De gemeente als spin

(1)

PRAATKRACHT OF DAADKRACHT?

In meerdere opzichten staan we aan de vooravond van een nieuw tijdperk. Op 16 maart zijn de vlaggen van drie landen gehesen aan de masten voor het NAVO-hoofd- kwartier in Brussel. De NAVO heeft Polen, Tsjechië en Hongarije omarmd als nieuwe leden.

Van een omarming van Rusland is géén sprake. De betrekkingen tussen de NAVO en Rusland behoren niet tot de meest vriendschappelijke, ondanks het einde van de Koude Oorlog. De relatie met Rusland was al vertroe- beld door de uitbreiding van de NAVO, maar terecht heeft de Alliantie haar aanpassing aan de nieuwe toekomst wel besproken met vele Europese landen maar niet laten bepalen door andere dan de NAVO-lidstaten.

Dat Rusland niet alleen militair maar vooral ook eco- nomisch vrijwel failliet is, blijft een punt van zorg voor Europa, maar geeft aan dat aanpassing aan de nieuwe situ- atie ook van Russische zijde in politieke zin noodzakelijk is. De uitbreiding van de NAVO is niet tegen Rusland gericht, maar is bedoeld om de veiligheid en stabiliteit in Europa te bevorderen. Voor die veiligheid en stabiliteit is een militaire organisatie als de NAVO een voorwaarde.

Als politieke en diplomatieke middelen falen om vrede en veiligheid voor de mensen in Europa te garanderen, is het noodzakelijk dat deze kunnen worden afgedwongen met militaire instrumenten als ultimum remedium.

Het ingrijpen van de NAVO middels luchtaanvallen op Servië en Kosovo bewijst helaas het belang van militaire instrumenten. De interpretatie van eerdere VN-reso- luties maakte het ingrijpen mogelijk. Daarnaast kan een basis zeker ook gevonden worden in het internationaal- rechtelijk uitgangspunt van de (morele) verplichting zorg te dragen voor de beëindiging van (dreigende) genocide en grove schending van de mensenrechten. Ook al is de Veiligheidsraad van de VN hier niet bij betrokken, dan nog erkent VN-secretaris-generaal Annan dat ingrijpen noodzakelijk was.

Met betrekking tot de juridische grondslag van optreden buiten het eigen verdragsgebied door de NAVO kan de Alliantie crisisbeheersings- en vredesoperaties uitvoe- ren ter bevordering van de internationale rechtsorde, als daarvoor een internationaal-rechtelijke grondslag aanwe- zig is. Dat dit bij voorkeur geschiedt op grond van een mandaat van de Veiligheidsraad of een verzoek van de OVSE, is waar. Indien echter vanwege andere politieke redenen (zoals het veto van China tegen continuering van de vredesoperatie in Macedonië alleen omdat Macedonië diplomatieke betrekkingen was aangegaan met Taiwan) de VN of de OVSE geen legitimatie wensen te geven, kan een besluit van de NAVO zelf ook gelegitimeerd worden door de internationaal-rechtelijke grondslag van het beëindigen van genocide of ernstige schending van de mensenrechten. Machteloos toekijken vanwege oneigen- lijk gebruik van een vetorecht in de VN is onverant- woord. Die les moet toch nu wel geleerd zijn.

Wat zegt dit nu over de discussie over een serieuze Europese militaire identiteit? Met het Verdrag van Am- sterdam, de ministeriële bijeenkomst in Berlijn ( 1996) en de Brits-Franse ontmoeting in St. Malo ( 1998) is er in toenemende mate sprake van pogingen om te komen tot een versterking van een Europese Veiligheids- en Defen- sie Identiteit (EVD I). Op zichzelf is de gedachte om even- rediger dan tot nu toe bij te dragen aan veiligheid in Euro- pa niet alleen in politieke zin maar ook in militaire zin een logische. Europa kan niet van de Verenigde Staten blijven verwachten dat deze steeds weer het Europese hachje komen redden als het aan deze kant van de Atlantische Oceaan weer eens fout gaat. In het Amerikaanse Congres wordt langs dezelfde lijnen gedacht.Van essentieel belang is daarbij wel dat een EVD I alleen gestalte dient te krijgen indien dit geschiedt binnen het raamwerk van de NAVO.

Voorts mag een dergelijk initiatief niet leiden tot een ver- zwakking van de trans-atlantische band.

(2)

Wat de veranderde houding van Parijs en London echt oplevert, valt nog niet in te schatten. In ieder geval zijn dergelijke initiatieven al eerder in mooie woorden en schone schijn gestorven. En ook Frankrijk heeft al diverse malen de suggestie gewekt te streven naar een volledige integratie in de NAVO. Het is er nog niet van gekomen.

Wil een EVD I van de grond komen, dan zijn twee elementen van doorslaggevend belang. Op de eerste plaats dat de Europese landen (feitelijk de EU-lidstaten) niet alleen de politieke wil omzetten in daden, maar ook met de geldbuidel ondersteunen wat met de mond beleden wordt. De vraag is of dat laatste te verwachten valt met de vergaande bezuinigingen op de budgetten voor defen- sie van de Europese landen.

Het tweede element betreft de politieke daadkracht en de positie van de West-Europese Unie (WEU). De EU en de WEU zijn tot op heden niet in staat gebleken om met betrekking tot de veiligheid in Europa politieke wil en daadkracht uit te stralen, laat staan te tonen. Toch plaatst het Verdrag van Amsterdam de WEU binnen de EU als haar belangrijkste veiligheidsinstituut. Daarnaast bevordert de samenstelling van EU en WEU met lidstaten, geassocieerde staten, waarnemende staten en part- ner-landen niet bepaald een gevoel van vertrouwen als het gaat om duidelijke en adequate besluitvorming. in het licht van de EVDI zou de EU een gemeenschappelijk vei- ligheidsconcept moeten opstellen. Een aardige gedachte, zij het dat dit wel haast bij voorbaat gedoemd is krachte-

42

loos te blijven omdat het of een duplicaat is (en derhalve overbodig) of afwijkt van (en dus ondergeschikt wordt aan) het nieuwe Strategisch Concept van de NAVO.

Verder voorzien de plannen voor een EVDI in een noodzaak voor de EU om te moeten kunnen rekenen op de militaire planningscapaciteit van de NAVO. Dat klinkt mooi, maar zo gauw een willekeurige NAVO-lidstaat als Turkije of de Verenigde Staten hierover een veto zou uit- spreken is, in weerwil van de intenties, de EU en dus ook de WEU krachteloos.

Europa heeft behoefte aan organisaties die zowel politiek als militair daadkrachtig kunnen optreden. Dat betekent dat we moeten bekijken of de bestaande organisaties zijn aangepast aan de nieuwe uitdagingen en in die context levensvatbaar zijn. Natuurlijk moet je oude schoenen niet weggooien voordat je nieuwe hebt. Maar als de schoenen niet meer te repareren zijn en de nieuwe gekocht zijn, wordt het tijd de oude schoenen weg te gooien. Die redenering leidt op niet al te lange termijn tot de opheffing van de WEU. Een onderbrengen van de politieke taken van de WEU bij de EU en haar beperkte militaire taken bij de NAVO, zoals CDA en D66 graag zien, is slechts camouflage voor een instituut dat zichzelf overleefd lijkt te hebben. Zoiets bevordert wel de praatkracht maar niet de daadkracht.

E. R.M. Balemans is lid van de WO-fractie in de Tweede Kamer en van de kernredactie van Liberaal Reveil.

Liberaal Reveil 2

D

In •

ke

Le• var

OIT

on• m< da; ho• m<

EIC

Ge1 ca a gaa- fina Zij aan eig1 and ruir Hel de·

de· her dinl

hOL

eig1 zij! der hei• al tij dat

Lib

(3)

f - - - - --- - - - -

LOKAAL LEIDERSCHAP

De gemeente als spin

⁰ In ⁰

het web

LUIGI VAN LEEUWEN

In de oratie die hij begin dit jaar aan de Katholie- ke Universiteit Brabant hield, pleitte Luigi van Leeuwen voor een veel grotere zelfstandigheid van gemeenten. Zij zouden in staat moeten zijn om een belangrijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van hun eigen economie. Hiervoor moet echter aan enige voorwaarden worden vol- daan. Voor Liberaal Reveil zet Van Leeuwen uiteen hoe het lokale leiderschap in zijn ogen kan en moet worden versterkt.

EIGEN BROEK OPHOUDEN'

Gemeenten functioneren in verschillende circuits: verti- caal, horizontaal en intern.Wat betreft het verticale circuit gaat het om de (inter)nationale context. Hierbij is de financiële verhouding rijk-gemeenten van groot belang.

Zij zal binnen afzienbare tijd ingrijpend moeten worden aangepast, wil de doelstelling van ontwikkeling van de eigen economie worden gehaald. De samenwerking met andere gemeenten en instanties en aangelegenheden als ruimtelijke ordening behoren tot het horizontale circuit.

Het interne circuit betreft het gemeentelijke domein met de verschillende actoren.

Wat betreft het verticale circuit kan men stellen dat de financiële verhoudingen te centralistisch en te veel op herverdeling van geld gericht zijn. De financiële verhoudingen zijn een weerspiegeling van de bestuurlijke verhoudingen. Gemeenten krijgen te weinig ruimte om een eigen bijdrage te leveren aan de problematiek waarvoor zij staan. Gaandeweg is de situatie in ons land ver verwij- derd van die waarin gemeenten eigen verantwoordelijkheid kunnen dragen en inmiddels willen zij dat ook niet altijd. Voor ieder probleem wordt te gemakkelijk gedacht dat het rijk met regels en geld moet komen. Daarmee zijn

de Nederlandse gemeenten ook een buitenbeentje geworden in de EU. Wij kunnen ons deze positie in een echt Europese context niet lang meer permitteren.

De gemeenten maken te weinig gebruik van hun eigen economische potentie en het organiserend vermogen. Zij zijn receptief geworden in plaats van responsief. Zij moeten in de toekomst niet hun hand, maar hun eigen broek op kunnen houden. De bestuurlijke dynamiek moet dich- terbij de burger en de maatschappelijke organisaties komen te liggen wil het lokale leiderschap flexibel en tij- dig op maatschappelijke ontwikkelingen in kunnen spelen.

Daarmee wordt ook de democratie op lokaal niveau een goede dienst bewezen.

Wat wordt er verstaan onder lokaal leiderschap en wat heeft dat te maken met de toekomstwaarde van de stad? Gemeenten moeten niet zelf gaan ondernemen.

Hun rol moet zijn die van spin in het web van de lokale dynamiek: economisch, sociaal, cultureel en in andere opzichten. Een gemeente die, dienstbaar aan burger en bedrijfsleven, initiatieven op lokaal niveau mobiliseert en faciliteert. Een gemeente die partijen bindt en stimuleert.

Een stad ook die in de toekomst in haar waarde wordt gelaten om die verantwoordelijkheid te kunnen dragen.

Een stad die de verantwoordelijkheid kan en wil dragen om de toekomst mede vorm te geven en de waarde van de stad als geheel, als woon- en werkgemeenschap, kan optimaliseren.

LOKALE DYNAMIEK EN DRAAGVLAK

Jane Jacobs verwoordt de centrale gedachte: 'A city is a settiement that constantly generates its economie growth from its own local economy.'' Die stad heeft het in zich om voortdurend vanuit eigen kracht haar economische groei op te wekken. Jacobs gaat er vanuit dat de stad vol-

(4)

doende macht·en geld heeft om haar economische positie ten opzichte van andere steden en regio's te handhaven en te verbeteren. Een dergelijke stedelijke economische ontwikkeling houdt in het verbeteren van de wel- vaart van de lokale samenleving door het behoud en groei van het aantal arbeidsplaatsen; het vergroten van het financiële draagvlak, onder andere in de vorm van verhoging van de belastinginkomsten; en het verbeteren van de 'quality of life' in d,e steden (van veiligheid tot versterking van de voorzieningen).'

Naast fysieke omstandigheden, die de stad een goede vestigingsplaats maken voor burgers en bedrijven, is het organiserend vermogen van groot belang. Dat is: 'de kunst van beleidsmakers alle (stedelijke) geledingen in te scha- kelen om met hun medewerking nieuwe ideëen te formuleren en ontwikkelen en om een beleid uit te voeren, dat is ontworpen om te reageren op fundamentele veranderingen en om voorwaarden te scheppen voor duurzame ontwikkelingen'.' Met andere woorden, het lokale leider- schap moet krachten mobiliseren om op creatieve wijze de stad te laten inspelen op ingrijpende veranderingen en daar blijvend profijt van te trekken. De stad dient meer geld 'uit de markt' te halen én weer 'terug te ploegen'. Zij moet zowel consumenten als bedrijven aantrekken.' De ontwikkeling van de steden is bepaald méér dan een aan- gelegenheid van louter lokale politici en ambtenaren. Er moet lokale dynamiek en draagvlak worden gecreëerd.

DE FINANCIËLE VERHOUDING VAN DE TOEKOMST

Laten wij eens kijken welke financiële verhouding, verti- caal en horizontaal, bij zo'n dynamische toekomst-stad zou passen. Ik pleit ervoor dat de gemeenten in ons land, die thans voor 18% van hun inkomen, namelijk voor 5%

van echte lokale belastingen en 13% van lokale rechten, afhankelijk zijn van lokale heffingen, in 20 I 0 voor 35%

daarvan afhankelijk zijn. Dat is ook de positie van de gemeenten in de Bondsrepubliek Duitsland thans: 19%

lokale belastingen en 16% lokale rechten.' Uitgaande van de huidige f 61 miljard aan gemeentelijke inkomsten zou in mijn voorstel het totaal der lokale heffingen stijgen van circa I 0 tot ruim 21 miljard gulden. Het aandeel van het eigen belastinggebied neem toe tot 15 miljard en de rechten tot ruim 6 miljard. De rijksuitkeringen zouden dan

44

wel moeten dalen van SI tot circa 40 miljard, nog altijd twee-derde van het totaal. Een bescheiden verhoging van de kostendekkingsgraad van bestaande rechten of retri- buties kan waarschijnlijk leiden tot een miljard gulden extra inkomsten.

Onroerende zaken zouden het heffingsobject voor gemeenten moeten worden als eerste stap op weg naar een groter gemeentelijk belastinggebied. Het afschaffen van het huurwaardeforfait van de inkomstenbelasting, de overdrachtsbelasting en de onroerende zaak-elementen van de vermogensbelasting en de heffingen op basis van de Successiewet scheppen ruimte voor een forsere gemeentelijke belastingcapaciteit.⁷Maar er is meer nodig.

Het lokale belastingstelsel zou namelijk dienstbaar kunnen worden gemaakt aan het tegengaan van een aantal weglekeffecten in de lokale economie. De arbeidsplaatsen, die daar totstandkomen, leveren deze steden weinig extra middelen op. De helft of soms meer van deze arbeidsplaatsen worden bezet door forenzen, die wel rijksbelastingen en OZB aan hun woonplaats betalen.

Er is te weinig profijt voor de gemeente waar het werk wordt verricht. Om de gemeenten die voor allerlei voorzieningen opdraaien daarvoor te belonen zou de invoering van een weJktoeristen•- of'commuter'-belasting of van een wage-tax, zoals in Columbus (Ohio), moeten worden overwogen. Deze soort van inkomstenbelasting met een maximaal tarief van 2% levert Columbus zo'n $ 272 miljoen of 65% van zijn inkomsten op.• Als men bedenkt dat er in Rotterdam jaarlijks een miljard gulden'⁰aan koop- kracht weglekt, dan zou zo'n wage-tax toch een aardige compensatie bieden. Om te voorkomen dat de totale las- tendruk hierdoor toeneemt, zouden deze forenzen de in de werkstad afgedragen inkomstenbelasting als voor- heffing van hun nationale IB-aanslag moeten kunnen aftrekken.

Maar er zijn meer mogelijkheden. In een aantallanden - ook in de EU-landen -kent men een lokale omzetbelas- ting. Steden hebben zo een directe band met de lokaal ontplooide activiteiten en de lokale bestedingen. Zo'n sales-tax is een drijvende kracht in de concurrentie tussen steden en staten in de Verenigde Staten. In ons land lijkt de toeristenbelasting hiervan een flauwe afspiegeling, die overigens alleen de toeristensector regardeert. Zou het niet alleen eerlijk zijn, maar juist ook stimulerend om aan

Liberaal Reveil 2

de besc kenr

WA

De

gan~

afha verr zal< de g plex Bij I

huid diër ge ze han< pleit wor zijn hun hed1

ge st•

verg se Z naar ceer ten· blijk• een Eem met de t• behc moe geac daar gen?

een Men ris ie•

en ri

Libe

(5)

de lokale initiatieven, zoals grote evenementen, een bescheiden deel van de nationale btw-opbrengsten toe te kennen?

WAARDEVERMEERDERING VAN DE STAD De hierboven ontwikkelde gedachten hebben als uitgangspunt dat de economische ontwikkeling van de stad afhangt van de kwaliteit van het lokale leiderschap en het vermogen om meer eigen middelen te genereren. Toch zal de lokale belastingcapaciteit voor de financiering van de grote projecten, zoals reconstructies van woningcom- plexen en bedrijfsterreinen, te bescheiden blijken te zijn.

Bij een financiële verhouding van 66% in plaats van de huidige 85% zal er nog best ruimte zijn voor rijkssubsi- diëring van grote projecten. Hiermee wil echter niet gezegd zijn, dat de bestaande bestuurscultuur van 'de hand ophouden' echt wordt gewijzigd. Integendeel, ik pleit ervoor dat gemeentebesturen zich meer bewust worden van hun eigen specifieke kansen en risico's. Zij zijn bij uitstek verantwoordelijk voor de toekomst van hun stad, maar kennen ook het beste de eigen mogelijkheden.

Alvorens daarop in te gaan moet de vraag worden gesteld of het verantwoord is om aan gemeenten zulke vergaande eisen te stellen. Het ministerie van Binnenland- se Zaken en Koninkrijksrelaties onderscheidt gemeenten naar hun sociale structuur en centrumfunctie en publi- ceert daarover jaarlijks kengetallen." Van de 534 gemeenten - de grote vier worden buiten beschouwing gelaten - blijken 34 gemeenten een zwakke sociale structuur met een sterke en redelijke centrumfunctie te combineren.

Eenzelfde aantal combineert een matige sociale structuur met een centrumfunctie. Dit soort gemeenten zal ook in de toekomst - in meerdere of mindere mate - rijkssteun behoeven. Het overgrote deel der gemeenten echter moet op grond van deze gegevens dus in staat worden geacht zelfstandig beleid te voeren en in de financiering daarvan te voorzien. Hoe zou dat zijn beslag kunnen krijgen?

Van gemeentebesturen mag worden verwacht dat zij een visie over de toekomst van hun stad ontwikkelen.

Men zal zich rekenschap moeten geven van de kansen en risico's, waarvoor de stad kan komen te staan. Die kansen en risico's zullen vroeg of laat neerslaan in de gemeente-

begrotingen. Tegenvallers moeten worden gecompen- seerd met belastingverhogingen dan wel bezuinigingen;

meevallers leiden tot tegenovergestelde maatregelen. In het laatste geval zal het gemeentebestuur het stedelijke voorzieningenpakket uitbreiden en zodoende de 'quality of life' verbeteren. Het gaat er dus om de gemeentelijke inkomsten op termijn in stand te houden en zo mogelijk te versterken.

Laten wij eens kijken naar een voorbeeld. Nemen wij de gemeente X met een belastingcapaciteit van 50 miljoen gulden aan OZB-opbrengst als voorbeeld. Stel nu dat de uitwerking van de toekomstvisie structureel 50 miljoen extra vergt, dan zal de 'tax base' moeten worden verdubbeld. Bij gelijkblijvende tarieven moet de 'waarde van de stad' zich in de loop van de planperiode verdub- belen.Aan de huidige OZB-opbrengst ligt een waarde van circa 12 miljard gulden ten grondslag, verdeeld over woningen en niet-woningen. Om de waarde van de stad met circa 12 miljard gulden te verhogen zal het lokale leiderschap alle zeilen moeten bijzetten en allerlei bronnen moeten aanboren. Natuurlijk, de lokale belastingbetaler zou de gemakkelijkste prooi zijn. Dat is echter gevaarlijk omdat bij een reeds fors belastingtarief de stad zich 'uit de markt' dreigt te prijzen.

De stedelijke uitbreiding dan wel reconstructie moet bijdragen aan die noodzakelijke waardevermeerdering van de stad. Maar die zal in samenwerking met anderen moeten worden verwezenlijkt. Gemeentelijke grond- en/of ontwikkelingsbedrijven spelen hierbij bijvoorbeeld een grote rol. In hun bedrijfscultuur ligt de samenwerking met derden besloten. Zij brengen stedenbouwkundigen, ontwikkelaars, beleggers en andere marktpartijen als woningbouwcorporaties, bij elkaar. De beste weg lijkt te zijn de vorming van een of meerdere consortia, waarin wordt geparticipeerd na openbare inschrijving of ander- zins. In deze Public Private Partnerships moeten zowel 'win-win'-situaties als risicospreiding geregeld zijn. Bij langdurige samenwerking moet worden vastgelegd dat de beleggers enerzijds marktrendement wordt gegaran- deerd en dat anderzijds de gemeente de te maken over- winst ontvangt. Dit laatste kan dan weer in nieuwe projecten worden gestopt.

Natuurlijk is nu de vraag wat een acceptabel rendement voor marktpartijen is. Het antwoord is afhankelijk

(6)

van tijd en plaats. Ook de duur van de samenwerking is van betekenis, omdat bij projecten van lange duur vanwege de grotere zekerheid voor de beleggers met een lager rendement kan worden volstaan. De tijd zal het leren of die 12 miljard gulden echt zullen worden gehaald. De uit- daging voor het lokale leiderschap is in ieder geval gesteld.

GEVOLGEN VOOR DE LOKALE POLITIEK Aan publiek-private samenwerking kleven problemen.

Eén daarvan is de korte termijn benadering in de politiek.

Een nieuwe raad of een nieuwe wethouder van een andere politieke partij vormt elke vier jaar een potentieel gevaar voor de continuïteit van de samenwerking met marktpartijen. De laatste zullen derhalve niet gauw samenwerking aangaan als de projecten niet spijkerhard in contracten zijn vastgelegd. Burgers zullen van hun kant hun inspraak vanwege de stedenbouwkundige en andere consequenties van deze projecten willen behouden.

Bovendien dreigen zij bij mislukkingen vaak het kind van de rekening te worden. Het gemeentebestuur zit als het ware 'in de sandwich' tussen marktpartijen en de belas- tingbetalende burgers. Hoe kan het zich daaruit redden?

Hoe kunnen lange termijn projecten worden veiliggesteld tegen korte termijn politieke overwegingen?

Het gemeentebestuur zal zeer zorgvuldig en behoed- zaam moeten handelen als zij allianties sluit met derden.

Adviezen van gerenommeerde deskundigen moeten aan hun besluitvorming ten grondslag liggen. De samenwerking moet in contracten worden vastgelegd. En de gemeenteraden moeten niet willen onderhandelen maar vooral controleren. Efficiency- en effectiviteitsoverwegin- gen spelen daarbij een belangrijke rol. Is het wel wenselijk om de gemeenteraad in zijn huidige verantwoordelijkheid van 'hoofd der gemeente' te handhaven? Zou de gemeenteraad in een dualistische setting niet vrijer zijn controle- rende bevoegdheden kunnen uitoefenen? Zo kan in een dergelijke context zonder gevaar voor het democratisch gehalte van de besluitvorming de macht aan het college van burgemeester en wethouders worden overgelaten.

Het is duidelijk dat welke oplossingsrichtingen er bij grotere lokale zelfstandigheid voor de economische ont-

46

wikkeling en de financiering daarvan ook worden gekozen, ingrijpende veranderingen in de besluitvorming, de bestuurscultuur en modus operandi van gemeenten noodzakelijk zullen zijn. In mijn oratie sprak ik over de gemeente in 20 I 0. Wij zullen onze tijd goed moeten gebruiken om tegen die tijd lokaal leiderschap op de rails hebben staan.

NOTEN

I. Deze paragraaf is gebaseerd op L. van Leeuwen, Om de toekomstwaarde van de stad. Over de betekenis van de openbare financiën der lagere overheden voor de ste- delijke economie,Tilburg, 15 januari 1999.

2. Jane Jacobs, The economy of cities, Londen, 1970, p. 262.

3. National Council for Urban Economie Development (CUED), Introduetion to economie development, Was- hington D.C., 1998, pp. 2 e.v.

4. L. van den Berg, E. Braun en J. van der Meer, 'The erga- nizing capacity of metropolitan regions', in: Govern- ment and Policy, 1997, volume 15, pp. 253 - 272.

5. W. Molle, e.a., Grote-stedenbeleid in Rotterdam: de vinger naast de zere plek? Pre-advies ten behoeve van de Werk- gelegenheidsadviesraad in Rotterdam, Rotterdam, 1998, pp. 8-9.

6. Council of Europe, Loco/ flnance in Europe, Loco/ and regionol authorities in Europe, no. 61, Straatsburg, 1997, p.25

7. L. van Leeuwen, De burger centraal. Lokale heffingen als bestuurlijke vernieuwers, Rotterdam, 1995, p. 12.

8. A Hoeneveld en D. Ravelli, 'Naar een gemeentelijke werktoeri.stenbelasting', in: Belastingblad, 1992, pp. 39- 42.

9. City of Columbus (Ohio), Annua/ Budget 1998, pp. 3.6 en 3.10.

I 0. W. Molle, op. cit, p. 2.

11. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Kengetallen 1999, Den Haag, 1999, pp. 14-16.

Prof.dr. L van Leeuwen is hoogleraar Openbare financiën der lagere overheden aan de Katholieke Universiteit Brabant en burgemeester van Zoetermeer.

Liberaal Reveil 2

DJ

De ill ver a word front•

'Vade bi een snedE steed klinki same Zowe I erin~

aandë ende word1 ment hebbc de pr•

ter VE

ciplino plexe vanui1 mie e te du artike past ' demo

BEST!

PROB Het pr leving i ving v;

Libero

(7)

DE (ONBE)STUURBARE SAMENLEVING

Een organisatiekundige wetgeving

. .

VISie

op

STEF BLOK

De illusie van de maakbare samenleving lijkt even ver achter ons te liggen als de flower power. Toch wordt de samenleving nog voortdurend gecon- fronteerd met het geloof in een almachtige 'Vadertje Staat', die ieder maatschappelijk probleem kan verhelpen met op dat probleem toegesneden wetgeving. Dat heeft geleid tot een, nog steeds groeiend, pakket wet- en regelgeving. Er klinkt dan ook vanuit verschillende delen van de samenleving kritiek op de te grote regeldruk.

Zowel de MDW-operatie (Marktwerking, Deregu- lering, Wetgevingskwaliteit) als de toegenomen aandacht voor juridisering is een uiting van groei- ende onvrede. De discussie over dit probleem wordt sterk gedomineerd door juridische argu- menten. Veel van de voorgestelde maatregelen hebben dan ook betrekking op de organisatie van de procesgang en het openbaar bestuur. Er is echter veel literatuur beschikbaar vanuit andere dis- ciplines, die zich richt op het besturen van complexe organisaties. Het gaat hierbij om inzichten vanuit de psychologie, sociologie, bedrijfsecono- mie en wiskunde (systeemleer), gezamenlijk aan te duiden als 'organisatiekunde'. In onderstaand artikel wordt een aantal van deze lessen toegepast op de complexe organisatie bij uitstek: de democratische rechtsstaat.

BESTUURBAARHEID: WAT IS HET PROBLEEM?

Het probleem van de (onbe)stuurbaarheid van de samenleving is goed te illustreren aan de hand van de beschrij- ving van juridisering in het recente Kabinetsstandpunt

over dit onderwerp: de afname van effectiviteit en efficiency van het openbaar bestuur als gevolg van een toe- name van het aantal regels, de intensiteit waarmee een beroep wordt gedaan op die regels en de toevloed van juridische procedures tussen burgers onderling en burgers en overheid.'

Het achterliggende mechanisme van toenemende complexiteit als gevolg van steeds meer regelgeving speelt over een breed terrein van wetgeving. Het betoog in dit artikel zal ge'tllustreerd worden aan de hand van het arbeidsrecht. Hoewel ieder onderwerp van wetgeving gebruikt had kunnen worden, is het arbeidsrecht gekozen omdat de complexiteit hiervan uitgebreid in het nieuws is geweest als gevolg van de invoering van de 'Fiexwet'.

EEN MODEL VAN BESTUREN

Zoals gebruikelijk bij sociale wetenschappen levert wetenschappelijk onderzoek geen altijd geldende natuur- wetten op, maar wel een aantal logische verbanden. Een groot aantal van deze logische verbanden kan naadloos worden toegepast op besturing van de samenleving. Om deze verbanden inzichtelijk te maken helpt een heel eenvoudig model van een te besturen organisatie':

OMGEVING SAMENLEVING

Î~ Î~

BESTUREND ORGAAN OVERHEID

Î~ Î~

BESTUURD SYSTEEM ARBEIDSMARKT

(8)

Voor het arbeidsrecht als praktijkvoorbeeld van bestuurbaarheid kan als bestuurd systeem de arbeidsmarkt worden genomen, als besturend orgaan de overheid (waarin begrepen de wetgevende, uitvoerende en rechtsprekende machten) en als omgeving de samenleving. De dubbele pijl tussen de blokken geeft aan dat de drie onderdelen elkaar over en weer beïnvloeden. Vanuit de organisatiekunde is een aantal voorwaarden geformuleerd waaraan een besturend orgaan (hier: de overheid) moet voldoen, wil er sprake zijn van effectieve besturing. Hoewel de systeemleer een aantal wiskundige grondslagen bevat, zijn de hoofdlijnen zeer eenvoudig weer te geven. De voorwaarden voor effectieve besturing zijn:

I. het besturend orgaan moet een doel formuleren voor het bestuurde systeem;

2. het besturend orgaan moet over een model van het bestuurde systeem beschikken;

3. het besturend orgaan moet beschikken over informatie over de actuele toestand van het bestuurde systeem en de daarop inwerkende omgevingsinvloeden;

4. het besturend orgaan moet beschikken over voldoende besturingsvariëteit.

Over elk van bovengenoemde punten vallen belangwek- kende zaken te zeggen die vragen oproepen over de mate waarin de overheid de samenleving kan sturen. Voor ons voorbeeld zijn met name de punten 3 en 4 van belang.

Het model geeft aan dat de overheid moet beschikken over informatie over de arbeidsmarkt en de samenleving voor zover deze van invloed is op de arbeidsmarkt. Om tot besturing van de arbeidsmarkt te kunnen leiden moet deze informatie .verwerkt worden. Het besturend orgaan moet daarvoor beschikken over voldoende informatieverwerkingscapaciteit en besturingsvariëteit. Naarmate het bestuurde systeem en de omgeving complexer zijn, moeten deze capaciteit en variëteit groter zijn. Het vergroten van deze informatieverwerkingscapaciteit ver-

het besturend orgaan en het bestuurde systeem elkaar over en weer beïnvloeden. Dus leidt het vergroten van de besturingsvariëteit tot grotere complexiteit bij het bestuurde orgaan, wat weer vraagt om een grotere besturingsvariëteit, et cetera. Er is dus een grens aan stuurmogelijkheden van een besturend orgaan wanneer het bestuurde systeem en/of de omgeving steeds complexer worden.

PRAKTIJKVOORBEELD ONTSLAGRECHT

Het bovenbeschreven probleem van een besturend orgaan dat vastloopt in zijn eigen complexiteit, is naadloos van toepassing op het arbeidsrecht. Het arbeidsrecht is voor de oorlog geleidelijk ontwikkeld om een einde te maken aan de rechteloze positie van werknemers. Direct na de oorlog werd daarbij een zeer strikt systeem van ontslagverboden ingevoerd, oorspronkelijk bedoeld om werkgevers te beschermen tegen werknemers die, in een tijd van schaarse arbeidskrachten, te makkelijk over zouden kunnen stappen. Hoewel deze reden al snel verdween, werd het ontslagverbod toch gehandhaafd. Sterker, het werd steeds strikter uitgelegd door rechters en wetgever.

Naarmate de arbeidsmarkt complexer werd (flexibili- sering, internationalisering) en ook de samenleving (economische recessie, deeltijdwerkers), werd besturing op basis van de oude wetgeving steeds lastiger. De overheid reageerde aanvankelijk op de toegenomen complexiteit door de wet aan te passen; het stelsel van ontslagverboden werd steeds uitgebreider. Omdat de kantonrechters hier in de praktijk niet mee uit de voeten konden, ont- wierpen ze voor een deel hun eigen invulling van de wet, juridisering dus. Het bekendste voorbeeld hiervan is de kantonrechtersformule, die de hoogte van de schadevergoeding bij ontslag bepaalt. Hoewel deze regeling niet in de wet te vinden is, is het een hoeksteen van het huidige ontslagrecht geworden.

Omdat het ontslagrecht een te strak keurslijf werd groot echter de complexiteit binnen het besturend voor met name de onderkant van de arbeidsmarkt, ent- orgaan. Als deze complexiteit te groot wordt, wordt het stonden inventieve oplossingen. Gaten in de wet werden besturend orgaan zelf onbestuurbaar. ingevuld door uitzendbureau's (deze bedrijfstak is ner-

Er is dus een grens aan de informatieverwerkingsca- gens zo groot als in Nederland), draaideurconstructies, paciteit, en daarmee het stuurvermogen, van het bestu- nul-uren contracten, et cetera. Een ander onbedoeld, rend orgaan. Het probleem wordt nog verergerd doordat maar zeer schadelijk effect was een grote uitstoot van

48 Liberaal Reveil 2

arbeic Onda arbeic verge tal WE

word1 mensc nog rr re grc onges zonde N Ne de Eu rop belan1 mees1 opbie Flexw

EEN Het I om ge' teit nc bestul ringsv neem1

Ze begrel het be citeit evenn worde de inf, en tw teit va

I. he be to 11. he or zie 111. he be

L i bere

(9)

arbeidskrachten, met name bij kwetsbare groepen.

Ondanks de mooie 'officiële' werkloosheidscijfers ligt de arbeidsparticipatie in Nederland nog altijd lager dan in vergelijkbare landen.' Naarmate het moeilijker is het aantal werknemers aan te passen aan de hoeveelheid werk, wordt het immers riskanter voor een werkgever om mensen in dienst te nemen. Bovendien zal een werkgever nog minder geneigd zijn om arbeidskrachten uit kwetsbare groepen (laagopgeleiden, ouderen, gedeeltelijk arbeids- ongeschikten) in dienst te nemen, wanneer ontslag bij- zonder moeilijk wordt gemaakt.

Nu, na jarenlange loonmatiging, de loonkosten van Nederlandse werknemers niet meer tot de hoogste in Europa behoren•, is het starre ontslagrecht dan ook een belangrijke reden voor de lage arbeidsparticipatie. De meest recente stap van de overheid in dit tegen elkaar opbieden van regelgeving en inventieve oplossingen is de Flexwet.

EEN VICIEUZE CIRKEL?

Het lijkt alsof er een vicieuze cirkel is. Naarmate de omgeving complexer wordt, is er meer besturingsvarië- teit nodig, waardoor zowel het besturend orgaan als het bestuurde systeem complexer wordt, er nog meer bestu- ringsvariëteit nodig is en de complexiteit nog verder toeneemt. Hoe hieruit te ontsnappen?

Zoals hierboven aangegeven wordt bestuurbaarheid begrensd door de informatieverwerkingscapaciteit van het besturend orgaan. Als de informatieverwerkingscapaciteit vergroot kan worden zonder dat de complexiteit evenredig toeneemt, kan de bestuurbaarheid dus vergroot worden. De literatuur onderscheidt twee methoden om de informatieverwerkingscapaciteit te vergroten (I en 11) en twee methoden om de informatieverwerkingscapaciteit van een besturend orgaan te ontlasten (111 en IV)':

het opzetten van een informatiesysteem tussen besturend orgaan en bestuurd systeem (veelal geau- tomatiseerd);

11. het opzetten van ad-hoc relaties tussen besturend orgaan en bestuurd systeem voor ieder probleem dat zich voordoet;

111. het tolereren van mindere prestaties van het bestuurde systeem;

IV. het vergroten van de zelfstandigheid van het bestuurde systeem.

De methoden I en 11 kunnen in ons voorbeeld enig soe- laas bi.eden, maar niet veel. Het opzetten van een (geau- tomatiseerd) informatiesysteem levert het meeste voordeel bij processen waarbij menselijke tussenkomst niet strikt noodzakelijk is. Het is echter onwaarschijnlijk dat wij beslissingen over aanname en ontslag over zullen laten aan een computer. Het opzetten van ad-hoc relaties verdraagt zich slecht met een aantal juridische principes, met name rechtsgelijkheid. Ons juridisch systeem staat maar in beperkte mate toe dat regels worden toegesneden op specifieke gevallen: een startende ondernemer met een werknemer moet aan hetzelfde arbeidsrecht voldoen als Unilever.

Het tolereren van mindere prestaties (111) is feitelijk de situatie waarin we ons nu bevinden. De arbeidsmarkt presteert onvoldoende. De arbeidsparticipatie is immers te laag. Desondanks is ook in het arbeidsrecht sprake van juridisering: in 1997 behandelden kantonrechters en arbeidsbureau's 88000 ontslagaanvragen!'

Het vergroten van de zelfstandigheid van het bestuurde systeem (IV) is de laatste mogelijkheid. Om niet in totale anarchie te verzeilen moet het besturend orgaan dan wel strikt vasthouden aan de eerste voorwaarde voor effectieve besturing: er moet een duidelijk doel geformuleerd worden voor het bestuurde systeem.

In ons voorbeeld zou dit betekenen: minder directe stu- ring door de overheid. Daarvoor in de plaats zullen duidelijke normen en doelstellingen moeten worden gesteld.

DE THEORIE TOEGEPAST OP DE PRAKTI]K Voor het voorbeeld van het ontslagrecht zouden de normen en doelstellingen die de wetgever moet stellen als volgt kunnen luiden:

I. een behoorlijke schadevergoeding voor de ontslagen werknemer;

2. voldoende flexibiliteit voor de werkgever om het personeel te kunnen ontslaan bij gewijzigde omstandigheden;

3. een arbeidsparticipatie die niet sterk afwijkt van vergelijkbare economieën.

(10)

Een volledig herschrijven van het ontslagrecht zou te ver voeren voor dit artikel. Met het toepassen van bovenbeschreven theorie is wel een aantal hoofdlijnen aan te geven.

De belangrijkste stuurmaatregelen in het geval van het arbeidsrecht zijn momenteel de ontslagtoets door de Regionaal Directeur van de Arbeidsvoorziening of de kantonrechter. In plaats van altijd een ontslagtoets te eisen (veel te sturen), zou een duidelijke regel in de wet gezet kunnen worden, bijvoorbeeld de kantonrechtersformule. Partijen hoeven dan alleen nog naar de rechter wanneer een van beiden vindt dat dit in zijn geval onredelijk is (alleen sturen bij uitzonderingsgevallen). In het geval van de werknemer bijvoorbeeld omdat het ontslag het gevolg is van discriminatie. In het geval van de werkgever omdat er sprake is van een slecht functionerende werknemer. Voor deze zeer diverse situaties kan en mag de wet geen gedetailleerde regelingen bevatten.

Op het eerste gezicht lijkt het voorgestelde ontslagrecht ingrijpend, voor de ontslagbescherming van de werknemer zullen de consequenties echter beperkt zijn.

De huidige praktijk is dat een kantonrechter een arbeidsovereenkomst vrijwel altijd ontbindt wanneer een van beide partijen daarom vraagt. Daarbij volgt ook een schadevergoeding conform de kantonrechtersformule. De (uitzonderlijke) gevallen waarin de kantonrechter nu geen schadevergoeding toekent, maar herstel van dienst- betrekking, zullen onder het voorgestelde systeem de gevallen zijn waarvoor toch de gang naar de rechter gemaakt wordt. Het systeem voldoet dus aan de eerste twee doelstellingen: schadevergoeding en flexibiliteit.

Omdat het voor een werkgever altijd mogelijk zal zijn een arbeidsovereenkomst te beëindigen, en het ook duidelijk is wat de kosten zullen zijn, zal de angst voor het aannemen van werknemers afnemen. Het voorstel is daarmee goed voor de arbeidsparticipatie. Dat de voorgestelde regeling niet onredelijk is, blijkt bovendien uit het feit dat het sterk lijkt op wat gebruikelijk is in ons omringende landen.

CONCLUSIE

Wat leert ons de bovenstaande analyse! In de eerste

50

plaats dat het onmogelijk is een steeds complexere samenleving te besturen met steeds meer regels. Te veel regeldruk verhoogt de complexiteit en vermindert uit- eindelijk de bestuurbaarheid van de samenleving. Om een complexe samenleving te besturen moet de wetgever duidelijke normen en doelstellingen formuleren waaraan uitvoerders en rechters zich moeten houden. Bij de invulling in concrete situaties moeten uitvoerders en rechters de vrijheid krijgen voor op het geval toegesneden oplossingen.

Een voorbeeld van de geschetste bestuursproblema- tiek zien we op de arbeidsmarkt, waar een samenhang bestaat tussen de lage arbeidsparticipatie in Nederland en het rigide ontslagrecht. Een eenvoudiger en flexibeler ontslagrecht is mogelijk zonder dat de rechtszekerheid van de werknemer wezenlijk slechter wordt dan momenteel het geval is.Voordeel van het hierboven voorgestelde systeem is dat het duidelijkheid schept voor werkgevers en werknemers. Het aannemen van personeel wordt daardoor makkelijker gemaakt. Bovendien wordt het beroep op de rechter kleiner.

Ontslagrecht is gekozen als praktijkvoorbeeld van het denken in termen van bestuurbaarheid. De algemene strekking van dit betoog is dat de overheid terughoudend moet zijn met regelgeving. Een overvloed aan regelgeving maakt de samenleving niet beter, maar slechter bestuur- baar.

NOTEN

I. Kabinetsstandpunt Juridisering in het openbaar bestuur, kamerstuk 26360 nr. I.

2. N.J.T.A. Kramer, Systeem in probleem, Stenfert Kroese, 1978.

3. OECD, Economie Surveys 1998: Netherlands.

4. IWD, 2 mei 1996.

5. J.K. Galbraith, Designing complex organisations, Addi- son-Wesley, 1973.

6. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Ontslagstatistiek jaarrapportage 1997, maart 1998.

Drs. S.A. Blok is lid van de WO-fractie in de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

Liberaal Reveil 2

(

V< bE ba og pc N•

on vic de

PU Ee1 hui on zijc aar klir me

be~

wij éér

me ger die me ma

in

zo~

put beg

Lib

(11)

lf ) - -

MOETEN POLITICI MORALISEREN?

Over de politicus als hoeder publieke domein

van het

CONNIE AARSBERGEN

Volgens Frits Bolkestein zouden politici een belangrijke rol moeten spelen in het moraalde- bat. Aan dit idee kleven echter enige haken en ogen. De vraag is bijvoorbeeld of het past bij het postmoderne denkklimaat dat zich thans in Nederland aftekent. Ons huidige denken wordt onder andere gekenmerkt door relativisme, indi- vidualisme en pluralisme. Wat betekent dit voor de morele problemen in ons publieke domein?

PUBLIEK EN PRIVAAT DOMEIN

Een belangrijk kenmerk van deze tijd - en dus ook van het huidige moraaldebat - is pluraliteit. Er is soms sprake van onoverbrugbare verschillen van mening. Zo is er enerzijds een sterk gevoel dat ons waarden- en normenbesef aan het vervagen is, terwijl er aan de andere kant geluiden klinken dat het met de verloedering van onze moraal wel meevalt en dat dit een probleem is van alle tijden.

Bij degenen die zich zorgen maken over het moreel besef in Nederland, is er verschil van mening over de wijze waarop het probleem aangepakt moet worden. De één ziet een belangrijke rol voor de overheid om losge- slagen mensen weer in het gareel te krijgen, de ander ziet meer heil in het versterken van de rol van intermediaire gemeenschappen. Daarnaast zijn er nog individualisten die gruwelen bij de gedachte aan een terugkeer van vor- men van paternalisme. Zij accepteren het verminderde morele besef dan maar als de prijs voor de vrijheid.

Verder is er verschil van mening over de rangorde die in waarden aangebracht moet worden. De één hecht zoveel aan vrijheid en privacy dat daarvoor best wat publieke veiligheid ingeleverd mag worden, de ander begrijpt niet waarom er nog geen camera's op gevaarlijke

plekken hangen. Ook is er verschil van mening over de oorsprong en vindplaats van moraal. De één zoekt eeu- wige waarheden in de bijbel of koran, de ander gelooft dat onze moraal puur mensenwerk is, bepaald door plaats en tijd.

Pluraliteit is niet alleen van deze tijd. Ook al in de Ver- lichting, na bloedige godsdienstoorlogen, worstelden filo- sofen met de vraag hoe een overheid mensen met verschillende godsdiensten vreedzaam naast elkaar kan laten leven. Er werd destijds een zeer werkbare oplossing gevonden door een onderscheid te maken tussen een publiek domein en een privaat domein. In het publieke domein gelden minimale regels waaraan mensen zich moeten houden om een veilige en betrouwbare samenleving mogelijk te maken (ook wel smalle moraal genoemd). In het private domein kunnen mensen leven naar eigen inzicht of naar de leefregels van hun religieuze of levensbeschouwelijke traditie (ook wel brede moraal genoemd). De overheid dient zo neutraal mogelijk te zijn en mag niet één van de visies van het goede leven dwin- gend opleggen aan haar onderdanen. Binnen de brede moralen treden de motivatie en inspiratie zich aan de minimale regels te houden automatisch op. Voor een gelovige strekt een leven in Gods aangezicht zich immers uit over het gehele leven, zowel in het publieke als het private domein.

POSTMODERNE TIJDGEEST

Kenmerkend voor het postmoderne denken is dat pluraliteit niet alleen niet meer als een probleem wordt gezien, maar dat verschillende levenswijzen juist worden verwelkomd als extra mogelijkheden voor een rijk leven (pluralisme). Daarnaast is er ook sprake van relativisme