sprake wanneer partij C de nummers 2100-2299 aanvraagt, partij D de nummers 2200-2499 aanvraagt en partij E de nummers 2400-2599 aanvraagt. In dat geval is geen sprake van directe overlap tussen de aanvragen van partij C en partij E, maar deze aanvragen overlappen wel beide de aanvraag van partij D. De partijen C, D en E worden uitgenodigd voor een veiling.

Partijen A en B worden voor een andere veiling uitgeno-digd dan partij C, D en E.

Het veilingmodel dat OPTA hanteert, wordt in de theorie aangeduid als een ‘second-price right-to-choose’ veiling. Dit houdt in dat elke bieder een eenmalig gesloten bod uitbrengt op de door hem gewenste nummers. De winnaar is degene die voor zijn nummers het meeste over heeft. Hij betaalt echter het bod van degene die als tweede geëindigd is. De winnaar krijgt van OPTA de nummers van zijn voorkeur toegekend. 

Nummers hebben een sleutelrol bij het aanbieden van diensten over de telecommunicatie-infrastructuur. De Minister van Economische Zaken heeft tot taak zorg te dragen dat er een adequaat aanbod van nummers is, nu en in de toekomst. De minister legt de bestemming voor nummers vast in nummerplannen. Het nummerplan Telefonie- en ISDN-diensten wordt per 21 oktober 2004 verruimd met een nieuwe bestemming voor zogenoemde bedrijfsnummers. Ondernemingen en instellingen die op meerdere locaties in Nederland zitten kunnen hiermee hun vaste en mobiele aansluitingen laten aankiezen. De reeks 088-, die in totaal 10 miljoen nummers beschikbaar heeft voor uitgifte, is hiervoor bestemd. OPTA geeft deze nummers uit.

Veilen van bedrijfsnummers

Basis voor deze consultatie is het consul-tatiedocument dat sinds kort op de OPTA-website staat. De consultatieprocedure bestaat verder uit een hoorzitting en de mogelijkheid voor marktpartijen om schrif-telijk hun visie te geven op de vragen uit het consultatiedocument.

In het consultatiedocument wordt een duidelijke scheiding gemaakt tussen het regime voor partijen met aanmerkelijke marktmacht en het interoperabiliteits-regime. Binnen het interoperabiliteitsregime wordt er een verdere scheiding gemaakt tussen telefonie en overige diensten. In het consultatiedocument wordt de vol-gende lijn voorgesteld voor het vaststellen van verplichtingen in het kader van inter-operabiliteit.

 Bij partijen met aanmerkelijke markt-macht kunnen zware verplichtingen wor-den opgelegd, op basis van de bijbeho-rende marktafbakening en dominantie-analyse. Het opleggen van deze

verplich-tingen maakt geen deel uit van deze consultatie.

 Voor interoperabiliteit van telefonie-diensten geldt (op basis van het Besluit interoperabiliteit) een resultaatsverplich-ting, oftewel een verplichting om tot een interoperabiliteitsovereenkomst te komen. Maar met betrekking tot de voor-waarden hebben de partijen vrijheid om te onderhandelen, zolang voorkomen wordt dat interoperabiliteit in de prak-tijk niet tot stand komt. Zo nodig zal OPTA in geschillen de voorwaarden op basis van redelijkheid vaststellen, waar-bij het stimuleren van de concurrentie, de werking van de interne Europese markt en het stimuleren van de belangen van eindgebruikers uitgangspunt is.

 Bij geschillen over de voorwaarden waar-onder interoperabiliteit tot stand komt wordt onder andere beoordeeld of de gestelde voorwaarden interoperabiliteit in de praktijk onmogelijk maken, bij-voorbeeld door prohibitieve tarieven.

 Voor overige diensten geldt geen

resul-taatsverplichting, maar slechts een onderhandelingsplicht. OPTA zal hier terughoudend optreden, omdat het uit-gangspunt is dat partijen in commerciële onderhandelingen tot een overeenkomst moeten kunnen komen.

 Met betrekking tot tegengaan van spam worden aanvullende afwegingen voor interoperabiliteit gegeven.

In het document wordt voor diverse situ-aties door middel van voorbeelden aan-gegeven op welke wijze de redelijkheid van ofwel de opstelling van de onderhandelaars ofwel van de inhoudelijke voorstellen kan worden ingevuld.

Daarnaast wordt in het consultatiedocu-ment ingegaan op de verplichting van OPTA om op basis van de Algemene wet bestuursrecht ontwerp-besluiten ter inzage te leggen alsmede de verplichting om deze Europees te notificeren.

Naar aanleiding van de uitkomsten van de consultatie en de Europese afstemming over dit onderwerp worden beleidsregels opgesteld. Deze beleidsregels worden naar verwachting in het eerste kwartaal van 2005 gepubliceerd. 

Het consultatiedocument is te downloaden via www.opta.nl

Geïnteresseerde partijen zijn gevraagd hun reactie op het consultatiedocument uiterlijk 1 december 2004 in te zenden.

Hoofdstuk 6 van de Telecommunicatiewet heeft als titel ‘Interoperabiliteit van diensten’. Het doel van interoperabiliteit is het tot stand brengen van eind-tot-eind-verbindingen tussen eindgebruikers onderling of tussen eindgebruikers en diensten. Uitvoering van de wettelijke bepalingen vereist bepaalde beleidskeuzes van OPTA. Ter voorbereiding van die keuzes houdt OPTA, zoals in Connecties 3 (juni 2004) is aangekondigd, een marktconsultatie waarin zij de mening vraagt van marktpartijen over verschillende vraagstukken omtrent interoperabiliteit.

Beleidskeuzes en reguleringszekerheid

Openbare consultatie Interoperabiliteit

Duitsland

REGTP TREKT AUTODIALER REGISTRATIE IN– SLACHT -OFFERS HOEVEN NIET TE

BETALEN

Na aanleiding van een onderzoek naar auto-dialer fraude in Duits-land heeft de Duitse regulator RegTP de registratie van een aantal autodialers ingetrokken (zie

arti-kel op pagina 11 voor meer over autodialers).

Verder zegt RegTP dat de bijbehorende num-mers uitgeschakeld moeten worden en dat geen kosten van eindgebruikers mogen worden gevraagd voor het bellen naar die nummers.

Internationale ontwikkelingen

55% VAN HUISHOUDENS INVK ONTVANGEN DIGITALE TELEVISIE

De Britse regulator Ofcom heeft haar Digital

Televi-sion Update over het tweede kwartaal 2004

gepubli-ceerd. Volgens Ofcom, in juni 2004, is de penetratie van digitale televisie met twee procent gestegen ten opzichte van de eerste kwartaal van het jaar, van 53% naar 55%. Deze groei ligt volgens Ofcom aan:

 Freeview – een gratis digitaal televisiepakket van ongeveer 30 kanalen. 12,1% groei in het tweede kwartaal naar bijna vier miljoen huishoudens.

 Sky digitale televisie. 1% groei in het tweede

kwar-taal naar iets meer dan zeven miljoen abonnees.

 Een kleine groei in het aantal digitale kabel abonnees naar bijna 2,5 miljoen.

OFCOM BEVORDERT ONTWIKKELING VAN NIEUWE SPRAAKDIENSTEN

Ofcom heeft haar aanpak rondom de ontwikkelingen van nieuwe spraakdiensten, zoals Voice over Breed-band (VoB) en Voice over IP (VoiP) gepubliceerd. Die technieken bieden spraakdiensten over internet aan in plaats van de traditionele telefoonnet-werken.

Volgens Ofcom zullen die nieuwe diensten belang-rijke voordelen bieden aan consumenten.

Bijvoor-beeld, een aanmerkelijke daling in gesprekskosten en meer innovatieve diensten zoals conference

call-ing die tot nu toe alleen ter beschikkcall-ing van groot

zakelijk gebruikers stonden. De lagere technologische kosten zullen daarnaast betekenen dat toetredings-barrières voor nieuwe concurrenten ook lager zijn. Kortom voorziet Ofcom in VoiP lagere prijzen, beter diensten en meer keuze voor consumenten. Ofcom richt haar reguleringsaanpak op het minima-liseren van de reguleringslast rondom het creëren en de levering van nieuwe spraakdiensten. Tegelij-kertijd zorgt zij ervoor dat dienstenleveranciers van eerlijke concurrentie kunnen profiteren op de infrastructurenmarkten waarvan ze afhankelijk zijn. Ook belangrijk voor Ofcom zijn issues rondom het beschermen van consumenten en de toezichtmaat-regelen die daarbij moeten gelden, zoals bijvoor-beeld het kunnen inbellen op de 999 (112) dienst (zie ook pagina 10/11 omtrent de OPTA consultatie

voor VoIP diensten).

Ofcom CEO Stephen Carter: “Breedband spraakdien-sten horen bij een nieuwe markt in ontwikkeling. Onze eerste taak als regulator is deze niet in de weg te staan. Als deze markten zich verder ontwik-kelen, zorgen wij ervoor dat consumenten voldoen-de geïnformeerd en beschermd zijn.”

In augustus kwamen de meeste klachten binnen in ver-band met vast en mobiele telefonie. Daarnaast kreeg OPTA klachten binnen over autodialers. Autodialers zijn programmaatjes die automatisch worden geplaatst of geïnstalleerd op de computer van consumenten die zich daar niet bewust van zijn of daar geen toestem-ming voor hebben gegeven. De computer belt auto-matisch en langdurig een duur 09x-nummer of buiten-lands nummer, zonder dat de gebruiker dat weet. OPTA onderzoekt momenteel de aard van het probleem en een mogelijke aanpak. Zie artikel op pagina 11 voor meer over OPTA’s aanpak van autodialers.

Een aantal consumenten beklaagt zich over een nieuwe dienst van KPN; namelijk Switchpoint Incasso.

Dit is een nieuwe betaalmethode voor betalingen op internet. Het enige dat de consument hoeft in te vul-len is het telefoonnummer en bank- of gironummer waarmee de telefoonrekening wordt betaald. KPN controleert de combinatie telefoon-/rekeningnummer. Het geld wordt dan binnen enkele dagen afgerekend via bank- of girorekening van de consument. Veel klachten hebben betrekking op het feit dat KPN de dienst heeft ingeschakeld zonder voorafgaande toe-stemming van de consument. OPTA overweegt te onderzoeken of de dienst valt binnen de reikwijdte van haar bevoegdheid. Mocht dat het geval zijn, dan dient KPN te voldoen aan enkele wettelijke kenbaar-heidvereisten. 

Verenigd Koninkrijk

Een overzicht van de meest binnengekomen klachten in augustus 2004

European Regulators Group

(ERG)

Op 23 en 24 september heeft de ERG in Cyprus haar tiende plenaire vergadering gehouden. Michael Powel, voorzitter van de Amerikaans Federal Communications Commission (FCC) is als gast aanwezig. De ERG leden hebben met de heer Powell de methodologie van het opleggen van reguleringsverplich-tingen en de ontwikkelingen in Voice over IP (VoiP) bespro-ken. ERG besloot een gezamenlijk standpunt over regulering van VoiP te maken. Daarnaast zal ERG haar inspanningen op het vlak van internationale roaming intensifiëren. Dit in nauw samenwerking met de Europese Commissie.

Voor meer informatie over ERG surf naar http://erg.eu.int.

Ierland

FORSE MAATREGELEN TEGEN AUTODIALER FRAUDE

Ook de Ierse regulator ComREG heeft strenge eisen gesteld aan zowel internet dienstverleners als aanbieders van openbare tele-foondiensten tegen het autodialer probleem. De internetdienst-verleners moeten advies aan hun abonnees geven voor betaalbare hardware of software beschermingsmiddelen tegen ongewenste autodialers. Daarnaast heeft ComREG een lijst gemaakt van de meeste verdachte buitenlandse telefoonnummers die ongewenste autodialers kunnen veroorzaken. Deze nummers worden automa-tisch geblokkeerd. Dat wil zeggen dat ze niet aankiesbaar zijn voor Ierse consumenten, tenzij de consument daarvoor expliciet toe-stemming geeft. Consumenten die geen toetoe-stemming hebben gegeven mogen niet gefactureerd worden voor het bellen naar telefoonnummers die op deze lijst staan.

ART7 NOTIFICATIE: MARKT VOOR MOBIEL GESPREKSOPBOUW EN TOEGANG

Op grond van het nieuwe reguleringskader toetst de Europese Commissie vooraf con-cept marktafbakeningen en aanmerkelijke marktmacht bepalingen in individuele zaken van regulators. De verplichtingen besluiten worden echter door de Commissie niet getoetst. Indien de Commissie van mening is dat het besluit in strijd is met

het nieuwe Europese reguleringskader kan de Commissie de betrokken regulator ver-zoeken het besluit in te trekken.

In een concept besluit van FICORA, de Finse telecommunicatie regulator, heeft zij geconcludeerd dat de mobiele aanbieder TeliaSonera aanmerkelijke marktmacht heeft. De Commissie is van mening dat FICORA ten onrechte tot deze conclusie is

gekomen. Daarbij wijst de Commissie op de snelle opkomst van mobiele dienstverleners en de toegangsovereenkomsten die met TeliaSonera reeds zijn afgesloten en ziet dit als tekenen van effectieve concurrentie. FICORA vindt de situatie nog onzeker en heeft voorgesteld om onder andere een toegangsverplichting op te leggen. Op dit moment zijn FICORA en de Commissie in gesprek over mogelijke oplossingen.

Finland

Klachten en vragen in augustus 2004

Klachten en vragen in augustus 2004

%

Vaste telefonie / C(P)S (algemene voorwaarden; CPS niet bij belbudgetabonnement)

25

Mobiele telefonie (algemene voorwaarden; nummerportabiliteit)

22

Internet / ADSL (levertijd; voorwaarden; overstappen tussen aanbieders)

16

Tarieven (transparantie; kenbaarheid; roaming)

9

VoIP is een verzamelnaam voor spraak-diensten die middels het internet worden geleverd. De kwaliteit van dergelijke dien-sten was tot voor kort niet zo best,

waar-door levering van VoIP diensten nog niet echt van de grond is gekomen. De ontwik-kelingen gaan echter razendsnel, waardoor de kwaliteit sterk verbetert. Het wordt

voor consumenten aantrekkelijk om VoIP diensten ter vervanging van of ter aanvul-ling op de traditionele telefoondienst af te nemen. Software daarvoor is op het inter-net ruim verkrijgbaar. In de Verenigde Staten en Europa worden inmiddels VoIP diensten geleverd waarvan de kwaliteit niet onderdoet voor de klassieke telefoon-dienst.

Voor OPTA zijn dergelijke ontwikkelingen van groot belang. Enerzijds omdat de drempels voor toetreding tot deze markt laag zijn door de lage productiekosten van deze technologie, zodat intensievere con-currentie tot lagere prijzen, betere dien-sten en meer keuze voor consumenten kan leiden. Anderzijds omdat OPTA erop moet

OPTA heeft tot taak het bevorderen van bestendige concurrentie en waar onvol-doende concurrentie is, beschermt OPTA de consument. Er ligt echter een grijs gebied tussen bestendige en onvoldoende concurrentie waarbij het niet altijd voor de hand ligt hoe het toezicht ingericht moet worden. Nieuwe ontwikkelingen in pakketgeschakelde spraakdiensten zoals Voice over Internet Protocol, of in de volksmond ‘VoIP’, bevinden zich in zo’n grijs gebied. OPTA is daarom met een openbare consultatie van start gegaan om inzicht te krijgen in mogelijke knel-punten die ontstaan bij de naleving van eindgebruikersverplichtingen bij het leveren van deze diensten.

Ook voor ontwikkelingsmarkten gelden eindgebruikersverplichtingen

Consultatie over Voice over Internet Protocol

OPTA weet dat dit probleem wordt veroor-zaakt doordat een consument op een inter-net pop-up klikt waardoor een autodialer programmaatje wordt geïnstalleerd. Deze autodialer beëindigt de verbinding met de internet dienstverlener. In plaats daarvan, wordt een ander, duur betaalnummer (09x- nummer of een buitenlandse num-mer) automatisch gebeld zonder dat de gebruiker zich ervan bewust is.

OPTA vindt dit een zeer ernstig probleem. In eerste instantie voor de consumenten, die geconfronteerd worden met een hoge telefoonrekening. In feite betalen ze voor een dienst die ze niet willen. Maar ook is het schadelijk voor de markt voor inter-net betaaldiensten. Deze markt erkent veel betrouwbare dienstverleners. Het oneerlijke gebruik van autodialers zou kunnen betekenen dat consumenten in het algemeen de betaaldiensten minder zullen gebruiken. Sterker nog, zo zouden ze hun vertrouwen in veilig internetten kwijt kunnen raken.

WAT ZEGT DE WET?

OPTA heeft sinds kort de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen partijen die op onjuiste wijze autodialers plaatsen op de computer van eindgebruikers. Een ieder die autodialers plaatst op een com-puter van een consument is wettelijk ver-plicht om die consument daar vooraf op te wijzen. Ook moet de consument de plaatsing kunnen weigeren.

OPTA is bevoegd om deze norm te hand-haven en is begonnen met het doen van onderzoeken naar mogelijke overtredin-gen. OPTA heeft echter, net als bij spam, geen macht om buitenlandse veroorzakers van ongevraagde autodialers te bestraf-fen. Het probleem is bovendien technisch lastig.

ZELF BESCHERMEN

Het probleem ligt mede aan het gedrag van de gebruiker. Het is nooit verstandig om op een internet pop-up te klikken, een e-mail te openen of een download te accepteren zonder eerst te weten of de

bron betrouwbaar is. Het is echter voor de gemiddelde internetter niet zo eenvoudig om betrouwbare berichten te herkennen. Er zijn allerlei mogelijkheden om zelf iets te doen tegen autodialers:

 Druk nooit zomaar op ‘OK’ en download

nooit iets waarvan de bron onbekend is.  Consumenten kunnen hun

telefonie-bedrijf vragen om selectieve nummer-blokkering van dure informatienummers (zoals 0900, 0906 en 0909) in te stel-len. Autodialers kunnen in het vervolg dan geen contact meer leggen met deze nummers. De nadeel hiervan is wel dat de consument vervolgens geen betaal-diensten kan bellen.

 Kies een internetdienst anders dan via een analoog modem en schakel het oude analoge modem uit.

 Draai regelmatig programma’s om dialers op te sporen. Deze functionaliteit wordt vaker aangeboden met anti-virus software.

Het resultaat van het OPTA onderzoek naar deze problematiek wordt in een latere Connecties bekend gemaakt. 

Voor meer informatie over zelf bescherming tegen autodialers surf naar:

https://www.stic-nederland.nl http://www.stichtingoci.nl http://www.surfopsafe.nl

Een groeiend aantal Nederlandse consumenten, dat gebruik maakt van internet inbeldiensten (via een modem), wordt met een verbazingwekkende hoge telefoonrekening geconfronteerd. OPTA onderzoekt de oorzaak hiervan en de mogelijkheden om dit probleem op te lossen.

OPTA start onderzoek naar autodialers

Inbellen kost soms meer dan je lief is

toezien dat deze diensten aan de wettelijke eisen voldoen. Alle telefonieaanbieders hebben immers eindgebruikersverplichtin-gen na te komen. Consumenten moeten, bijvoorbeeld, alarmnummers kunnen bel-len, hun nummer van de ene naar de andere aanbieder kunnen meenemen en over voldoende informatie over voorwaar-den en tarieven beschikken.

De groei van die technologieën is in het belang van de consument. OPTA wil die ontwikkelingen niet in de weg staan door interventie. Alhoewel, ook bij nieuwe

dien-sten moet telefonieleveranciers aan de hierboven beschreven kwaliteitseisen voldoen. OPTA moet dus een gulden middenweg vinden tussen het bevorderen van concurrentie en de bescherming van de consument door het opleggen van eindgebruikersverplichtingen aan markt-partijen.

OPTA heeft een consultatiedocument uitgebracht om uit te vinden welke knel-punten naleving van de telecommunicatie-wetgeving oplevert voor aanbieders van VoIP diensten. Doel van de consultatie is

te komen tot een standpunt over de regu-lering van dergelijke diensten, waarbij de afweging tussen het bevorderen van concurrentie en het beschermen van de eindgebruiker zorgvuldig kan worden gemaakt. 

UITKOMSTEN

De rapportage over 2003 van TPG aan OPTA is een stuk verbeterd ten opzichte van vorig jaar. Dit geldt voor zowel de resultaten als de wijze waarop werd gerapporteerd. TPG voldoet voor 2003 op vrijwel alle onderdelen aan de eisen inzake het postvestigingenbeleid. Zo heeft minimaal 85 procent van de Nederlandse bevolking in dunbevolkte gebieden binnen een straal van 5 km een dienstverle-ningspunt beschikbaar. Gemiddeld geldt voor heel Neder-land de eis dat minimaal 95 procent van de bevolking een dienstverleningspunt beschikbaar heeft binnen een straal van 5 km. Ook hieraan voldoet TPG.

Op één onderdeel voldoet TPG niet aan de eisen. Het

betreft de afspraak dat op bepaalde vestigingen inter-nationale pakjes verzonden kunnen worden. Het aantal vestigingen dat in 2003 niet voldeed is echter te verwaar-lozen. OPTA constateerde ook al in 2001 en 2002 dat TPG niet voldeed aan deze afspraak. De Minister van Economi-sche Zaken is bevoegd om TPG te houden aan de afspraak over de verzending van internationale pakjes. 

TPG rapporteert jaarlijks aan OPTA over de uitvoering van het postvestigingenbeleid. Een belangrijke norm is de verspreiding van postvestigingen over Neder-land, zowel in dichtbevolkte als in dunbevolkte gebieden. Daarnaast wordt gekeken naar de afstand waarbinnen een postvestiging te bereiken is. OPTA concludeert na onderzoek dat TPG in belangrijke mate voldoet aan de kwaliteitseisen die gelden voor de uitvoering van het postvestigingenbeleid.

De klachten over SMS-dienstverlening had-den met name betrekking op ongewenste abonnementen, onduidelijke afmeldproce-dures en geschillen over facturen. OPTA heeft zich met de consumentenorganisaties ingespannen om tot een gedragscode te

komen om met name de kenbaarheid van tarieven en voorwaarden voor SMS-dien-sten te verbeteren. Deze gedragscode kwam in mei 2003 tot stand en is per 1 augustus 2003 definitief van kracht gewor-den. In de gedragscode voor SMS-diensten

zijn ondermeer regels opgenomen omtrent de aanmeldbevestiging, afmeldprocedure, helpfunctie en klachtenafhandeling. In de gedragscode is tevens vastgelegd dat deze dient te worden geëvalueerd door de betrokken partijen. Uit de onlangs uitge-voerde evaluatie komt naar voren dat er duidelijke afspraken bestaan tussen de mobiele aanbieders en de aanbieders van SMS-diensten en dat deze afspraken over het algemeen goed worden nageleefd. Wel zijn enkele verbeterpunten geconstateerd, die in een bijlage op de gedragscode wor-den vastgelegd. Zowel de marktpartijen als OPTA en de consumentenorganisaties constateren dat de SMS-gedragscode tot een aanzienlijke daling van het aantal klachten heeft geleid. 

Veel consumenten maken gebruik van hun mobiele telefoon om betaalde SMS-diensten te ontvangen, incidenteel of in de vorm van een abonnement. Hierbij gaat het om bijvoorbeeld het ontvangen van een weerbericht, de sportuitslagen of de beurskoersen. Over deze SMS-diensten kwamen veel klachten binnen bij OPTA, de Consumentenbond en Stichting de Ombudsman. Naar aanleiding daarvan is in 2003 een gedragscode opgesteld, die onlangs is geëvalueerd.

Minder klachten over SMS-diensten

Evaluatie SMS Gedragscode

OPTA over postvestigingenbeleid