1.1 Aanleiding case study ... 3

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1 Inleiding ... 3

1.1 Aanleiding case study ... 3

1.2 Onderzoeksdoel en probleemstelling ... 4

1.3 Opbouw rapport ... 5

Hoofdstuk 2 Overheidscommunicatie in een democratisch bestuur ... 5

2.1 Algemene uitgangspunten ... 5

2.2 Effectiviteit van overheidscommunicatie ... 6

2.3 Interactieve beleidsvorming ... 6

2.4 Project RegioTram ... 8

2.5 Onderzoeksvraag ... 11

Hoofdstuk 3 Methodologie ... 12

3.1 Hoofdvraag ... 12

3.2 Deelvragen ... 12

3.3 Gelijkwaardigheid in toegang tot informatiebronnen ... 13

3.3.1 Diversiteit in mediakeuze ... 13

3.3.2 Alle deelnemers ontvangen evenveel informatie ... 14

3.3.3 Analyseschema gelijkwaardigheid in toegang ... 14

3.4 Openheid over beleid en proces ... 14

3.4.4 Analyseschema openheid ... 16

3.5 Gerichtheid op ontstaan debat en onderhandeling ... 17

3.5.1 Analyseschema gerichtheid op ontstaan debat en onderhandeling ... 18

3.6 Validiteit en betrouwbaarheid ... 19

Hoofdstuk 4 Analyse en resultaten ... 23

4.1 Analyse toegang tot schriftelijke communicatiemiddelen ... 23

4.1.1 Geadresseerde brief ... 24

4.1.2 De Tramkrant ... 24

4.1.3 Advertenties en persberichten ... 25

4.1.4 Inspraakrapport ... 25

4.1.5 Onderzoeksrapporten, participatieverslagen en gespreksverslagen ... 25

4.1.6 Poster ... 25

4.1.7 Inspraakformulier ... 25

4.1.8 Tram e-mail... 25

2

4.1.9 Website ... 26

4.1.10 Conclusie ... 26

4.2 Analyse openheid van beleid en inspraakproces ... 28

4.2.1 Inhoudelijke analyse Tramkrant ... 28

4.2.2 Inhoudelijke analyse advertentie ... 32

4.2.3 Inhoudelijke analyse brief ... 36

4.2.4 Inhoudelijke analyse persbericht ... 40

4.2.5 Inhoudelijke analyse posters ... 44

4.2.6 Inhoudelijke analyse inspraakrapport ... 46

4.2.7 Inhoudelijke analyse tram e-mail ... 50

4.2.8 Inhoudelijke analyse participatieverslag ... 53

4.2.9 Inhoudelijke analyse verslag inspraakbijeenkomst ... 56

4.2.10 Inhoudelijke analyse onderzoeksrapport... 59

4.2.11 Inhoudelijke analyse website ... 63

4.2.12 Inhoudelijke analyse inspraakformulier/reactieformulier ... 67

4.2.13 Conclusie ... 69

4.3 Analyse gerichtheid op ontstaan debat en onderhandeling ... 72

4.3.1 Bespreking overzichtstabel ... 74

4.3.2 Conclusie ... 75

Hoofdstuk 5 Conclusie ... 77

Hoofdstuk 6 Discussie en aanbevelingen ... 82

Literatuurlijst ... 85

Bijlagen ... 87

Bijlage I Totaaloverzicht communicatiemiddelen Projectgroep ... 88

Bijlage II Analysetabel gelijkwaardigheid in toegang ... 89

Bijlage III Analysetabel openheid ... 90

Bijlage IV Analysetabel ondersteuning debat en onderhandeling ... 91

Bijlage V Interview communicatiemedewerker project RegioTram ... 92

3 Hoofdstuk 1 Inleiding

Dagelijks bezoeken gemiddeld 160.000 mensen de stad Groningen. De verwachting is dat dit aantal groeit met 40% tot 215.000 in 2020 (inspraakrapport Regiotram 2009). De belangrijkste voorzieningen waar deze bezoekers gebruik van maken, zijn de rijksuniversiteit, bedrijven, hogescholen, ziekenhuizen en culturele instellingen. Deze moeten nu en in de toekomst goed bereikbaar zijn. Uit het rapport Regiovisie Groningen - Assen 2030 (2006) blijkt dat als Gemeente Groningen nu geen infrastructurele maatregelen neemt, deze ruimtelijke gebieden in de toekomst slecht bereikbaar zullen zijn. Een stadstram in Groningen, die buiten de stad ook dienst doet als RegioTram, wordt gezien als één van de belangrijkste maatregelen die dit probleem kan oplossen. Een voorstudie vastgelegd in het rapport ‘Netwerkanalyse Regio Groningen - Assen 2030’ (2006), noemt de stadstram de beste oplossing voor het openbaar vervoersysteem in Groningen. Het zuidelijke Hoofdstation van Groningen moet hierdoor in betere verbinding komen met het Noordelijk gelegen Zernike. In 2008 (Schetsboek: 2008) presenteerde het Project RegioTram, drie tracés voor een tramverbinding in de stad. De Gemeente Groningen heeft ervoor gekozen de regio nauw te betrekken bij de planontwikkeling.

Daarom neemt de Gemeenteraad het definitieve besluit over de tracés, pas na een proces van interactieve beleidsvorming met Groningse burgers. Dit proces van inspraak wordt vormgegeven door de externe projectorganisatie RegioTram.

1.1 Aanleiding case study

Het uitvoeren van overheidsbeleid gebeurt anno 2010 niet langer alleen door eenzijdige (instrumentele) voorlichting van burgers en de overdracht van informatie. De overheid dient het maatschappelijk belang en overheidsbeleid moet leiden tot goede resultaten en werkbare oplossingen. Om tot oplossingen voor beleidsvraagstukken te komen wordt interactieve beleidsvorming daarom steeds vaker ingezet. In Nederland is hier in het laatste decennium veel mee geëxperimenteerd. Een voorbeeld is het verkeersbeleid in Groningen. Groningse burgers mochten meedenken en inspreken op voorliggende beleidsplannen. Onder interactieve beleidsvorming verstaat Van Woerkum (2000) het volgende:

‘Interactieve beleidsvorming is het proces waarin de overheid de ontwikkeling van (nieuw) beleid organiseert in samenwerking met burgers. De nadruk ligt op de fase waarin het beleid nog niet vaststaat. De medeverantwoordelijke burger werkt samen met de overheid (Van Woerkum 2000:

blz.1).’

De reden waarom gemeenten steeds vaker kiezen voor interactieve beleidsvorming, is omdat het bij kan dragen aan een kwalitatief goede en rijke oplossing voor een beleidsprobleem. Maar ook het verkrijgen van een groter draagvlak voor een besluit is een overweging om in gesprek te gaan met burgers. Uit diverse actuele literatuur over interactieve beleidsvorming, vaak gebaseerd op experimenten, blijkt dat er wel criteria zijn waaraan processen van inspraak moeten voldoen. Deze criteria bevinden zich op beleidsniveau. Transparantie van beleid en communicatie, zijn hierbij veelbesproken begrippen. Zo moeten er heldere kaders geformuleerd zijn, waarbinnen de burger mag meepraten. Ook moet er voor burgers informatie beschikbaar zijn over de inhoud van het beleid en het inspraakproces. Openheid, gelijkwaardigheid, invloed en debat worden in het essay Interactieve beleidsvorming als sturingopgave (Edelenbos et al.

2001), genoemd als voorwaarden voor een transparant en vruchtbaar proces van interactieve beleidsvorming. Dit inzicht geeft mij handvatten om te komen tot een herziene definitie voor interactieve beleidsvorming:

‘Interactieve beleidsvorming bevindt zich in de fase van beleidsvoorbereiding en is een proces waarin

de overheid de belanghebbende burger uitnodigt mee te denken en mee te praten over de

4 ontwikkeling van nieuw beleid. Voor het inspraakproces zijn kaders voor discussie nodig. Openheid van beleid en proces, invloed, gelijkwaardigheid en debat en onderhandeling, zijn voorwaarden voor een transparant en vruchtbaar proces.’

Uit deze definitie komt naar voren dat er pas sprake is van een transparant proces van interactieve beleidsvorming, als er aan een aantal randvoorwaarden is voldaan. Openheid, invloed, gelijkwaardigheid en debat en onderhandeling zijn de randvoorwaarden in het proces van interactieve beleidsvorming. Dit stelt eisen aan de communicatie en informatievoorziening voor burgers. Een inspraakproces is gericht op burgers en belanghebbenden, zij hebben informatie nodig over beleid en inspraakproces willen zij mee kunnen praten. Voorwaarden voor een transparant proces, toegespitst op de communicatie voor burgers, leidt tot de volgende randvoorwaarden voor de informatievoorziening. Gelijkwaardigheid tijdens het proces houdt in dat alle deelnemers gelijkwaardige toegang hebben tot informatiebronnen. Openheid houdt in, dat de inhoud van het beleid en het inspraakproces besproken is, maar ook begrijpelijk is voor burgers. Aan de randvoorwaarde van debat en onderhandeling is voldaan, als de communicatie voor burgers, proactief, uitnodigend en tweezijdig is.

1.2 Onderzoeksdoel en probleemstelling

In deze scriptie doe ik een ‘single-case study’ (Baxter & Babbie 2004: blz. 304). Bij dit type onderzoek bestudeerd de onderzoeker één case, met het doel een theorie te toetsen. Vervolgens kan de onderzoeker causale interpretaties, meer algemeen geldig verklaren. In deze zin zijn de onderzoeksresultaten van dit onderzoek zinvol en verdedigbaar. In deze case study gaat het dus niet alleen om de case als zodanig, maar om de case als 'drager' van het verschijnsel dat ik wil onderzoeken. Aan de hand van een case study over Project RegioTram, tracht ik de theorieën over de transparantie van overheidsbeleid te toetsen (Edelenbos et al. 2001). Uit het onderzoek van Edelenbos (et al 2001) naar verschillende processen van interactieve beleidsvorming blijkt, dat deze processen pas een succesvolle uitwerking kunnen hebben als er in de communicatie, is voldaan aan een aantal criteria met betrekking tot transparantie. Zo moet er sprake zijn van inhoudelijke openheid van de communicatie, er moet voor alle deelnemers sprake zijn van gelijkwaardigheid in toegang en ten slotte moet de communicatie debat en onderhandeling ondersteunen. De uitkomsten van deze case study kunnen meer inzicht geven in huidige processen van interactieve beleidsvorming en meer specifiek de mate waarin de communicatievoorziening hierin bijdraagt aan de transparantie van het proces.

Op basis van bovenstaande theorie heb ik de hoofd- en deelvragen voor deze scriptie ontworpen. De hoofdvraag luidt als volgt:

In hoeverre ondersteunen de schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep RegioTram Groningen een transparant interactief beleidsvormingsproces met omwonenden van de Voorkeurstracés van de Stadstram?

Om deze hoofdvraag te beantwoorden staan in deze scriptie drie deelvragen centraal. Deze deelvragen hebben direct verband met de genoemde randvoorwaarden voor transparantie.

1. In hoeverre is er sprake van gelijkwaardigheid in toegang tot schriftelijke informatiebronnen voor deelnemers?

2. In hoeverre zorgen schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep RegioTram voor openheid over inhoud van het trambeleid en het participatieproces?

3. In hoeverre zijn de schriftelijke communicatiemiddelen van de Projectgroep gericht op het doen

ontstaan van debat en onderhandeling met omwonenden?

5 1.3 Opbouw rapport

Hoofdstuk één is de inleiding. Hierin bespreek ik waarom transparante overheidscommunicatie in een democratisch bestuur zo belangrijk is en wat het inhoud. Waarom kiest de overheid tegenwoordig steeds vaker voor interactieve beleidsvorming? In hoofdstuk twee bespreek ik het nut en de effectiviteit van interactieve beleidsvorming. Ook komen de rol die communicatie tijdens deze processen speelt, en de mogelijkheden voor communicatie aan bod. In het bijzonder bespreek ik de communicatie en informatievoorziening rondom het Project RegioTram in Groningen. De schriftelijke communicatiemiddelen die bij dit interactief beleidsproces zijn ingezet, zijn het onderzoekscorpus in deze scriptie. In hoofdstuk drie bespreek ik de methodologie die ten grondslag ligt aan deze ‘single-case study’ (Baxter and Babbie 2004: 303).

Ook de betrouwbaarheid en de validiteit van deze onderzoeksmethode komen ter sprake. In hoofdstuk vier bespreek ik de analyses en de resultaten van het onderzoek. In hoofdstuk vijf trek ik conclusies over de mate waarin de schriftelijke communicatiemiddelen van Project RegioTram, aan de gestelde randvoorwaarden voor transparantie voldoen. In hoofdstuk vijf vindt een korte discussie plaats over de resultaten van dit onderzoek. In dit laatste hoofdstuk geef ik aanbevelingen voor de Projectgroep, maar ook suggesties voor de communicatie rondom interactieve beleidsvormingsprocessen in het algemeen.

Hoofdstuk 2 Overheidscommunicatie in een democratisch bestuur

Gemeenten kiezen steeds vaker voor processen van interactieve beleidsvorming. Hiermee spelen zij in op de wens van burgers en maatschappelijke organisaties om meer invloed uit te oefenen op de beleidsvorming. In een democratisch land als Nederland hebben gemeenten hier wel een aantal verantwoordelijkheden in. De communicatie en de informatievoorziening voor burgers, vormt hierbij een cruciaal onderdeel. Dit hoofdstuk begint op algemeen niveau over de uitgangspunten voor overheidscommunicatie. Hierna wordt de effectiviteit van overheidscommunicatie besproken. Ik eindig dit hoofdstuk met de bespreking van de communicatie van Project RegioTram. Met in het bijzonder aandacht voor schriftelijke informatievoorziening rondom het inspraakproces.

2.1 Algemene uitgangspunten

Een van de taken van een gemeentelijke overheid is ervoor zorgen dat de regio zich maatschappelijk blijft ontwikkelen. Aandachtspunten hiervoor zijn orde, veiligheid, welvaart en het welzijn van de inwoners. Een gemeente maakt beleid voor algemeen belang en neemt maatregelen die individuele burgers niet kunnen nemen (Galjaard, 2002: blz. 102).

Onderwerpen voor gemeentelijk beleid zijn beslissingen over infrastructurele voorzieningen, sociale zorg, gezondheidszorg en scholing. Voor deze beslissingen moet bij de inwoners van een gemeente draagvlak zijn. Als dit er niet is, zijn weerstand en protest het gevolg. Onder draagvlak verstaat Pröpper (1998: blz. 8) het bestaan van een positieve opvatting, houding en gedraging ten opzichte van het beleid. Dit kan gelden voor personen, groepen en organisaties. Planning en uitvoering van communicatie kan op verschillende manieren bijdragen aan het creëren van draagvlak voor beslissingen.

Instrumentele voorlichting en eenzijdige informatievoorziening dienen bij een democratisch bestuur in eerste instantie ter informatie voor mensen in de maatschappij. Galjaard (2002: blz.

132-133) noemt een aantal uitgangspunten waaraan deze communicatie ten minste moet

voldoen. De belangrijkste is dat de burger over voldoende informatie beschikt om een

zelfstandig oordeel te vormen over het te voeren en gevoerde beleid. De gegeven informatie van

de overheid moet daarom niet alleen tijdig en proactief zijn, maar ook begrijpelijk en

waarheidsgetrouw. Een overheid die goed bereikbaar is, vormt de maatstaf voor een

samenleving met een democratisch bestuur. In de volgende tabel zijn de uitgangspunten van

democratische overheidscommunicatie, overzichtelijk weergegeven:

6 Uitgangspunten Toelichting

Recht op communicatie De overheid zorgt voor een goede bereikbaarheid voor burgers die met haar in contact willen komen. Burgers kunnen kiezen via welk middel zij met de overheid willen communiceren.

Voldoende, juiste en

begrijpelijke informatie De communicatie van de rijksoverheid is waarheidsgetrouw en bevat

voldoende en juiste informatie om belangstellenden en belanghebbenden tijdig in staat te stellen zich zelfstandig een oordeel te vormen over het gevoerde en het te voeren beleid. Informatie is begrijpelijk, tijdig en niet overbodig. De doelgroep met opzet tot een andere keuze brengen, door het onjuist vermelden, weglaten of over accentueren van feiten en argumenten, is nooit toegestaan.

F iguur 2 Uitgangspunten voor overheidscommunicatie Galjaard 2002: blz. 139-143 2.2 Effectiviteit van overheidscommunicatie

De laatste jaren zijn er veel ontwikkelingen geweest in denkwijzen over effectiviteit van overheidsbeleid en overheidscommunicatie. Eind augustus 2001 verscheen het rapport ‘In dienst van de democratie’ van de Commissie Toekomst Overheidscommunicatie, ook wel commissie Wallage genoemd. Deze commissie bespreekt de speerpunten voor de effectiviteit van overheidsbeleid. Het volgende citaat licht toe wat deze speerpunten zouden moeten zijn:

‘Wil de overheid het vertrouwen van de burger winnen en behouden, dan zijn openheid en communicatie van groot belang. Voorlichting en communicatie moeten een volwaardig en integraal onderdeel van het beleidsproces zijn’ (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie: 2001)

De communicatie en discussie tussen overheid en burger, maar ook tussen burgers onderling, moeten volgens de commissie leiden tot een gezamenlijke conclusie of besluit. Om een groter draagvlak voor overheidsbesluit te creëren, is een transparant beleidsproces een voorwaarde.

Onder een transparant proces verstaat de commissie een toegankelijk, gelijkwaardig en open beleidsvoorbereidingproces, waarin ruimte gecreëerd is, voor argumentatie en terugkoppeling (Commissie Toekomst Overheidscommunicatie: 2001).

2.3 Interactieve beleidsvorming

Volgens Edelenbos (1998) is bij besluitvorming over infrastructuur, bij burgers sprake van een drempel om deel te nemen aan politieke activiteiten. Een oorzaak van deze drempel voor politieke participatie is de lastige afweging tussen opkomen voor eigen belangen of die van gemeenschap of buurt. Om politieke participatie voor burgers gemakkelijker te maken, moeten inspraak en debat en onderhandeling door de communicatievoorziening ondersteund zijn. Op deze manier kunnen gemeenten tegemoet komen aan de wens van burgers voor een meer directe democratie (Edelenbos 1998: blz.92). Interactieve beleidsvorming wordt sinds de jaren

’90 in Nederland gezien, als een manier om lastige en complexe maatschappelijke problemen op te lossen en de kloof tussen bestuur en burger te verkleinen. Burgers krijgen hierdoor meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden, zij voelen zich meer betrokken bij hun buurt en wijk.

Samenwerken (coproductie), wijkgericht werken en participatieve planvorming zijn begrippen die voor interactieve beleidsvorming belangrijk zijn (Beukenholdt, Daemen, Schaap, 2002). In het volgende schema zijn de basiskenmerken van interactieve beleidsvorming kort weer gegeven:

Procestype Beleidsfase Doel van de communicatie Rol burger Voorwaarden Interactieve

beleidsvor ming

Beleidsvoor

bereiding Het vormgeven van beleid in interactie met belang hebbenden en geïnteresseerden

Coproducent en medeverantwoord elijke burger

Tweezijdige

communicatie/interactie

Duidelijkheid over

beslissingruimte

Figuur 3 Aspecten van interactieve beleidsvorming

7

2.3.1 Communicatiemiddelen en media Bij media met een eenzijdig karakter kan de informatie van de zender naar de ontvanger gaan,

maar ook van de ontvanger naar de zender. Een gemeente kan bijvoorbeeld een database of online bibliotheek aanleggen om burgers te informeren, deze vallen in de categorie van eenzijdige communicatiemiddelen (Van Woerkum 2000: blz. 101). Voor eenzijdige meningsvorming door kennisvermeerdering en beïnvloeding (overtuigen) kunnen allerlei eenzijdige communicatiemiddelen worden gebruikt. Voorbeelden zijn een vragenlijst, folder, brochure, nieuwsbrief, persoonlijke brief of een advertentie. Ook een uitnodiging voor een inspraakbijeenkomst is een eenzijdig communicatiemiddel. Dit middel heeft wel tot doel om uiteindelijk interactie tot stand te brengen. Een eenzijdig communicatiemiddel kan ook puur dienen om input vanuit de samenleving te krijgen. Een voorbeeld hiervan is een klachtenformulier. Burgers kunnen hun klacht hierop uitschrijven en het vervolgens aan de gemeente toezenden. Voor gezamenlijke ideeënvorming kunnen tweezijdige middelen, zoals een tentoonstelling, worden ingezet ter kennisvermeerdering, beïnvloeding of informatie uitwisseling.

Pröpper en Steenbeek (2001: blz. 110-111) sommen in hun boek een aantal eenzijdige en tweezijdige (interactieve) communicatiemiddelen op. Het schema benadrukt voor elk middel, het doel, de communicatiedoelstelling, de functie en de richting van de communicatie. Omdat er in het geval van Project RegioTram van Groningen tal van andere communicatiemiddelen ingezet zijn, is onderstaand schema aangevuld op basis van actuele kennis over communicatie rondom het inspraakproces van Project RegioTram Groningen. De grijze vlakken markeren de schriftelijke communicatiemiddelen, die het onderzoekscorpus van dit onderzoek zijn:

Doel communicatie Eenzijdige mening-

/ideeënvorming Gezamenlijke

ideeënvorming Beleid- af stemming informeren beïnvloeden informeren beïnvloed

en beïnvloeden

Aard communicatie eenzijdige communicatie meerzijdige communicatie info in info uit overtuigen informatie

uitwisselen Over

tuigen overtuigen, onderhandel en

Communicatie middel Vragenlijst, interview, panelonderzoek, referendum, deskundigenadvies

X

Persbericht, folder, brochure, poster, (online) nieuwsbrief, krant, advertentie, rapport, verslag, brief, uitnodiging

X X

Expositie (maquette),

beurs, marktkraam X X x

Face to face gesprekken,

studiegroepen X

Telefoongesprek X X

Klankbordgroep,

begeleidingsgroep X x

(Publieke) informatie en inspraakbijeenkomsten, debat, internetdiscussies

X X

Reclamespot X X

8 Ingezonden brief,

klachten formulier, inspraakformulier

X X X X

Figuur 4 Kenmerken communicatiemiddelen (operationele communicatie)

2.3.2 Eenzijdige informatievoorziening Bij interactieve beleidsvorming is het de bedoeling een vruchtbare discussie op gang te brengen op basis van feitelijke gegevens en persoonlijke standpunten. Burgers hebben activerende en uitnodigende informatie nodig, zodat zij inhoudelijk kunnen meedenken en praten in het proces.

Eenzijdige media zoals persberichten, folders, brochures, posters en advertenties, kunnen hierbij helpen. Ondanks dat interactieve communicatie steeds vaker voorkomt (inspraakbijeenkomsten, wijkavonden), blijven eenzijdige informatie en documentatie de basis voor het activeren, uitnodigen en informeren van burgers. Ook in het geval van Project Regiotram vormen schriftelijke middelen zoals databases op internet, rapporten en brieven, de basis van de informatievoorziening rondom het participatieproces. Schriftelijke middelen zoals een ingezonden brief, een klachtenformulier of een inspraakformulier waar via burgers zelf informatie en standpunten inbrengen, dragen zelfs bij aan de tweezijdigheid in het communicatieproces.

2.3.3 Nieuwe media Doordat de technische communicatiemogelijkheden voor overheden zich de laatste jaren sterk hebben ontwikkeld, kunnen burgers digitaal opgeslagen informatie makkelijker en sneller inwinnen. Bijna iedereen heeft tegenwoordig toegang tot internet. Burgers verwachten dat zij onder andere via dit medium over alle informatie kunnen beschikken. Nieuwe technologieën zoals internet, maken het mogelijk om informatie sneller te verstrekken en te raadplegen. Een goede inzet van deze middelen kan bijdragen aan een transparant proces. De nieuwe technologie geeft de mogelijkheid tot één op één communicatie (websiteberichten), maar ook tot interactie (e-mail, fora). Dit zorgt voor flexibiliteit omdat het mogelijk is op maat gesneden informatiediensten te leveren (Galjaard 2002: blz. 188). Door het internet kunnen in een interactief proces ter informatie naast tekst, ook afbeeldingen, bewegend materiaal, videobeeld en geluid, ondersteuning bieden. Internet geeft gemeenten de mogelijkheid om informatie op diverse manieren aan te bieden en inzichtelijk te maken. Het actueel houden van informatie via het internet is ook betrekkelijk eenvoudiger dan via traditionele media.

Besluitvormingsprocessen zijn hierdoor transparanter. Maar ondanks deze nieuwe mogelijkheden blijven het doel van en de voorwaarden voor communicatie gelijk. Communicatie ondersteunt openheid, gelijkwaardigheid, debat en onderhandeling en invloed, teneinde een transparant beleidvormingsproces te creëren.

2.4 Project RegioTram

De uitvoering van de beleidsvoorbereiding voor Project RegioTram Groningen gebeurt door het extern projectbureau ‘Projectgroep RegioTram’. Dit Projectbureau moet een zelfstandige positie tussen overheid en belanghebbenden innemen. In een interview met mevrouw Wierenga van het projectbureau, geeft zij dit expliciet aan:

‘Het Project houdt zich buiten het politieke spel. De communicatie is gebaseerd op feiten en waarheid. De Stuurgroep probeert zich in alle communicatie over project Regiotram dan ook zakelijk, open en actief op te stellen’ (interview Anneke Wierenga 2010).

De positie het projectbureau tussen Stuurgroep en belanghebbenden (omwonenden), is als volgt

schematisch weer te geven:

9 Figuur 5 Schakelpositie Stuurgroep Regiotram Groningen 2.4.1 Communicatie Projectgroep RegioTram De expliciete opdracht die het projectbureau Regiotram heeft, is te komen tot de realisatie van de regiotram. Met als concreet doel een advies aan de Gemeenteraad te vormen, over de route en tracés van de tramlijnen door de stad. Het projectbureau verricht daartoe allerlei werkzaamheden, twee daarvan betreffen de communicatie met de doelgroepen en het vormgeven van het inspraakproces. Onder de communicatiefunctie van het projectbureau vallen verschillende activiteiten. Anneke Wierenga, communicatiemedewerker bij projectbureau RegioTram, geeft een interview met mij aan, wat het uitgangspunt voor al deze communicatie activiteiten is:

We moeten actief communiceren over het tramproject, de regio nauw betrekken bij de planontwikkeling en optimaal gebruik maken van ideeën en suggesties die hieruit voortkomen (interview Anneke Wierenga 2010).

In het volgende schema zijn alle formele taken van de projectgroep kort weergegeven, twee ervan gaan specifiek over het participatie- en informatieproces met belanghebbenden:

Figuur 6 Taken Stuurgroep RegioTram. Bron: website RegioTram.nl 2.4.2 Inspraak, bekendmaking en verslaglegging

Tijdens verschillende inspraak- en participatieperiodes krijgen de inwoners van de Regio Groningen en Assen de kans om mee te denken en te praten, over de beste manier om de tram in te passen in het Groningse openbaar vervoer. Het doel van de communicatie van de Projectgroep tijdens deze periodes, is betrokkenen steeds juist en tijdig informeren en uitnodigen. Op deze manier moet het openbaar debat plaatsvinden op basis van kennis van de belangrijkste feiten en overwegingen (interview Anneke Wierenga: april 2010). Het participatie- en inspraakproces

Stuurgroep RegioTram Groningen (AIVG 2005)

projectbureau

RegioTram communicatie belanghebbenden (omwonenden)

1

•maken voorlopig ontwerp (VO) en alle daarvoor benodigde onderzoeken

2

•verzorgen ruimtelijke inpassing, in nauwe samenwerking met de Dienst RO/EZ

3

•uitwerking aanbesteding in relatie tot te voeren concessiebeleid

4

•verzorgen communicatie

5

•verzorgen inspraak

6

•uitwerking concept regiotram (doorkoppeling naar regionaal spoor) uitnodigen en informeren

inspreken, draagvlak

10 rondom het laatst voorgestelde voorkeurstracé, is op het moment van het schrijven van deze scriptie (periode februari tot juli 2010) nog niet geheel ten einde. Voor de volledigheid richt dit onderzoek zich daarom op de communicatie rondom de afgeronde periodes van het participatieproces tot april 2010. Dat is de inspraakperiode voor het Voorlopig Ontwerp van lijn 1 en het Voorkeurstracé van lijn 2 en de Koppelingsvariant. Hieronder volgt een schema van de verschillende participatieperiodes en inspraakperiodes die de Stuurgroep reeds georganiseerd heeft.

Inspraakvorm Periode Onderwerp Doelgroep

Startnotitie Februari 2007 Besluit tot

uitwerking tracé 1 Alle inwoners en belanghebbenden Participatieperiode 27 mei tot 1

juli 2008 Route eerste tramlijn Inwoners, bezoekers, ondernemers, instellingen, bedrijven en andere partijen uit zowel stad als regio

Inspraakperiode Vanaf december 2008

Voorkeurstracé Inwoners, bezoekers, ondernemers, instellingen, bedrijven en andere partijen uit zowel stad als regio

Participatieperiode 1 oktober tot 1 november 2009

Route tweede

tramlijn Inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere

organisaties uit zowel stad als regio Inspraakperiode 22 februari tot

en met 2 april 2010

VO Lijn 1 en het Voorkeurstracé van Lijn 2,

Koppelingsvariant

Inwoners en direct belanghebbenden Regio Groningen Assen tracé tramlijn 2. Inwoners van de gemeente Groningen en direct belanghebbenden VO van tramlijn 1 Besluitvorming

Gemeenteraad en Provinciale Staten

Zomer 2010 Besluitvorming VO lijn 1,

Voorkeurstracé lijn 2 N.v.t.

Figuur 7 Participatieperiodes Project RegioTram, bron www.regiotram.nl 2.4.3 Gemeentelijke uitgangswaarde inspraak

Alle activiteiten en informatievoorziening van de Projectgroep rondom de inspraakperiodes, zijn afgestemd op de Algemene Inspraakverordening van Groningen (2005). Deze bevat uitgangswaarden, regels en randvoorwaarden voor het gemeentelijke inspraakbeleid. Een aantal artikelen uit de verordening noem ik in deze paragraaf omdat zij duidelijk maken waarom de Projectgroep bepaalde middelen inzet tijdens het inspraakproces:

Artikel 4 vormen van inspraak: Inspraak, namelijk het kenbaar maken van zienswijzen en het daarover van gedachten wisselen, kan schriftelijk of mondeling plaatsvinden. De te kiezen inspraakvorm wordt door het bestuursorgaan per beleidsvoornemen gemaakt. De op de beleidsvoornemens te verlenen inspraak kan onder meer worden vorm gegeven door middel van schriftelijke reacties, mondelinge reacties of een combinatie van de twee voorgaande vormen.

Artikel 5 inspraakprocedure en bekendmaking: Voordat de inspraak feitelijk kan plaatsvinden, moet eerst de inspraakprocedure worden vastgesteld en bekendgemaakt. Huis-aan-huisbladen zijn een geschikt middel en ook de gemeentelijke website verdient een aanbeveling. Indien inspraak wordt vormgegeven door een mondelinge bijeenkomst wordt deze voorgezeten door een onafhankelijke voorzitter.

Artikel 8 eindverslag: Ter afronding van de inspraakprocedure maakt het bestuursorgaan een eindverslag op. Het eindverslag bevat in elk geval een overzicht van de gevolgde inspraakprocedure. Ook bevat het een zakelijke weergave van de zienswijzen die tijdens de inspraakprocedure mondeling of schriftelijk naar voren zijn gebracht.

(bron: Algemene Inspraakverordening Groningen 2005) 2.4.4 Schriftelijke communicatie project RegioTram

Schriftelijke communicatiemiddelen spelen in het participatie- en inspraakproces een grote rol.

Ze dienen bij inspraakperiodes bijvoorbeeld ter uitnodiging, verantwoording, verslaglegging en

11 bekendmaking. Voorbeelden van schriftelijke middelen die de Projectgroep inzet zijn aankondigingen en advertenties in regiokranten, een website ter informatie (ook als database en online bibliotheek), individuele uitnodigingen voor inspraakavonden en een algemene informatiekrant. Het totaaloverzicht van alle middelen (schriftelijk, audiovisueel en mondeling), is te vinden in bijlage I. Hieronder volgt een lijst van alleen alle schriftelijke middelen die de Projectgroep inzet. Deze middelen vormen het onderzoekscorpus van dit onderzoek en zijn hieronder weergegeven:

 Advertenties

 Brieven als uitnodigingen voor inspraakavond of informatieavond

 Persberichten

 Posters op panelen met tekst ter informatie en kaarten ter illustratie

 Onderzoeksrapporten

 Tram e-mail als digitale nieuwsbrief voor internetabonnees

 Tramkranten

 Participatieverslagen ter informatie over de gehele inspraak- en participatieperiode

 Inspraakrapporten ter informatie over de inspraakreacties

 Korte verslagen gespreksbijeenkomsten

 Inspraakformulier/reactieformulier voor schriftelijke inspraakreactie

 Website (met daarop mogelijkheden om in te spreken)

2.5 Onderzoeksvraag

De doelstelling van zowel Gemeente Groningen als Projectgroep RegioTram is de regio nauw betrekken bij de planontwikkeling en optimaal gebruik maken van ideeën en suggesties die hieruit voortkomen. De communicatie moet gebaseerd zijn op feiten en is zakelijk, open en (pro) actief (interview Wierenga 2010). Volgens Edelenbos et al. (2001) is transparantie van beleidsinhoud en beleidsproces een voorwaarde voor een proces waarin gegronde afwegingen op basis van alle plussen en minnen, de basis vormen voor een oplossing van het beleidsprobleem. Alleen als de inhoud van het beleid en het beleidsproces transparant zijn voor alle deelnemers, kan er sprake zijn van interactieve beleidsvorming waarin belanghebbenden gezamenlijk naar een vruchtbare oplossing zoeken. De vraagstelling die in deze case study centraal staat, is in hoeverre de schriftelijke communicatie van Projectgroep RegioTram Groningen een transparant interactief beleidsvormingsproces voor omwonenden van de stadstram ondersteunt. De te beantwoorden hoofdvraag luidt als volgt:

In hoeverre ondersteunen de schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep RegioTram

Groningen een transparant interactief beleidsvormingsproces voor omwonenden van de

voorkeurstracés van de stadstram?

12 Hoofdstuk 3 Methodologie

Dit hoofdstuk beschrijft de methodologie die ten grondslag ligt aan de case study die in deze scriptie beschreven is. Ik begin bij de bespreking van hoofd- en deelvragen. Na deze bespreking ga ik in dit hoofdstuk verder in op de validiteit en de betrouwbaarheid van de gebruikte onderzoeksmethode. Ook het kader waarin de resultaten tot stand zijn gekomen en de context waarin deze geïnterpreteerd moeten worden, komen ter sprake. Ten slotte volgt een motivatie voor de keuze van de betreffende onderzoeksobjecten, steekproeven, materialen, locaties, instrumenten en analysemodellen.

3.1 Hoofdvraag

Transparantie van beleidsinhoud en beleidsproces zijn een voorwaarde voor een proces waarin gegronde afwegingen van alle plussen en minnen, de basis vormen voor de oplossing van het beleidsprobleem. Alleen als het beleidsproces transparant is voor alle omwonenden, is interactieve beleidsvorming mogelijk, waarin gemeente en burgers gezamenlijk naar een oplossing zoeken. Communicatie en informatie spelen de hoofdrol in dit proces. De te beantwoorden hoofdvraag in deze scriptie luidt dan ook als volgt:

In hoeverre ondersteunen de schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep RegioTram Groningen een transparant interactief beleidsvormingsproces met omwonenden van de Voorkeurstracés van de stadstram?

3.2 Deelvragen

Een case study is een inductieve onderzoeksmethode. Zowel bij deductieve- als bij inductieve onderzoeksmethoden, is het van belang dat er eerst een literatuuronderzoek plaatsvindt (Baxter

& Babbie 2004: blz. 305). Vooraf aan deze case study is daarom een literatuurstudie gedaan.

Naast algemene en inleidende literatuur over overheidscommunicatie en interactieve beleidsvorming, vond ik een meer recent en specifiek essay over interactieve beleidsvorming.

Het essay is getiteld ‘Interactieve beleidsvorming als sturingsopgave’ (Edelenbos et al 2001). De auteurs dragen voor een transparant interactief beleidsproces tussen overheid en burger, een aantal randvoorwaarden voor het proces aan. Zij noemen gelijkwaardigheid, openheid, debat en invloed, als randvoorwaarden voor een succesvol en vruchtbaar proces van interactieve beleidsvoorbereiding. Edelenbos et al (2001) passen deze randvoorwaarden toe op beleidsniveau. Echter tijdens deze case study gebruik ik deze begrippen als uitgangswaarden voor de informatievoorziening tussen overheid (of Projectgroep) en burger, tijdens het proces van beleidsvoorbereiding. Gezien het belang van gelijkwaardigheid, openheid en debat en onderhandeling voor een transparant proces, doe ik in deze scriptie onderzoek naar de mate waarin de informatievoorziening en communicatie van Projectgroep RegioTram voor omwonenden, hieraan bijdraagt. De drie deelvragen die ik in deze scriptie beantwoord, hebben direct verband met deze genoemde randvoorwaarden:

1. In hoeverre is er sprake van gelijkwaardigheid in toegang tot schriftelijke informatiebronnen voor deelnemers?

2. In hoeverre zorgen schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep Regiotram voor openheid over inhoud van het trambeleid en het participatieproces?

3. In hoeverre zijn de schriftelijke communicatiemiddelen van de Projectgroep gericht op het doen ontstaan van debat en onderhandeling met omwonenden?

De volgende paragrafen bespreken de operationaliseringen van bovenstaande randvoorwaarden

in analysevariabelen. Deze variabelen dienen als toetsingscriteria voor de kwaliteit van de

communicatiemiddelen. Ze zijn de basis voor de communicatiemiddelen analyses in hoofdstuk

vier; Analyse en resultaten.

13 3.3 Gelijkwaardigheid in toegang tot informatiebronnen

Deelvraag één moet toetsen in hoeverre er sprake is van gelijkwaardigheid in toegang tot schriftelijke informatiebronnen voor deelnemers. Betrokkenen dienen bij interactieve beleidsvorming in voldoende mate toegang te hebben tot informatiebronnen. In deze paragraaf bespreek ik de methodologie en het analyseschema, die als basis dienen ter beantwoording van bovenstaande deelvraag.

Schriftelijke communicatiemiddelen zijn tijdens het inspraakproces de basisinformatievoorziening naar omwonenden. Deze middelen dienen als uitnodiging, aankondiging, bespreking en evaluatie van beleid en inspraakproces. Toegankelijkheid van deze basisinformatie is essentieel voor een geïnformeerd publiek dat mee kan praten tijdens de inspraakperiodes. Een analyse van schriftelijke communicatiemiddelen kan daarom goed inzicht geven in de mate van gelijkwaardigheid in toegang die de communicatie van de Projectgroep verschaft. Ondanks de machtsverschillen die bestaan tussen deelnemers bij een proces van interactieve beleidsvorming, is het de bedoeling dat deelnemers gelijkwaardig worden behandeld. Alle groepen belanghebbenden hebben gelijke rechten en mogelijkheden in toegang tot de informatie. In dit onderzoek bestudeer ik alleen de schriftelijke communicatiemiddelen van de Projectgroep. Echter de toegang tot informatiebronnen behelst ook andere soorten middelen zoals mondelinge informatievoorziening, exposities en audiovisuele communicatie. In deze analyse blijven deze middelen buiten beschouwing, ik neem ze wel mee in de context.

De vraag is aan welke criteria de schriftelijke communicatievoorziening van de Projectgroep RegioTram moet voldoen, wil er sprake zijn van gelijkwaardigheid in toegang voor alle deelnemers. Gebaseerd op de criteria voor middelenkeuze voor interactieve beleidsvorming van Van Woerkum (2000: blz. 103-108) zijn er twee randvoorwaarden te formuleren, waaraan de communicatiemiddelenkeuze van de Projectgroep moet voldoen. De eerste randvoorwaarde is de aanwezigheid van een diversiteit in mediakeuze voor alle deelnemers. Belangrijke informatie dient via verschillende media verspreid te zijn. Op deze manier is de kans groter dat de verschillende doelgroepen de informatie tegenkomen en kunnen raadplegen. Deelnemers aan het proces zijn te onderscheiden in verschillende groepen; direct omwonenden, inwoners van stad en regio, ouderen (zonder internet) en studenten (bewoners van studentenhuizen van zonder regiokrant). De tweede randvoorwaarde vereist dat alle deelnemers evenveel informatie ontvangen op initiatief van de overheid (verzonden informatie). Bepaalde groepen worden niet voorgetrokken in de informatievoorziening. Het kan bijvoorbeeld niet zo zijn dat alleen direct omwonenden van de Voorkeurstracés op de hoogte worden gesteld van ontwikkelingen in de tramplannen.

3.3.1 Diversiteit in mediakeuze

Deze eerste randvoorwaarde gaat over de wegen of media waar via de communicatie naar de

doelgroepen gaat. Of waar via de doelgroepen informatie zelf kunnen raadplegen. Dezelfde

informatie moet via diverse media op te vragen zijn. Een mix van audiovisuele, multimediale en

gedrukte media is daarom gewenst. Informatie is toegankelijker naarmate er sprake is van

variëteit in mediakeuze (Beijk en Van Raaij, 1989). In de informatievoorziening moeten alle

deelnemers of belanghebbenden in het proces over een brede basis beschikken van openbare

informatiebronnen. Bij interactieve beleidsvorming moet een Projectgroep rekening houden met

verschillende doelgroepen die niet altijd overweg kunnen met, of beschikking hebben over alle

vormen van media. Bij Project RegioTram zijn deze doelgroepen direct omwonenden, inwoners

van stad en regio, bewoners van studentenhuizen, ouderen zonder internetvaardigheden,

autochtonen en allochtonen. De burger moet in eigen tijd (aanvullende) informatie kunnen

aanvragen of raadplegen (Van Woerkum 2000, blz. 103-108). Hij kan zo zelf het tempo voor het

14 decoderen van de boodschap bepalen (internal pacing). Internal pacing geniet de voorkeur bij complexe thema’s. Overzichtelijke printmedia en internet zijn hier in het voordeel (Beijk en Van Raaij, 1989). Informatie is toegankelijker naarmate de doelgroepen het tempo van informatieverwerking zelf kunnen bepalen. Dit is zo omdat het taalniveau en het informatieverwerkingsniveau van mensen kan sterk verschillen. Een aankondiging voor een inspraakbijeenkomst (advertentie) voor omwonenden, zou dus via diverse media zoals internet, krant of poster te zien moeten zijn.

3.3.2 Alle deelnemers ontvangen evenveel informatie

Bij interactieve beleidsvorming is het belangrijk dat de overheid de burger benadert met informatieve communicatiemiddelen. De burger krijgt zonder dat hij zelf initiatief neemt, informatie toegezonden. Op deze manier komt hij in aanraking met de plannen. Alle belanghebbenden dienen over evenveel (alle) informatie te beschikken. Bepaalde groepen worden niet voorgetrokken doordat zij beter geïnformeerd zijn. Het is dus niet de bedoeling dat een groep ondernemers meer informatie over de tramplannen ontvangt, dan de gewone omwonenden, terwijl zij misschien evenveel gevolgen van de tramplannen zullen ondervinden.

3.3.3 Analyseschema gelijkwaardigheid in toegang

Uit bovenstaande twee voorwaarden voor gelijkwaardigheid in toegang tot schriftelijke informatiebronnen blijkt dat mediakeuze en de gelijkwaardige verdeling van de hoeveelheid informatie, van belang zijn voor de gelijkwaardigheid in toegang voor deelnemers. Op basis hiervan heb ik een analysetabel opgesteld die ik gebruik ter beantwoording van bovenstaande deelvraag. De analysetabel ziet er als volgt uit:

Figuur 8 Analysetabel voor gelijkwaardigheid in toegang 3.4 Openheid over beleid en proces

Deelvraag twee moet toetsen in hoeverre er in de schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep Regiotram sprake is van openheid over trambeleid en inspraakproces. Bij interactieve beleidsvorming heeft de burger de rol van coproducent. Wil de burger zijn rol als coproducent voor beleid kunnen vervullen, dan moet hij volgens Galjaard (2002: blz. 139-143) wel geïnformeerd zijn over de inhoud van het beleid en het inspraakproces (de beslissingruimte). Ook moet de boodschap begrijpelijk zijn. Op deze manier hebben deelnemers inzicht in het beleidsprobleem en kunnen zij daadwerkelijk invloed uitoefenen tijdens het inspraakproces. Bij openheid van de schriftelijke communicatiemiddelen van de Projectgroep gaat het dus om de inhoudelijke boodschap van de middelen. In de volgende drie paragrafen bespreek ik de criteria voor openheid gedetailleerder.

3.4.1 Bespreking inhoud beleid Het begrip inhoudelijke openheid doelt ten eerste op de ruimte die er tijdens de formulering van

het probleem en het beleid is voor nieuwe ideeën en plannen. Het beleidvormingsproces moet zo georganiseerd zijn dat er ruimte is voor onvoorspelbaarheid en afwijkingen van de

Krijgt iedere deelnemer dezelfde informatie toegezonden?

ja nee

Is de informatie op deze manier door alle deelnemers te raadplegen?

autochtonen ouderen allochtonen studenten

Gaat dezelfde informatie via diverse media?

internet regiokrant geadresseerd inzage op locatie

15 opvattingen, voornemens en handelingskaders van de initiatiefnemer (Pröpper en Steenbeek, 1998: blz. 293). De agenda van het interactieve proces mag nog niet vast staan. Onderwerpen, problemen of oplossingen moeten tijdens het interactieve proces worden bepaald. Deze aandachtspunten bevinden zich op beleidsniveau. Echter om mee te kunnen praten en ideeën in te brengen, moeten belanghebbenden over genoeg informatie beschikken over de inhoud van het beleid of het beleidsprobleem. Op deze manier kunnen zij de voor- en nadelen maar ook de oplossingen van het probleem goed in kaart brengen en een eigen standpunt innemen of inbrengen. Voor belanghebbenden en deelnemers is het van belang dat de boodschap volledig is.

3.4.2 Bespreking inhoud (participatie)proces Inzicht van burgers en belanghebbenden in de beslissingsruimte die er voor hen bestaat en de

vorm van het participatieproces waaraan zij deelnemen, zijn een voorwaarde voor actieve participatie. Hiervoor is openheid over het inspraakproces nodig. Alle onderdelen waaruit het proces bestaat, moeten voldoende transparant zijn voor de deelnemers. Deze onderdelen zijn bijvoorbeeld de kaders voor inspraak, de opzet van het proces (periode), de mogelijkheden om in te spreken en de gevolgen van de participatie. Deze onderdelen moeten in de communicatie voor burgers naar voren komen. Op deze manier krijgen burgers inzicht in de rol die zij zelf hebben tijdens het proces.

3.4.3 Begrijpelijkheid boodschap De boodschap die de overheid uitzendt om met de burger te communiceren, moet voor alle

burgers begrijpelijk zijn. Zowel de inhoud van het trambeleid als de inhoud van het participatieproces moeten helder zijn voor belanghebbenden. Alleen dan kunnen zij op basis van feiten, debatteren en onderhandelen met de overheid. Er zijn een aantal analysepunten op boodschapniveau, die toetsen in hoeverre er sprake is van een begrijpelijke boodschap. Deze zijn afgeleid van de boodschapcriteria van Van Woerkum (2000: blz. 103-108). Het gaat hier om jargon en moeilijke zinnen, stimulerend taalgebruik, de overzichtelijkheid van het informatieaanbod en de hoeveelheid informatie. Hieronder bespreek ik deze voorwaarden voor begrijpelijkheid één voor één:

Jargon en moeilijke zinnen

In brochures en folders voor het publiek staan regelmatig woorden die niet in de woordenschat van de gemiddelde lezer passen. Het gebruik van jargon, formeel taalgebruik, niet geïntroduceerde afkortingen, moeilijke zinnen, wetenschappelijke termen en populaire (Engelse) bewoordingen, komt veel voor. Onder jargon vallen formele, ambtelijke en wetenschappelijke termen.

Onder lastige zinnen verstaan we die zinnen die de aandacht van de lezer van de inhoud afhouden (Renkema 2005: 126). Dit kunnen bijvoorbeeld te lange zinnen zijn (zonder komma’s) of zinnen waarin woorden die bij elkaar horen niet bij elkaar staan. Ook zinnen waarin vage beeldspraak is gebruikt, zijn vaak lastig. Zinnen waarin niet geïntroduceerde afkortingen staan, zijn voor lezers vaak moeilijk te begrijpen. Deze afkortingen zijn in de tekst niet eerst volledig uitgeschreven voor ze als afkorting worden weergegeven. Lezers begrijpen hierdoor een beleidstekst niet. Zij kunnen niet meepraten en staan buitenspel. Bij interactieve beleidsvorming is het doel zoveel mogelijk mensen mee te laten denken en discussiëren over een beleidsoplossing. Het is daarom essentieel dat teksten begrijpelijk zijn en niet te ingewikkeld voor het gemiddelde publiek. 95% van de Nederlandse bevolking begrijpt niveau B1 van de Nederlandse taal (Visser 2008). Het niveau van overheidsteksten voor het publiek moet dus zeker niet moeilijker zijn dan dit taalniveau.

Variabelen die dit niveau vooral beïnvloeden zijn jargon en moeilijke zinnen.

16 Stimulerend taalgebruik (emotioneel en argumentatief)

Een tweede criterium is het ontbreken van extra stimulans en prikkels in de tekst, om deze aantrekkelijker te maken. In dit verband praten Langer e.a. (1981) over het ontbreken van prikkels. Saaiheid van overheidscommunicatie heeft volgens hen een negatief effect op de begrijpelijkheid van teksten maar staat ook het vrijwillig ontvangen (decoderen) van de boodschap in de weg. Identificatie, behoefte aan spanning, leerbehoefte en esthetische behoefte zijn van belang voor burgers, naast de behoefte om ‘gewoon iets aan de weet te komen’. In de optiek van Van Woerkum (1991) moet de emotionele benadering van communicatie daarom samengaan met een argumentatieve.

De Engelse filosoof Toulmin (1958) maakte een model voor argumentatie. In zijn model worden argumenten gezien als een motivatie voor een stelling (statement), door het gebruik van een ander statement (data). Om het eenvoudiger uit te leggen is de relatie tussen deze twee statements te vergelijken met de ‘als X dan X’ structuur. Dit model is een goed uitgangspunt voor de analyse van argumentatieve discourse (Renkema 2004). Het gebruik van declaratief taalgebruik bij interactieve beleidsvorming, is niet aan te raden. Door dit taalgebruik lijken overheidsplannen al vast te staan. De burger wordt hierdoor niet gestimuleerd om mee te denken of in te spreken, de plannen staan immers toch al vast.

Overzichtelijk informatie aanbod

Soms staat informatie die wel bij elkaar hoort, niet bij elkaar. Bijvoorbeeld door gebruik van verschillende soorten documenten of verwijzingen. Ook lange teksten zijn gauw onoverzichtelijk voor de lezer. Heldere tussenkopjes en het gebruik van dikgedrukte woorden of een duidelijk lettertype, kunnen uitkomst bieden. Verhulling of afzwakking in de weergave van belangrijke zaken en waarschuwingen, vormen een gevaar voor de begrijpelijkheid van het beleid voor burgers.

Hoeveelheid informatie

Niet alle overheidsinformatie is voor het publiek even belangrijk voor het verkrijgen van inzicht in het beleidsvorming- of inspraakproces. Een knelpunt op boodschapniveau is dat overheidsinformatie over een bepaald (beleids)thema te uitgebreid is. Het publiek krijgt veel of zelfs teveel informatie en weet zich er geen weg in te vinden, de kosten voor informatieverwerking zijn te hoog. Ontvangers zien op tegen de berg aan informatie en weigeren eraan te beginnen. Een gemeente slaat op deze manier de plank mis met haar informatievoorziening. Ten tweede leidt veel informatie tegelijk over doorgaans complexe thema’s, tot verlies van begrip. Te weinig informatie kan ook een knelpunt zijn. In een communicatiemiddel voor het belanghebbende publiek moeten de hoofdpunten op het gebied van beleid en inspraakproces, kort en bondig besproken zijn. Zo is en blijft informatie aantrekkelijk en relevant voor de burgers.

3.4.4 Analyseschema openheid

In deze paragraaf presenteer ik een analyseschema, waarin bovenstaande besproken

randvoorwaarden voor openheid opgenomen zijn. Dit analyseschema is de basis voor de

inhoudsanalyse voor openheid van de afzonderlijke communicatiemiddelen van de

Projectgroep, die in het volgende hoofdstuk besproken is. Het schema ziet er als volgt uit:

17 Figuur 9 Analyseschema voor openheid 3.5 Gerichtheid op ontstaan debat en onderhandeling

Deelvraag drie toetst in hoeverre de schriftelijke communicatiemiddelen van Projectgroep Regiotram, gericht zijn op het ontstaan van debat en onderhandeling. Wetenschappers (in: Mc Arthur, 1995) wijzen erop dat veel communicatie van de overheid doorgaans als interactief wordt gebracht, maar in feite een instrumenteel doel dient (overtuigen). Voor een transparant proces is het de bedoeling dat debat en onderhandeling tussen gemeente en belanghebbenden plaatsvindt (Teisman, 1992; 1997; Termeer, 1993). Processen van overleg en onderhandeling zijn noodzakelijk om belangenconflicten, waardetegenstellingen en ongelijke machtsverhoudingen zo veel mogelijk te beperken. Communicatiemiddelen moeten daarom gericht zijn op het ondersteunen van debat en onderhandeling, in literatuur worden hier ten minste drie criteria voor genoemd.

Ten eerste moeten volgens Van Woerkum (2000: blz. 1) communicatiemiddelen tijdens het beleidsproces pro actief van aard zijn. Pro actieve communicatie is volgens Van Woerkum de basis voor een eerlijk proces van inspraak en participatie, waarin debat en onderhandeling centraal staan. Ten tweede moet de overheid naast de inzet van pro actieve communicatie, bottum up communicatie vanuit de samenleving stimuleren. Onder bottom up communicatie verstaat Van Woerkum (2000) communicatie die van de burger naar de overheid gaat. De overheid kan deze communicatie stimuleren door uitnodigend te communiceren. Uitnodigende communicatie is zowel emotioneel als argumentatief van aard. Door uitnodigende communicatie zal de burger gemotiveerder zijn om mee te denken en misschien zelfs te reageren op de plannen. Bij debat en onderhandeling gaat het om alle signalen naar buiten vanaf de overheid, maar ook alle mogelijke signalen naar binnen vanuit de samenleving (vragen, reacties). Als derde criterium is daarom de aanwezigheid van communicatiemiddelen die tweezijdigheid ondersteunen van belang. De burger kan zelf op zoek gaan naar informatiebronnen. Maar hij krijgt ter beantwoording van zijn vragen ook informatie of reactie van de overheid. In deze paragraaf bespreek ik deze drie criteria voor de gerichtheid op het ontstaan van debat en onderhandeling afzonderlijk:

Is de hoeveelheid informatie goed?

overbodige informatie

Is het informatie- aanbod overzichtelijk?

gerelateerde informatie

bij elkaar verhulling/afzwakking informatie tussenkopjes Is het taalgebruik stimulerend?

emotionele benadering argumentatieve

benadering declaratief

Bevat de tekst jargon en moeilijke zinnen?

jargon moeilijke zinnen

Welke onderwerpen zijn besproken?

inhoud beleid inhoud proces

18 Pro actief

Pro actieve communicatie is de basis voor een eerlijk proces van inspraak en participatie. Het geeft namelijk inzicht in beleidszaken die nog komen gaan. Reactieve communicatie dient ter evaluatie, verslaglegging en terugblik. De burger moet vooraf aan de definitieve beleidsvorming (besluitvorming) geïnformeerd worden over beleidsplannen of de consequenties die het beleid voor hem heeft. Het is dus goed als er tijdens het proces van interactieve beleidsvoorbereiding, tijdig aankondigingen gedaan worden en informatie is gegeven. Pas als er pro actieve communicatie is ingezet, kan de burger op een eerlijke en gelijkwaardige manier mee debatteren en onderhandelen. De frequentie van het verschijnen van de middelen waarmee de gemeente contact maakt met omwonenden, is hierbij ook van groot belang, Het op regelmatige basis informeren van belanghebbenden over plannen en uitkomsten en een consequente inzet van middelen, verhogen de betrokkenheid van belanghebbenden en ondersteunen daarmee debat en onderhandeling.

Uitnodigend

Bij interactieve beleidsvorming is het de bedoeling zoveel mogelijk belanghebbenden en geïnteresseerden te betrekken bij het proces. In de optiek van Van Woerkum (1991) is een mix van emotioneel en argumentatief taalgebruik een uitnodigende manier van communiceren.

Argumentatief taalgebruik heeft een ‘als X dan X’ structuur (Renkema 2004). Onder emotioneel taalgebruik versta ik het persoonlijke aanspreken van de lezer (met u en jij), het gebruik van meningen en het gebruik van subjectieve bijvoeglijke naamwoorden.

Tweezijdig

In de communicatievoorziening tijdens een interactief beleidsproces waarin debat en onderhandeling een cruciaal onderdeel vormen, is tweezijdigheid een centraal begrip.

Tweezijdigheid houdt in dat er in de communicatie een mix is van distributie en consultatie. Het informeren van burgers en belanghebbenden door de overheid, valt onder distributie. Onder consultatie vallen middelen waarmee burgers en belanghebbenden zich tot de overheid kunnen richten of die zij op eigen initiatief kunnen raadplegen. Deze middelen die de burger zelf kan raadplegen moeten structureel zijn ingezet. Dit is nodig om de burger tijdens het proces geïnformeerd te houden over ontwikkelingen. Een voorbeeld van een structureel middel is een informatieve website die voor deelnemers altijd bereikbaar is. Ook middelen die regelmatig verschijnen (krant, verslag) dragen bij aan het ondersteunen van debat en onderhandeling doordat zij de burger steeds geïnformeerd houden. Een advertentie of persberichten zijn ad hoc middelen die de burger kort op de hoogte brengen van bepaalde zaken. Zoals duidelijk wordt is voor debat en onderhandeling tweezijdigheid en structuur essentieel. Alleen een goed geïnformeerde burger die weet waar hij zijn informatie vandaan kan halen, kan meedoen aan het debat waarin hij op basis van voldoende kennis onderhandelt.

3.5.1 Analyseschema gerichtheid op ontstaan debat en onderhandeling

Variabelen die van positieve invloed zijn op debat en onderhandeling zijn zoals hierboven

beschreven de proactieve inzet van de middelen, uitnodigend taalgebruik en de ondersteuning

van tweezijdigheid. Het volgende analyseschema kan gebruikt worden om te toetsen in hoeverre

de schriftelijke communicatiemiddelen gemaakt door de Projectgroep, voldoen aan deze

randvoorwaarden:

19 Figuur 10 Analyseschema ontstaan debat en onderhandeling 3.6 Validiteit en betrouwbaarheid

De vraag is of deze ‘single-case study’, wel het begrip meet, waarop we de mate van transparantie van overheidscommunicatie willen beoordelen. Bij een case study zijn er een aantal beïnvloedende aspecten van belang, waarmee rekening moet worden gehouden om de interne validiteit te kunnen garanderen. Voorbeelden hiervan zijn de manier van steekproeftrekking, het gebruik van meerdere methodes bij het bestuderen van een bepaald fenomeen (triangulation) en de keuze voor het onderzoekscorpus, de hoofd- en deelvragen en de onderzoeksmethode (Baxter & Babbie 2004: blz. 304-318). Daarom zal ik de keuzes die ik bij deze diverse onderdelen heb gemaakt, in deze paragraaf afzonderlijk verantwoorden. Ook bespreek ik de mate waarin de gevonden resultaten in dit onderzoek, extern valide zijn. Externe validiteit houdt in dat de gevonden resultaten in dit onderzoek ook te verwachten zijn bij onderzoek naar gelijksoortige casussen. Als laatste bespreek ik in deze paragraaf de betrouwbaarheid van dit onderzoek. Betrouwbaarheid gaat over de precisie en nauwkeurigheid van de manier waarop dit onderzoek is uitgevoerd.

3.6.1 Interne validiteit Door tijdslimieten aan dit onderzoek, was het onmogelijk om zowel alle interactieve communicatie (multimedia, face-to-face) als alle schriftelijke communicatie, aan een diepgaand onderzoek te onderwerpen. Het onderzoekscorpus in deze case study, zijn de diverse schriftelijke communicatiemiddelen die de Projectgroep inzet om met omwonenden te communiceren. Ik heb deze keuze gemaakt, gezien de beschikbaarheid en de grote omvang van dit materiaal. Bij een case study wordt deze manier van steekproef trekken ook wel ‘typical case sampling’ genoemd (Baxter and Babbie 2004: blz. 313). Ik ga er bij deze manier van steekproef trekken van uit dat de schriftelijke communicatiemiddelen van de projectgroep een dataset zijn, die typisch is voor het fenomeen overheidscommunicatie. Ik onderwerp dus meerdere communicatiemiddelen van de Projectgroep aan een zelfde analyse. Een ander motief voor de keuze voor een schriftelijke communicatie analyse is de aard en het doel die deze middelen hebben. Schriftelijke communicatiemiddelen vormen in het participatie- en inspraakproces de

Wat is de contactfrequentie van het middel? (bereik)

adhoc structureel

Ondersteunt het middel tweezijdigheid?

distributie (heenweg) consultatie (terugweg)

Is het middel uitnodigend?

emotioneel argumentatief

In welke fase van het (participatie)proces wordt het middel ingezet?

pro-actief reactief

20 basis voor de communicatie- en informatievoorziening naar omwonenden. Zonder basisinformatie als aankondigingen voor inspraakperiodes, bespreking van beleidsrapporten, advertenties en uitnodigingen, is er geen sprake van een geïnformeerd publiek dat mee kan praten tijdens de inspraakperiodes. Ook gezien de fase waarin het beleidsvormingsproces zich op het moment van het schrijven van deze scriptie bevindt, is het verstandig om dit onderzoek alleen op deze middelen te richten. Interactieve bijeenkomsten hebben reeds plaats gevonden, deze kan ik niet meer bijwonen. De interne validiteit van dit onderzoek is gegarandeerd door uitvoerig literatuuronderzoek.

Bij een case study is het van fundamenteel belang dat er vooraf aan het bestuderen van de case, een literatuur onderzoek plaatsvindt (Baxter & Babbie 2004: blz. 305). Uit mijn literatuur onderzoek zijn een aantal theorieën naar voren gekomen. Het gaat hier om theorieën over interactieve beleidsvorming zelf, maar ook over tekstanalytische aspecten. Het gebruik van meerdere theorieën als basis voor een case study wordt ook wel ‘triangulation’ genoemd (Baxter

& Babbie 2004: blz. 319- 320). Deze manier van theorie gebruiken, is bij een case studie gewenst. Uit mijn literatuurstudie op het gebied van interactieve beleidsvorming bleek dat voor een transparant beleidsvormingsproces de randvoorwaarden gelijkwaardigheid, openheid, invloed en debat en onderhandeling de uitgangspunten moeten zijn (Edelenbos et al. 2001).

Deze voorwaarden vormen dan ook de basis voor dit onderzoek.

Echter dit onderzoek richt zich niet op beleidsniveau, maar op het niveau van de communicatie.

In dit onderzoek zijn de randvoorwaarden waaraan een transparant beleidsproces moet voldoen toegespitst op de informatievoorziening (communicatiemiddelen). Gelijkwaardigheid kan worden bereikt door gelijkwaardige toegang tot informatiebronnen voor alle deelnemers.

Openheid van de communicatie richt zich op de boodschap die in de schriftelijke middelen naar voren komt en de begrijpelijkheid van deze middelen. Ten slotte kunnen debat en onderhandeling pas plaatsvinden, als dit door proactieve, uitnodigende en tweezijdige communicatie ondersteund is. Deze randvoorwaarde van debat en onderhandeling richt zich op de middelenkeuze. Omdat invloed niet direct een toetsbaar begrip is, schaar ik deze randvoorwaarde onder bovenstaande drie randvoorwaarden. Er kan pas sprake zijn van invloed als burgers voldoende mogelijkheden hebben om in te spreken (debat en onderhandeling) en in het proces gelijkwaardige toegang tot schriftelijke communicatiemiddelen hebben. De randvoorwaarden voor transparantie zijn op deze manier onlosmakelijk met elkaar verbonden en niet los van elkaar te interpreteren.

Op basis van verschillende theorieën heb ik drie analysetabellen ontworpen die elk afzonderlijk

een deelvraag beantwoorden. Deelvraag één gaat over de gelijkwaardigheid in toegang tot

schriftelijke communicatiemiddelen voor omwonenden. Om deze deelvraag te beantwoorden

heb ik een analysetabel opgesteld op basis van theorie over de werking van

communicatiemiddelen (Van Woerkum, 2000; Teisman, 1992; 1997; Termeer, 1993). Deelvraag

twee stelt vraagtekens bij de mate van openheid die de afzonderlijke communicatiemiddelen

verschaffen op boodschapniveau. Ter beantwoording van deze deelvraag heb ik een tweede

analysetabel opgesteld, op basis van theorie over leesbaarheid en begrijpelijkheid van teksten,

de inhoudelijke boodschap van overheidscommunicatie en stimulerend taalgebruik (Renkema,

2005. Langer e.a. 1981, Pröpper en Steenbeek, 1991). De derde deelvraag moet toetsen in welke

mate de schriftelijke communicatiemiddelen debat en onderhandeling ondersteunen. Op basis

van theorie over de effectiviteit van overheidscommunicatie en communicatie bij interactieve

beleidsvorming (Galjaard; 2002; Beijk en Van Raaij , 1989 ) heb ik een derde tabel opgesteld die