De Zalm-norm in het PvdA-program!

(1)

MAANDBLAD VAN DE WIARD I BECKMAN STICHTING

JAARGANG

S8

s

2001

OPLOPENDE VERKIEZINGSKOORTS

De Zalm-norm in het PvdA-program!

H. KEUZENKAMP

Tony Blair enhet belastingvraagstuk

M. JACOBS

De burger de baas in het PvdA-program?

P. KALMA

Over agressie en afzijdigheid

in het publieke domein

R. ROUW

De onderhoudsbeurt van het

Et~ropees

sociaal model

J.

VISSER

BOEKEN

- Helmut Schmidt over Europa - Wiebe tuurt de ond rneming?

THEATER - Ed van Thijn over

Joop den Uyl op toneel

(2)

SOCIALISME

&.

DEMOCRATIE

MAANDBLAD

VAN DE WIARD! BECKMAN

STICHTING

DENKTANK VAN DE PARTIJ VAN DE ARBEID

JAARGANG 5 8

NUMMER 5

2001

ISSN 0037-8 I 35

JNHOUD

R. RABBINGE

De landbouwcrisis

^I

7 7

H. KEUZENKAMP

De Zalm-norm moet in het PvdA-program!

Over regels in het begrotingsbeleid ^I7 9

M. JACOBS

Tony Blair en het belastingvraagstuk

I 8 8

P. KALMA

De burger de baas?

'Paars', de PvdA en de publieke sector ^I96

R. ROUW

Agressie en afzijdigheid in het publieke domein

Welke rol spelen de publieke instituties? 2 o 7

J. VISSER

De onderhoudsbeurt van het Europees sociaal model

2 I 4

Poezie

2 24-2

25 Boeken

Overpeinzingen van een toegewijd Europeaan 2 2 6

De toekomst van het Nederlands ondernemings- bestuur 230

Theater

Fragmenten 'Den Uyl,

cf .

De Vaandeldragers' 2

34

Een maatje te klein ²3 S

Er is Mon nella colu:

vane duid lesbt med ken.

2 kara nooc hoef derij schil actie pr ri1

C) d h 'id l·n

~ eer1

laar II hetj vac defi•

luut UCZI gPh~

vor:

van ond:

nan1 twe1 wor sam expl ein en n

in Da8¹ mer 'me elirr bioi bep•

cleo nog dan

(3)

s &..o o4 2oo1

Er is overduidelijk prake van een crisis in de veehouderij als gevolg van Mond en Klauwzeer, ssE en be lagers van voedselkwaliteit zoals salmo- nella. Anders even wei dan het gemak waarmee vee! commentatoren en columnisten in de dagbladen oordelcn over oorzaken en oplossingen van de landbouwcrisis, doet vermoeden, is er geen sprake van een een- duidige diagnose en uitweg. Die thans zo snel gevelde oordelen doen al- lesbehalve recht aan de ontwikkelingen die zich de afgelopen decennia, mede als gevolg van bewuste maatschappelijke keuzes, hebben voltrok- ken.

Zo was de intensieve veehouderij, waarin het niet-grondgebonden karakter zo dominant is, niet primair het gevolg van de economische noodzaak tot specialisatie, maar veeleer het gevolg van de sociale behoefte om ook bij afwezigheid van voldoende grond toch in de veehouderij actief te blijven. In de jaren 'Go en '70 hebben regeringen van verschillende samenstelling de ontwikkeling van de intensieve veehouderij actief bevorderd, bijvoorbeeld via investeringsregelingen. In dezelfde p1 riode werd ook al gewaarschuwd voor de negatieve milieu-effecten e de gevolgen voor het dierenwelzijn. Het economjsche doelmatig- h •id denken kreeg even we! de overhand; andere maatschappelijke doe- 1 ·n en mogelijke effecten voor het milieu werden ontkend, gebagatelli- eerd of gerelativeerd. Drastische mestbeleidsmaatregelen waren laarom uiteindelijk onvermijdelijk.

lets soortgelijks lijkt zich nu bij de veehouderij voor te doen waar het gaat om dierenwelzijn.De beslissing indertijd om te stoppen met vaccineren tegen M K z was zeer begrijpelijk vanuit de toen gehanteerde

• definitie van doelmatigheid. Andere overwegingen vonden toen absoluut geen voedingsbodem. De gevolgen van een te groot vertrouwen in

u

zogenaamde vrije markt bleven niet uit, toen de aansturing van deal- gPhele vleesproductieketen !outer vanuit handelsperspectief plaats- vor•:l. Het sterk toegenomen vervoer van dieren was zowel om redenen van djerenwelzijn als vanwege gezondheidsrisico's onacceptabel; desondanks bleek deze ontwikkeling gedurende de laatste ¹o jaar dominant. iet de consument noch de producent of een combinatie van die twee bepa'llden de ontwikkeling, doch de handelaar. Die situatie moet worden doorbroken, maar dat heeft aileen kans van slagen wanneer de samenleving de randvoorwaarden en doelen van de 'vleesproductie' cxpliciteert en oplegt. Niet de markt maar de maatschappij bepaalt uiteindelijk wat acceptabel is in termen van te tolereren milieu-effecten en minimale eisen aan dierenwelzijn.

Zij die de verantwoordelijkheid eenzijdig bij de boeren leggen, zoals in verschillende hoofdredactionele commentaren in het Financieele Daablad gebeurde- 'Landbouw staat nog steeds met de rug naar de samenleving' - , trekken onjuiste conclusies in het Iicht van de feitelijk- 'medeplichtige' rol van overheid en samenleving. Meer marktwerking, eliminering van subsidie-structuren en geforceerde stimulering van biologische landbouw zullen ook geen soelaas bieden. lmmers, juist de beperkte tegenmacht tegen de vigerende defirutie van doelmatigheid is de oorzaak van de huidige problemen. Wilde Nederlandse veehouderij nog een toekomst hebben, dan is een herstructurering die verder gaat dan de nu op tafelliggende reconstructievoorstellen geboden.

D e landbouw -

CriSIS

RUDY RABBINGE

Hooaleraar Waaeninaen Universiteit, leerstoelaroep plantaardiae produktiesystemen;

lid Eerste Kamer voor de PvdA

,,...

1 77

(4)

I'RAGMFNT UIT 'DEN UYL, OF: DE YAANDELDRAGFRS¹•

jato: REYN VAN KOOL\VIJK

Vlak be rei eenst hoof<

ting' besp1 nend jaren nomi mind maar bakk, in word gers: publi geld haQd 0 ting de •;

groti voer•

kabir van he eft rond goed tici ' soep tings kabi1 hieri wei jaar het' staat 25 jl bela1 deb a ting!

houc hog€

(5)

Vlak voor Koninginnedag bereikte het kabinet over- eenstemrning over de hoofdUjnen van de begroting voor het jaar 2 oo 2. De besprekingen waren span- nender dan in de afgelopen jaren. Niet omdat het economisch tij eindelijk wat minder rooskleurig wordt, maar omdat het geld met bakken tegelijk de schatkist in stroomt. Gelijktijdig worden de eisen van burgers aan de kwaliteit van de publieke sector hoger, en geld lijkt dan de voor de hand liggende oplossing.

De strijd over de begroting stond in het teken van de 'Zalmnorm'. Deze be- grotingsregel, die is ingevoerd in het tweede paarse kabinet, bindt de handen van de politick. Ook al heeft de Zalmnorm de ronde voor 2oo2 tamelijk goed doorstaan, veel politici zinspelen op het ver- soepelen van het begrotingsbeleid in een volgend kabinet. De PvdA laat zich hierin niet onbetuigd. Hoe- wei Ad Melkert een half jaar geleden pleitte voor het volledig aflossen van de staatsschuld in de komende 25 jaar, was hij een van de belangrijkste spelers in het debat over soepeler begrotingsbeleid met zijn vast- houdende pleidooi voor hogere uitgaven aan zorg en

s cl{_o s 2oo 1

De Zalm-norm moetinhet PvdA-program!

Over reaels in het bearotinasbeleid

HUGO KEUZENKAMP

Het verkiezinasseizoen is weer aeopend. Grote vraaa: zal in het overweaend door sociaal- democraten aereaeerd Europa de a rote conser- vatieve kenterina optreden na Bush en Berlusconi?

Onder het motto 'Oplopende verkiezinaskoorts' brenat s &.P een drietal stukken sa men.

Een bijdraae van Huao Keuzenkamp over het zo- aeheten .financieel kader dot in de verkiezinas-

proaramma's die momenteel bij de diverse Nederlandse partijen in de maak zijn een belanarijke rol speelt. Keuzenkamp stelt, anders

dan PvdAfractievoorzitter Ad Melkert, die van menina is dat 'de aesel van Financiiin de rijks- overheid in de aevarenzone dreiat te brenaen', dot

de Zalmnorm, met kleine aanpassinaen, juist steun verdient van de PvdA. Budaettaire reaels zijn van be/ana voor bearotinasdiscipline, en

discipline is hard nadia om belanarijke proaressieve wensen te kunnen realiseren. Dan is daar de vertalina van een bijdraae uit de Britse

verkiezinascampaane, 'Tony Blair and the Taxation Qyestion', aeschreven door Michael jacobs van de Fabian Society. Deze schetst de benarde omaana van New Labour met de 'Britse

Leuaen' dot aoede openbare voorzieninaen te combineren zijn met een laaa belastinaniveau.

Dit wordt aevolad door een bijdraae van WBS-

directeur Paul Kalma, die, met het ooa op het PvdA-verkiezinasproaram, een aantal kritische noten kraakt inzake een sterk op de consument aerichte hervormina van de publieke sector.

onderwijs. In het gerucht- makende interview met de

Volkskrant na de besprekingen opende hij de aanval op het begrotingsproces als zodarug. 'De departemen- ten staan nog steeds onder curatele van het mirusterie van Financien. Het vanzelf- sprekende primaat van het financiele denken en de rol die dat departement daarbij heeft gekregen. ( ... ) Maar ruet alle kwaliteit laat zich in financiele kaders ont- wikkelen. lk vind dat het anders moet. V66r de for- mele begrotingsbesprekin- gen moeten ministers met de benen op tafel met elkaar vaststellen wat de behoefte is, wat Nederland nodig heeft. Pas daarna kunnen de mogelijkheden worden bekekeri die Finan- cien aanreikt' ¹^•

In dit artikel ga ik in op hct nut van regels en norm en in het begrotingsbeleid.Ik betoog, in strijd met de visie van Melkert, dat de PvdA er goed aan doet om in het verkiezingsprogramma, en als het er van komt het volgende regeerakkoord, een strak begrotingsbeleid te onderschrijven dat in grote lijnen overeenstemt met de Zalmnorm. Tevens zal ik enkele misvattingen be- strijden, bijvoorbeeld dat het afbetalen van de staats-

179

(6)

18o

s &.o

s

2oo 1

schuld een zinvol beleidsdoel is, of dat we klaar zijn met de lastenverlichting. Voor progressieve politiek is verlaging van de hoogste marginale belastingtarieven essentieel. Die hoge marginale druk treffen we overigens niet boven in de inkomensverdeling aan, maar juist aan de onderkant.

lk begin met het bespreken van de doeleinden die relevant zijn voor begrotingsbeleid. Dan ga ik in op de wijze waarop publieke doe len gefinancierd moeten worden. Daarbij bespreek ik de verstoringen die bijna onvermijdelijk het gevolg zijn van belastingheffing, en hoe zulke verstoringen beperkt kunnen worden. Daarna analyseer ik nut en noodzaak van de roemruchte Zalmnorm. Deze behoeft, zo zal blij- ken, enkele verfijningcn om problemen met het begrotingsbeleid te voorkomen. Ik eindig mijn betoog met enkele no ties over de richting van het belasting- beleid in de komende tien jaar.

Doeleinden voor bearotinasbeleid

De overheid client vele doelen. Een algemene beschouwing over publieke doeleinden leidt slechts tot platitudes. lk zal in bet bestek van dit betoog aanne- men dat er een reeks van zulke doelen is, waarbij deze lang niet altijd nauwkeurig en objectief meet- baar zijn. Een en dezelfde maatregel kan door verschillende politiekc partijen worden onderschreven op basis van geheel verschillende overwegingen. Dat maakt een technocratische invulling van overheidsbeleid onmogelijk, en ondermijnt ook een echt be- drijfskundige benadering. Onlangs suggereerde Eduard Bomhoff dat de overheid op zo een bedrijfs- kundiger manier moet gaan opereren en dat de Zalmnorm zichzelf overleefd had. ²Volgens Born- hoff is het huidige beleid van uitgavenplafonds een bron van problemen in de voorziening van publieke behoeften. In plaats van de uitgaven aan ijklijnen te binden, moeten reele prestaties worden genor- meerd. Het klinkt mooi, maar de idee dat de ge- wenste prestaties van de overheid van tevoren nauwkeurig en objectief vast te stellen zouden zijn is weinig realistisch. Ook is er geen reden om prestaties koste wat kost te blijven wensen, wanneer blijkt dat de inspanning aanzienlijk groter of de kosten vee]

boger zijn dan werd gedacht. Oat probleem wordt versterkt wanneer de disciplinerende werking van

bijvoorbeeld budgetten komt te vervallen en andere beheersingsprikkels afwezig zijn. Het alternatief, om gegeven een budget prestaties te maximeren, heeft grotere voordelen dan vaak wordt gedacht - hetgeen niet wegneemt dat het uiteindelijk om prestaties gaat en dat budgetten geen doe! op zich mogen zijn.

Publieke doelen zijn politieke compromissen, waarvoor bet begrotingsbeleid instrumenteel is.

Ovcrheidsuitgaven, belastingen of bet verschil tussen die twee zijn dus geen doe] op zich. Ook dat klinkt als een platitude, maar soms worden deze grootheden wei degelijk tot doe] gepromoveerd.

Het Verdrag van Maastricht is daar een voorbeeld van, terwijl de befaamde ambtelijke studiegroep be- grotingsruimte in de jaren tachtig een zeer scherp omschreven tijdpad voor de reductie van het fman- cieringstekort tot primair doe! voor begrotingsbeleid had verheven. Begrijpelijk, in bet Iicht van de scheef getrokken verhoudingen tussen inkomsten en uitgaven, maar zelfs toen had tekortreductie geen doe! op zichzelf mogen zijn.

De echte doe len van overheidsbeleid bestaan dus uit de feitelijke taken die door de overheid worden uitgevoerd of uitbesteed omdat daar maatschappelijke behoefte aan bestaat die niet vanzelf buiten de overheid om vervuld wordt. Bij het realiseren van de doelen van overheidsbeleid is bet behulpzaam om ecn onderscheid te maken tussen herverdelende uitgaven, consumptieve uitgaven en investeringen. Bij een bruto binnenlands product (BBP) van ruim 950 miljard gulden in dit jaar zijn de binnenlandse inko- mensoverdrachten ongeveer 1 oo miljard gulden, de consumptieve uitgaven van de overheid (inclusief uitkeringen in natura) ruim 2oo miljard gulden, de investeringen krap 30 miljard. Daarmee zijn weer nog niet helemaal. De overheid keert kostprijsverla- gende subsidies uit (meer dan tien miljard gulden), geeft ontwikkelingshulp en vergeet de rente die de collectieve sector betaalt niet (dik dertig miljard).

Per saldo komen de uitgaven op 45 procent van bet

B B P. Midden jaren tachtig lag dat percentage nog ruim boven de 6o procent.

Volgens sommigen is er sprake van kaalslag en moet er wat gedaan worden aan de kloof tussen de groeiende 'private rijkdom' ~n 'publieke armoede'.

I. Volkskrant magazine, os-os-2oo I' nummer 88, P· I )-16

2. Eduard Bomhoff, 'Discipline op de uitgaven van de overheid', ESB, 20 april 2oo2, biz. 344--347.

Di be va de he tic

o.

be m pr St« ri1 ge 4C ov

OV

ov he sc to vi

W•

vc te

.

_w

ar gt in ti•

ef in bl

w w

P' ec sc J\1

C«

sc

c

ri Si

3·

2<

4 T: H

(7)

re ,f,

h,

s-

~n

h, is.

s- 'at ze d.

1d e- rp h- e-

k

~n

us n e- de tie lm it- Bij

~0 .o- de ief de er Ia-

~).

de

~).

aet bg

•en de

b '.

s&_os2oo1

Die kloof lijkt in belangrijke mate een gevolg van becldvorming: in werkelijkheid is de welvaartsgroei van de afgelopen jaren voor een aanzienlijk dee] in de collectieve sector terechtgekomen. Het CPB

heeft berekend dat in de periode 1995-2oo ¹het nationaal inkomen met 259 miljard gulden is gestegen.

Daarvan is 176 miljard bij de gezinnen terechtgekomen (ecn stijging van 39 procent), 1 1 miljard bij het bedrijfsleven (een stijging van 11 procent) en 72 miljard bij de collectieve sector ( een stijging van 1 3 2

procent). Een belangrijk deel van de extra inkomsten van de overheid is gebruikt om het financieringstekort terug te dringen. Als we hiervoor corri-

schot. Doordat het ^{B B P}flink groeit ( zowel dankzij inflatie als dankzij een reele groei), zodat de noemer van de schuldquote groeit, en dankzij het bescheiden vorderingenoverschot dat de teller van de quote doet dalen, neemt de schuldquote in adembene- mend tempo af: dit jaar konden we wei ecns beneden de

so

procent eindigen. ommige mensen zijn daar vreselijk blij mee.

Optimale belastingpolitiek

Schuldreductie hoort echter geen doe! op zichzelf te zijn. Slechts in het uiterste geval, waarin de solvabiliteit van de overheid in het geding komt en het on- geren, blijft een groei van

40 procent van de 'echte' overheidsbestedingen over.3

De overheid geeft en de overheid neemt. Idealiter heeft de overheid de be- schikking over een groot toverfonds, waar aile activiteiten uit betaald kunnen

De basisprincipes van goed begrotingsbeleid zijn eenvoudig en

nauwelijks cifhankelijk van de economische theorie die iemand aanhangt (neoklassiek, Keynesiaans

if

wat dan ook)

zeker wordt of partijen op de kapitaalmarkt bereid blijven om geld uit te lenen, wordt schuld een relevante doelvariabele.

Daarvan is echter geen sprake en is zelfs in de jaren tachtig geen sprake geweest. Schuld is niet meer

worden (zoals aardgasbaten of in het verleden ge- vormd coiJectief vermogen). ln de praktijk zal echter geld aan de particuliere sfeer onttrokken moeten worden via accijns, belastingheffingen, premies en andere bijdragen. Ook de geldpers kan in sommige gevallen van pas komen, met name in Ianden waar de inningskosten van belastingen groot zijn. De 'infla- tiebelasting' heeft echter al snel grote verstorende effecten op het economisch Ieven en is om die red en in de meeste Ianden geen belangrijke financierings- bron.

Tot slot zijn er de leningen op de kapitaalmarkt, waarmec financieringstekorten gedekt kunnen worden. Zoals gezegd speelde de uit de hand gelo- pen fmancieringsbehoefte van de overheid lange tijd een hoofdrol in de openbare financien. De Staats- schuld werd doel op zich. Volgens het Verdrag van Maastricht moest deze afnemen tot onder de 6o procent van het ^BBP.Vorig jaar is de Nederlandse schuldquote inderdaad beneden deze grens gezakt.

Ook het financieringstekort (preciezer: het vorde- ringensaldo) mag niet groter dan 3 procent zijn.

Sinds 1999 heeft Nederland een vorderingenover-

en niet minder dan een rniddel om echte doelen op een zo goed mogelijke wijze te realiseren.

De basisprincipes van goed begrotingsbeleid zijn eenvoudig en nauwelijks afhankelijk van de economische theorie die iemand aanhangt (neoklassiek, Keynesiaans of wat dan ook). Het algemene principe luidt dater collectieve wensen zijn die geld kosten, waarvoor belastingen ter financiering dienen. Belas- tingen hebben echter de vervelende con equentie dat zij optimale economische uitkomsten verstoren.

De theorie van optimale belastingen is gericht op het bieden van zo goed mogelijke belastinginstrumen- ten die de verstoringen minimaliseren. ⁴

Belastingen leiden tot gedragsverschuivingen.

Ze bei'nvloeden het keuzegedrag: een heffing leidt tot een herverdeling, van individu naar overheid, maar ook tot een netto verlies doordat het individu in zijn rol van consument wat minder van het belaste goed zal consumeren, of als producent wat minder van de belaste activiteit zal aanbieden. Wie bijvoorbeeld arbeid belast loopt het risico dat men sen minder gaan werken of minder in hun vaardigheden in- vesteren omdat arbeid minder loont. De verstoring

3. Zie c P B, persbericht, 2 6 januari loo r.

Auerbach en Martin Feldstein), te verschijnen, 2oo 1.

onrechte, omdat het basisinkomen de arbeidsparticipatiebeslissing sterk beinvloedt.

4· Zie Alan Auerbach en James Hines, Taxation and economic efficiency, in:

Handbook cifPublic Economics (red. Alan

t;. Het basisinkomen wordt soms genoemd als een niet-verstorende positieve overdracht. Dat is ten

6. Zie Joseph Stiglitz, Whither socialism?

M 1 T Press, 1 994·

(8)

182

s&..DS200I

in het keuzegedrag wordt door economen in term en van 'deadweight loss' (soms ook 'excess burden' genoemd) beschreven.

In theorie bestaan er belastingen die geen verstoringen genereren ('lump sum' belastingen: een vast bedrag dat onafhankelijk van gedrag is).S In de praktijk zijn deze echter niet tot nauwelijks te imple- menteren. Het probleem is dat ze onrechtvaardig gevonden worden, of ze zijn onuitvoerbaar wegens informatie-en meetproblemen. ⁶Een voorbeeld van het cerste bezwaar ondervond Margaret Thatcher, die een 'poll tax' invoerde (een vaste som op basis van inschrijving in het kiesregister) die een belangrijke bijdrage aan haar val zou leveren. Een voorbeeld van het tweede bezwaar duikt op bij de 'ta- lentbclasting' (belasting op verdiencapaciteit in plaats van feitelijk inkom en). Iemand met vee! tal en- ten draagt vee! af, of hij zijn talenten benut of gaat luieren is vervolgens de eigen keuze. Hard werken wordt dan niet meer afgestraft met hoge belastingen. Deze belasting zou het feitelijk arbeidsmarkt- gedrag niet bei:nvloeden- maar individuen krijgen groot belang om zich 'dom' te houdcn voor de be- lastingontvanger. Zo' n be lasting die het economisch proces niet verstoort is vooralsnog tamelijk acade- misch. 7

In plaats daarvan heffen we belasting op arbeid, op consumptie en op winst. Onvermijdelijk intro- duceren we daarmee allerlei prikkels om minder te presteren dan we anders zouden docn, of prikkels om belastingen te ontwijken door te ernigreren of de marges tussen verschillende belastingtarieven uit te buiten. Om die reden kunnen belastingen het beste maar zo laag mogelijk zijn, terwijl het ook gewenst is dat de tarieven zo stabiel mogelijk zijn en voor verschillende bronnen van inkomen zo weinig mogelijk verschillen.

Er valt vee! te zeggen voor een 'vlak' belastingta- rief, een zelfde percentage voor elk inkomensni- veau. Verschillende tarieven leiden tot oplopende ontmoediging, of tot belastingarbitrage. ⁸Het welvaartsverlies van belastingheffing kan met een uni- form tarief aanzienlijk beperkt worden. Maar er zijn ook nadelen aan de vlaktaks verbonden. Door het bestaan van een paar schijven is inkomenspolitiek

eenvoudiger te realiseren.

J

uist in een tijdvak waarin vele structuurmaatregelen slechts genomen kunnen worden indien de inkomenseffecten arosso modo gladgestreken kunnen worden, is een stelsel met verschillende oplopende schijven behulpzaam. Een vlaktaks zal onvermijdelijk leiden tot een reeks van specifieke heffmgskortingen die in vee! gevallen in- komensafhankelijk zullen zijn. Als politick doe! acht ik een vlaktaks dus nauwelijks relevant.

Stabiele tarieven moeten hoog genoeg zijn om de overheidsuitgaven op lange termijn, ofwel de trend- matige uitgaven, te kunnen financieren. Nu zullen de feitelijke uitgaven soms wat hoger zijn en soms wat lager, net als de inkomsten. Oat kan worden op- gevangen door de tarieven mee te Iaten schomme- len. Schommelende tarieven leiden echter tot grotere verstoringen, omdat gedragsaanpassingen erdoor aangemoedigd worden. Het 'deadweight loss' ofwel het welvaartsverlies van belastingheffing is bij schommelende tarieven dus groter dan bij stabiele tarieven. Door dit welvaartseffect wordt stabi- lisering van belastingtarieven een economisch relevant doe!. Een middel om dit doe! te realiseren is het fmancieringssaldo.

De belastingen kunnen dus het ene jaar te laag, het andere jaar te hoog zijn. Oat geeft niks, want de kapitaalmarkt maakt het mogelijk om deze schommelingen op te vangen. Staatsschuld is een ideaal smeerrniddel. De schuld is dus geen doe! op zichzelf. Maar hoe zit het nu met de aflossingen, en de rentelasten? We zagen hierboven dat een belangrijk dee! van de extra budgettaire ruimte van de overheid de afgelopen jaren hiervoor werd aangewend. Oat geld had aan leukere zaken besteed kunnen worden als we geen schuld met ons mee torsten. Vaak wordt daarom gesuggereerd dat de uitgaven voor rente en aflossing andere uitgaven verdringen. Oat is groten- deels een misvatting. Verdringing ontstaat pas echt, zodra de schuld geforceerd afgelost gaat worden. Er is geen reden om schuld zo snel mogelijk weg te werken. Immers, wie schuld versneld aflost moet nu extra belastingen heffen en heeft over een aantal jaar opeens ruimte om de belastingen te Iaten zakken.

De uitslagen in de tarieven worden daardoor groter dan gewenst is. Staatsschuld is een historische erfe-

7. Joop Hartog, Bernard van Praag en Erik Plug pleiten hier desondanks voor, in hun artikel 'Een droomtax op inspanning', ESB, 6 april 200 I, biz. 308-3 I I.

8. Zie Tony Atkinson, Public Economics

in Action- the Basic Income/ Flat Tax Proposal, Clarendon Press, 199 S.

940-971, en' Hugo Keuzenkamp en Rick van der Ploeg, 'Het grote onvermogen: een kritiek op de gangbare analyse van de overheidsfinancicn', ESB,

4 jul.i 1990, biz. 6o8-6t 2.

9. Zie Robert Barro, On the

determination of public debt, journal if

Political Economy, oktober 1979, biz.

ni rei tre

gir

liti wi de tel alt Ee

st:t

ni• ui· te ke de in

stJ

va ge or or

In n<

dt in

n:

g•

ti st

d n

d

0

ti v t• n 0

b

0

t

(9)

in m

~0

et :n in n- ht I

~e

tl- .n hs

p -

e- b-

~n

ht hg

!a- )i- e- let

Lg, tie n-

!lal

!h- de ijk

~id

>at

·en

fdt

•en

\n-

ht, Er te nu

!lar

~n.

ter fe-

r- SB,

s &..o s 2oo'

nis, het niveau is (zolang solvabiliteit niet speelt) ir- relevant. Toekomstige belastingen naar het heden trekken heeft geen enkele econornischc rechtvaardi- ging.

De hierboven beschreven optimale belastingpolitiek hecft een neokJassieke theoretische onderbou- wing, maar past ook goed binnen een Keynesiaans denkraam.9 Immers, in tijden van tegenspoed is een tekort op de overheidsrekening gerechtvaardigd - althans, zolang de tegenspoed niet structured is.

Een van de problemen van de jaren tachtig was dat structurele problemen in de Nederlandse economic niet als zodanig onderkend werden, zeker niet vanuit de PvdA. Daarmee was er een neiging om meer te len en dan gerechtvaardigd was. Een ander opmer- kelijk verschijnsel dat zich in de jaren tachtig voor- deed was dat de consumptieve uitgaven overheidsinvesteringen verdrongen. De laatste zouden structurele baten kunnen genereren, waardoor zij vanuit econornisch perspectief bezien met schuld gefinancierd mogen worden. De praktijk was eerder omgekeerd: een uitverkoop van publiek tafelzilver om lopende uitgaven mee te betalen.

De Zalmnorm

In het licht van bovenstaande analyse is de Zalm- norm zo slecht nog niet. Deze norm maakt een onderscheid tussen inkomsten en uitgaven, en tussen incidentele en structurele schommelingen.

De basisgedachte is dat zoveel mogelijk begroot moet worden op basis van structurele ontwlkkelin- gen. Op termijn (gemiddeld) wordt vrijwel begrotingsevenwicht nagestreefd. Daarmee lijkt de norm strenger dan economisch gezien verdedigbaar is. Ten eerste leidt begrotingsevcnwicht namelijk tot een daling van de schuJdquote en de verhouding van fi- nancieringskosten ten opzichte van het B B P. Met andere woorden, met begrotingsevenwicht ontstaat op termijn budgettaire ruimte of ruimte voor belas- tingvcrlaging. Omdat er op termijn echter ook een vergrijzingsgolf aankomt, komt deze ruimte voor toekomstig beleid wei gelegen. Ten tweede is de norm aan de strenge kant vanwege het belang van overheidsinvesteringen. Indien deze toekomstige baten genereren mag cr volgens de economische overwegingen voor geleend worden. Via het 'structuurfonds' is in zekere mate in dit punt voorzien. Ik

kom daar op terug, na eerst de Zalmnorm verder ontleed te hebben.

Het onderscheid tussen inkomsten en uitgaven uit zich in de reactie op mee-en tegenvallers. ¹⁰Vroe- ger leidden die tot terugkerende bezuinigingsron- des en grate politieke frictie. Nu zijn uitgaven aan structurele ijklijnen gekoppeld, zonder direct door fluctuaties in inkomsten te worden bedreigd. Drie- kwart van de structurele meevallers bij de inkomsten mag worden aangewend voor tekortreductie.

De rest is voor lastenverlichting. Indien een EMu- tekortniveau van o,7

s

procent van het BB P wordt bereikt, dan wijzigt de verdeling in de helft voor lastenverlichting en de helft voor tekortreductie. Te- genvallende inkomsten als gevolg van tegenvaUende econornische groei zullen voor driekwart neerslaan op het tekort en voor een kwart ten koste gaan van lastenverlichting. Indien hct EM u-tekort als gevolg van de tegenvallende inkomsten uitstijgt hoven de

r ,7

s

procent van het BB P dan wordt de verdelingge- wijzigd in

sol so,

zolang de vereisten van het Ver- drag van Maastricht zich hier niet tegen vcrzetten.

Deze formule, en met name het uit elkaar houden van inkomsten en uitgaven, wen! door de PvdA ter discussie gesteld op het moment dat er begrotingsevenwicht in zicht kwam. Vanuit economisch perspectief was dat niet bijster verstandig. Het begrotingsevenwicht is veroorzaakt door een sterke hoogconjunctuur, waarbij het de vraag is hoe lang die aan zal houden. Optimaal begrotingsbeleid laat de uitgaven niet meegolven met de conjunctuur. De norm moet daarom niet aan de waan van de dag worden aangepast. Ook is de voorzichtigheid waarmee de econornische groei wordt geraamd een goede zaak. We weten uit hct verleden dat het tij ook tegen kan zitten, en dat de overheid in slechte tijden snel kwetsbaar wordt. Voor een robuuste collectieve sector is prudentie dus van groat belang. De PvdA had wei een punt kunnen maken bij de lastenverlichting.

De richting van lastenverlichting is ruet gespecifi- ceerd, en ongerichte lastenvcrlichting in tijden van hoogconjunctuur brengt al snel een inflatoire im puJs me e.

Ook had de PvdA in een eerdcr stadium hct uitgavenkader realistischer moeten ramen. Bij het tot stand komen van het regeerakkoord was al bekcnd

1 o. Zie Jan Willem Oostcrwijk, 'Rust en dynamiek', ESB, 1 8 september 1998 biz. 698.

(10)

s &..o s ^loo¹

dat bijvoorbeeld de zorguitgaven buitengewoon op- timistisch geraamd waren (dat wil zeggen: cr werd van een te bescheiden groei uitgegaan). Aileen al op basis van demografie en be ken de trends in technolo- gic en zorgbehoefte was duidelijk dat er serieuze spanning in deze sector zou ontstaan. Dit, in combinatie met het ontbreken van institutionele prikkels om de vraag in te dammen en het aanbod daar doelmatig op af te stem men, leidde jaar op jaar tot grote overschrijdingen van het ministerie van Volksge- zondheid, Wachtlijsten en Sport. Met andere woorden, het is niet de Zalmnorm maar een combinatie van oogkleppen bij de ramingen en politiek-bestuurlijk onvermogen die de problem en in deze sector voedt.

Een vraag die zich bij de ramingen van de uitgaven voor doet is hoe om te gaan met loonstijgingen in de collectieve sector. Sommigen pleiten voor strakke kaders voor reele uitgaven, maar een flexi- bcle omgang met loonstijgingen. Het nadeel daarvan is dat dan de rem op loonbeheersing in de collectieve sector wegvalt. De private sector kan dankzij productiviteitswinst forse loonstijgingen financieren. Binnen de collectieve sector ontbreekt zo'n mechanisme. Er is daar nog aanzienlijke productiviteitswinst te behalen (aileen al door het ziek- teverzuim terug te dringen naar het niveau dat in de private sector gebruikelijk is). Ook is in vee! sectoren en regio's de aansluiting op de arbeidsmarkt ver te zoeken, door landelijk bepaalde arbeidsvoor- waarden. Het onvoorwaardelijk op macro-niveau volgen van de loonontwikkeling in de private sector is derhalve niet verstandig. Beter is het om het per- soneelsbeleid van de overheid te flexibiliseren en de- partementen een sterke prikkel geven om de nomi- nale ruimte voor salarissen zo optimaal mogelijk in te zetten.

BelastinBuitBaven

De Zalmnorm heeft een specifieke weeffout die wei correctie behoeft, namelijk het stimuleren van zogenaamde 'belastinguitgaven'. Omdat echte uitgaven aan uitgavenkaders en ijklijnen gebonden zijn, wordt bij het stijgen van de inkomensmeevallers het

steeds verleidelijker om die inkomstcn toch aan te wenden voor beleid. De strikte scheiding tussen inkomsten en uitgaven dient dat te voorkomen, maar uitgaven kruipen waar ze niet gaan kunnen.lmmers, als uitgaven niet direct mogen dan kunnen ze ver- pakt worden als kortingen op lasten. Vermeenditis, de mooie naam voor de vele aftrekposten die Wil- lem Vermeend in zijn jaren als staatssecretaris van Financien heeft ingevoerd, kan mede in dit Iicht be- grepen worden. Vaak gaat het om symbolische en onnozele maatregelen, zoals de aftrek voor de dienstfiets. Erger wordt het bij speciale aftrekken voor specifieke economische activiteiten, zoals scheepsbouw of de filmindustrie (die in Nederland overigens met name in het pornosegment bloeit).

Het nadeel van al dit soort specifieke aftrekposten is dat de optimale allocatie erdoor verstoord wordt. Hoe meer verschil er bestaat in tarieven voor verschillende goederen en activiteiten, des te groter het eerder genoemde welvaartsverlies (deadweight loss). Als de Zalmnorm bijdraagt aan de groei van belastinguitgaven, zoals specifieke heffmgskortingen, bijzondere tarieven en dergelijke, dan moet dat worden gecorrigeerd. Dit kan door belastinguitgaven daadwerkelijk te benoemen en mee te nemen in de uitgavenkaders. Oat is overigens geen geringe correctie.lmmers, twee zeer aanzienlijke aftrekposten vallen bier onder: namelijk die voor de hypotheekrente en de pensioenvoorziening (de omkeer- regel die, mede dankzij het feesttarief in de inkomstenbelasting van 6s-plussers zeer kostbaar is). Indien de aftrek voor hypotheekrente onder een uitgavenkader zou vall en, krijgt de discussie over de aftrekbaarheid opeens een interessante dynamiek.

Overschrijdingen zouden neerslaan op het ministerie van Financien, dat daarmee een prikkel krijgt om wildgroei in hypotheekfinancieringen actiever tegen te gaan. ^{1 1}Dit voorstellijkt mij zinvoller dan al het vrijblijvende geklets over afschaffen van de hypo- theekrenteaftrek.

De arbeidsbonus

De Zalmnorm biedt ruimte voor structurele las tenverlichting indien het goed blijft gaan met de econo-

1 1 • Overigens ben ik geen voorstander

van het afschaffen van de hypotheek- aftrek. Wei acht ik overheveling naar 'box 3' gewcnst. Daardoor worden ver- mogensposten uniformer belast en zal de belastingheffing minder verstorend werken.

mi( hct bin om li~

we k01 tin,

Ul"!

bij uit ple rna ko1 ke1 sd nie pn

iru

na. va1 sci lo( uit mt ge op va: vr sci

irt k], is da st; Vv be ee

Wl

zij cil

gr cr D

(11)

e

r

I,

;,

1-

11

;- n .e n Is td

~r

r ht n h-

at a- in ge

IS- 0-

lr- :le lar en de tk.

:e-

•m en let to-

~n-

10-

S&_.0{200I

mie en de overheidsfmancien. Yolgens somrnigen is het echter welletjes met lastenverlichting. Met name binnen de PvdA zijn velen hier kritisch over, zeker omdat er nog zoveel onvervulde publieke wensen liggen.

Toch is het voortzetten van lastenverlichting gewenst. De maatregel die voor komend jaar is aange- kondigd, een verlaging van de vennootschapsbelas- ting van H naar 34 procent, is echter niet de meest urgente maatregel. Eerder gaf ik al aan dat tarieven

de uitkering wordt ingeruild voor looninkomen, en loopt af naarmate het inkom en stijgt. Oat heeft het grote voordeel dat de 'marginale wig' van rond de

1 oo procent die daar optreedt sterk wordt terugge- drongen. Er kleeft wei een nadeel aan, namelijk dat de marginale wig in de fase daarna hoger wordt - immers, de heffingskorting wordt kleiner naarmate iemand meer gaat verdienen. De vraag is of het voordeel zwaarder weegt dan het nadeel. Naarmate belastingtarieven in het algemeen lager zijn, is het bij voorkeur niet te sterk

uiteen moeten !open. Oat pleit ervoor om de hoogste marginale tarieven in de in- komstensfeer aan te pak- ken. Oat is niet de vennoot- schapsbela ting, en ook niet het toptarief van .P procent op een belastbaar

Een van de problemen van de Jaren tachti& was dat structurele problemen

in de Nederlandse economie niet als

nadeel van de heffi.ngskor- ting rninder groot. Dit is dus een belangrijke reden om belastingtarieven zo laag mogelijk te houden, door discipline in de overheidsuitgaven te bewaren en door de belastingbasis zodaniB onderkend werden, zeker niet

vanuit de PvdA.

inkomen hoven de ton. Vee] urgenter is het marginale tarief dat iemand ervaart wanneer de overstap van uitkering naar werk wordt gemaakt. Oat tarief schommelt rond de ¹oo procent. Het voordeel van looninkomen wordt afgeroomd door het verlies van uitkering, minder huursubsidie, stijgende inkomensafhankelijke bijdrage aan het ziekenfonds, stij-

• gende inkomensafhankelijke bijdragen voor kinder- opvang, en nog een reeks lokale tegemoetkorningen vaowege armoedebeleid. En dan Iaten we verlies van vrije tijd en zwarte bijverdiensten nog buiten beschouwing.

Doordat de overs tap van uitkering naar werk nog immer slecht loont, is het feitelijk arbeidsaanbod kleiner dan het mogelijke arbeidsaanbod. Bovendien is het zuur voor de mensen die de stap toch wagen dat er nauwelijks financii;!le beloning tegenover staat. Minister Yermeend van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderkent het probleem en pro- beert met specifieke tijdelijke maatregelen, zoals een fiscale aftrekpost voor herintreders, de stap naar werk aaotrekkelijker te maken. Deze maatregelen zijn sympathiek maar te weinig, te moeilijk en te in- eidenteel.

Een alternatief, dat in de Verenigde Staten van grote waarde is gebleken, is de 'earned income tax credit', de heffingskorting op verdi end inkomen. ¹² Deze heffingskorting is maximaal op het punt waar

niet onnodig uit te hollen.

Het voordeel van de arbeidsbonus kan aanzienlijk zijn: in de Yerenigde Staten, waar armoedebeleid weinig publieke sympathie vergaart, is de arbeidsbonus dermate succesvol in het armoedebeleid dat het budget sinds 197

s

in reele termen is verachtvou- digd. De heffingskorting loopt daar Qij aanvaarding van werk snel op tot ongeveer ¹o.ooo gulden, om vervolgens langzaam tot nul terug te I open.

Het Nederlandse beleid voor reductie van dear- moedeval kan vee] leren van de Amerikaanse ervaring met de heffingskorting op verdiend inkomen.

Om deze ervaring in Nederland toe te passen is een aanzienlijke verhoging van de arbeidskorting gewenst, waarbij deze bovendien inkom€msafhankelijk gemaakt wordt. De huidige arbeidskorting bedraagt een schamele 2ooo gulden en is een vaste belasting- aftrek, ongeacht het inkomen. Een verhoging richting tienduizend gulden is gewenst maar kost vee!

geld. Deze maatregel valt niet in een of twee jaar te realiseren. Net zoals de studiegroep begrotings- ruimte meer dan tien jaar in de weer geweest is om de overheidsfinancien op orde te krijgen, is een zware permanente studiegroep armoedebeleid nodig om in een periode van zeg tien jaar ruimte te scheppen, en deze doelmatig aan te wenden, voor bestrijding van de armoedeval. Daarbij kan ook ruimte gezocht worden in het oerwoud aan specifieke regelingen dat de afgelopen jaren gegroeid is,

1 2. Zic Joseph Hotz en John Karl cholz, The earned income tax credit,

N BE R conference paper, mei 2 ooo.

(12)

186

s &.o s 2oo1

en waarvan de baten in veel gevallen zeer twijfelach- tigzijn.

Het onderdeel 'lastenverlichting' dat een vast element is van de Zalmnorm kan daarmee een lange termijn focus krijgen die belangrijk bijdraagt aan de structuur van de Nederlandse economic en aan het welzijn van kwetsbare groepen in de samenleving.

lnvesterin9en

In de economic is het han dig om een onderscheid te maken tussen consumptieve uitgaven en investeringen. Consumptieve uitgaven hebben als kenmerk dat ze direct bijdragen aan de welvaartsbeleving van de consument. lnvesteringen hebben dat effect over een langere ti jd. Waar de bat en zich over een langere periode uitstrekken is het verdedigbaar om ook de lasten over die periode uit te smeren. Zowel in het bedrijfsleven als bij individuele burgers is het dan ook volstrekt normaal om investeringen met krediet te financieren en de aflossing ervan parallel te Iaten

!open met de consumptie van de investeringsvruch- ten. Voor de overheid geldt in principe precies het- zelfde. Uitgaven die over een langere periode nut opleveren ( dankzij een financieel rendement of dankzij consumptieve vruchten van de invcstering) mogen met vreemd geld, leningen dus, worden gefinancierd.

De Zalmnorm houdt daar geen rekening mee:

consumptieve bestedingen en investeringen worden over een kam geschoren. Daardoor is de norm strin- genter dan economisch gezien optimaal is (ik laat het 'structuurfonds', dat een bescheiden correctie op de systematiek mogelijk maakt, hier voor het gemak buiten beschouwing). Ln het verleden ben ik groat voorstander geweest van een economisch adequate behandeling van publieke investeringen in de begro- tingssystematiek, door leningen voor renderende investeringen toe te staan. Een reden voor terughou- dendheid is echter dat de politick twee tekortkomin- gen hceft: ten eerste om alles wat geld kost een investering te nocmen, ten tweede om bij echte investeringen het rendcment zecr slecht te beoorde- len.

Een voorbeeld van de eerste tekortkoming, waaruit tevens blijkt dat politici en parlementair journalisten dezelfde gebreken hebben, is de ope- ning van NRC Handelsblad van 2 8 april jongsleden.

'Het kabinet', aldus de krant, 'heeft vannacht een

akkoord bereikt over de begroting van 2oo2. In to- taal wordt volgend jaar 7,9 miljard extra gei'nves- teerd, vooral in de gezondheid zorg, het onderwijs en veiligheid'. Het investeringskarakter van de be- treffende miljarden is gering, het gaat vooral om zaken als hogcre Ion en van de werknemers in de be- treffende sectoren. Structured hogere uitgaven die misschien volledig terecht zijn, maar waarvoor jaar op jaar extra geld nodig is dat dus ook jaar op jaar op- gebracht moet worden via premies en belastingen.

Een voorbeeld van de tweede tekortkoming is de Betuwelijn. Het economisch rendement van deze investering (het woord is hier correct toegepast) is uiterst twijfelachtig. De meeste economen, met Eduard Bomhoff als eenzame uitzondering, komen bij een rendement dat negatief is of dicht bij nulligt.

Mogelijk hebben de meeste economen, met Born- hoff als blije uitzondering, het volledig mis en ren- deert de Betuwelijn uiteindelijk wei degelijk. In de politieke besluitvorming is die vraag echter volledig opzij geschoven ten gunste van ideologische overwegingen, die soms worden verhuld in niet-zakelijk taalgebruik zoals 'het is een strategische investering'. Strategisch betekent meestal: we hebben geen valide argumenten maar willen het geld erg graag kwijt.

VerBrijzinB

Een overweging die soms genoemd wordt als motief voor het sncl aflossen van de staatsschuld is de komende vergrijzingsdruk, die rond 2040 een piek bereikt (om daarna langere tijd op dat niveau te blijven). Deze druk betekent dat een toenemend aandeel van de bevolking gepensioneerd zal zijn, terwijl het aandeel mensen dat economisch productief is afneemt. Daardoor zullen de collectieve lasten stijgen. In belangrijke mate is daarmee al rekening gehouden dankzij het kapitaaldekkingsstelsel waarmee in Nederland pensioenen gefinancierd worden. Werkenden sparen daarin voor hun toekomst, de besparingen zien we terug in de enorme vermogens van de pensioenfondsen. Weinig wordt gerealiseerd dat Nederland hierin een unieke positie inneemt.

Andere Ianden zullen de vergrijzingsdruk met las- tenverhoging moeten opvangen. Oat betekent dat Nederland in de komende jaren fiscaal gezien steeds gunstigcr gaat afsteken bij omringende Ianden. Dit concurrentievoordeel komt aardig van pas, nu de

1 3. w R R, Generatiebewust beleid, rapporten aan de regcring nr. H, 1999.

hoc ker

zie1 gee len ket

SUE

ovt sis zm rna bei

ple op zet rij: pit mt

m; CCI

zir no

m;

ric

.

co be vo ve da cu dt d( g< gr tij

d~ nc

(13)

1- n

e

rr

1-

!e 1e

is

~t

n t.

~- ,1-

le ig r- jk e- en ag

ief

10-

te- lij- nd

~r

icf

•en 1ng ar-

!n.

de

~ns

!rd nt.

as- dat

ds Dit de

s&,_o52oo•

hoogtijdagen van de loonmatiging op hun einde lijken te !open.

Maar er blijft een belangrijk dee! van de te voor- ziene uitgaven dat niet via vermogensopbouw wordt gedekt. Gezondheidskosten bijvoorbeeld. Deze zullen naar verwachting oplopen (hoewel daar geen zekerheid over bestaat en kart gel eden de o E so zelfs suggereerde dat deze vergrijzingsdruk nogal wordt overschat). En daarnaast de ^Aow, die op omslagba- sis wordt gefinancierd. Oak sociale verzekeringen zoals de WAO zullen duurder worden: het is nu een- maal een feit dat oudere werknemers een grater ar- beidsongeschiktheidsrisico dragen.

Om deze red en en heeft onder meer dew R R ge- pleit voor een snelle aflossing van staatsschuld, opdat in de nabije toekomst de lastendruk niet al te zeer hoeft op te !open indien de gevolgen van vergrijzing merkbaar worden. '3 lk denk dat het WRR-

pleidooi eenzijdig en niet verstandig is, en vee! te mechanisch en boekhoudkundig van aard is. Naar- mate we nu beter slagen in het versterken van de economische structuur van Nederland, is de vergrij- zingslast in de komende jaren beter te torsen. Eco- nomische structuurversterking is mogelijk door het marktwerkingsbeleid voort te zetten en door gerichte lastenverlichting, zoals via de arbeidsbonus, consequent val te houden. Daarmee wordt de ar- beidsdeelname bevorderd en stijgt het draagvlak voor de lasten en premies voor het opvangen van de vergrijzing. Verder is het belangrijk om te realiseren dat het private vermogen de laatste tijd sterk is ge- cumuleerd. Niet alleen in (gezamenlijke en individuele aanvullendc) pensioenregelingen, maar ook in de vorm van eigen woningen, aandelenbezit en dergelijke. Oat private vermogen gaat mee met de ver- grijzende inwoners van ons land. Er mag te zijner tijd, wanneer dat nodig blijkt, best een beroep op dat beschikbare vermogen gedaan worden om de nod en van de grijzen te lenigen. Om daarvoor op dit

moment de publieke voorzieningen al te zeer af te knijpen of de armoedeval maar even te Iaten voor wat hij is, is een weinig verdedigbare allocatie van schaarse middelen over de tijd.

Conclusies

Geforceerde schuldaflossing, zoals niet zo lang gel e- den door Ad Melkert werd bepleit, verdient geen plaats in het verkiezingsprogramma van de PvdA of in het komende regeerakkoord. De Zalmnorm daarentegen is een nuttig middel om begrotingsdisci- pline te handhaven en zou door de PvdA van harte gesteund moeten worden. Vanuit economisch perspectief zijn er wei kanttekeningen bij te plaatsen, maar in grate lijnen verdient de Zalmnorm oak in een volgende regeerperiode een plek.

Wei zijn er enkele verfijningen gewenst. Ten eerste horen de uitgaven realistisch te worden geraamd.

Ten tweede client de Zalmnorm resistent gemaakt te worden tegen belastinguitgaven, die de splitsing tussen inkomsten en uitgaven onderrnijnen. Ten derde hoort de Zalmnorm geen ruimte te bieden voor ongerichte en ongeplande lastenverlichting. In plaats daarvan moet volledige prioriteit gelegd te worden bij het reduceren van de hoogste marginate belastingtarieven, opdat de belastingen het economisch proces minder verstoren dan nu het geval is. Het toptarief in de belastingen moet dus drastisch omlaag - en dat tarief betreft niet de

s

2 procent vanaf een belastbaar inkomen van f I o 2. o

s

^2,maar het marginale tarief van I oo procent onderin de inkomensverdeling. Dit is een dure operatic die een lange adem vergt, waarvoor budgettaire discipline absoluut noodzakelijk is.

HUGO KEUZENKAMP

Hooaleraar economie aan de UvA, directeur van de StichtinB voor Economisch Onderzoek en lid van de redactieraad van s &P

(14)

188

s&..o s 2oo1

Het centrale thema van de Britse algemene verkiezingen, die op 7 juni worden gehouden, is zonder twijfel

Tony Blair en het belasting-

vraagstuk

bruiksmoment gratis zijn, maar vindt kwaliteitsver- betering op dit terrein van levensbelang. De partij acht belastingen en overheids-

uitgaven. Terwijl Labour en de Conservatieven hun ver-

MICHAEL JACOBS het !age niveau van de openbare voorzieningen de

kiezingsmanifesten hebben opgesteld, zijn de standpunten over dit centrale thema de laatste maanden wat dichter bij elkaar komen te liggen. Labour com- mitteert zich aan een verstrekkende verhoging van de overheidsuitgaven, maar heeft tegelijkertijd in de lopende begroting enkele belastingverlagingen voor gezinnen met kinderen, A ow' ers en andere groepen doorgevoerd. (De overheidsfmancien van het Ver- enigd Koninkrijk kennen momenteel een aanzienlijk begrotingsoverschot.) De Conservatieven stellen verdere belastingverlagingen van 8 miljard pond gedurende vijf jaar in het vooruitzicht, maar hebben ook verklaard in vrijwel alle belangrijke sectoren - onderwijs, gezondheidszorg, politie en vervoer- de bestedingsplannen van Labour te willen aanhouden.

(De partij beweert haar belastingverlagingen via besparingen op het bestuurlijk apparaat en de sociale zekerheid te kunnen financieren).

Enige convergentie van standpunten is wellicht onvermijdelijk tijdens de aanloop naar algemene verkiezingen. In een periode als deze appelleren politieke partijen graag aan het onmiskenbare verlan- gen van de burger naar hogere overheidsuitgaven en lagere belastingen. Aan de standpunten van Labour en de Conservatieven liggen echter radicaal verschillende inzichten ten grondslag over belastingen en overheidsuitgaven in een mod erne samenleving.

De Conservatieven streven er in werkelijkheid niet naar de overheidsuitgaven op peil te houden, maar om ze terug te dringen. De partij wil het aandeel van particuliere verzekeringen binnen de gezondheidszorg en de sociale zekerheid op termijn vergroten en de groei van het bijzonder en semi-par- ticulier onderwijs stimuleren. Labour blijft zich daarentegen richten op meer of minder algemeen toegankelijke openbare voorzieningen die op het ge-

grootste bedreiging voor de langetermijnvooruitzichten van een centrum- linkse regering. Labour is weliswaar de gedood- verfde winnaar van de komende algemene verkiezingen, maar de partij vreest dat zij de verkiezingen daarna, in 2oos of 2oo6, zou kunnen verliezen wanneer de kwaliteit van het onderwijs, de gezondheidszorg en het openbaar vervoer in het Verenigd Koninkrijk niet drastisch wordt verbeterd. Een terugkeer van de Conservatieven op het regerings- pluche zou wei eens het einde van de Britse verzor- gingsstaat kunnen betekenen.

Echter, belasting is het probleem voor Labour.

Het Verenigd Koninkrijk haalt slechts 3 7

,s

procent van zijn BB P aan belastingen binnen, 4 procent minder dan het gemiddelde in de Europese Unie. Zon- der extra geld zal het buitengewoon moeilijk zijn de openbare voorzieningen te verbeteren, maar La- bour schrikt terug voor openlijke belastingverhogingen. Nadat Conservatieve regeringen achttien jaar lang de loftrompet over het !age belastingniveau hebben gestoken, meent Labour dat de Britse kiezer belastingverhogingen niet accepteert, hoe wijdver- breid de ontevredenheid over de kwaHteit van de openbare voorzieningen ook is.

In het kader van deze problematiek publiceerde de Fabian Society in november vorig jaar Payinafor Proaress: A New Politics

if

Tax for Public Spendina, het lij- vige onderzoeksrapport van haar Commission on Taxation and Citizenship. In dit artikel wordt inge- gaan op de discussiepunten die het rapport heeft op- geworpen.

De houdinB van de buraer ten opzichte van belastinB Sociaal-democraten beschouwen belastingen van oudsher als een positieve zaak. Belastingen, zoals Keynes het omschreef, zijn de contributie die wij

voo vinl wij zor die1 me: ont

vol mh Soc de

OV€

de1 val vr het ne1 po zin

ee1 ge' gc, le~

<?P

W(

uit bu

Crt

de ta: Br b ni ba te

h{

til VC

te st st n;

Zl

rr

0'

(15)

e r

1-

11

r.

~t B- t l-

le a-

m lU er r-

de

I

de (or ij- ::m

ng

·an als wij

s&_os2oo1

voor het lidmaatschap van een beschaafde samenleving betalen. Belastingen financieren de zaken die wij hoogschatten: gratis ondervvijs en gezondheidszorg op het moment van gebruik, maatschappelijke dienstverlening voor de zwakste !eden van de samenleving, sociale uitkeringen, openbaar vervoer, ontwikkelingshulp.

Helaas denkt de meerderheid van de Britse bevolking volslagen anders over belasting. De Com- mission on Taxation and Citizenship van de Fabian Society formeerde een aantal discussiegroepen om de houding van de burger tegenover belastingen en overheidsuitgaven te onderzoeken. Het begin van deze bijeenkomsten leverde steevast de meest op- vallende reactie op: de buitengewoon sterke ver- vreemding van waaruit men sen in het algemeen over het them a belasting praten. Belastingen bleken sterk negatieve gevoelens op te roepen - niet aileen maar politieke antipathie, maar diepe emotionele weer- zin.

Dezc negatieve gcvoelens beperken zich niet tot een afkeer van belasting betalen; dat mag eigenlijk geen nieuws heten. Ze hangen vooral sam en met het gegeven dat mensen nauwelijks verband lijken te leggen tussen de belastingen die ze betalen en de openbare voorzieningen die via deze belastingen worden gefinancierd. Belastingen worden vrijwel uitsluitend opgevat als een juk, als een aanslag op het budget van het individu of gezin die geen enkel con- creet voordeel oplevert. Men is er natuurlijk van op de hoogte dat openbare voorzieningen worden betaald van belastinggeld. De afgelopen tien jaar is de Britse burger echter geconfronteerd met stijgende belastingen en verslechterendc openbare voorzieningen. Men ziet dientengevolge nauwelijks verband meer tussen veranderingen in het belastingsys- teem en wijzigingen in de overheidsuitgaven- waar het op politick niveau nu net om gaat. Hogere belastingen hebben immers niet tot betere openbare voorzieningen geleid, zodat er geen reden is om aan te nemcn dat lagere belastingen tot slechtere dien- sten zouden leiden. lemand in de discussiegroepen stelde: 'Je betaalt je belastingen, maar waar gaan die naartoe? Waar gaat dat geld heen?'

Het gebrek aan 'binding' tussen de burger en de belastingen die hij betaalt is een ernstig verschijnsel.

Een verschijnsel dat nog zorgwekkender wordt door het beeld van overheid en politici dat uit het onderzoek van ons en anderen naar voren komt. Ook dit mag weinig verrassend heten, maar de opvatting dat overheden vrijwel universeel incompetent en poli-

tici onbetrouwbaar zijn heeft belangrijke implicaties voor fiscaal beleid. Want waarom zouden mensen meer belasting betalen - of zelfs beta! en wat nu van hen verlangd wordt - als overheden het geld toch maar verspillen? En als die overheden het geld we!

goed zouden besteden, hoe zou het publiek dat dan moeten gel oven metal die mooipraterij en manipu- latie van statistische gegevens waarmee politici mensen een rad voor ogen proberen te draaien?

De negatieve gevoelens hebben bovendien niet aileen betrekking op de inkomstenbelasting. Tot voor kort was in politieke kringen de wijsheid gang- baar dat inkomstenbelasting stationair zou moeten blijven, maar dat indirecte belastingen altijd konden worden verhoogd omdat de burger daar toch geen zicht op had. Een wijsheid die inmiddels achterhaald is: de burger van nu is zich ook sterk bewust van 'verborgen' belastingen - zoals op benzine, tabak, alcohol, verzekeringen of vliegreizen- en spreekt daar eveneens zijn misnoegen over uit. Vee! !eden van onze discussiegroepen keurden verhoging van indirecte belastingen zelfs sterker af dan verhoging van de inkomstenbelasting. Oat laatste is tenrninste nog zichtbaar, stelden zij, terwijl je bij indirecte belastingen geen idee hebt hoeveel je werkelijk betaalt.

Volgens deze mensen gebruiken ministers. van Fi- nancien indirecte belastingen vaak om burgers on- gemerkt geld uit de zak te kloppen.

New Labour en belasting

Belasting neemt in het wereldbeeld van Tony Blair een centrale plaats in. Het 'oude' Labc;mr werd sterk vereenzelvigd met hoge belastingen, sterker dan met vrijwel ieder ander politick aspect. Het beeld van Labour als een partij van ongebreideld 'belasten en besteden' had tot gevolg dat de eigen achterban zich van de partij afkeerde. Het nieuwe Labour zag daarin aanleiding zich van hoge belastingen te dis- tantieren. Voor de laatste verkiezingen beloofde de partij dat zij de inkomstenbelasting gedurende haar eerste regeringsperiode niet zou verhogen. Oat was met opzet geen belofte om de totale belastingdruk niet te verhogen, maar de partij liet het ontegenzeg- gelijk wel zo klinken. En, zoals de mensen in onze discussiegroepen duidelijk maakten, het werd ook zo verstaan.

Maar de belofte wortelde dieper. De toezegging over de inkomstenbelasting was meer dan tactiek, zelfs meer dan beleid. Deziel van New Labour was doordrongen geraakt van de overtuiging dat belastingen echt iets negatiefs waren en dat de partij

(16)

S&_DSlOOI

moest streven naar verlaging ervan. Tijdens de eerste twee jaar van zijn ambtstermijn hamerde pre- mier Blair er in verschillende interviews op dat hij hoopte de belastingen te kunnen verlagen. Samen met Gerhard Schroder publiceerde hij in juni I 999 een roemrucht manifest over de Third Way, waarin expliciet werd gesteld dat het aandeel van belastingen in het nationaal inkomen zijn hoogtepunt had bereikt en in een mod erne economie hoorde te worden teruggeschroefd.

New Labour opende de aanval echter niet alleen op belastingen. Het totale concept van 'belasten en besteden', de boze tweeling uit de mythologie van het oude Labour, werd bestookt. In 1997 beloofde de partij niet aileen bevriezing van de inkomstenbelasting, maar ook continuering van de krappe bestedingsplannen van de Conservatieven. De eerste regel van het verkiezingsmanifest van ^I997 luidde niet voor niets dat de problemen bij de openbare voorzieningen niet konden worden opgelost door de geldkraan open te draaien. Somrnige vertegenwoor- digers van New Labour meenden werkelijk dat 'mo- dernisering' - structurele hervorrningen en het stellen van prioriteiten - de kwaliteit van de openbare voorzieningen zonder financiele injectie aanzienlijk kon verhogen. Deze mensen zeiden niet aileen dat belasting een slechte zaak was, ze geloofden het ook.

Er was alleen een klein probleempje: het nieuwe kabinet moest de totale belastingdruk wei verhogen.

De Conservatieven hadden Labour een enorm be- grotingstekort nagelaten dat de partij wilde terug- dringen zonder op grote schaal te gaan lenen. Wat niet uit de lengte kwam, moest uit de breedte komen, en het aandeel van belastingen in het nationaal inkom en kon dus niet anders dan omhoog. Maar een verstandige fiscale aanpak was volkomen in strijd met de symbolische betekenis die het thema belastingen voor de identiteit van New Labour had.

In de winter van ^I999-2ooomondde ditdilemma uit in een bizarre vertoning toen het kabinet-Blair wan- hopig probeerde te ontkennen wat uit cijfers van de eigen minister van Financien zonneklaar bleek: dat de belastingdruk inderdaad gestegen was. Er ont- sponnen zich in het Lagerhuis absurde discussies, waarbij Conservatieve woordvoerders erop wezen dat het belastingaandeel de voorgaande twee jaar was toegenomen en ministers repliceerden dat de belastingen de twee jaar daarna weer omlaag zouden gaan. Hoe essentieel en noodzakelijk het fiscale beleid ook was geweest- aileen al in het kader van eco-

nornische geloofwaardigheid -, het kabinet kon sim- pelweg niet over de lippen krijgen dat de belastingen waren gestegen. Aan dit schimmenspel kwam overigens geen einde door een officiele verklaring, maar door een press briifinB van Alastair Campbell in maart 2ooo. Campbell, Blairs woordvoerder, liet zich des- tijds de 'bekentenis' ontvallen dat de belastingen inderdaad omhoog waren gegaan.

Sindsdien is de opstelling van Labour echter zo goed als honderdtachtig graden gedraaid. Nadat de overheidsuitgaven de eerste twee jaar werden be- vroren, besloot de partij vanaf 1999 de uitgaven op een veel hoger niveau te brengen. Blair erkende uiteindelijk dat hervormingen aileen niet genoeg waren, door zijn regering te commiteren aan de am- bitieuze- om niet te zeggen peperdure- 'aspiratie' de uitgaven voor de gezondheidszorg op het niveau van het Europese gemiddelde te brengen. Geld, klinkende munt, was dus ook van belang. Met gun- stige belastingopbrengsten als welkome steun in de rug bevestigden de begroting van maart 2ooo en de Comprehensive SpendinB Review in juli van dat jaar dat Labour zich weer tot het aloude geloof in overheidsuitgaven had bekeerd.

De benzineaccijnsprotesten tijdens de zomer van 2ooo bezegelden de transformatie echter definitief.

Het kabinet-Blair kon zich nergens meer achter ver- schuilen toen de strategic van de 'verborgen' belasting aan duigen lag. Het beslissende moment brak aan toen Tony Blair hartje zomer een artikel schreef voor de News

if

the World. Hoge benzineaccijns, schreefhij, was nodig scholen en ziekenhuizen te financieren. Voor de allereerste keer verdedigde Blair hoge belastingen op grond van het nut dat ze hebben. Voor de allereerste keer vertelde hij de Britse burger de pijnlijke maar logische waarheid dat goede openbare voorzieningen niet mogelijk zijn zonder belasting te betalen en dat het hoge niveau van de indirecte belastingen voortvloeit uit het !age niveau van de inkomstenbelasting. Voor niets gaat de zon op. Ten tijde van de Labour Party Conference in september 2ooo had de strategie een offensief karakter gekregen. Zowel Tony Blair als minister van Financien Gordon Brown braken een lans voor het gecombineerde beleid van 'belasten en bested en'.

Brown riep zelfs tot een nationaal debat over het on- derwerp op. De geplande 'belastingverlagingen, voorzien in de huidige begroting, comprornitteren noodzakelijkerwijs ten dele deze meer sociaal-de- mocratische aanpak, zonder deze fundamenteel te veranderen.

s

Het nieu naar den kun1

I via 1

ken mee rijk•

dro•

in' gro:

zij ~

baa: geb de hen Ver vee ove voc spe me t9t lijk ste:

DOl

no; inl< lev De

COl

tei he• tn er vo du

W1

na

ke ni•

WI

va w

N m