Α F.M. BRENNINKMEIJER
Appelrechtspraak in bestuursrechtelijke geschillert
Bestudering van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet op de Raad van State en de Beroepswet leert dat het hoger beroep in bestuursrechtelijke ge-schillen slechts een summiere regeling heeft gekregen.1 Uitgangspunt is dat
veel bepalingen die van toepassing zijn op de behandeling van het beroep in eerste aanleg van overeenkomstige toepassing zijn in appel. Deze een-voud kan positief gewaardeerd worden. Bovendien wordt het längs deze
weg aan de appelcolleges overgelaten om van zaak tot zaak en om via intern overleg en afstemming lijnen uit te zetten die in een later Stadium wanneer nodig tot nadere wetgeving kunnen leiden. Dat vormt wellicht een betere benadering, die meer recht doet aan de praktijk, dan meer uit de studeerka-mer voortkomende wetgeving.
De CRvB is voor enkele speciale bestuursrechtelijke rechtsgebieden gedu-rende lange tijd de enige bestuursrechtelijke appelrechter geweest. Ook de regeling van het appel in de oude Beroepswet en de Ambtenarenwet 1929 was betrekkelijk eenvoudig. De herziening van de rechterlijke organisatie heeft de Afdeling bestuursrechtspraak in het leven geroepen als andere -doch algemeen bevoegde - appelinstantie.
De vorming van de Afdeling bestuursrechtspraak op zieh vormt nog geen reden om de appelrechtspraak als zodanig tot voorwerp van onderzoek te maken. Het zrjn enkele bepalingen uit de Awb die echter wel reden geven om stil te staan bij de taak van de bestuursrechtelijke appelrechter. Met name de betekenis van artikel 8:69 van de Awb roept vragen op Anders dan in het burgerlijk procesrecht kan tot aan de totstandkoming van het nieuwe procesrecht in de Awb niet gesproken worden van een duidelijke strueture-ring van de rechtspleging in appel. Hammerstein stelt in zijn bijdrage over civiel appel aan de Leyten-bundeP dat het appel in civiele zaken zeer een-voudig zou kunnen zijn: 'Beide partijen leggen het dossier van de eerste aan-leg over en vragen aan de appelrechter de zaak opnieuw te beoordelen.' De aantrekkelijkheid van de eenvoud is volgens Hammerstein om een aantal
1 Zit artikel 6 24 Awb
2 Α Hammerstein, Hoger beroep in civiele zaken, in Met hoofd en hart, opstellen aangeboden aan
12 BRENNINKMEIJER
redenen bedrieglijk. Een van die redenen is volgens hem dat de taak van de appelrechter dezelfde zou zijn als die van de eerste rechter: een verdubbe-ling van de procedure. Bovendien zou er geen rem zijn op het instellen van beroep. Afgezien van enkele technische bezwaren die specifiek samenhan-gen met het civiele procesrecht, wijst hij er ten slotte nog op dat de inbreng van partijen te gering zou zijn. Voor de appelrechtspraak van de CRvB on-der de Beroepswet en de Ambtenarenwet 1929 gold echter in belangrijke mate juist de bedrieglijke eenvoud die Hammerstein afwijst. Zo beschouwd gaapt er een groot verschil tussen het appel in het civiele proces en in het bestuursproces. Overigens kan worden opgemerkt dat ook het strafproces in dit opzicht afwijkt van het civiele proces. In beginsel vormt de behande-ling in appel in strafzaken een volledige herbeoordebehande-ling van het geschil. Hiermee is mijn invalshoek bij deze bespreking van de appelrechtspraak be-paald. Traditioneel hield het appel bij de CRvB in dat de partij die in hoger beroep kwam een herbeoordeling aan de CRvB vroeg. Er werden weinig eisen gesteld aan hetgeen in appel werd aangevoerd. Een appellant die zon-der rechtsbijstand aanvoerde in appel het niet eens te zijn met de uitspraak van de eerste rechter kon er in beginsel op rekenen dat de CRvB toetste of de bestreden beslissing juist was of niet. Voor veel van de verschallende spe-cifieke rechtsgebieden waarop de CRvB bevoegd was, gold (en geldt nog steeds) al dan niet expliciet een standaard toetsingsschema aan de hand waar-van het geding in appel als waar-vanzelf invulling kreeg (en krijgt). Dit geldt ster-ker voor de sociale verzester-keringen dan voor het ambtenarenrecht. Het so-ciale verzekeringsrecht draagt voor de kern van de verschillende uitkerings-wetten in die zin een dwingend karakter dat de uitvoeringsorganen geen dis-cretionaire bevoegdheden toekomen. Gebunden besluiten leiden eerder tot een volledige hertoetsing. Overigens zou het onjuist zijn om het gehele so-ciale verzekeringsrecht als verstoken van discretionaire bevoegdheden te beschouwen. In het ambtenarenrecht berust een belangrijk deel van de be-sluiten op discretionaire bevoegdheden. Maar ook onderwerpen als discipli-naire straffen kennen een gestructureerd toetsingsschema.
APPELRECHTSPRAAK 13
maakte om te voorspellen in welke zaken er een grotere kans van slagen was en in welke zaken het zinloos was om appel in te stellen.
DE GRENZEN VAN HET APPEL
De invoering van het nieuwe procesrecht onder de Awb geeft om een aantal redenen aanleiding om de grenzen van het appel nader te overdenken. Het ligt niet in mijn bedoeling om in deze bespreking van beperkte omvang alle relevante kwesties te bespreken. De omvang van de rechtsstrijd wordt op grond van de Awb primair bepaald door de inhoud van het bestreden be-sluit. In de praktijk blijkt echter in sommige rechtsgebieden dat in rechtsge-schillen meerdere besluiten tegelijk aan de orde zijn. In de ruimtelijke orde-ning kan het eventueel gaan om het samenstel van een verklaring van geen bezwaar naast de bouwvergunning. Beide besluiten zijn duidelijk van elkaar te onderscheiden, mede omdat zij van verschillende organen afkomstig zijn, Een andere samenloop van meerdere besluiten kan zieh voordoen bij duur-relaties: een vergunning wordt voor bepaalde tijd verleend en vervolgens in-getrokken. Deze figuur doet zieh ook vaker voor in het sociaal verzeke-ringsrecht; een uitkering wordt toegekend en tegen een latere datum ver-laagd en/of ingetrokken. Ook in het ambtenarenrecht kan sprake zijn van samenloop: een (individueel) funetiewaarderingsbesluit leidt tot een be-paalde waardering, die vervolgens tot een bebe-paalde inschaling leidt. Deze laatste vormen van samenloop zijn voor belanghebbenden vaak het best kenbaar wanneer inderdaad een besluit wordt afgegeven. Voor de begrips-vorming kan het soms echter verwarring wekken dat hetzelfde bestuursor-gaan in dezelfde kennisgeving meerdere (deel)besluiten neemt. In sommige situaties is het reeel om ervan uit te gaan dat ieder (deel)besluit afzonderlijk in een procedure aangevochten kan worden. Deze vorm van beperking van de omvang van het (appel)beroep signaleer ik slechts, zonder tot een uitvoe-rige bespreking te komen. Daarbij iaat ik ook in het midden de vraag in hoe-verre onder omstandigheden bij een samenstel van besluiten, een beperking van het (appel)beroep tegen een (deel)besluit eventueel juist niet toelaatbaar is, of zinledig is, omdat vernietiging van het aangevochten (deel)besluit geen relevante invloed heeft op de rechtsverhouding als zodanig.
Een ander probleem laat ik eveneens buken bespreking: de invloed van het bezwaar op de omvang van de rechtsstrijd in beroep bij de rechter en in appel. Mögen in beroep zaken aan de orde worden gesteld, die niet in de bezwarenprocedure aan de orde zijn gesteld? Deze vraag is niet zonder meer met ja of nee te beantwoorden. Maar een bespreking zou mijn bijdrage te omvangrijk maken.
14 BRENNINKMEIJFR
onder omstandigheden het appel mede betreffen een beoordeling van de tweede beslissing. Dit betreft een boeiend onderwerp waarover zieh de eer-ste jurisprudentie aan het vormen is, doch op dit monient is het nog onzeker hoe de gemeenschappelijke jurisprudentie van de CRvB en de Afdeling be-stuursrechtspraak van de Raad van State op dit punt zal gaan luiden.
ARTIKEL 8:69 AWB
De wetgever beoogt met artikel 8:69 Awb het geding in eerste aanleg te be-perken, in die zin dat op de grondslag van hetgeen in beroep is aangevoerd de zaak beoordeeld wordt. Deze beperking heeft ook voor het appel beteke-nis. Enerzijds omdat de beperking van het geding in eerste aanleg zinledig zou zijn wanneer de appelrechter zieh niet ook zou beperken. Bovendien is deze bepaling ook van toepassing op het appel als zodanig. Voor het appel heeft artikel 8:69 Awb deze betekenis, dat bij de beoordeling door de appel-rechter deze uitgaat van de door appellant aangevoerde bezwaren tegen de aangevallen uitspraak.
In de tweede plaats gaan vanwege het appel in zaken die voor de Afdeling bestuursrechtspraak aanhangig worden, bij de grensbepaling belangen van derden een rol speien. Zou de rechter in appel ongebreideld tot een herbe-oordeling overgaan van het besluit dan zouden ten onrechte belangen van derden - of bij een beroep juist van derden de belangen van de rechtstreeks belanghebbende - in het gedrang kunnen komen. Anders gezegd, het even-wicht in het bestuursproces zou aangetast kunnen worden.
Aan de andere kant is het om verschillende redenen ook niet gewenst om - naar het voorbeeld van het civiele proces - zonder meer een grievenstel-sel te omarmen, waardoor het bestuursrechtelijk appel een te formalistisch karakter zou krijgen. In de eerste plaats geldt geen verplichte procesverte-genwoordiging en de kwaliteit van de appelschriften is soms niet erg hoog. Daargelaten de vraag of de wetgever teneinde het volume van de appelzaken te beperken over zou moeten gaan tot invoering van verplichte procesverte-genwoordiging - waar ik geen voorstander van zou zijn - moet worden vastgesteld dat zonder verplichte procesvertegenwoordiging niet al te hoge eisen aan de inhoud van appelschriften gesteld mögen worden. In dit ver-band valt ook te wijzen op de deformaliseringstendenzen in de jurispruden-tie van de Hoge Raad ook in het civiele appel. Appelgrieven kunnen vrijwel in iedere vorm worden gegoten. Ook verwijzing naar hetgeen in eerste aan-leg is aangevoerd kan voldoende zijn. Zo beschouwd kunnen ook in het ci-viele proces partijen de zaak in volle omvang aan de appelrechter voorleg-gen, zonder zieh uit te putten in het formuleren van een fijnmazig stelsel van grieven.
be-APPELRECHTSPRAAK 15
perkt zou moeten kunnen worden. Als het ene uiterste kan worden geno-men de eenvoudige benadering: appel leidt ertoe dat ongeacht de inhoud van de grieven die in appel worden aangevoerd de appelrechter tot een volle-dige herbeoordeling van de zaak komt. Als het andere uiterste kan worden genomen een strikt grievenstelsel wat ertoe leidt dat de appelrechter louter het hoger beroep op basis van de grieven beoordeelt. Naar deze benaderin-gen zal ik hierna als de ruime respectievelijk de enge benadering verwijzen. Bij beide benaderingen speelt ook een rol de vraag wat de taak van de appel-rechter is wat betreft het voorwerp van geschil. In de enge benadering ligt meer de klemtoon op een beoordeling aan de hand van de grieven van de houdbaarheid van de uitspraak van de eerste rechter. Treft een grief doel, dan volgt (gedeeltelijke) vernietiging en doet de appelrechter hetgeen de eer-ste rechter had moeten doen. In de ruime benadering verschuift de aandacht meer naar de bestreden beslissing. De uitspraak van de eerste rechter komt voor vernietiging in aanmerking wanneer de appelrechter tot een ander oordeel komt over de bestreden beslissing. Ik meen dat in het overgrote deel van de appelzaken bij de CRvB de ruime benadering gevolgd wordt. Uit de jurisprudentie blijkt ook dat de grieven niet steeds vooropgesteld worden in de uitspraak.
De ruime benadering biedt als voordeel dat de handhaving van het bestuursrecht (en ander recht) optimaal is. In de discussie over het karakter van het procesrecht onder de Awb duikt in dit verband veelal ook het be-grip 'objectief bestuursrecht' op. In dit verband valt onder meer te verwij-zen naar de VAR - preadvieverwij-zen van Allewijn, Nicolai en Schreuder - Vlas-blom voor 1994 en de discussie daarover.3 De rechter toetst ook in appel alle rechtmatigheidsaspecten van een zaak. Daarmee wordt enerzijds de op-timale doorwerking van het recht in onze rechtsorde gewaarborgd. Zeker gelet op de steeds toenemende complexiteit van ons recht is dit een niet te verwaarlozen kwestie. Anderzijds wordt ook compensatie gegeven voor eventuele ondeskundigheid van een partij. Voor niet professionele partijen spreekt dit voordeel zonder meer. Doch ook bij aanwezigheid van deskun-dige rechtsbijstand kan de vraag gesteld worden of een partij wel de dupe zou mögen worden van te kort schietende rechtsbijstand.
Een ander voordeel van de ruime benadering is dat geen grensvragen op-treden ten opzichte van kwesties van openbare orde die de rechter ook als deze niet door een partij ab grief zijn aangevoerd, toetst. Hierbij valt in de eerste plaats te denken aan de regeis die van toepassing zijn op de bezwaren-procedure als zodanig en op de behandeling van het beroep in eerste aanleg. Doch overigens kunnen er ook regeis van materieel bestuursrecht en ander recht zijn, bijvoorbeeld strafrecht, die de rechter gehandhaafd wil zien ook als een parti) daarop geen beroep heeft gedaan. In dit verband zou ik nader willen stilstaan bij de betekenis van artikel 8:69 van de Awb. Daarin is
\6 BRENNINKMEIJER
naar voorbeeld van artikel 48 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvor-dering (Rv) - bepaald dat de rechter ambtshalve de rechtsgronden aanvult. De negatieve kant van artikel 48 Rv - de rechter mag niet de feiten aanvul-len - past niet in het bestuursrecht. Daarom is in artikel 8:69 Awb bepaald dat de rechter de feiten aan kan vullen. Anders gezegd, de rechter heeft keu-zevrijheid of hij in een bepaald geschil al dan niet over zal gaan tot het aan-vullen van de feiten. Deze wettelijke uitgangspunten in de Awb zijn nadere aandacht waard. Vooropgesteld kan worden dat in het bestuursrecht net als in het privaatrecht en het strafrecht de rechter ambtshalve het recht toepast. In het privaatrecht vormt echter een probleem dat niet al het recht dwin-gend recht is. De rechtsgevolgen staan vaak ter vrije beschikking van par-tijen. Partijen moeten gelet op hun uit het privaatrecht voortvloeiende autonomie een beroep doen op bepaalde rechten, voordat deze rechten van belang worden voor hun rechtsverhouding. Op deze wijze is het van-zelfsprekend dat de rechter niet ambtshalve een vordering kan afwijzen vanwege verjaring. Ook een beroep op dwaling moet door een partij gedaan worden. Stelt een partij de feiten die relevant zijn, dan kan de rechter daaruit onder omstandigheden de conclusie trekken dat er een beroep op verjaring is gedaan. Dit betreft het schemergebied tussen feit en norm.
BETEKENIS BESTUURSRECHT
Voor het bestuursrecht speelt het recht een andere rol. In beginsel moet het bestuursrecht worden toegepast, zij het dat een bestuursorgaan krachtens een expliciete wettelijke opdracht keuzevrijheid kan hebben bij het al dan niet uitoefenen van een bepaalde bevoegdheid. In dat geval wordt de al dan niet uitoefening van de bevoegdheid beheerst door de eisen van behoorlijk bestuur. De toepassing van het bestuursrecht kan ook afhankelijk zijn van (de inhoud) van de aanvraag van een beschikking door een belanghebbende. Bij de toetsing door de (appel)rechter kan - theoretisch beschouwd - een drietal vragen naar voren komen:
1. Het bestuursorgaan (of de eerste rechter) is uitgegaan van onjuiste feiten; 2. Het bestuursorgaan (of de eerste rechter) heeft een bepaalde rechtsregel
geschonden, en
3. Het bestuursorgaan (of de eerste rechter) heeft een verkeerde verbinding gelegd tussen feit en norm.
gestruetu-APPELRECHTSPRAAK Υ]
reerde - Syllogismen zoals Aristoteles die heeft uitgewerkt. Rechtsvinding reikt verder. Daaruit is ook verklaarbaar dat met name de derde vraag erg complex kan zijn.
De eerste twee kwesties behoeven hier weinig toelichting.
Ad 1. Een bouwvergunning is geweigerd, omdat de aanvraag zou leiden tot strijd met het bestemmingsplan, bijvoorbeeld vanwege de voorgestane bouwhoogte. Uiteindelijk blijkt de bouwhoogte in de aanvraag niet 15 doch 12 meter, welke hoogte toegestaan is. In dat geval is uitgegaan van onjuiste feiten.
Ad 2. In strijd met een bepaalde expliciete toezegging heeft een bestuurs-orgaan een uitkering geweigerd. In dat geval is in strijd gehandeld met een (ongeschreven) rechtsregel; het vertrouwensbeginsel.
Ad 3. In veel geschillen is de vraagstelling niet zo duidelijk te herleiden tot de eerste twee kwesties. Dit is in ieder geval zo wanneer er sprake is van interpretatievragen. Deze kunnen primair de toepasselijke rechtsregels be-treffen, doch kunnen ook voortvloeien uit de uitleg van vage rechtsbegrip-pen, zoals openbare orde, of onvrijwillig werkloos, of passende arbeid. Uit-eindelijk heeft de (hoogste) rechter het laatste woord. De eindconclusie zal vaak zijn dat er zieh een situatie voordoet die valt onder een van de eerste twee categorieen. In die zin is deze derde kwestie meer verborgen. In de fase van rechterlijke beoordeling zal echter heel vaak het geschil zieh aandienen als een vraag naar de 'geldige' verbinding tussen feit en norm. Deze vraag valt dan op zieh weer uiteen in deelvragen. Wat is de interpretatie van de rechtsregel? Welke feiten zijn in het licht van deze interpretatie van de rechtsregel relevant (en heeft het bestuursorgaan, of de rechtbank de be-schikking gehad over deze feiten)?
aangeno-l 8 BRENNINKMEIJFR
men, dan kan uiteindelijk het oordeel luiden dat wegens schending van het zorgvuldigheidsbeginsel de weigering (althans voor zover relevant de beslis-sing op bezwaar) vernietigd moet worden.
Uit het voorgaande blijkt dat artikel 8:69 Awb, voor zover daarin is be-paald dat de rechter de feiten kan aanvullen terecht niet voorschrijft dat de rechter steeds de feiten aanvult. Afhankelijk van de inhoud van de rechts-verhouding kan het aanvullen van de feiten een gepasseerd Station zijn.
Tevens kan worden vastgesteld dat het vraagstuk waarvoor wij staan veel complexer is dan het op het eerste gezicht lijkt. Als we de bedoeling van de wetgever volgen en ervan uitgaan dat de omvang van het geding (in appel) mede bepaald wordt door de inhoud van het appelschriftuur, dan moet voorop gesteld worden dat uitgangspunt is en blijft dat de bestuursrechter het bestuursrecht en ander recht ambtshalve toepast. Hierbij kan artikel 8:69 van de Awb geen beperkende betekenis hebben, in die zin dat wanneer niet bepaalde rechtsregels door een partij zijn ingeroepen de rechter het ge-ding ook niet opvat als gaande over de toepassing van die rechtsregels. Naar mijn indruk heeft de beperkende werking die volgens de bedoeling van de wetgever uitgaat van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb primair betrekking op de feiten en op de verbinding tussen feit en norm. Kom ik tot een verge-lijking tussen de werking van artikel 48 Rv en 8:69 van de Awb, dan conclu-deer ik dat beide bepalingen ervan uitgaan dat de rechter het recht toepast ongeacht hetgeen partijen stellen. Het verschil ontstaat echter voor zover in het privaatrecht het aannemen van bepaalde rechten afhankelijk is van de vraag of een partrj er een beroep op doet of gedaan heeft. In het bestuurs-recht gelden voor de aanvraag onder omstandigheden eisen - bijvoorbeeld informatieverplichtingen - die in het nadeel van de aanvrager kunnen wer-ken. Doch afgezien hiervan drukt op het bestuursorgaan de plicht om de relevante feiten op te Sporen en tot een juiste rechtstoepassing te komen. Een belangrijke vraag waar ik op uitkom is de volgende. Wanneer aan de orde is de juiste toepassing van een rechtsregel, drukt dan niet op het be-stuursorgaan en vervolgens op de rechter de verplichting om zieh ervan te vergewissen dat de ter zake van de toepassing van die rechtsregel relevante feiten naar voren zijn gekomen? Deze vraag zou ik positief willen beant-woorden, zij het dat er uitzonderingen voor dit uitgangspunt gelden. Af-hankelijk van de inhoud van de rechtsverhouding kan op een belangheb-bende een zodanige informatieplicht drukken, dat onvoldoende of onjuiste feiten aangeleverd bij de aanvraagprocedure die leiden tot een onjuiste be-slissing eventueel er niet meer toe doen in de fase van bezwaar of beroep op de rechter.
DE GRIEVEN
noodza-APPELRECHTSPRAAK 19
kelijk om meer precies te kunnen beschrijven in hoeverre de grieven die in appel aangevoerd worden, kunnen leiden tot een beperking van de omvang van het beroep. De volgende uitgangspunten zou ik op een rijtje willen zet-ten.
1. De appelrechter past het recht toe, zodat de inhoud van het appelschrif-tuur als zodanig geen beperking inhoudt van de rechtmatigheidstoetsing door de appelrechter.
2. Voor zover feiten relevant zijn voor een juiste rechtstoepassing en op de belanghebbende niet een bijzondere informatieplicht rustte tijdens de aanvraagprocedure, ligt het in de rede dat wanneer een belanghebbende in een procedure een gemotiveerde bestrijding geeft van feiten, de rech-ter ook de feitelijke gronden nader zal onderzoeken en aanvullen, dan wel tot een zorgvuldigheidsvernietiging komt.
Uit deze uitgangspunten vloeit voort dat de belangrijkste beperking van de omvang van het beroep in appel voortvloeit uit het feit dat slechts een deel van het besluit en het oordeel van de eerste rechter daarover in appel wordt aangevochten. Het materiele bestuursrecht bestrijkt een zeer breed terrein. Daarom is het niet goed mogelijk om in algemene bewoordingen aan te ge-ven wanneer een besluit splitsbaar is in delen die afzonderlijk in bezwaar en beroep aan de orde kunnen komen. In het sociaal zekerheidsrecht zijn echter veel voorbeelden te vinden. Bij een uitkering speien vragen als het verzekerd zijn, het recht op uitkering als zodanig, de hoogte van de uitke-ringsgrondslag (dagloon), het uitkeringspercentage en eventueel een sanc-tie. Het is heel goed denkbaar dat in appel slechts de sanctie wordt aange-vochten, zodat de overige toekenningsvragen buken beschouwing blijven. Eerder noemde ik het voorbeeld van de vergunning waaraan voorwaarden verbunden zijn. Het geschil kan zieh eventueel beperken tot een bepaalde voorwaarde.
Te denken valt aan de volgende veel voorkomende soorten van samen-hangende (deel)besluiten:
- samenloop van meerdere besluiten die afzonderlijk vatbaar zijn voor be-roep,
- opeenvolgende besluiten waarvoor hetzelfde geldt,
- connexe besluiten die slechts te zamen aangevochten kunnen worden en - bestanddelen van een besluit die al dan niet afzonderlijk beoordeeld
kun-nen worden.
be-2O BRENNINKMEIJER
nadering door die rechtbank van het geschil, alsnog in appel aan de orde moeten komen. Eerder heb ik aandacht gevraagd voor de invloed die op dit punt uitgaat van de jurisprudentie van het EHRM op artikel 6 van het EVRM.4
PROCESSUELE OPSTELLING VAN PARTIJEN
Interessant zijn sommige processuele situaties die leiden tot een beperking van het geding. In de eerste plaats de beslissing ter uitvoering van een rech-terlijke uitspraak. Wanneer de eerste rechter in een voorgaande procedure tot een vernietiging is gekomen met de opdracht om een nieuwe beslissing te nemen met inachtneming van hetgeen die rechter overwogen heeft en geen appel is ingesteld, beperkt zieh de tweede procedure tot de vraag of op juiste wijze uitvoering is gegeven aan de uitspraak. De appelrechter kan zo geconfronteerd worden met de vreemde situatie dat deze de niet aangevoch-ten uitspraak van de eerste rechter niet onderschrijft, doch slechts te oorde-len heeft over de vraag of juist uitvoering is gegeven aan de (in de ogen van de appelrechter onjuiste) uitspraak.
Een andere belangrijke beperking kan voortvloeien uit het feit dat slechts een van deze partijen in appel komt tegen een deel van de beslissing en de andere partij berust. In dat geval geldt dat de omvang van het geding bepaald wordt door de appellant. Komt bijvoorbeeld een uitvoeringsorgaan van de sociale zekerheid in appel tegen de vernietiging van de toekenning van een WW-uitkering vanwege de door de rechtbank onjuist bevonden hoogte van de sanetie, dan kan de belanghebbende die zelf niet in appel is gegaan niet alsnog grieven ontwikkelen tegen de hoogte van het dagloon. Wellicht ligt deze afbakening moeilijker wanneer belangen van derden betrokken zijn bij de beslissing. Stel dat een derde belanghebbende in beroep is gekomen tegen de verlening van een bouwvergunning en de aanvrager tegen een voorschrift dat aan de vergunning is verbunden. De eerste rechter verklaart beide beroepen ongegrond. De aanvrager komt in appel ten aanzien van het voorschrift, terwijl de derde belanghebbende alles afwegende zieh schikt in de bouwvergunning, omdat ook het beroep tegen het voorschrift onge-grond is verklaard. De aanvrager komt echter in appel. Kan de derde belang-hebbende dan nog in appel grieven formuleren tegen de vergunning als zo-danig? En wat is de taak van de appelrechter wanneer deze de bouwvergun-ning evident onrechtmatig vindt?
Ten slotte ligt het in de rede dat wanneer een belanghebbende in eerste aanleg zieh heeft beperkt tot een bepaald deel van de beslissing, het niet mo-gelijk is om in appel het beroep uit te breiden. Toch kan ik mij voorstellen dat er processuele situaties zullen voorkomen waarin deze grensbepaling doorbroken wordt. Wanneer een derde zieh verzet tegen een bepaald
APPELRECHTSPRAAK 21
derdeel van een besluit (bijvoorbeeld een vergunningvoorschrift) en meent bij de eerste rechter gelijk te kunnen krijgen, terwijl er ook argumenten te-gen de vergunningverlening als zodanig zijn in te brente-gen, doch gelet op de goede verstandhouding met de buren deze onbesproken laat. Mag deze derde in appel, nadat de eerste rechter het beroep ongegrond heeft ver-klaard, alsnog de vergunning als zodanig aanvechten?
VOOR DE PRAKTIJK
Uit dit laatste voorbeeld blijkt dat het bestuursrechtelijk appel vraagt om een alerte opstelling van partijen. Het is op dit moment zeker nog niet dui-delijk waar de CRvB en de Afdeling bestuursrechtspraak de grenzen zullen leggen. Teneinde verrassingen te voorkomen is het zinnig om bij het formu-leren van het appel zoveel mogelijk ruimte te scheppen teneinde geen pro-cessuele mogelijkheden onbedoeld af te snijden. Voor de praktijk valt in de eerste plaats aan te bevelen om niet te snel te besluiten om geen appel in te stellen in de situatie dat de andere partij gedeeltelijk in het ongelijk gesteld is. Komt die partij immers in appel om alsnog geheel gelijk te krijgen dan kan het zijn dat het appel zieh alleen nog rieht tegen het gedeeltelijke onge-lijk en niet tegen het besluit in haar geheel. Bonge-lijkt de andere partij geen appel in te stellen dan kan het eigen appel alsnog ingetrokken worden. Bovendien valt een voorwaardelijk appel te formuleren. 'Ik ga slechts in appel voor het geval de tegenpartij in appel gaat'. Dan weet de tegenpartij direct dat een appel tegen het gedeeltelijke ongelijk wellicht meer los zal maken dan ge-wenst is.
Voorts verdient het aanbeveling om bij de formulering van het appel te overwegen of niet veiligheidshalve een grief tegen het besluit in haar geheel geformuleerd moet worden. Expliciet kan aangegeven worden dat de ruime grief slechts beoogt om rechtmatigheidsgebreken die kunnen leiden tot het gewenste effect niet buiten beschouwing te laten. Hierbij denk ik onder meer aan de vergunningvoorwaarde die wordt aangevochten door een derde. Deze derde zou voorop kunnen stellen dat de vergunning in strijd is met bijvoorbeeld het bestemmingsplan. Vindt de appelrechter de grief te vaag dan kan via artikel 6:6 van de Awb een aanvulling gegeven worden. Ook hier kan de mtentie duidelijk gemaakt worden: geen onnodige uitbrei-ding van de omvang van het appel, doch het veiligstellen van de argumenta-tiemogelijkheden.
22 BRENNINKMEIJER
artikel 8:69 van de Awb enerzijds en met de meer complexe processuele si-tuaties waarvoor de Afdeling bestuursrechtspraak zieh geplaatst ziet, van-wege de rol van de derde belanghebbende in het proces. De meest boeiende vraag vind ik wat de taak van de appelrechter is gelet op de opdracht om ambtshalve het recht toe te passen. De beperking van de omvang van het geding in appel kan niet de toepassing van het recht als zodanig betreffen. Beperkt een partij de omvang van het geding tot een deel van een besluit, dan is de omvang van het geding beperkt. Binnen deze beperkte omvang van het geding moet de rechtmatigheidstoetsing - ongeacht de aange-voerde grieven - volledig zijn.
AD VAN GALEN
