Bijlage 3 Reactie op zienswijzen van belanghebbenden
Bijlage bij besluit van 13 september 2010 met kenmerk 103096_1/ 242.BT831.1 Inleiding ...2
2 Leeswijzer... 3
3 Zienswijzen met een algemeen karakter...4
4 Methode tot vaststelling van de x-factor... 10
4.1 Stap 2a: Bepalen van het huidige kostenniveau... 10
4.2 Stap 2b: Bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau...11
4.3 Stap 2c: Bepalen van het efficiënte kostenniveau in 2013...35
5 Methode tot vaststelling van de rekenvolumina... 43
6 Procedure... 45
1 Inleiding
1. In onderhavig besluit geeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: de Raad) uitvoering aan artikel 41, eerste en tweede lid van de Elektriciteitswet 1998 (hierna: E-wet) op grond waarvan de Raad de methode tot vaststelling van de korting ter bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering (hierna: x-factor) en van het rekenvolume van elke tariefdrager van elke dienst waarvoor een tarief wordt vastgesteld (hierna:
rekenvolumina), moet vaststellen. In deze bijlage bij het besluit van 13 september met kenmerk 103096_1/ 242.BT831 (hierna: besluit) behandelt de Raad de zienswijzen die zijn ingediend door belanghebbenden op het ontwerp-besluit van 12 maart 20101.
2. Het ontwerp-besluit van 12 maart 2010 heeft, als onderdeel van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), vanaf de aankondiging van de terinzagelegging in de Staatscourant op 12 maart 2010, zes weken ter inzage gelegen. Op 13 april 2010 heeft een hoorzitting plaatsgevonden ten kantore van de Raad.
3. De Raad heeft mondelinge zienswijzen ontvangen van de volgende respondenten: • TenneT TSO B.V. (hierna: TenneT), en
• Liander N.V. (hierna: Liander).
4. De Raad heeft binnen de wettelijke termijn schriftelijke zienswijzen ontvangen van: • TenneT, en
• Netbeheer Nederland.
5. De Raad heeft buiten de wettelijke termijn schriftelijke zienswijzen ontvangen van Energiened. De Raad neemt deze zienswijzen niet in behandeling.
6. Tijdens de hoorzitting van 13 april 2010 heeft Liander een mondelinge zienswijze gegeven op het ontwerp-besluit van 12 maart 2010 en aangekondigd nog een schriftelijke zienswijze in te dienen. Op 26 april 2010 heeft Liander schriftelijk laten weten geen reden meer te zien voor een schriftelijke aanvulling op de mondelinge zienswijze aangezien Netbeheer Nederland een schriftelijke zienswijze heeft opgesteld namens de gezamenlijke netbeheerders elektriciteit2.
Liander merkt op zich aan te sluiten bij deze zienswijze van Netbeheer Nederland.
1 Ontwerp-besluit van 12 maart 2010 met kenmerk 103096_1/ 141, www.energiekamer.nl (hierna: ontwerp-besluit van 12 maart 2010).
2 Leeswijzer
5. De Raad heeft de ingebrachte zienswijzen per onderwerp geclusterd, samengevat en genummerd. Elke zienswijze is voorzien van een reactie van de Raad. Ook geeft de Raad aan of een zienswijze heeft geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit van 12 maart 2010. Indien dit het geval is, geeft de Raad kort aan wat de wijziging inhoudt.
6. In hoofdstuk 3 van deze bijlage behandelt de Raad de zienswijzen die een algemeen karakter hebben en niet direct zijn te relateren aan een specifiek onderdeel van de
reguleringssystematiek. In hoofdstuk 4 gaat de Raad in op de zienswijzen over de methode tot vaststelling van de x-factor. Hoofdstuk 5 bevat de reactie van de Raad op de zienswijzen ten aanzien van de methode tot vaststelling van de rekenvolumina. Tot slot behandelt de Raad in hoofdstuk 6 de zienswijzen die betrekking hebben op de gevolgde procedure.
7. Hieronder is kort weergegeven op welke punten het besluit inhoudelijk is aangepast. In het appendix bij deze bijlage is een uitgebreid overzicht opgenomen van de zienswijzen, de indieners, de vindplaats in deze bijlage en de eventuele wijziging in het besluit waartoe de zienswijze heeft geleid.
Paragraaf in bijlage Corresponderend hoofdstuk uit het besluit
Gewijzigd? N.a.v. zienswijzen
3 Zienswijzen met een algemeen karakter
7 Werking van de reguleringsystematiek
Ja 3
4 Methode tot vaststelling van de x-factor
8 Methode tot vaststelling van de x-factor
Nee -
4.1 Stap 2a: Bepalen van het huidige kostenniveau
8.3.1 Stap 2a: Bepalen van het huidige kostenniveau
Nee -
4.2 Stap 2b: Bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau
8.3.2 Stap 2b: Bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau
Ja3 7, 9, 10, 12,
13 4.3 Stap 2c: Bepalen van het
efficiënte kostenniveau in 2013
8.3.3 Stap 2c: Bepalen van het efficiënte kostenniveau in 2013
Ja 16
5 Methode tot vaststelling van de rekenvolumina
9 Methode tot vaststelling van de rekenvolumina
Ja 18
6 Procedure 10 Procedure Nee -
3 Zienswijzen met een algemeen karakter
8. In dit hoofdstuk behandelt de Raad de zienswijzen die een algemeen karakter hebben en die niet specifiek zijn te relateren aan een onderdeel van de reguleringssystematiek. Het betreft hier de zienswijzen van TenneT. Zienswijzen 1 en 2 hebben niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit. Zienswijze 3 heeft geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit.
9. TenneT merkt in het algemene deel van de zienswijze op dat de Raad geen rekening houdt met belangrijke ontwikkelingen. TenneT kwalificeert het besluit daarom als eenzijdig gericht op continuering van het geijkte reguleringskader en op het financieel nog korter houden van TenneT. Dit veroorzaakt volgens TenneT een kloof tussen de regulatorische werkelijkheid van het besluit en de feitelijke werkelijkheid waarin TenneT haar bedrijf moet voeren. Deze kloof is in potentie funest. Volgens TenneT maakt de Raad het vrijwel onmogelijk om een redelijk rendement te realiseren, waardoor TenneT moeite zal krijgen bij het aantrekken van nieuw kapitaal.
10. TenneT noemt drie belangrijke ontwikkelingen. De eerste ontwikkeling is de schaarste aan transportcapaciteit. TenneT merkt hierover op dat de toenemende productie (zowel grootschalig productievermogen als decentrale opwekking) en de vraag (zoals elektrisch verkeer) leidt tot schaarste aan transportcapaciteit. Deze schaarste leidt tot extra operationele kosten (voor congestiemanagement) en kapitaalkosten (netuitbreidingen) bij TenneT.
11. De tweede ontwikkeling is de transitie naar een duurzame energiehuishouding. TenneT merkt op dat door de (inter)nationale doelstellingen en ontwikkelingen de complexiteit van de bedrijfsvoering toeneemt, en daarmee de kosten. Hierbij noemt TenneT de verdere groei aan decentrale opwekking, zoals windenergie op land en zee, die van invloed is op de
robuustheid van het net. TenneT vindt dat de voorgestelde methodiek investeringen ontmoedigt (vanwege de voorfinancieringsdruk op TenneT) en dat de beheer- en
uitvoeringskosten op korte termijn onontkoombaar toenemen, terwijl de voorspelbaarheid van deze kosten echter zal afnemen.
12. De derde ontwikkeling is de vergroting van de interconnecties in de Centraal-West Europese regio. TenneT vindt dat de Raad geen blijk geeft van het feit dat vergroting van de interne markt om uitbreiding van de fysieke interconnectiecapaciteit vraagt en om verdere
ontwikkeling en implementatie van allocatiemechanismen om deze capaciteit aan de markt beschikbaar te stellen.
Reactie "Geen rekening gehouden met belangrijke ontwikkelingen"
14. De Raad weerspreekt nadrukkelijk dat de reguleringsmethode eenzijdig is gericht op
continuering van het reguleringskader of op het financieel nog korter houden van TenneT. De reguleringsmethode is, geheel in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, op gericht TenneT tot doelmatiger handelen aan te sporen. Daarbij heeft de Raad zich terdege rekenschap gegeven van wat redelijkerwijs van TenneT kan worden verwacht. Op basis van de uitkomsten van de twee financiële onderzoeken die de Raad bij TenneT heeft laten uitvoeren4,
concludeert de Raad dat de reguleringsmethode redelijk is en tot redelijke uitkomsten leidt. Uit een analyse van de behaalde winsten in de periode 2005 tot en met 2009 en van de financierbaarheid van TenneT TSO B.V.5 in de periode 2011 tot en met 2013 blijkt dat van het
niet (kunnen) halen van een redelijk rendement geen sprake is. De inschatting van de Raad is dan ook dat de inhoud van de reguleringsmethode het aantrekken van financiering niet in de weg hoeft te staan.
15. De eerste ontwikkeling die TenneT noemt, is de schaarste aan transportcapaciteit. De Raad is van mening dat deze ontwikkeling vooral betrekking heeft op de transporttaken van TenneT. Schaarse transportcapaciteit kan leiden tot extra kosten voor netuitbreidingen en voor het oplossen van transportbeperkingen, hetgeen onderdeel is van de inkoopkosten van energie en vermogen van de algemene transporttaken. Ten aanzien van investeringen in
netuitbreidingen merkt de Raad op dat artikel 41b, tweede lid van de E-wet voorziet in een tussentijdse tariefverhoging bij aanmerkelijke investeringen. Deze systematiek komt aan de bezwaren van TenneT tegemoet. Hierbij merkt de Raad op dat de Minister van Economische Zaken een wetsvoorstel6 heeft ingediend waarbij artikel 41b, tweede lid van de E-wet zal
komen te vervallen en drie nieuwe artikelen worden ingevoerd die de mogelijkheid tot een tussentijdse tariefverhoging ten behoeve van nieuwe investeringen verruimen. Ten aanzien van de kosten voor het oplossen van transportbeperkingen merkt de Raad op dat thans niet duidelijk is of, wanneer en met welk bedrag deze kosten zullen gaan toenemen als gevolg van schaarse transportcapaciteit. De Raad vindt het dan ook niet redelijk om nu reeds vooruit te lopen op deze mogelijke ontwikkeling. Wel merkt de Raad op dat de huidige methode een aantal aspecten bevat die TenneT behoeden voor onverantwoorde risico’s. Dit betreft bijvoorbeeld het feit dat de vergoeding voor de inkoopkosten voor energie en vermogen in een bepaald jaar is gebaseerd op de meest recente gerealiseerde kosten van TenneT zelf. Hierdoor werken ontwikkelingen in de kosten die TenneT maakt door in de toegestane tariefinkomsten een paar jaar later.
16. TenneT noemt de transitie naar een duurzame energiehuishouding als tweede ontwikkeling waarmee de Raad geen rekening zou hebben gehouden. De Raad is het met TenneT eens dat de complexiteit van de bedrijfsvoering kan toenemen bij een groter aandeel duurzame productie, en daarmee mogelijk ook de kosten. Ook hier geldt volgens de Raad echter dat thans niet goed valt in te schatten of dat daadwerkelijk geschiedt, op welk moment dat geschiedt en in welke mate dat tot een kostenstijging zal leiden. TenneT onderschrijft dit ook in haar zienswijze. De Raad vindt het daarom ook niet wenselijk om vooruit te lopen op deze
4Zie paragraaf 6.5 van onderhavig besluit voor een beschrijving van de uitgevoerde onderzoeken.
5 Bij deze financiële onderzoeken zijn de algemene transporttaken en de systeemtaken van TenneT integraal bekeken.
mogelijke ontwikkeling. Deze mogelijke kostenstijging is wat de Raad betreft bovendien geen reden om af te stappen van het toepassen van budgetregulering voor inkoopkosten energie en vermogen. Aangezien de gerealiseerde kosten van TenneT de basis vormen voor de inschatting van de efficiënte kosten in toekomstige jaren, betekent dit dat
kostenontwikkelingen op termijn ook leiden tot een navenante aanpassing van de
gereguleerde inkomsten. Het is dus zeker niet zo dat in de reguleringssystematiek helemaal geen rekening wordt gehouden met kostenontwikkelingen.
17. Tot slot geeft TenneT aan dat de Raad geen rekening heeft gehouden met de vergroting van de interconnecties in de Centraal-West Europese regio. De Raad gaat hier niet verder op in en verwijst naar bijlage 3 van het methodebesluit voor de systeemtaken7. Uit de nadere
informatie van TenneT is namelijk gebleken dat het besluit voor de systeemtaken op één punt aanpassing behoeft. Deze aanpassing van het ontwerp-besluit voor de systeemtaken betreft de inkoopkosten voor noodvermogen en wordt toegelicht in het methodebesluit voor systeemtaken8.
18. Ten aanzien van marktfacilitering merkt de Raad op dat hij veel belang hecht aan de
verbetering van de werking van de groothandelsmarkt, vooral vanwege de mogelijke omvang van de maatschappelijke baten. De werking van de groothandelsmarkt verbetert onder meer door de bestaande interconnectiecapaciteit transparanter toegankelijk te maken en daarmee beter te benutten. De Raad verwacht met TenneT dat het belang aan marktfacilitering toeneemt, hetgeen derhalve niet zal leiden tot een kostendaling. De Raad acht het dan ook redelijk om de generieke productiviteitsontwikkeling niet langer toe te passen op de uitvoeringskosten van de systeemtaken. Op deze wijze belemmert de reguleringsmethode voor systeemtaken TenneT niet om de markt te faciliteren. Zie voor een verdere toelichting zienswijze 5 in bijlage 3 bij het methodebesluit voor de systeemtaken. Dit is een wijziging ten opzichte van het ontwerp-besluit, die uitgebreider beschreven staat bij de reeds genoemde zienswijze 5. Tot slot maakt de Raad nog een opmerking over de fysieke uitbreiding van interconnectiecapaciteit. Investeringen in interconnectiecapaciteit van een gereguleerde interconnector kunnen door TenneT gefinancierd worden met de opbrengsten uit de veilingen van deze interconnectiecapaciteit. De Stichting Doelgelden beheert deze veilinggelden, die op het moment van publicatie van dit besluit omvangrijk zijn. Om die reden verwacht de Raad dan ook geen problemen met de financiering van gereguleerde interconnectoren.
Conclusie "Geen rekening gehouden met belangrijke ontwikkelingen"
19. Deze algemene zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit voor de transporttaken. Wel heeft deze algemene zienswijze geleid tot twee wijzigingen van het ontwerp-besluit voor de systeemtaken.
” ”
20. TenneT is van mening dat het onmogelijk is voor TenneT om een redelijk rendement te verdienen als gevolg van de te ver doorgevoerde efficiëntiedoelstellingen en de
voorfinanciering van investeringen. TenneT is van mening dat het verdienen van een redelijk rendement een recht is dat volgt uit de E-wet. Tevens geeft TenneT in haar zienswijze aan de WACC-methodiek als zodanig een goede methodiek te vinden om de vermogenskosten voor eigen en vreemd vermogenverschaffers vast te stellen.
Reactie "Redelijk rendement niet mogelijk"
21. Voordat de Raad inhoudelijk op deze zienswijze van TenneT ingaat, constateert de Raad dat TenneT in haar zienswijze aangeeft de WACC-methodiek als zodanig een goede methodiek te vinden om de vermogenskosten voor eigen en vreemd vermogenverschaffers vast te stellen.
22. In de periode tussen het ontwerp-besluit en onderhavig besluit heeft de Raad twee financiële onderzoeken uitgevoerd9. Het eerste onderzoek is het winstenonderzoek, waarbij de Raad de
verhouding tussen het redelijke rendement en het gerealiseerde rendement heeft onderzocht voor de jaren 2005 tot en met 2009. Uit het onderzoek blijkt dat de gerealiseerde
rendementen bij het beheer van de EHS- en de HS-netten in de jaren 2005 tot en met 2009 gemiddeld boven het normrendement10 liggen, waarbij een neergaande trend is te zien. Het
tweede onderzoek betreft het ‘financiële positie’ onderzoek, waarbij de Raad de financiële positie van TenneT heeft onderzocht gegeven de voorgenomen reguleringsmethodes voor de jaren 2011 tot en met 2013 en gegeven het investeringsportfolio van TenneT in deze jaren. Uit dit onderzoek komt naar voren dat de financierbaarheid van TenneT in 2010 kwetsbaar is, hetgeen veroorzaakt wordt door de negatieve startpositie die volgt uit het feit dat de begininkomsten van het jaar 2010 lager zijn dan de gestandaardiseerde kosten van het jaar 2009 die de basis vormen voor de bepaling van de efficiënte kosten in 2013. De Raad merkt hierbij op dat de begininkomsten van het jaar 2010 voortvloeien uit de keuzes in het methodebesluit voor de vierde reguleringsperiode. Hierbij moet ook worden opgemerkt dat de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (hierna: CBb)11 in de zaak
tegen het methodebesluit voor de vierde reguleringsperiode leidt tot een hoger niveau van de begininkomsten voor de vierde reguleringsperiode en daarmee ook voor de vijfde
reguleringsperiode, omdat het CBb heeft bepaald dat ook de meerkosten van de HS-netten na 30 juni 2008 en de indirecte operationele kosten voor vergoeding in aanmerking hadden moeten komen. De stijging van de begininkomsten voor de vierde en de vijfde
reguleringsperiode als gevolg van de uitspraak van het CBb zal een positief effect hebben op de financierbaarheid van TenneT in het jaar 2010 en de daaropvolgende jaren. De Raad is dan ook van mening dat door de definitieve reguleringsmethodes, zoals vastgelegd in onderhavig besluit, de uitspraak van het CBb voor de vierde reguleringsperiode en het besluit voor de systeemtaken, de financierbaarheid van TenneT niet in het geding is, ondanks dat de financierbaarheid van TenneT in 2010 kwetsbaar is geweest.
23. Uit zijn eigen analyses is de Raad echter gebleken dat de reguleringsmethode, zoals vastgesteld in het ontwerp-besluit van 12 maart 2010, ertoe leidt dat de kosten van een doelmatige investering niet volledig worden terugverdiend. De Raad vindt dit onwenselijk en heeft dit daarom gerepareerd in onderhavig besluit. Voor een verdere uitwerking hiervan
9Zie paragraaf 6.5 van onderhavig besluit voor een beschrijving van de uitgevoerde onderzoeken. 10 Het normrendement betreft de nominale WACC.
verwijst de Raad naar zijn reactie op zienswijze 3 in deze bijlage en paragraaf 10.3 van onderhavig besluit. Overigens merkt de Raad hierbij op dat hij van mening is dat verhoging van de WACC hoe dan ook niet een geëigend middel is om TenneT te compenseren voor voorfinancieringsdruk en eventuele financieringsproblemen als gevolg van de gestelde efficiëntiedoelstellingen. De WACC is immers een vergoeding voor belasting, rentelasten en een vergoeding voor het beschikbaar stellen van eigen vermogen. Het gaat te ver om binnen de vaststelling van het redelijke rendement dat in het economische verkeer gebruikelijk is ook andere kosten te vergoeden door een hogere WACC vast te stellen.
24. Tot slot merkt de Raad nog op dat wanneer TenneT een lager rendement behaalt dan het redelijke rendement, dit niet in strijd is met de E-wet. In artikel 41, derde lid van de E-wet staat als doelstelling geformuleerd dat een netbeheerder in ieder geval geen rendement kan behalen dat hoger is dan in het economische verkeer gebruikelijk, maar dit kan niet los worden gezien van het feit dat TenneT tevens wordt geacht doelmatiger te handelen. Slaagt TenneT daar niet in, waardoor geen redelijk rendement wordt behaald, dan levert dat geen strijd met het bepaalde in de E-wet op.
25. Samenvattend concludeert de Raad dat het voor TenneT niet onmogelijk is om een redelijk rendement te verdienen als gevolg van de efficiëntiedoelstellingen, dat de voorfinanciering van investeringen niet in het geding is en dat het verdienen van een redelijk rendement niet een recht is dat volgt uit de E-wet. De Raad deelt dan ook niet de mening van TenneT dat de efficiëntiedoelstellingen te ver doorgevoerd zijn.
Conclusie "Redelijk rendement niet mogelijk"
26. Deze zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit.
27. Het toepassen van de frontier shift en de efficiëntieparameter op de kosten van de reeds gedane investeringen leidt volgens TenneT tot een negatieve contante waarde van een investering. TenneT merkt op dat het effect van de reguleringsystematiek door de toepassing van de frontier shift en de efficiëntieparameter op de kapitaalkosten van een investering is dat TenneT bijna 45% van de investering in de EHS-netten niet gedekt krijgt over de gehele looptijd van de investering. Voor de HS-netten gaat het volgens TenneT om 35% van de gedane investering over de gehele looptijd. TenneT merkt op dat zij door de toepassing van de frontier shift en de efficiëntieparameter op de kosten van een reeds gedane investering geen eerlijke kans krijgt om het redelijk rendement op de investeringen te behalen. Reactie "Geen volledige dekking van investeringskosten"
28. De Raad komt op basis van andere argumenten tot dezelfde conclusie als TenneT. De voorgestelde reguleringsmethode in combinatie met een steeds omvangrijker
investeringsportfolio kan ertoe leiden dat TenneT de doelmatige kosten van een specifieke investering niet volledig terugverdient. Dit komt doordat TenneT de gereguleerde inkomsten later ontvangt dan het moment waarop de kosten worden gemaakt indien deze per saldo stijgen (‘reguleringsvertraging’). De Raad vindt deze situatie onwenselijk: de
reguleringsvertraging die voortvloeien uit (niet-aanmerkelijke) investeringen van TenneT gedurende de vijfde reguleringsperiode worden nagecalculeerd in de jaarlijkse tariefbesluiten van TenneT.
29. De Raad is het dus niet eens met de door TenneT genoemde argumenten. De toepassing van de efficiëntieparameter en de frontier shift hebben als doel TenneT te prikkelen tot
doelmatige investeringen, hetgeen een wettelijke doelstelling is. Deze parameters zien op de statische efficiëntie van alle kosten van TenneT (dus niet op de kosten van een specifieke investering) enerzijds en op de verwachte dynamische efficiëntie van TenneT anderzijds. Doelmatige investeringen van TenneT hebben dan ook invloed op de hoogte van deze parameters in de toekomst, afhankelijk van hoe de rest van de TSO’s in een
vergelijkingsgroep het heeft gedaan. TenneT heeft dus enige invloed op de uiteindelijke hoogte van deze parameters, alsmede op het dusdanig doorvoeren van wijzigingen in de bedrijfsvoering dat ook daadwerkelijk efficiënter wordt gewerkt.
Conclusie "Geen volledige dekking van investeringskosten"
30. Deze zienswijze heeft geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit. De financieringskosten van nieuwe investeringen waarvan de vergoeding niet in de inkomsten van TenneT zit gedurende de vijfde reguleringsperiode worden nagecalculeerd via de jaarlijkse
4 Methode tot vaststelling van de
x
-factor
31. In dit hoofdstuk geeft de Raad een reactie op de zienswijzen die betrekking hebben op de methode tot vaststelling van de x-factor (zie hoofdstuk 8 van onderhavig besluit). Deze methode bestaat uit drie stappen, te weten het bepalen van de begininkomsten (stap 1), het bepalen van de eindinkomsten (stap 2) en het bepalen van de x-factor (stap 3).
32. De zienswijzen hebben alleen betrekking op de wijze waarop de Raad de eindinkomsten bepaalt. Dit hoofdstuk is dan ook zo opgezet dat de paragrafen corresponderen met de verschillende stappen die genomen worden om deze eindinkomsten te bepalen12.
Achtereenvolgens komen aan de orde: het bepalen van het huidige kostenniveau (stap 2a; zie paragraaf 4.1), het bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau (stap 2b; zie paragraaf 4.2) en het bepalen van het efficiënte kostenniveau in 2013 (stap 2c; zie paragraaf 4.3). Deze zienswijzen hebben voor een deel geleid tot een wijziging van onderhavig besluit.
4.1 Stap 2a: Bepalen van het huidige kostenniveau
33. De Raad behandelt hier de zienswijzen die betrekking hebben op het bepalen van het huidige kostenniveau (paragraaf 8.3.1 van onderhavig besluit). Deze zienswijzen hebben geleid tot een wijziging van onderhavig besluit.
” ”
34. TenneT is van mening dat de equity beta te laag is en niet opnieuw aan de onderkant van de bandbreedte moet worden vastgesteld, omdat het risico ten opzichte van het huidige
reguleringskader substantieel toeneemt. Dit is met name het gevolg van het introduceren van budgetregulering voor de kosten van inkoop van energie en vermogen, het introduceren van een efficiëntieparameter voor de HS-netten en het verhogen van de efficiëntieparameter met betrekking tot de EHS-netten.
Reactie "Equity beta onterecht op onderkant bandbreedte vastgesteld"
35. De Raad is het niet eens met de zienswijze van TenneT. De introductie van budgetregulering voor inkoopkosten energie en vermogen heeft tot gevolg dat TenneT mogelijk later zijn kosten terugverdient dan in de huidige reguleringsmethode. Het onafhankelijke
onderzoeksbureau Reckon LLP (hierna: Reckon) stelt in haar rapport13, een ‘second opinion’
op de WACC zoals vastgesteld in het ontwerp-besluit, dat budgetregulering echter niet voor een hoger systematisch risico zorgt en dat de introductie van budgetregulering niet
noodzaakt tot een wijziging van vaststelling van de bèta aan de onderkant van de bandbreedte, zoals neergelegd in het ontwerp-besluit.
12 Voor de grafische weergave van de methodiek tot vaststelling van de x-factor verwijst de Raad naar figuur 2 in paragraaf 8.1 van het besluit.
36. De verhoging van de efficiëntieparameter voor EHS-netten verlaagt (mogelijk) de omzet die met EHS-netten wordt gegenereerd, maar heeft geen effect op het systematische risico. De Raad stelt tarieven vast die gebaseerd zijn op de (efficiënte) kosten, inclusief een redelijke vergoeding voor kapitaalverschaffers. De Raad ziet niet in hoe een verhoging van de
efficiëntieparameter kan leiden tot een verandering van het systematisch risico en dus van de vergoeding voor kapitaalverschaffers. De bèta is een maat voor het systematisch risico en hoeft daarom niet te worden verhoogd. De Raad sluit hiervoor aan bij het rapport van Reckon.
37. Net als voor de verhoging van de efficiëntieparameter voor EHS-netten geldt dat de
introductie van een efficiëntieparameter voor de HS-netten (mogelijk) de omzet verlaagt die met HS-netten wordt gegenereerd, maar dit heeft geen effect op het systematische risico. Bovendien is het in beginsel hanteren van een efficiëntieparameter in lijn met de regulering van de andere transportactiviteiten van TenneT. De reden dat de vorige reguleringsperiode geen efficiëntieparameter voor de HS-netten is vastgesteld was gelegen in de onmogelijkheid om die parameter binnen de daarvoor beschikbare tijd op zorgvuldige wijze te bepalen. Hierbij merkt de Raad overigens op dat hij om inhoudelijke redenen heeft besloten dat hij niet anders kan dan de efficiëntieparameter voor de HS-netten in dit besluit op 1 te stellen (zie de reactie van de Raad op zienswijze 12).
38. De Raad ziet zijn overwegingen bevestigd door Reckon. Reckon concludeert met betrekking tot deze zienswijze van TenneT:
“ TenneT argues that the changes in the regulatory regime will substantially increase the risk profile of TenneT overall, and that this is a reason for a higher beta. Whilst there does seem to have been an increase in risk for TenneT, this risk is non-systematic. Given Energiekamer’s overall method for estimating the WACC (which TenneT does not challenge), this gives no argument for increasing the WACC.”14
39. Kortom, de Raad ziet geen reden om de bèta van TenneT te wijzigen. De Raad hanteert daarom de onderkant van de bandbreedte van de bèta bij de vaststelling van de WACC. Conclusie "Equity beta onterecht op onderkant bandbreedte vastgesteld"
40. Deze zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit.
4.2 Stap 2b: Bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau
41. De Raad behandelt hier de zienswijzen die betrekking hebben op het bepalen van het huidige efficiënte kostenniveau (paragraaf 8.3.2 van onderhavig besluit). Deze zienswijzen hebben voor een deel geleid tot een wijziging van onderhavig besluit.
42. TenneT merkt op niet efficiënter te kunnen handelen op de kosten van de reeds gedane investeringen. TenneT is het daarom niet eens met de toepassing van de efficiëntieparameter op de kapitaalkosten van het landelijk transportnet. Volgens TenneT mag de
efficiëntieparameter niet op de kapitaalkosten toegepast worden zolang er geen robuuste methode voor de internationale kostenbenchmark beschikbaar is. De Raad zou bijvoorbeeld procedureregulering kunnen toepassen voor de beoordeling van de doelmatigheid van de investeringen, aldus TenneT. Volgens TenneT houdt dit bijvoorbeeld in, dat als blijkt dat TenneT de Europese aanbestedingregels gevolgd heeft, dat de investering als doelmatig wordt beschouwd.
Reactie "Efficiëntieparameter niet toepassen op kapitaalkosten"
43. De Raad is het niet eens met de zienswijze van TenneT dat de efficiëntieparameter niet toegepast mag worden op de kapitaalkosten. De Raad licht dit als volgt toe.
44. De Raad hanteert in de reguleringssystematiek van TenneT een totale kostenbenadering om de doelmatigheid van TenneT te bevorderen. Dit betekent dat de efficiëntieparameter gemeten wordt op basis van de totale kosten en vervolgens toegepast wordt op de totale kosten van TenneT. De Raad merkt op dat een totale kostenbenadering voor een juiste investeringsprikkel zorgt. Het niet toepassen van de efficiëntieparameter op de
kapitaalkosten zou betekenen dat TenneT geprikkeld wordt om meer te investeren zonder naar een juiste mix van kapitaal en arbeid te zoeken. Kapitaal en arbeid zijn immers substituten en zijn dan ook onlosmakelijk met elkaar verbonden. Door in een netwerk van relatief hoge kwaliteit (dus veel kapitaalkosten) te investeren kan een netbeheerder heel efficiënt lijken op de operationele kosten omdat de onderhoudskosten van een dergelijk netwerk naar verwachting laag zullen zijn. Het omgekeerde is ook mogelijk. Om dit te voorkomen en om geen perverse prikkels voor TenneT te creëren heeft de Raad besloten om haar totale kostenbenchmark te continueren. TenneT dient, net als elke andere onderneming, in haar bedrijfsvoering rekening te houden met de substituering tussen kapitaal en arbeid en op zoek te gaan naar een optimale mix van deze twee inputfactoren.
45. De Raad kiest voor een totale kostenbenadering omdat de Raad aan TenneT de prikkel wil geven om op haar totale kosten efficiënter te worden en om naar een juiste mix van kapitaal en arbeid te zoeken. Dit betekent dat niet alleen voor de operationele kosten een
efficiëntieparameter nodig is, maar ook voor de kapitaalkosten. De vergoeding die TenneT ontvangt voor de kapitaalkosten dient dan ook gelijk te zijn aan de efficiënte kapitaalkosten die het resultaat zijn van de toepassing van de efficiëntieparameter op de kapitaalkosten van TenneT.
47. De Raad ziet zich gesteund in zijn keuze voor een totale kostenbenadering door een onderzoek van drie wetenschappelijke onderzoekers (hierna: frontier shift onderzoek). De Raad beschrijft het frontier shift onderzoek in hoofdstuk 6 van onderhavig besluit. Deze experts op het gebied van productiviteitsanalyses merken in hun rapport15 op dat het
onrealistisch zou zijn om productiviteit en productiviteitsontwikkeling niet op totale kosten te betrekken omdat operationele én kapitaalkosten gemaakt moeten worden door TenneT om te kunnen ‘produceren’. Ook merken deze onderzoekers op dat het meten van
productiviteit(sontwikkeling) op totale kosten betekent dat de efficiëntieparameter ook op de totale kosten wordt opgelegd. Dit laatste is nog eens bevestigd door de uitspraak van het CBb op het beroep tegen het methodebesluit voor de vierde reguleringsperiode16. In deze
uitspraak merkt het CBb op dat, indien kapitaalkosten al minder of niet beïnvloedbaar zouden zijn, dit wordt meegewogen in de hoogte van de uiteindelijke parameters.
48. Voorts merkt de Raad op dat TenneT met haar standpunt pleit voor een
reguleringssystematiek waarmee de Raad een uitzondering zou maken op het wettelijke uitgangspunt van outputsturing. Zie:
“ De regulering van de tariefstructuren en tarieven gaat uit van de verantwoordelijkheid van de netbeheerders en vergunninghoudende leveranciers om de juiste middelen te vinden om aan hen opgedragen taken uit te voeren, vastgesteld door de directeur van de dienst
respectievelijk de Minister van Economische Zaken, te bereiken. Het gaat met andere woorden om “outputsturing” , waarbij het te bereiken resultaat tevoren wordt vastgesteld en de bedrijven zelf beslissen hoe zij deze resultaten zullen realiseren.”17
49. Tevens is de Raad van mening dat een procedureregulering zoals voorgesteld door TenneT niet voldoet aan het wettelijke uitgangspunt van outputsturing aangezien
procedureregulering op input toeziet. In geval van procedureregulering zou de Raad de interne besluitvorming van TenneT moeten beoordelen en meer op de stoel van TenneT zitten. Tevens leidt een procedureregulering zoals in het voorbeeld van TenneT waarbij de Raad de aanbestedingsprocedure beoordeelt tot hogere administratieve lasten voor de netbeheerder en de toezichthouder. In het licht van het bovengenoemde begrijpt de Raad niet waarom TenneT procedureregulering een geschiktere methode vindt voor de regulering van de kapitaalkosten. De Raad ziet dan ook geen reden om in het geval van kapitaalkosten af te wijken van het wettelijke uitgangspunt van outputsturing. Het is aan TenneT om zelf te beslissen hoe zij de efficiëntieparameter die de Raad oplegt op de totale kosten realiseert.
50. De Raad merkt op dat het bevorderen van de doelmatigheid van de bedrijfsvoering, ingevolge artikel 41, tweede lid van de E-wet een wettelijke doelstelling is. Het niet toepassen van de efficiëntieparameter, eventueel in combinatie met het niet toepassen van de frontier shift, op de kapitaalkosten zou betekenen dat TenneT een volledige vergoeding krijgt voor haar werkelijke kapitaalkosten. Hierdoor zou juist de doelmatigheidskorting buiten spel worden
15 TU Delft, IPSE Studies, Universiteit Utrecht en Erasmus Universiteit Rotterdam, Onderzoek naar de generieke
productiviteitsontwikkeling in de reguleringsmethode van TenneT TSO B.V., Delft, juni 2010. 16 CBb-uitspraak van 29 juni 2010 met kenmerk AWB 08/ 878 en 08/ 880.
gezet, wat nu juist de kern betreft van de wettelijk bepaalde reguleringssystematiek. Het is evident dat dit in strijd is met artikel 41 van de E-wet.
51. Samenvattend concludeert de Raad dat het toepassen van een efficientieparameter op de kapitaalkosten gerechtvaardigd is onder de huidige reguleringsmethodiek en dat het zorgt voor de juiste doelmatigheidsprikkels richting TenneT.
Conclusie "Efficiëntieparameter en frontier shift niet toepassen op de kapitaalkosten" 52. Deze zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit.
53. Netbeheer Nederland betwijfelt de representativiteit en plausibiliteit van de uitkomsten van de aanvullende studie van SumicSid voor TenneT. Netbeheer Nederland heeft grote twijfels bij de keuze van de Raad voor het gebruik van de aanvullende studie van SumicSid in het licht van de grote mate van variatie in het gebruik van de uitkomsten van de internationale TSO-benchmarkstudie van SumicSid (hierna: e3GRID-studie18) door toezichthouders, de
(subjectieve) voorzichtigheidsmarge van 10%19 en de conclusie dat de beste drie
Transmission System Operators (hierna: TSO’s) de maatstaf vormen20. Netbeheer Nederland
beperkt zich tot signalering van enkele zaken die zij opmerkelijk vindt, omdat onvoldoende kennis over de EHS-netten aanwezig is om de inhoud van de benchmark in detail te beoordelen. Netbeheer Nederland twijfelt onder meer aan de keuze van de methode, de robuustheid van de maatstaf, de representativiteit van de vergelijking, de mate waarin rekening wordt gehouden met regionale omstandigheden en de mate waarin rekening wordt gehouden met de betrouwbaarheid van het onderzoek. Netbeheer Nederland is van mening dat de internationale kostenbenchmark voor de EHS-netten het resultaat is van een
onderzoek met een hoge mate van onzekerheid en daarom niet gebruikt zou mogen worden als de basis voor een radicale beoordelingswijziging ten opzichte van de eerste vier
reguleringsperioden.
54. TenneT merkt op dat de resultaten van de aanvullende studie van SumicSid niet robuust zijn en dat de Raad daarom deze resultaten met uiterste terughoudendheid dient te gebruiken. Volgens TenneT kent de aanvullende studie van SumicSid tekortkomingen van een zodanige omvang dat de Raad de resultaten van deze studie in redelijkheid niet aan het ontwerp-methodebesluit ten grondslag heeft mogen leggen. TenneT heeft dan ook bezwaar tegen de toepassing van de uitkomsten van de aanvullende studie van SumicSid op de kosten die TenneT maakt voor de uitvoering van de algemene transporttaken.
55. TenneT onderbouwt dit met een KEMA-rapport dat een integraal onderdeel is van de ingediende zienswijze. Het KEMA-rapport signaleert een aantal belangrijke tekortkomingen in de aanvullende studie van SumicSid, aldus TenneT. Volgens TenneT zijn de meest belangrijke tekortkomingen van de aanvullende studie het door SumicSid gebruikte model
18 De term ‘e3GRID’ staat voor: European Efficieny analysis for Electricity GRIDs. 19Zie paragraaf 8.3.2 van onderhavig besluit.
(Unit Cost-benadering), de betrouwbaarheid van de gebruikte inputgegevens en weegfactoren, en de wijze waarop historische investeringskosten zijn genormaliseerd.
56. Ten eerste is volgens TenneT de tweedimensionale Unit Cost-benadering niet toereikend omdat het slechts naar één inputfactor (kosten) en één outputfactor (omvang van het net) kijkt. Volgens TenneT heeft de Raad dit al in het informatie- en consultatiedocument uit 199921 vestgesteld door daarin te zeggen dat de tweedimensionale maatstaven niet
toereikend zijn voor reguleringsdoeleinden omdat transmissienetwerken een
multi-input/ multi-output proces kennen. Dit betekent dat niet één inputfactor en één outputfactor, maar meerdere inputfactoren en meerdere outputfactoren in dat proces een rol spelen, aldus TenneT. TenneT merkt op dat het gevolg van toepassing van de Unit Cost-benadering is dat belangrijke exogene factoren over het gebruik van het net, geografische omstandigheden, aansluitdichtheid en de omvang van het verzorgingsgebied volledig buiten beschouwing blijven. Tevens vindt TenneT het een bezwaar dat de goede prestaties van het landelijk hoogspanningsnet op het punt van de kwaliteit van de geleverde transportdienst in het geheel niet betrokken worden in de aanvullende studie van SumicSid.
57. Ten tweede constateert TenneT dat ruim 60% van de vergeleken TSO’s volgens SumicSid minder dan 50% efficiënt zijn en dat er grote onderlinge verschillen zijn. Het KEMA-rapport stelt dat zulke grote efficiëntieverschillen onmogelijk alleen aan doelmatigheid kunnen worden toegeschreven. Volgens het KEMA-rapport kunnen deze verschillen wel worden verklaard door het gebruik van onbetrouwbare data en incorrecte wegingsfactoren in de e3GRID-studie en in de aanvullende studie van SumicSid. De gebruikte inputgegevens voor het onderzoek van SumicSid zijn volgens TenneT niet betrouwbaar, in onvoldoende mate gevalideerd, en door de categorisering van apparatuur op basis van kostenveroorzakende factoren blijven belangrijke factoren buiten beschouwing. In de e3GRID-studie van SumicSid wordt volgens TenneT geen rekening gehouden de grote gevolgen die verschillen in
kostenveroorzakende factoren kunnen veroorzaken in de totale kosten van een TSO.
58. Ten derde blijkt volgens TenneT uit het KEMA-rapport dat de normalisatie van de historische kapitaalkosten heeft geleid tot ernstige onjuistheden in de bepaling van de kapitaalkosten van de verschillende TSO’s in de studie van SumicSid. Volgens het KEMA-rapport leidt deze methode van SumicSid tot een onnauwkeurigheid in de kapitaalkosten die kan oplopen tot 50%, resulterend in een onzekerheidsmarge van meer dan 35% van de totale kosten van een TSO. Deze onnauwkeurigheden zijn het resultaat van het hanteren van wisselkoersen, het ontbreken van één prijsniveau voor elektrotechnische EHS-apparatuur en de herwaardering van activa in Oost Europa, aldus TenneT.
59. Door deze en andere tekortkomingen in de aanvullende studie van SumicSid zijn volgens TenneT de resultaten van de aanvullende studie instabiel en niet bruikbaar voor de regulering van TenneT. TenneT vindt dan ook een efficiëntiescore van 47% onbegrijpelijk en
onbetrouwbaar. Op grond hiervan concludeert TenneT dat de Raad het
21 Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet, Informatie- en Consultatiedocument: Price cap-regulering in de
methodebesluit onvoldoende krachtig heeft geformuleerd door ondanks alle tekortkomingen toch de efficiëntieparameter op de aanvullende studie van SumicSid te baseren.
Reactie "Aanvullende studie SumicSid niet gebruiken voor efficiëntie EHS-netten"
60. De Raad is van mening dat hij de aanvullende studie van SumicSid kan gebruiken om de efficiëntie van de EHS-netten van TenneT vast te stellen. De Raad zal eerst ingaan op de zienswijze van Netbeheer Nederland, en vervolgens op de zienswijze van TenneT, met een gecombineerde reactie waar mogelijk.
61. Netbeheer Nederland vindt dat de internationale kostenbenchmark voor de EHS-netten niet gebruikt zou mogen worden als de basis voor een radicale beoordelingswijziging ten opzichte van de eerste vier reguleringsperioden. De Raad merkt op dat er geen sprake is van een radicale beoordelingswijziging ten opzichte van de eerste vier reguleringsperioden. Vanaf de vijfde reguleringsperiode worden de frontier shift en de efficiëntieparameter ook toegepast op de aanmerkelijke investeringen, de mastschilderkosten en de kosten van de activa van de EHS-netten van voor het jaar 2000 (hierna: GAW2000 van de EHS-netten). Verder wordt de efficiëntieparameter voor de EHS-netten gebaseerd op de beste drie TSO’s en niet op de best presterende TSO. De reguleringsmethodiek en de toepassing ervan zijn ongewijzigd
gebleven. De veranderingen ten opzichte van de vorige reguleringsperiode beschouwt de Raad als verbeteringen in de reguleringsmethodiek van TenneT.
62. TenneT merkt op dat de Raad de resultaten van de aanvullende studie van SumicSid met uiterste terughoudendheid dient te gebruiken. Tevens vindt Netbeheer Nederland dat de Raad rekening moet houden met de mate van betrouwbaarheid van de aanvullende studie van SumicSid. De Raad is van mening dat de resultaten van de aanvullende studie van SumicSid reeds met grote zorgvuldigheid gebruikt worden. De Raad past immers een voorzichtigheidsmarge van 10 procent toe op de efficiëntieparameter voor de EHS-netten en geeft TenneT vijftien jaar om de efficiëntiedoelstelling op de EHS-netten te behalen. De Raad motiveert de toepassing van de voorzichtigheidsmarge in paragraaf 8.3.2 van onderhavig besluit. De Raad hanteert deze marge om rekening te houden met eventuele onzekerheden ten aanzien van de studies van SumicSid. Ook merkt de Raad op dat de studies van SumicSid betrekking hebben op het jaar 2006, en dat TenneT sinds die tijd efficiënter heeft kunnen worden op de kosten van 2006. De Raad zegt hiermee niet dat de aanvullende studie van SumicSid onbetrouwbaar is. Daarnaast constateert de Raad dat het wel gerechtvaardigd is om de efficiëntieparameter van de EHS-netten minder stringent vast te stellen dan zoals vastgelegd in het ontwerp-besluit. Niet omdat de Raad twijfels heeft bij het onderzoek naar de internationale benchmark (of de opzet ervan), maar omdat het realistischer is om TenneT meer tijd te geven om de inefficiënties die bij de EHS-netten aanwezig zijn weg te werken. Voor een uitgebreide reactie verwijst de Raad naar zijn reactie op zienswijze 7.
63. Met betrekking tot het toepassen van een voorzichtigheidsmarge van 10% merkt de Raad op iets vergelijkbaars te hebben gedaan in de vierde reguleringsperiode22. Uit de aanvullende
studie van SumicSid bleek toen dat de kosten per eenheid netwerk van de efficiënte TSO’s in
de periode 2000-2003 circa 60 tot 80% bedroegen van de kosten van TenneT. De Raad heeft toen rekening gehouden met het feit dat dit onderzoek heeft plaatsgevonden over de periode 2000-2003 en TenneT sinds die tijd efficiënter heeft kunnen worden op de onderzochte kosten. De Raad heeft toen besloten dat de bandbreedte, waar binnen de efficiëntieparameter diende te liggen, opwaarts gecorrigeerd moest worden naar 70 tot 90%. Dit is een stijging van 10%. De Raad heeft toen de efficiëntieparameter vastgesteld op 0,8, oftewel in het middel van de nieuwe bandbreedte van 0,7 à 0,9. Dit is gelijk aan een marge van 10% ten opzichte van de initiële bandbreedte van 60 tot 80%. Het toepassen van een
voorzichtigheidsmarge van 10% ziet de Raad dan ook als een reeds gangbare praktijk in de regulering van TenneT.
64. Daarnaast heeft de Raad in paragraaf 8.3.2 van onderhavig besluit reeds uitgelegd waarom de drie meest efficiënte TSO’s de maatstaf vormen. Aan andere maatstaven ziet de Raad nadelen kleven. Zo is deze maatstaf robuuster dan een maatstaf op basis van één (beste) TSO. Er wordt immers geabstraheerd van de situatie dat de efficiëntie van een bepaalde TSO voor het onderzoeksjaar veel hoger is dan gebruikelijk door incidentele gebeurtenissen in dat jaar. Daarnaast acht de Raad het niet opportuun om de gemiddelde efficiëntie van alle TSO’s als maatstaf te hanteren. De Raad heeft SumicSid gevraagd om te bekijken in welke mate toezichthouders in de landen, die hebben deelgenomen aan de e3GRID-studie, nu
daadwerkelijk gebruik maken van de uitkomsten van deze studie. Uit deze studie komt naar voren dat het grootste deel van de buitenlandse toezichthouders gebruik maakt van de uitkomsten van de benchmarkstudie. De mate waarin gebruik wordt gemaakt, voor zover de onderzoekers bekend is, varieert tussen de landen23. In sommige gevallen vormen de
uitkomsten onderdeel van een breder pakket aan efficiëntiebeoordeling, in sommige gevallen wordt alleen informatie over de frontier shift gebruikt en in sommige gevallen hebben toezichthouders ook om een aanvullende studie gevraagd. Dit betekent dat deze
toezichthouders de desbetreffende TSO’s niet in gelijke mate prikkelen tot bevordering van de doelmatige bedrijfsvoering. Zou de Raad ertoe overgaan om het gemiddelde
efficiëntieniveau als maatstaf te hanteren, dan zou dit ertoe kunnen leiden dat de Raad TenneT een lagere prikkel oplegt dan gezien het potentieel aan kostenreductie aanwezig kan zijn. Samengevat acht de Raad het efficiëntieniveau van de drie meest efficiënte TSO’s dan ook de beste maatstaf.
65. Volgens TenneT kent de aanvullende studie van SumicSid een aantal tekortkomingen
waardoor de Raad de resultaten niet zou mogen gebruiken in de vijfde reguleringsperiode. De tekortkomingen van de aanvullende studie van SumicSid zijn de Unit Cost-benadering, de betrouwbaarheid van de gebruikte inputgegevens en weegfactoren, en de wijze waarop historische investeringskosten zijn genormaliseerd. Ook vindt TenneT het niet terecht dat SumicSid geen rekening heeft gehouden met de hoge kwaliteit van de EHS-netten. De Raad heeft SumicSid gevraagd om een reactie te geven op deze tekortkomingen, die TenneT met het KEMA-rapport heeft onderbouwd. Hieronder gaat de Raad, ook aan de hand van de reactie van SumicSid, in op de opmerkingen van TenneT uit de ingediende zienswijze betreffende de aanvullende studie van SumicSid.
66. De Raad vindt de huidige methode voor een internationale kostenbenchmark een correcte keuze. Bij de uitvoering van de internationale kostenbenchmark voor TenneT heeft de Raad naar twee verschillende onderzoeksmethodes gekeken, namelijk de Unit Cost-benadering en de Data Developement Analysis (hierna: DEA-methode), en heeft als gevolg van het advies van SumicSid voor Unit Cost-benadering gekozen24. De Raad is van mening dat Unit
Cost-benadering een geschikte methode is omdat de vergelijkingsgroep relatief klein is en hierdoor minder geschikt is voor de DEA-methode. In DEA wordt de vergelijkingsgroep namelijk kleiner gemaakt om eventuele outliers te elimineren waardoor de reeds kleine
vergelijkingsgroep nog kleiner wordt en de resultaten minder robuust. Ook is
bevolkingsdichtheid in de DEA-methode een belangrijke kostenveroorzakende factor, maar bevolkingsdichtheid is ook een verklaring voor andere kostenveroorzakende factoren. Het verklaart namelijk verschillen in kosten als gevolg van bijvoorbeeld verstedelijking en ruimtelijke en milieueisen die in een land aanwezig zijn. De kapitaal- en operationele kosten worden namelijk door de DEA-methode hoger ingeschat voor gebieden met hoge
bevolkingsdichtheid, ook als gevolg van de samenhangende kostenveroorzakende factoren, in vergelijking met de gebieden die schaars bevolkt zijn. Het gevolg hiervan is dat de DEA-methode het effect van bevolkingsdichtheid overdrijft om een verklaring te vinden voor de hoge kosten van TenneT. Dit kan verholpen worden door statistische methodes waardoor de vergelijkingsgroep voor TenneT in grootte afneemt terwijl de vergelijkingsgroep al vrij klein is voor een statistische vergelijking, waardoor het nog moeilijker wordt om TenneT te
vergelijken met andere TSO’s. Om deze redenen is de DEA-methode minder geschikt voor een kostenbenchmark voor TenneT, en heeft de Raad voor de Unit Cost-benadering gekozen om tot robuuste resultaten te komen.
67. De Raad is het niet met TenneT eens dat de Unit Cost-benadering niet toereikend is voor een internationale kostenbenchmark. Ten eerste is het gebruik van de omvang van het net voor de onderbouwing van de kosten van een netbeheerder in de Unit Cost-benadering reeds een conservatieve methodiek in vergelijking met de andere methodes voor een kostenbenchmark. In theorie is het net voor een netbeheerder een endogene input om transmissietaken uit te kunnen voeren. Dit betekent dat in een kostenbenchmark een optimaal net met de minste kosten bepaald kan worden waarmee de transmissietaken uitgevoerd kunnen worden. De andere methodes voor een kostenbenchmark nemen bijvoorbeeld meerdere input- en outputvariabelen mee in het onderzoek waardoor het onderzoek uitgebreider en
ingewikkelder wordt, en daarmee ook minder conservatief. Ten tweede wordt de Unit Cost-benadering frequent gebruikt voor het vaststellen van investeringsplannen, voor de
beoordeling van elektriciteitsnetwerken en voor de evaluatie van technologische vooruitgang. Ten derde past het gestandaardiseerde netwerk goed bij de gebruikte gegevens in het aanvullende onderzoek en levert het een goede onderbouwing voor de totale kosten van een netwerk. Dit valt af te leiden uit de vergelijking van het gestandaardiseerde net met de gebruikte data25. Het toevoegen van aanvullende variabelen aan het model van SumicSid
brengt geen verbetering in het model omdat de correlatiecoëfficiënt tussen input en output niet significant toeneemt wanneer aanvullende factoren gebruikt worden, aldus SumicSid. De
Raad is, gelet op het voorgaande, van mening dat de Unit Cost-benadering nauwkeurig en robuust is en daarom ook gebruikt mag worden in de aanvullende studie van SumicSid. Tevens vindt de Raad de uitkomsten van de aanvullende studie van SumicSid zeer plausibel aangezien een hoge correlatie bestaat tussen de resultaten van verschillende
onderzoeksmethodes. SumicSid heeft in de aanvullende studie naar verschillende modellen gekeken en geconcludeerd dat die tot vergelijkbare resultaten leiden26. Tot slot vindt de Raad
de Unit Cost-benadering van SumicSid uitermate geschikt voor de regulering van TenneT omdat TenneT geprikkeld wordt te investeren en te opereren tegen concurrerende prijzen. Door een Unit Cost-benadering wordt een netbeheerder immers geprikkeld om tegen concurrerende prijzen te handelen omdat voor de berekening van de kostenbenchmark de gemiddelde marktprijzen gebruikt worden. Dit sluit aan bij de doelstelling van de wetgever om een netbeheerder tot doelmatiger handelen te prikkelen. De wetgever heeft de Raad immers belast met de taak om een methode vast te stellen waarmee netbeheerders, zoals de Minister aangeeft in zijn doelstellingen, "een prikkel krijgen om net zo doelmatig te handelen als bedrijven op een markt met concurrentie"27 en waarmee "netbeheerders financiële
prikkels voor zowel kwaliteit als efficiencyverbetering"28 krijgen.
68. In het informatie- en consultatiedocument uit 199929 heeft de Raad niet gezegd dat de Unit
Cost-benadering niet toereikend is voor een kostenbenchmark. In dit document wordt uitgelegd hoe verschillende maatstaven werken zonder de conclusie te trekken dat de Unit Cost-benadering onbetrouwbaar is. Tevens wordt in dit document gezegd dat er
internationaal nog geen overeenstemming bestaat over wat de beste methodologie is om te gebruiken voor een kostenbenchmark. De Raad zegt wel dat de tweedimensionale
maatstaven voor prestaties voor reguleringsdoeleinden ontoereikend zijn omdat
transmissienetwerken een multi-input/ multi-output kennen. De Raad vindt nog steeds dat een tweedimensionale maatstaf ontoereikend is om op alle kosten van TenneT toe te passen. In de internationale kostenbenchmark worden dan ook niet alle kostenposten van TenneT meegenomen. Hoofdstuk 8 van onderhavig besluit geeft reeds voldoende informatie over welke kostenposten van TenneT meegenomen zijn in de internationale kostenbenchmark. De Raad verwijst dan ook naar hoofdstuk 8 van onderhavig besluit. De Raad is van mening dat het toepassen van de Unit Cost-benadering op de beheerkosten van de EHS-netten van TenneT wel degelijk geschikt is omdat de EHS-netten wel één output produceren
(transmissie) door één input (totale beheerkosten van TenneT voor EHS-netten). In geval het wenselijk zou zijn om bijvoorbeeld de inkoopkosten energie en vermogen mee te nemen in een internationale kostenbenchmark, zou een tweedimensionale maatstaf zoals de Unit Cost-benadering inderdaad niet toereikend zijn.
69. Wat betreft de kwaliteit van een netwerk, merkt de Raad op dat de onderzoeken van SumicSid rekening houden met verschillen in het kwaliteitsniveau van een net. Het gebruikte model bepaalt wat het efficiënte kostenniveau is van een TSO gegeven haar netwerk en de kwaliteit
26 Zie SumicSid AB, Benchmarking TenneT EHV/ HV– final results, maart 2010, www.energiekamer.nl. 27 Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 174, nr. 28, p. 13.
28 Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 372, nr. 3, p. 19.
29 Dienst uitvoering en toezicht Elektriciteitswet, Informatie- en Consultatiedocument: Price
daarvan. SumicSid standaardiseert het net door het toepassen van verschillende categorieën voor netcomponenten waarbij elke categorie een eigen prijs- en kwaliteitsniveau heeft. Voor elke netcomponent is daartoe het efficiënte kostenniveau bepaald. Indien een bepaalde netcomponent leidt tot een hogere kwaliteit én deze component ook een hoger efficiënt kostenniveau heeft dan een soortgelijke netcomponent met een lager kwaliteitsniveau, dan wordt in het model rekening gehouden met de verschillende kwaliteitsniveaus door middel van het toekennen van verschillende efficiënte prijzen. Immers, de onderzoekers nemen dan de door de TSO gekozen netcomponent als uitgangspunt en vergelijken vervolgens de huidige efficiëntie met het door hen gedefinieerde efficiënte kostenniveau.
70. Voorts is van belang dat het kwaliteitsniveau van een net sterk samenhangt geografische omstandigheden. Het is algemeen bekend dat de EHS-netten een hoge kwaliteit hebben. Volgens SumicSid hangt die hoge kwaliteit samen met de relatief dicht bevolkte en stedelijke omgeving waarin deze netten van TenneT zich bevinden. Nederland kent bijvoorbeeld geen afgelegen gebieden, die moeilijk toegankelijk zijn. Gelet hierop heeft SumicSid netbeheerders die onder heel andere omstandigheden opereren (bijvoorbeeld in gebieden met lage
bevolkingsdichtheid) niet meegenomen in haar aanvullende studie. Uit die studie blijkt echter dat een aantal vergelijkbare Europese netbeheerders netten van eenzelfde kwaliteit heeft als de EHS-netten van TenneT, terwijl de kosten lager zijn en de efficiëntie van die netbeheerders hoger is.
71. In aanvulling hierop merkt de Raad op dat de onderzoeken van SumicSid noch de Raad uitspraken doen over de keuze van de activa van elke TSO. Met andere woorden, de wijze waarop een TSO haar netwerk heeft ingericht staat in de onderzoeken van SumicSid niet ter discussie.
72. Gelet op het voorgaande is de Raad van mening dat de onderzoeken van SumicSid
voldoende rekening houden met verschillen in kwaliteit die onder andere het gevolg zijn van de keuzes die een TSO in haar bedrijfsvoering maakt.
73. Volgens TenneT staat in de vertrouwelijke versie van e3GRID dat ruim 60% van de
vergeleken TSO’s volgens SumicSid minder dan 50% efficiënt is. Deze bewering van TenneT is volgens SumicSid niet juist. Slechts 15% van de vergeleken TSO’s is minder dan 50% efficiënt volgens SumicSid. De Raad heeft dan ook in de aanvullende studie van SumicSid alleen voor vergelijkbare TSO’s gekozen. Het gevolg hiervan is dat een paar TSO’s geëlimineerd zijn uit de vergelijkinggroep omdat deze TSO’s hoge kosten hebben die niet gerelateerd kunnen worden aan hun netwerk, of technisch andere masten beheren dan TenneT en daardoor lagere kosten hebben (bijvoorbeeld Scandinavische TSO’). Van 22 TSO’s uit de e3GRID-studie zijn 17 gebruikt in de aanvullende studie van SumicSid. Deze
aanpassingen in combinatie met de Unit Cost-benadering hebben dan ook geleid tot een realistischer resultaat voor de efficiëntie van de EHS-netten van TenneT omdat TenneT vergeleken wordt met structureel vergelijkbare TSO’s en omdat door de Unit Cost-benadering de vergelijkingsgroep groot genoeg is voor een robuust resultaat. Daarom is de Raad ook van mening dat de representativiteit van de vergelijking van TenneT met andere TSO’s goed is en gebruikt mag worden voor de bepaling van een efficientieparamter voor de vijfde
74. De Raad is het niet met TenneT eens dat belangrijke exogene factoren over het gebruik van het net, geografische omstandigheden, aansluitdichtheid en de omvang van het
verzorgingsgebied buiten beschouwing zijn gebleven. De Raad is ven mening dat het totale kostenniveau het relevante niveau is voor een kostenbenchmark en dat individuele
kostenposten die eventueel samenhangen met exogene (kostenveroorzakende) factoren elkaar uitmiddelen. Voorts is de Raad van mening dat een kostenbenchmark niet alle exogene factoren in beschouwing moet nemen door het totale kostenniveau voor exogene factoren steeds aan te passen. Een model voor een internationale kostenbenchmark dient alleen relevante en onafhankelijke factoren die ten grondslag liggen aan de prestatie van een netbeheerder in beschouwing te nemen. TenneT heeft in de e3GRID-studie een aantal aanvullende (exogene) kostenveroorzakende factoren aangedragen om de EHS-netten in de speciale categorie te kunnen plaatsen. Het gaat hierbij om de volgende factoren: design van masten, complexiteit van het netwerk, kortsluitvermogen en mastschilderkosten. De
aanvullende factoren zijn door SumicSid beoordeeld op een aantal criteria en zijn uiteindelijk naar het oordeel van de Raad terecht afgewezen. Aanvullend merkt de Raad op dat indien voor elke netbeheerder in een internationale kostenbenchmark alle individuele
kostenveroorzakende factoren worden meegenomen de studie niet meer als objectief kan worden gezien. Een netbeheerder heeft dan ook een sterke prikkel om alleen
kostenveroorzakende factoren weer te geven, en nooit te laten zien welke omstandigheden tot lagere kosten kunnen leiden. Daarom is de beste methode om met de werkelijke kosten te werken voor het hele netwerk, waardoor kostenveroorzakende en kostenverlagende factoren gemiddeld worden. De Raad is dan ook van mening dat in de e3GRID-studie rekening is gehouden met regionale omstandigheden die door SumicSid voor TenneT relevant bevonden zijn. Indien deze als niet relevant beoordeeld zijn, dan is de Raad van mening dat deze regionale omstandigheden niet meegenomen moeten worden in de internationale kostenbenchmark voor TenneT.
75. De Raad merkt op dat de onderzoeken van SumicSid in voldoende mate rekening houden met bedrijfs- en landspecifieke omstandigheden, zoals geografische omstandigheden, unieke ontstaansgeschiedenis, verschillen in netconfiguratie, verschillende milieueisen,
verschillende kwaliteitseisen, en verschillen in de omvang van de TSO’s. SumicSid heeft systematisch de bedrijfs- en landspecifieke omstandigheden bekeken30. De Raad merkt ook
op dat netbeheerders van netten waar sterk afwijkende landspecifieke omstandigheden gelden buiten de aanvullende studie van SumicSid zijn gehouden, zoals reeds opgemerkt in randnummer 73. Daarnaast heeft de Raad SumicSid gevraagd om een aanvullende studie31 uit
te voeren waarbij expliciet rekening wordt gehouden met de Nederlandse situatie, zoals de door de Raad vastgestelde WACC en afschrijvingstermijnen. Kortom, de Raad is van mening dat SumicSid in de aanvullende studie voldoende rekening heeft gehouden met de bedrijfs- en landspecifieke omstandigheden van TenneT (en andere TSO’s).
30 Zie SumicSid AB, International Benchmarking of Electricity Transmission System Operators – final report, maart 2009, www.energiekamer.nl.
76. Tot slot is TenneT van mening dat de normalisatie van de historische kapitaalkosten geresulteerd heeft in ernstige onjuistheden in de vaststelling van de kapitaalkosten van de verschillende TSO’s in de studie van SumicSid. Deze conclusie van het KEMA-rapport is volgens TenneT gebaseerd op de volgende punten: (1) aannames over uniforme Europese prijzen in de indexatie van de kapitaalkosten, (2) het gebruik van cpi voor de indexatie, en (3) herwaardering van de activa. De Raad heeft SumicSid gevraagd om naar deze conclusie van het KEMA-rapport en de onderliggende punten te kijken en deze weer te leggen. SumicSid is het niet eens met de conclusie van het KEMA-rapport. Ten eerste is volgens SumicSid het gebruik van de uniforme prijzen een vereiste voor een kostenbenchmark. De huidige waarde van de activa is gelijk aan de netto contante waarde van de toekomstige inkomsten, inclusief de behoefte aan herinvesteringen. Een rationele koper (investeerder) zou niet meer voor de activa betalen dan de huidige netto contante waarde alleen omdat de vorige eigenaar te duur heeft geïnvesteerd in het verleden. Ten tweede wordt bij de berekening van de geïnvesteerde waarde in de studie van SumicSid een correctie toegepast voor de nationale inflatie, waarna wordt geconverteerd naar de Euro. Het onderzoek van KEMA converteert eerst jaarlijks naar de Euro en corrigeert daarna voor de Europese inflatie waardoor de resultaten afwijken van de resultaten van SumicSid. Tevens keurt KEMA het gebruik van de cpi voor de
inflatiecorrectie af. Volgens SumicSid zijn momenteel geen betere alternatieven aanwezig voor de waardebepaling van de internationale activa en het gebruik van cpi bij de
waardebepaling. De verschillen tussen de resultaten van SumicSid en de resultaten van KEMA zijn vanzelfsprekend aangezien de wisselkoers tussen twee valuta’s ook andere veranderingen dan alleen de relatieve inflatie representeert. Tevens omhelst de cpi elementen (bijvoorbeeld brandstofprijzen, etc.) die niet gedekt worden door de waarde van de activa van een netbeheerder. Ten derde is de herwaardering van de activa alleen relevant voor de meting van de totale kapitaaluitgaven en niet voor de meting waarbij de activa tot en met het jaar 2000 buiten beschouwing blijven. SumicSid is daarom van mening dat het KEMA-rapport het effect van de herwaardering in Oost Europa op TenneT overdrijft. De score van TenneT verandert lichtelijk door het gebruik van de geherwaardeerde cijfers uit Oost Europa en heeft dus geen grote impact op de efficiëntiescore van TenneT. Tot slot is de Raad van mening dat de herwaardering van de activa in Oost Europa van mindere betekenis is in de aanvullende studie van SumicSid aangezien geen TSO na 1998 is hergewaardeerd en de meerderheid van de vergelijkingsgroep, inclusief de beste drie TSO’s, in West Europa gelegen zijn.
77. De Raad merkt ook het volgende op over de onderzoeken van SumicSid. In het vorige onderzoek voor de vierde reguleringsperiode zijn zes TSO’s32 onderzocht. In de
e3GRID-studie van SumicSid33 zijn 22 TSO’s34 betrokken. In de aanvullende studie van SumicSid35 zijn
32 Dit betrof de volgende TSO’s: Verbund APG (Oostenrijk), Elkraft en Eltra (Denemarken), TenneT (Nederland) en Stattnett (Noorwegen). Daarnaast is gebruik gemaakt van publieke informatie van Svenska Kraftnät (Zweden).
33 Zie SumicSid AB, International Benchmarking of Electricity Transmission System Operators – final report, maart 2009, www.energiekamer.nl.
34De deelnemende TSO’s zijn: Verbund APG (Oostenrijk), Cyprus TSO (Cyprus), CEPS (Tsjechië),
17 TSO’s betrokken. De Raad is van mening dat de e3GRID-studie en aanvullende studie van SumicSid verbeterd zijn ten opzichte van het onderzoek voor de vierde reguleringsperiode. Bovendien is de Raad van mening dat de TSO’s onderling goed vergelijkbaar zijn, des te meer omdat SumicSid rekening heeft gehouden met bedrijfs- en landspecifieke
omstandigheden en verschillen in kwaliteit (zie de voorgaande randnummers) en de omstandigheden van de Nederlandse situatie.
78. De Raad merkt tot slot op dat hij op grond van artikel 4 van de Verordening36 verplicht is om
kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen die "overeenkomen met die van een efficiënte en structureel vergelijkbare netbeheerder". De Raad is van mening dat een
benchmarkonderzoek, zoals het onderzoek van SumicSid, een goede manier is om te onderzoeken of de kosten van TenneT vergelijkbaar zijn met die van een efficiënte
netbeheerder en om tot kostengeoriënteerde tarieven te komen. Aangezien Nederland één landelijke netbeheerder elektriciteit heeft is een internationale kostenbenchmark de aangewezen methode om de efficiënte kosten van TenneT te bepalen.
79. De Raad is dan ook van mening dat hij heeft voldaan aan de Europeesrechtelijke verplichting door gebruik te maken van de resultaten van de onderzoeken van SumicSid. Daarbij heeft de Raad zich ervan vergewist of deze onderzoeken voldoende zorgvuldig zijn uitgevoerd om tot betrouwbare en voor de regulering van TenneT bruikbare uitkomsten te leiden. Zoals in het methodebesluit uiteengezet in paragraaf 8.3.2 en gelet op het bovengenoemde, ziet de Raad geen aanleiding om de resultaten van deze onderzoeken onvoldoende betrouwbaar te achten.
80. De internationale kostenbenchmark voor de EHS-netten heeft betrekking op de meeste relevante (gereguleerde) activiteiten van TenneT en is dan ook ten opzichte van de vierde reguleringsperiode uitgebreid met de GAW2000, aanmerkelijke investeringen en de
mastschilderkosten. Daarom is de Raad van mening dat de aanvullende studie van SumicSid gebruikt mag worden voor vaststelling van de efficiëntieparameter voor de EHS-netten van TenneT. De Raad merkt daarnaast op dat het niet mogelijk is geweest om de efficiëntie van de HS-netten door SumicSid vast te stellen.
81. Samenvattend vindt de Raad dat, gelet op de correcties voor bedrijfs- en landspecifieke omstandigheden en kwaliteitsverschillen en gelet op de vergelijkbaarheid van de voor de benchmark geselecteerde TSO’s, sprake is van een zorgvuldig uitgevoerd onderzoek. De Raad gebruikt de resultaten van de aanvullende studie van SumicSid dan ook in zijn besluitvorming, zij het nadat de Raad een tweetal van correcties heeft toegepast. De eerste correctie betreft het hanteren van een voorzichtigheidsmarge bij de vaststelling van de efficiëntieparameter37. De tweede is het toepassen van de efficientieparamter over een
periode van 15 jaar als gevolg van het voor het eerst toepassen van de efficiëntieparameter op
35 Zie SumicSid AB, Benchmarking TenneT EHV/ HV– final results, maart 2010, www.energiekamer.nl (hierna: SumicSid 2010).
36Verordening (EG) nr. 1228/ 2003 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2003 betreffende de voorwaarden voor toegang tot het net voor grensoverschrijdende handel van elektriciteit.
de kosten die voortvloeien uit de GAW2000 van de EHS-netten38. Door deze twee correcties
past de Raad de efficientieparameter zelfs behoudend toe omdat de Raad het onwenselijk vindt om de toekomstige financierbaarheid van TenneT aan te tasten.
Conclusie "Aanvullende studie SumicSid niet gebruiken voor efficiëntie EHS-netten" 82. Deze zienswijze heeft niet geleid tot een wijziging van het ontwerp-besluit.
83. Tot op heden heeft de Raad de kosten die voortvloeiden uit de GAW2000 van de EHS-netten als efficiënt beschouwd. De Raad is in het ontwerp-besluit afgestapt van die gevolgde lijn. TenneT is van mening dat de Raad niet heeft voldaan aan de voorwaarden die een bestuursorgaan bij wijziging van beleid in acht moet nemen.
84. Allereerst geeft de Raad in het ontwerp-besluit aan dat deze kosten om meer pragmatische redenen tot op heden buiten de efficiëntievergelijking zijn gehouden, en dat deze redenen thans niet meer valide zijn. In zijn eerdere besluiten heeft de Raad echter nooit gesproken over pragmatische redenen. Voor TenneT is dan ook onduidelijk wat deze pragmatische redenen inhouden en deze term is bovendien vanuit juridisch perspectief inhoudsloos. De Raad kan de beginselen van materiële zorgvuldigheid en rechtszekerheid niet zomaar na vier periodes opzij zetten met als reden dat de niet nader gespecificeerde redenen van
pragmatisme niet meer gelden, aldus TenneT.
85. Daarnaast merkt TenneT op het niet eens te zijn met de opmerking van de Raad dat er aanwijzingen zijn dat de investeringen niet efficiënt zijn. Indien inderdaad sprake zou zijn van niet efficiënte investeringen, hetgeen TenneT dus betwist, dan is onduidelijk hoe zich dit verhoudt met de constatering van de Raad in het methodebesluit voor de tweede
reguleringsperiode dat niet eenduidig kon worden vastgesteld dat de investeringen inefficiënt zijn. De vraag rijst waarom dit nu wel eenduidig zou kunnen worden vastgesteld, te meer deze investeringen verder in het verleden liggen dan ten tijde van de totstandkoming van het methodebesluit voor de tweede reguleringsperiode. Volgens TenneT bevat het rapport van SumicSid geen geloofwaardige aanwijzingen dat de tot en met 2000 in de EHS-netten gepleegde investeringen niet efficiënt zijn. Zelfs al zou de Raad de omstandigheden voor de beleidswijziging kunnen verklaren dan moet de Raad wel motiveren waarom deze
omstandigheden zwaarder wegen dan de genoemde rechtsbeginselen.
86. TenneT merkt op dat het de Raad niet vrij staat om af te wijken van een bestendige gedragslijn zonder de gevolgen voor TenneT in ogenschouw te nemen. De afwijking heeft ingrijpende financiële gevolgen voor TenneT.
87. Voorts is sprake van strijd met het vertrouwensbeginsel om de tot en met 2000 gerealiseerde investeringen in de EHS-netten ineens niet meer als efficiënt te beschouwen, aldus TenneT. Van belang is daarbij dat de tot en met 2000 gerealiseerde investeringen in de EHS-netten een gesloten categorie is, die in de loop van de tijd alleen maar kleiner zal worden. Het
belang van de afnemers dient daarom gerelativeerd te worden ten opzichte van het belang van TenneT.
88. In de destijds volstrekt andere marktstructuur was het bovendien uitgesloten dat op optimaal efficiënte wijze werd geïnvesteerd in netcapaciteit. De Raad heeft, volgens TenneT, ten onrechte het feit dat sprake is van verzonken kosten betrokken in de afwegingen die aan het ontwerp-besluit ten grondslag liggen.
Reactie "GAW2000 EHS-netten ten onrechte niet langer efficiënt beschouwd”
89. In de tweede reguleringsperiode heeft de Raad naar aanleiding van de ECOM-benchmark, de internationale benchmark die destijds door SumicSid is uitgevoerd, bepaald dat de
investeringen vóór 2000 als efficiënt worden beschouwd. Uit de ECOM-benchmark volgde namelijk destijds niet eenduidig dat de investeringen die vóór 2000 gedaan zijn (in)efficiënt zijn. Deze lijn is in de derde en vierde reguleringsperiode voortgezet. In het ontwerp-besluit staat dat de kosten tot op heden om meer pragmatische redenen buiten de
efficiëntievergelijking zijn gehouden. De Raad heeft hiermee gedoeld om het feit dat als een bepaalde grootheid of kostenpost niet onderzocht is dat dan onderzoeksuitkomsten ook niet op deze grootheid of kostenpost toegepast kan worden.
90. De Raad wilde ter voorbereiding op de vijfde reguleringsperiode meer kostenposten dan in de vierde reguleringsperiode van TenneT betrekken in de vergelijking van de mate van efficiëntie om hiermee nog meer te kunnen voldoen aan de totale kostenbenadering. De kosten van de GAW2000 van de EHS-netten zijn dan ook meegenomen in de e3GRID-studie van SumicSid. Tevens heeft de Raad SumicSid verzocht de aanvullende studie naar de efficiëntie van TenneT breder in te steken en onder andere de kosten van de GAW2000 met en zonder de aanname dat deze kosten efficiënt zijn in ogenschouw te nemen. Dat de Raad het wenselijk acht om meer invulling te geven aan de totale kostenbenadering en het onderzoek daarom breder wilde insteken is ook te zien in de uitvoering van de financiële onderzoeken van de Raad. Deze onderzoeken hadden bijvoorbeeld betrekking op de behaalde winsten en financierbaarheid van de gehele TenneT-organisatie. Specifieke bedrijfsonderdelen,
investeringen of netten zijn hierbij niet buiten beschouwing gelaten. Op deze wijze maakt de Raad het mogelijk om de impact van de reguleringsmethodes op de historische en
