PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen
The following full text is a publisher's version.
For additional information about this publication click this link.
https://hdl.handle.net/2066/216796
Please be advised that this information was generated on 2021-03-16 and may be subject to
change.
Tien jaar bindend EU-Handvest
van de Grondrechten in Nederland:
nog een wereld te winnen?
J. Krommendijk* en H. de Waele**
42
Het EU-Handvest van de Grondrechten mocht op 1 december 2019 tien verjaardagskaarsjes uitblazen in zijn hoedanigheid van juridisch bindend document. Aan dit heuglijke feit werd eind vorig jaar aandacht besteed tijdens een academisch symposium in Nijmegen, tegen de achtergrond van een on- langs verschenen bundel, die een serie bespiegelingen bevat over wat het bindende Handvest ons tot dusver heeft gebracht.
Het navolgende artikel biedt een beknopte weergave van ge- dachten die tijdens het symposium zijn uitgewisseld, beoogt een aantal daarvan aan elkaar te knopen, en daarmee lijnen door te trekken naar de toekomst.
1. Inleiding
Op 1 december 2019 vierde het EU-Handvest van de Grondrechten een fraai jubileum: terwijl het twintig jaar eerder plechtig werd afgekondigd, was het op die datum alweer tien jaar juridisch bindend. Deze viering viel uiteraard samen met het jubileum van de inwerkingtre- ding van het Verdrag van Lissabon, dat eveneens een feit werd op 1 december 2009. Aan beide mijlpalen zijn in- middels meerdere academische bijeenkomsten gewijd.1 Bij het eerste ‘lustrum’ zag een aantal wetenschappelijke bundels het licht.2De oogst lijkt ditmaal iets beperkter.
Eén nieuw verzamelwerk besteedt niettemin uitgebreide aandacht aan de invloed en doorwerking van het Hand-
vest in Nederland in het afgelopen decennium.3Onlangs werd dit boek feestelijk gepresenteerd tijdens een sympo- sium in Nijmegen, waarbij een aantal sprekers vanuit verschillende achtergronden reflecteerden op de thema- tiek.4De opgedane inzichten, in combinatie met de leven- dige plenaire discussie, bieden stof tot nadenken voor de komende tijd. Dit artikel bevat een korte weergave van het besprokene, knoopt wat verspreide gedachten aan elkaar, en trekt een aantal lijnen door naar de toekomst.
2. De impact van het Handvest in verschillende rechtsgebieden
Een aspect dat prominent naar voren komt uit zowel de academische analyses in de nieuwe bundel, als de per- soonlijke indrukken van praktijkjuristen tijdens het symposium, is dat de invloed van het Handvest sterk verschilt per rechtsgebied. In Nederland wordt tot dusver het meest naar het document verwezen in het bestuurs- recht. Het aandeel van bestuursrechtelijke Handvest-za- ken op het totaal is echter wel gedaald ten opzichte van het eerste ‘lustrum’, de periode 2009-2013 (63 om 74%).
Vooral het aantal verwijzingen in het strafrecht is de af- gelopen vijf jaar niet alleen in absolute maar ook relatieve zin toegenomen (van 13 naar 22%). Hier moet echter bij worden aangetekend dat bijna twee derde van de straf- rechtzaken kwesties over het Europees Aanhoudingsbevel (EAB) betreft. Vanuit kwantitatief perspectief is er in ve- lerlei opzicht sprake van progressie, bijvoorbeeld ook wat betreft het aantal verschillende Handvest-bepalingen dat
Dr. Jasper Krommendijk LLM is universitair hoofddocent Internationaal en Europees recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
*
Prof. dr. Henri de Waele LLM is hoogleraar Internationaal en Europees recht aan de Radboud Universiteit Nijmegen, gastprofessor aan de Uni- versiteit Antwerpen, en senior fellow bij het Center for European Integration Studies van de Universiteit Bonn.
**
Georganiseerd door o.a. het Expertisecentrum Europees Recht van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse Zaken (zie ecer.minbuza.nl/-/
ecer-bijeenkomst-de-belofte-van-lissabon-10-jaar-later), de Europese Commissie in samenwerking met het Finse voorzitterschap van de EU en 1
het EU-Grondrechtenagentschap (zie ec.europa.eu/info/events/2019-conference-eu-charter-fundamental-rights-2019-nov-12_en), de Universiteit Utrecht (zieuu.nl/en/events/the-treaty-of-lisbon-at-10-fit-for-purpose), de Universiteit Antwerpen (diekeure.be/nl-be/opleidingen/9814/tien-jaar- handvest-van-de-grondrechten-van-de-eu) en het Nederlandse Juristencomité voor de Mensenrechten (njcm.nl/tien-jaar-eu-grondrechtenhandvest- al-van-toegevoegde-waarde-voor-de-nederlandse-rechtspraktijk).
O.m. J. Gerards, H. de Waele & K. Zwaan (red.), Vijf jaar bindend EU-Grondrechtenhandvest. Doorwerking, consequenties, perspectieven, Deventer:
Wolters Kluwer 2015; S. de Vries, U. Bernitz & S. Weatherill (red.), The EU Charter of Fundamental Rights as a Binding Instrument. Five Years Old and Growing, Oxford: Hart Publishing 2015.
2
H. de Waele, J. Krommendijk & K. Zwaan (red.), Tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland. Een impact assessment, Deventer: Wolters Kluwer 2019.
3
De vier inleiders waren Mielle Bulterman (Ministerie van Buitenlandse Zaken); Vincent Glerum (Internationale Rechtshulpkamer/Rijksuniver- siteit Groningen); René Niessen (Hoge Raad); Marc de Werd (Gerechtshof Amsterdam/Universiteit van Amsterdam).
4
SEW-NUMMER3•MAART2020
inmiddels door Nederlandse magistraten werd aange- haald.5De meerwaarde blijkt echter eveneens op inhou- delijk vlak. Dit geldt bijvoorbeeld voor het vreemdelingen- recht, waar het Handvest alsmaar meer als voornaamste toetssteen wordt gebruikt en ook met succes wordt inge- roepen.6
Tijdens het genoemde symposium kwam voorts aan de orde het specifieke belang van het Handvest voor de praktijk van de Internationale Rechtshulpkamer (IRK) van de rechtbank Amsterdam. Deze instantie bezit exclu- sieve rechtsmacht om te oordelen over overlevering van verdachten en veroordeelden wanneer er een Europees arrestatiebevel uit een andere lidstaat ligt. Het overleve- ringsrecht wordt door sommigen ook wel als ‘kroonju- weel’ van het Europese strafrecht getypeerd.7Het Hand- vest speelt in dit domein een belangrijke rol. De IRK vertaalt sinds het arrest Aranyosi en Căldăraru een beroep op het EVRM standaard in een beroep op het Handvest.8
De rol van het Handvest in het reguliere, interne straf- recht lijkt echter tot nu toe beperkt, met uitzondering van het ne-bi- in-idem- en het nemo-tenetur-beginsel.9Dit bevestigt het beeld dat Nederlandse strafrechters nog al- tijd meer gericht zijn op het EVRM. Tijdens het sympo- sium werd niettemin meermaals de verwachting uitge- sproken dat het Handvest van toenemend belang zal zijn in alle strafrechtzaken, en niet alleen in grensoverschrij- dende EAB-situaties of bij commune EU-rechtelijk gede- finieerde strafbare feiten en sancties.10Dit betekent dat de terughoudende houding zal moeten veranderen naarmate de harmonisering van procedurele strafrechte- lijke waarborgen (zoals het recht op rechtsbijstand of het recht op vertolking en vertaling) voortschrijdt.11In dit kader is het bijna onontkoombaar dat er meer aandacht zal moeten worden besteed aan de Europese slachtoffer-
richtlijn (2013/48/EU), ook vanwege verwachte moeilijk- heden door de botsende grondrechten van de verdachte en het slachtoffers.12
Voor het Nederlandse civiele recht is het Handvest als zodanig tot nu toe van weinig belang geweest, met als uitzonderingen databescherming (waaronder het recht om vergeten te worden) en het intellectuele-eigendoms- recht.13In het Nederlandse belastingrecht wordt het met regelmaat ingeroepen, maar dat levert vooralsnog geen spectaculaire resultaten op.14Een uitzondering vormt de jurisprudentie rondom het recht op verdediging in de domeinen douane en btw, met als blikvanger het arrest Kamino/Datema.15De uiteindelijke resultaten zijn echter marginaal te noemen, en de klachten leiden bijna nooit tot vernietiging van belastingaanslagen.16Door de grote vertrouwdheid met het EVRM en de Straatsburgse juris- prudentie, en doordat het Handvest daar inhoudelijk niets aan toevoegt, is de beperkte impact in dit domein weinig verrassend.17Daardoor dreigt echter ook het risico dat rechters of advocaten-generaal te snel en te gemakke- lijk het Handvest helemaal over het hoofd zien.
3. Naar een gecombineerde grondrechten- toets?
Dat Nederlandse rechters in hun beslissingen in toene- mende mate verwijzen naar het Handvest is, in vergelij- kend perspectief, niet vanzelfsprekend. In 2018 deden zij dit maar liefst 383 maal, bijna evenveel als de hoeveel- heid verwijzingen in de periode 2001 tot en met 2013.18 Rechters in andere lidstaten lijken evenwel een stuk te-
Voor een uitgebreid overzicht, zie J. Krommendijk, ‘Tien jaar bindend EU-Grondrechtenhandvest in de Nederlandse rechtspraktijk: een inleidende schets van de status quo’, in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 1-44.
5
Zie bijv. K. Zwaan & A. Terlouw, ‘Het Y. en Z.-arrest: een nieuwe visie op vervolging op grond van godsdienst’ en T. Strik & E. Nissen, ‘Het Chavez-Vilchez-arrest – Artikel 24 Handvest en het Ruiz Zambrano-criterium verenigd’, beide in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p.
83-100 resp. 203-224.
6
M. de Werd, ‘Observaties van een strafrechter bij tien jaar EU-Grondrechtenhandvest in Nederland’, europeancourts.blogspot.com/2019/12/ob- servaties-van-een-strafrechter-bij.html.
7
HvJ EU 5 april 2016, gevoegde zaken C-404/15 en C-659/15 PPU, ECLI:EU:C:2016:198 (Aranyosi en Căldăraru); zie bijv. Rb. Amsterdam 7 december 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:8902; Rb. Amsterdam 13 november 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:8044, r.o. 9.1.
8
De Werd (noot 7).
9
M. Luchtman & R. Widdershoven, ‘Het Nederlandse strafrecht in de ban van het Unierecht’, AA 2018, p. 873-889, p. 882-883.
10
Vgl. Luchtman & Widdershoven (noot 10), p. 873, die vermoeden dat het Hof in de toekomst nadrukkelijker het voortouw gaat nemen bij grondrechtenbescherming in het strafrecht, en reppen van een ‘paradigmawissel, waarvan we de gevolgen nog niet volledig overzien’.
11
Waarover in meer detail De Werd (noot 7).
12
Hierover o.m. S. de Heer & S. de Vries, ‘Over Google Spain en Schrems, of: de grote vlucht van het recht op bescherming van persoonsgegevens in de EU’ en P. Teunissen, ‘Freiheit statt Angst – het arrest McFadden en de harmoniserende kracht van het Handvest’, in: De Waele, Krommendijk 13
& Zwaan (noot 3), p. 101-120 resp. 177-202; C. Alberdingk Thijm & C. de Vries, ‘De toenemende invloed van het Handvest op het recht van intel- lectuele eigendom’, BIE 2015, p. 174 e.v.
Aldus René Niessen tijdens het symposium. Zie tevens het rapport uit 2018 van de Commissie EU-Handvest ingesteld door de Vereniging voor Belastingwetenschap onder voorzitterschap van E. Poelmann, EU-Handvest in de Nederlandse fiscaliteit, zoals besproken in E.J.F.C. van Nijnatten,
‘Verwachtingen managen: het EU-Handvest in de Nederlandse fiscaliteit’, Weekblad voor Financieel Recht 2018, p. 213 e.v.
14
HvJ EU 3 juli 2014, gevoegde zaken C-129/13 en C-130/13, ECLI:EU:C:2014:2041 (Kamino/Datema); hierover o.m. A. Pahladsingh, ‘Het Unierech- telijk verdedigingsbeginsel en de hoorplicht: een doorbraak in Nederland?’, in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 121-142.
15
Vast moet komen te staan dat de procedure zonder schending geen andere afloop zou hebben gehad. Voor een succesvol beroep zie bijv. Hof Amsterdam 21 oktober 2010, ECLI:NL:GHAMS:2010:BO1788; Hof Amsterdam 27 september 2012, ECLI:NL:GHAMS:2012:BX9675, Weekblad voor Financieel Recht 2013/43, m.nt. J. van Slooten.
16
Zie ook reeds R. Niessen, ‘Betekenis van het Handvest voor het belastingrecht’, in: Gerards, De Waele & Zwaan (noot 2), p. 229-244.
17
Zo is er tussen 8 en 13 mei 2019 gezocht op ‘handvest van de grondrechten’ in de uitspraken gedaan in de periode van 1 januari 2014 t/m 31 de- cember 2014 (164 treffers), 2015 (200 treffers), 2016 (209), 2017 (254) en 2018 (357). Vervolgens zijn de gevonden zaken aangevuld met een 18
zoektocht op basis van de termen ‘handvest voor de grondrechten’ en ‘EU Handvest’ voor de periode 2014-2018, respectievelijk 27 en 251 treffers.
Conclusies van het parket bij de Hoge Raad en de advocaten-generaal voor het bestuursrecht zijn eveneens meegenomen. Voor de cijfers t/m
SEW-NUMMER3•MAART2020
rughoudender.19Een sluitende verklaring voor dit verschil is niet eenvoudig te geven. Mogelijk zal nader onderzoek met behulp van de ‘Charterpedia’, een gloednieuw digitaal instrument van het EU-Grondrechtenagentschap dat er- naar streeft om alle relevante nationale beslissingen land- voor-land en thema-voor-thema in kaart te brengen, mettertijd opheldering kunnen verschaffen.20 Tijdens het symposium werd gememoreerd dat er in Nederland maar beperkte ruimte bestaat om aan de eigen Grondwet te toetsen, waardoor het EVRM als substituut- grondrechtencatalogus wordt gebruikt.21Deze openheid ten aanzien van internationaal recht zou mogelijk kunnen verklaren waarom rechters in sommige andere lidstaten (nog) terughoudender lijken met het inroepen van het Handvest.22Een vraag die in dit verband rees is of hier geen verandering in zou moeten komen, en of het oppor- tuun of noodzakelijk is om te gaan voor een Nederlandse grondrechtentoets en -bescherming die boven het Handvestniveau uitstijgt.23Voer voor discussie bieden enkele recente uitspraken van het Duitse Bundesverfas- sungsgericht. Inhoudelijk draaiden zij om het recht om vergeten te worden, een van de weinige onderwerpen waarbij het Handvest een toonaangevende rol heeft ge- speeld in het Nederlandse civiele recht.24In de ene zaak was er sprake van volledige harmonisatie, bezaten de lidstaten geen enkele discretionaire ruimte, en paste het Duitse Grondwettelijke Hof het Handvest toe.25In de andere zaak toetste het echter louter aan de Duitse Grondwet, omdat het een afweging tussen journalistieke vrijheid en de bescherming van persoonsgegevens betrof ten aanzien waarvan de lidstaten een beoordelingsruimte hebben. Deze tweede zaak overschaduwde in de bericht- geving duidelijk de eerste.26Beide beslissingen gingen gepaard met een lijvig Engelstalig persbericht; enigszins cynisch zouden ze zo vooral als een signaal aan Luxem- burg kunnen worden gezien: de kernboodschap is dat de Duitse Grondwet nog steeds als voornaamste toetssteen zal worden gebruikt, zelfs wanneer het EU-recht en het Handvest simultaan van toepassing zijn. Geheel tegenge- steld aan deze formele benadering is de pragmatische aanpak van het Italiaanse Constitutionele Hof. Dit Hof past de drie voornaamste grondrechtenstandaarden ge- combineerd toe, zonder op al te formalistische wijze aandacht te besteden aan de vraag of het Handvest op
grond van art. 51 Hv wel in de beschouwingen betrokken moet worden.27
De Hoge Raad heeft beslist dat Nederlandse rechters niet boven het niveau van grondrechtenbescherming van verdragen mogen gaan, in het bijzonder waar het een uitleg van het EVRM zou betreffen die geen steun vindt in EHRM-rechtspraak en ertoe zou leiden dat een wette- lijke regeling buiten werking wordt gesteld.28Zoals eerder in zijn oratie stelde De Werd op dit punt een meer ver- zoenende benadering voor, waarbij rechters een verbin- ding leggen tussen de Grondwet, het EVRM en het Handvest. Door de Europese documenten dan te gebrui- ken als springplank, kunnen rechters de Grondwet als inspiratiebron binnen de toepassingssfeer van de verdra- gen brengen, en putten uit de onderliggende waarden en de nationale grondrechtentraditie om zo het maat- schappelijke draagvlak voor rechterlijke beslissingen te vergroten.29Het idee werd met instemming begroet door meerdere symposiumdeelnemers.
4. Prejudiciële vragen en het Handvest
De Nederlandse Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, evenals de genoemde Internationale Rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam, heeft een opmerkelijk groot aandeel in het totale aantal prejudi- ciële verwijzingen waarin het Handvest wordt aangehaald.
Dit ligt volgens sommige betrokkenen voor de hand, omdat principiële EAB-vragen bijna altijd weer aanleiding geven tot vervolgvragen. De prejudiciële procedure zoals die momenteel is vormgegeven lijkt zich echter minder goed te lenen voor het strafrecht gezien de vereiste snel- heid, omdat vaak sprake is van een detentiesituatie. Een illustratie vormt het arrest van de Hoge Raad ten aanzien van de Salduz-richtlijn (2013/48/EU) waarin werd geoor- deeld dat, vooruitlopend op het verstrijken van de imple- mentatietermijn, het recht op rechtsbijstand door een advocaat tijdens het verdachtenverhoor al vanaf 1 maart 2016 zou gelden. In een overweging ten overvloede bena- drukt de Hoge Raad dat het stellen van prejudiciële vra- gen in het strafrecht, ‘een doeltreffende en voortvarende
2013 is uitgegaan van H.J. van Harten & H. Grootelaar, ‘Doorwerking van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie in de Neder- landse rechtspraak: een kwantitatieve stand van zaken’, NTM/NJCM-bull. 2014, p. 181-199.
Vgl. ‘2018 Annual report on the application of the EU Charter of Fundamental Rights’, 5 juni 2019, COM(2019)257.
19
Zie fra.europa.eu/en/charterpedia, officieel gelanceerd op het bovengenoemde seminar (noot 1); zie tevens M. O’Flaherty, ‘The EU Charter of Fundamental Rights – a living instrument at the national level?’, fra.europa.eu/en/speech/2019/eu-charter-fundamental-rights-living-instrument- national-level.
20
Vgl. artikel 120 Gw: ‘De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.’
21
Vgl. ‘2018 Annual report on the application of the EU Charter of Fundamental Rights’, 5 juni 2019, COM(2019)257.
22
Waarover eerder o.m. H. de Waele, ‘Het EU-Handvest van de Grondrechten in de Nederlandse rechtspraktijk’, Trema 2011, p. 245-251.
23
Vgl. De Heer & De Vries (noot 11), evenals C. Sieburgh & M. van de Moosdijk, ‘Bauer: het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie is jarig en trakteert, ook in privaatrechtelijke rechtsverhoudingen’, in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 271-292.
24
Press Release No. 83/2019 of 27 November 2019 ten aanzien van het besluit van 6 november 2019 – 1 BvR 16/13 (Right to be forgotten I).
25
Press Release No. 84/2019 of 27 November 2019 ten aanzien van het besluit van 6 November 2019 – 1 BvR 276/17 (Right to be forgotten II).
26
Zie de bijdrage van M. Cartabia, vicepresident van dit Hof tijdens de bijeenkomst ‘Making the EU Charter of Fundamental Rights a reality for all’, 12 november 2019, Brussel, ec.europa.eu/info/sites/info/files/brochure_ch_conf_web_final.pdf.
27
Zo bijv. HR 10 augustus 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3598, NJ 2002/278, m.nt. J. de Boer; HR 24 september 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1439, NJ 2005/16.
28
M. de Werd, ‘De derde staatsmacht – Over kracht en kwetsbaarheid van rechtspraak’, europeancourts.blogspot.com/2019/06/de-derde-staatsmacht- over-kracht-en.html.
29
SEW-NUMMER3•MAART2020
strafrechtspleging buitengewoon ernstig [zou] belemme- ren’, omdat ‘het de afdoening van de strafzaken waarin een vergelijkbare vraag aan de orde is, langdurig en on- aanvaardbaar zou vertragen’.30
Deze problematiek is extra actueel omdat de Nederlandse strafrechtspraak alles op alles dient te zetten om de ‘pro- ductiecijfers’ op orde te krijgen.31Als oplossingsroute werd tijdens het symposium geopperd om meer regie te gaan voeren, vooral op terreinen die door het Handvest worden bestreken. Te denken valt aan de oprichting van een gremium, in opzet en werkwijze vergelijkbaar met de commissie die nu de zaken selecteert voor cassatie in het belang der wet, dat een strategie en taakverdeling zou moeten gaan uitdenken om zaken snel en effectief bij het Hof van Justitie van de EU te krijgen.32An sich geen vreemde gedachte, aangezien er in het Nederlandse vreemdelingenrecht de laatste jaren op eenzelfde wijze is opgetreden, in samenspraak met wetenschap, advoca- tuur en lagere rechters.33Het bestaan van de prejudiciële spoedprocedure zou bovendien in acute gevallen de aar- zeling om prejudicieel te verwijzen denkelijk toch vol- doende moeten kunnen ondervangen.
Een andere lastige kwestie die werd opgeworpen betrof de toename van prejudiciële vragen over het Handvest als gevolg van een eventuele versterkte motiveringsplicht op grond van art. 47 Hv (recht op effectieve rechtsbescher- ming).34Met name een uitleg waarom desgevallend géén verwijzing wordt gemaakt is uiteraard belangrijk voor partijen, omdat een prejudiciële vraag toegang biedt tot de ‘hoogste’ Unierechter. Hierop ontspon zich een dis- cussie waarbij onder meer het arrest Commissie/Frankrijk uit 2018 de revue passeerde – de eerste keer dat een lid- staat door het Hof werd veroordeeld vanwege een inbreuk op de verwijzingsplicht in art. 267 VWEU, waaraan de Franse Conseil d’État zich had bezondigd – dat wellicht invloed zal hebben op toekomstige beslissingen van di- verse rechters om al dan niet te verwijzen.35Volgens sommigen heeft een motiveringsplicht geen invloed op het besluit om al dan niet vragen te stellen; Nederlandse (bestuurs)rechters schijnen vooral te koersen op de klas- sieke CILFIT-instructies, en passen deze al dan niet pragmatisch toe.36In het vreemdelingenrecht leidt dit
sowieso relatief vaak tot een verwijzing, zoals de aange- haalde cijfers illustreren. Over (de wenselijkheid van) een motiveringsplicht denken sommige advocaten dan weer beduidend anders.37
De behoefte aan bijstelling van de strenge CILFIT-criteria kwam in dit verband haast onvermijdelijk op tafel. Gewe- zen werd op de discrepantie tussen enerzijds de strikte toepassing ten behoeve van de uniformiteit van het Unierecht, en anderzijds de vaak gehoorde mededelingen tijdens informele samenkomsten met rechters van het Hof van Justitie dat er gezien de werklast niet te veel vragen moeten worden gesteld.38Een mogelijke uitweg voor het Hof uit deze lastige spagaat zou zijn om natio- nale rechters meer vrijheid te laten in de toepassing van EU-recht, en niet zozeer in de interpretatie ervan. Een voorbeeld van waar nationale rechters vaker van deze grotere armslag gebruik kunnen maken is het consumen- tenrecht, dat gekenmerkt wordt door een vrij casuïstische rechtspraak van het Hof.39Voor de getrouwe toepassing van het Handvest brengt die benadering natuurlijk risi- co’s met zich mee, en de scheidslijn tussen uitleg en toepassing is vaak notoir lastig te trekken.
5. Het Handvest en rechtsstatelijke achteruitgang
Hoewel het tienjarig jubileum van het bindende Handvest een belangrijke verworvenheid markeert, hult de rechts- statelijke achteruitgang in sommige lidstaten, met name de aanvallen op de rechterlijke macht in Polen, het huidi- ge tijdsgewricht tegelijk in een grauwsluier. Tijdens het symposium werd opgemerkt dat dankzij het Handvest zowel Europese instanties als in het nauw gedreven rechters een stevig instrument in handen hebben om de strijd aan te gaan. Vooralsnog treedt het Hof van Justitie met prudentie op, door bijvoorbeeld in het arrest A.K.
randvoorwaarden te schetsen aan de hand waarvan de verwijzende rechter zelf de rechterlijke hervormingen kan beoordelen.40Daarmee sloeg het een andere weg in dan A-G Tanchev, die zelf tot de conclusie kwam dat de Poolse ‘tuchtkamer’ niet aan de maatstaven van rechter-
HR 30 juni 2009, ECLI:NL:HR:2009:BH3079, r.o. 6.3.
30
rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Rechtspraak-duur-rechtszaak-moet-korter.aspx.
31
De Werd (noot 29).
32
Zoals tijdens het symposium gememoreerd door C. Wissels.
33
Zie hierover J. Claassen, ‘Motivering bij niet-verwijzen van prejudiciële vragen: heeft Luxemburg de Straatsburgse dreiging afgewend?’, in:
De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 159-176; EHRM 24 april 2018, 55385/14, ECLI:CE:ECHR:2018:0424JUD005538514, EHRC 2018/142, m.nt. J. Claassen & J. Krommendijk (Baydar/Nederland).
34
Het HvJ EU paste in punt 112 een strikte CILFIT-toets toe. HvJ EU 4 oktober 2018, C-416/17, ECLI:EU:C:2018:811, JB 2018/197, m.nt. J. Krommendijk;
BNB 2019/95, m.nt. P. Wattel.
35
De Staatsraden H. Sevenster en C. Wissels schreven eerder dat bij toepassig van de CILFIT-toets in de praktijk gekeken wordt of de kwestie
‘voldoende – dat wil zeggen: niet volledig, maar in aanzienlijke mate – clair of éclairé is’ (H. Sevenster & C. Wissels, ‘Laveren tussen Ferreira en 36
Van Dijk’, in M. Bosma, D. van Leeuwen & O. van Loon (red.), Graag nog even bespreken. Liber amicorum Henk Lubberdink, Den Haag: Raad van State 2016, p. 83-93, p. 91).
Zie bijv. E.T.P. Scheers, ‘Afdeling: speel open kaart en motiveer! Over ongemotiveerde uitspraken in het vreemdelingenrecht’, A&MR 2018, p. 172- 179.
37
Zie hierover ook het verslag van het inhoudelijk gedeelte van de ALV van de Vereniging voor Belastingwetenschap door P.M. van den Maagdenberg,
‘Acte clair en acte éclairé’ (25 november 2019, Den Haag), te vinden op belastingwetenschap.nl/media/1685/verslag-ledenvergadering-25-november- 2019-acte-claire-eclaire.pdf.
38
Zie bijv. A. Hartkamp, ‘Oneerlijke contractsbedingen in verband met hypothecaire uitwinning en gezag van gewijsde’, AA 2017, p. 832.
39
HvJ EU 19 november 2019, gevoegde zaken C-585/18, C-624/18 en C-625/18, ECLI:EU:C:2019:982 (A.K.).
40
SEW-NUMMER3•MAART2020
lijke onafhankelijkheid in de zin van art. 47 Hv voldeed, en pakte het Hof evenmin zo stevig door als in het eerdere Bialowieza-dossier.41Hoewel op het eerste gezicht teleur- stellend is deze benadering tegelijkertijd verstrekkend te noemen: het Hof geeft immers aan dat het bereid is vragen ontvankelijk te verklaren en de geschillen te be- handelen ook al zijn die niet direct verbonden met de uitvoering van EU-recht en komen ze zodoende niet on- middellijk binnen de werkingssfeer van het Handvest.42 Overigens oordeelde het hoogste Poolse rechtscollege op 5 december jl. dat de tuchtkamer geen onafhankelijk en onpartijdig gerecht in de zin van art. 47 Hv is.43
De afgelopen jaren heeft het Hof van Justitie zich niet enkel over de Poolse kwestie moeten buigen als gevolg van ingediende prejudiciële vragen uit Polen en door de Commissie gestarte inbreukprocedures.44Verwijzingen van rechters uit andere lidstaten in het kader van de Europese strafrechtelijke samenwerking gaven daartoe eveneens aanleiding. Hierbij valt uiteraard vooral te denken aan de Ierse zaak L.M./Celmer, die draaide rondom een dubieuze overlevering.45In zijn arrest ver- klaarde het Hof dat een uitvoerende rechterlijke autoriteit steeds moet nagaan of er een reëel gevaar van schending van het grondrecht op een eerlijk proces bestaat dat ver- band houdt met het feit dat de rechterlijke instanties niet onafhankelijk zijn wegens structurele of fundamentele gebreken.46Tijdens het symposium stelde Vincent Glerum echter dat het EAB-systeem zich slecht leent voor het adresseren van rechtsstatelijke problemen in andere lidstaten.47Terwijl structurele gebreken volgens het Hof van Justitie niet genoeg zijn om overlevering te weigeren, mede ook om straffeloosheid te voorkomen, is er bijna nooit sprake van een individualiseerbaar reëel risico. De Nederlandse IRK heeft tot nu toe ook nog nooit een overlevering geweigerd op die grondslag.48Ook de Ierse rechtscolleges oordeelden dat overlevering mogelijk was, waarbij het Supreme Court aangaf dat de L.M.-toets, mede vanwege de noodzaak om de risico’s voor de persoon in
kwestie na te gaan, niet gemakkelijk is toe te passen.49 Dergelijke oordelen hebben veel weg van een anticlimax, en relativeren het ‘intomend vermogen’ van de Europese grondrechten. De bal wordt zo echter (mede) terugge- speeld naar de Commissie, Raad en Europese Raad om de politieke en juridische erosie fundamenteler aan te pakken, op basis van art. 7 VEU. Mogelijk zal uiteindelijk pas een dubbelloopse aanpak of ‘tangconstructie’ het maximale effect sorteren.
6. Afsluiting
Diverse publicaties en academische bijeenkomsten ma- ken duidelijk dat het EU-Handvest van de Grondrechten tegenwoordig op vele plaatsen en momenten zijn nut bewijst. Twintig jaar na de lancering, waarvan tien jaar officieel bindend, is het inmiddels niet meer weg te denken uit het Europese constitutionele recht, en even- min uit de nationale rechts- en beleidspraktijk.
Tegelijk lijkt er vooral op lidstatelijk vlak momenteel nog veel werk aan de winkel, in het bijzonder wat betreft be- wustwording en (pro)actieve operationalisering. In het Nederlandse bestuursrecht laat het document vele zicht- bare sporen na, maar op een haast disproportionele wijze in vergelijking met het civiel, straf- en belastingrecht. Dat er kansen onderbenut blijven in de dagelijkse omgang met het Handvest is te meer jammer in het licht van de hierboven gesignaleerde mogelijkheden om over deze band de nationale grondrechten te revitaliseren, en het maatschappelijk draagvlak voor rechterlijke beslissingen te vergroten. Ook ten aanzien van het stellen van prejudi- ciële vragen valt er nog een inhaalslag te maken, en lijkt er in met name de strafrechtelijke sfeer nog een wereld te winnen. Met wat extra inspanning zou Nederland een echte voorbeeldfunctie kunnen gaan vervullen, en menig andere lidstaat de weg kunnen wijzen voor wat betreft een correcte omgang met het Handvest.
Conclusie van A-G E. Tanchev van 27 juni 2019, ECLI:EU:C:2019:551; HvJ EU 17 april 2018, C-441/17, ECLI:EU:C:2018:255 (Commissie/Polen).
Vgl. J. Sillen, ‘Rechterlijke onafhankelijkheid als Unierechtelijk beginsel. Bespiegelingen naar aanleiding van Commissie/Polen’, in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 313-328.
41
Aldus Mielle Bulterman tijdens het symposium.
42
euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/polish-reform-erodes-judicial-autonomy-top-court.
43
Zie noot 41.
44
Waarover o.m. L. Glas, ‘Avotiņš t. Letland: De grenzen aan wederzijds vertrouwen volgens en tussen het EHRM en het HvJ EU’ en C. Wissels &
R. Grimbergen, ‘Als je mekaar niet meer vertrouwen kan, waar blijf je dan? Enkele gedachten over het arrest L.M. en het wederzijds vertrouwen’, in: De Waele, Krommendijk & Zwaan (noot 3), p. 63-82, resp. 247-270.
45
HvJ EU 25 juli 2018, C-216/18 PPU, ECLI:EU:C:2018:586, EHRC 2018/190, m.nt. J. Krommendijk & K. van Kruisbergen; JV 2018/203, m.nt.
F. Dölle & A. Nijland; AB 2019/74, m.nt. P. Bovend’Eert (L.M.).
46
Nader toegelicht in een binnenkort te verschijnen bijdrage van zijn hand in het NTM/NJCM-bull.
47
Louter overleveringen opgeschort in afwachting van de antwoorden van de uitvoerende rechterlijke autoriteit.
48
The Minister for Justice and Equality v Celmer No.5 [2018] IEHC 639 (Donnelly J.); Minister for Justice & Equality v Celmer [2019] IESC 80 (O’Donnell Donal J.), punt 81.
49
SEW-NUMMER3•MAART2020
