De matrixstructuur en B/CICT.
Leuk, maar kan het ook
makkelijker?
Een onderzoek naar financiële sturing ten
aanzien van human resources binnen de
matrixstructuur van B/CICT
E. Kamphuis
Apeldoorn, januari 2007
De matrixstructuur en B/CICT.
Leuk, maar kan het ook
makkelijker?
Een onderzoek naar financiële sturing ten
aanzien van human resources binnen de
matrixstructuur van B/CICT
Afstudeerscriptie
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Economie
Master of Science in Controlling
E. Kamphuis
Studentnummer 1322680
Opdrachtgever:
Belastingdienst / Centrum voor Informatie- en Communicatietechnologie
Begeleiding vanuit B / CICT:
Dhr. R. van den Bosch
Begeleiding vanuit RuG:
Dr. B. Crom
Dr. E.P. Jansen
Voorwoord
Voor u ligt de scriptie die de afsluiting vormt van mijn Master Controlling. Deze scriptie is het resultaat van maandenlang werken. Tijdens deze periode heb ik getracht een zo goed mogelijk beeld van B/CICT te ontwikkelen en een zo goed mogelijk theoretisch kader ontwikkeld om B/CICT aan dit theoretisch kader te toetsen om vervolgens verbeteringsmogelijkheden aan te dragen. De complexiteit van de matrixstructuur en van B/CICT wordt mijns inziens door de titel ‘De matrixstructuur en B/CICT. Leuk, maar kan het ook makkelijker?’ treffend weergegeven.
Tijdens de periode heb ik de hulp mogen ontvangen van verschillende mensen van de
Rijksuniversiteit Groningen (RuG). Ten eerste heeft de heer Bergervoet mij ondersteund in het opstarten van het onderzoek. Deze steun betrof voornamelijk het ontwikkelen van een conceptueel model welke de basis zou vormen voor de rest van het onderzoek. Voor deze hulp wil ik de heer Bergervoet dan ook van harte bedanken.
Door omstandigheden heb ik na verloop van tijd de heer Crom als begeleider toegewezen gekregen. De heer Crom heeft mij ondersteund in het zoeken naar meer duidelijkheid en het meer afbakenen van het onderzoek. Zijn ondersteuning heeft me geholpen door te pakken in het onderzoek en hier wil ik de heer Crom dan ook bij deze van harte voor bedanken.
Daarnaast wil ik graag de heer Jansen bedanken voor zijn rol als afstudeercoördinator en medebeoordelaar.
Verscheidene mensen van het Belastingdienst/Centrum voor ICT (B/CICT) hebben mij gesteund in het verkrijgen van een goed beeld van de situatie binnen de organisatie. In het bijzonder wil ik mijn
begeleider vanuit B/CICT, de heer van den Bosch, bedanken voor de steun tijdens het gehele onderzoek. Daarnaast wil ik graag de heer Witte en mevrouw Mengelberg bedanken voor het leveren van feedback op de door mij opgestelde stukken. Tevens wil ik alle medewerkers bedanken die mij tijdens de interviews openheid van zaken hebben willen geven.
Tenslotte wil ik mijn ouders en mijn vriend bedanken voor hun steun tijdens het onderzoek. Deze steun, aanvullend op de steun van de RuG en B/CICT, is naar mijn mening onmisbaar geweest!
Esther Kamphuis
Samenvatting
Bij de start van het onderzoek bleek dat financiële sturing ten aanzien van human resources vrijwel niet is vormgegeven binnen B/CICT. Mijns inziens speelt de organisatiestructuur een grote rol in het bereiken van financiële sturing. De vraagstelling van het onderzoek luidt hierdoor als volgt:
Op welke wijze kan binnen de matrixorganisatie van het Centrum voor ICT van de Belastingdienst sterkere financiële sturing ten aanzien van de inzet en de kosten van human
resources bereikt worden?
Doel van het onderzoek is om middels het beantwoorden van deelvragen naar de beantwoording van de vraagstelling te werken. Om dit te bereiken is eerst een beschrijving gemaakt van de soll-situatie en vervolgens van de ist-soll-situatie om vervolgens verschillen tussen beide soll-situaties te identificeren en om vanuit deze verschillen verbeterpunten aan te dragen.
Uit de soll-situatie blijkt dat voor het bereiken van financiële sturing een goede afstemming tussen organisatie- en processtructuur onmisbaar is. Bij de vormgeving van het planning- en controlproces vanuit deze structuren dienen een aantal zaken in ogenschouw te worden genomen. Ten eerste dienen budgetten op basis van het controllability-principe te worden opgesteld. Dit betekent dat budgethouders enkel verantwoordelijk gehouden kunnen worden voor hetgeen zij kunnen beïnvloeden. Ten tweede is een keuze ten aanzien van
verantwoordelijkheidscentra nodig. Ten aanzien van human resources is een keuze voor een kostencentrum het meest passend. Ten derde is het mijns inziens goed wanneer sprake is van interne doorbelasting op basis van geld, waardoor budget- en bezettingsverschillen waarde kunnen vertegenwoordigen. Hiermee in lijn is de vraag meteen wie voor de personeelskosten verantwoordelijk gehouden kan worden binnen de matrixstructuur.
Mijns inziens is het logisch wanneer degene die het personeel uitleent, de HRMer, voor de prijs van het personeel verantwoordelijk wordt gehouden, en degene die het personeel leent, de operationele sector, voor het efficiencyverschil verantwoordelijk wordt gehouden. Vanwege de interne doorbelasting kunnen bezettingsverschillen voor beide personen gelden. Wanneer echter niet van een uitleensituatie gesproken wordt, wat in feite niet logisch is voor de matrixstructuur, en meer sprake is van P&O functionarissen in plaats van HRMers, verandert de situatie. De P&O-functionaris is in een dergelijk geval enkel verantwoordelijk te houden voor de prijs van het personeel, aangezien deze het personeel aanneemt. De leidinggevende waar het personeel ingezet zal worden, is verantwoordelijk te houden voor het efficiencyverschil. Deze lijn in
verantwoordelijkheden maakt het controlproces mogelijk. Mensen kunnen aangesproken worden op basis van hun resultaten in de vorm van results controls. Action, cultural en personnel
controls kunnen medewerkers motiveren om aan financiële sturing te werken en kunnen het belang van financiële sturing binnen de organisatie benadrukken.
De vraag is in hoeverre de situatie bij B/CICT op een vergelijkbare wijze is opgezet. Wat meteen opvalt, is dat de matrixstructuur is opgezet zonder interne doorbelasting op basis van geld en dat personeel bijna niet uitgeleend wordt. Daarnaast valt op dat organisatie- en processtructuur niet goed op elkaar zijn afgestemd. Dit blijkt uit het feit dat organisatieonderdelen en -processen niet in een één op één verhouding staan, dat alle soorten verantwoordelijkheden op basis van de processtructuur zijn toegewezen en dat functies niet gekoppeld zijn aan procesrollen. Dit zorgt bij voorbaat al voor onduidelijkheden op het gebied van verantwoordelijkheden. Tevens geldt dat verantwoordelijkheden binnen B/CICT niet volgens het controllability-principe zijn toegewezen. Dit blijkt uit het feit dat personeel onder de begroting van de operationele sectoren valt en operationele sectoren voor het gehele budgetverschil verantwoordelijk worden gehouden, terwijl zij het component prijsverschil niet kunnen beïnvloeden. Tenslotte is binnen B/CICT vrijwel geen sprake van stimulering tot financieel sturen. Dit blijkt onder andere uit het feit dat er geen sprake is van straffen en belonen bij het al dan niet behalen van doelen, maar ook uit het feit dat intern in dagen wordt gerekend, dat personeel onder de sectoren valt en dat de overheid met name om snelle uitvoering van projecten vraagt. Al deze punten geven aan dat er wel degelijk verschillen bestaan tussen gewenste- en daadwerkelijke situatie.
De vraag is hoe de verschillen tussen soll- en ist-situatie verkleind kunnen worden en financiële sturing daadwerkelijk sterker kan worden. Mijns inziens zijn er twee opties: òf men houdt vast aan de matrixstructuur en gaat binnen deze structuur personeel vanuit RM naar andere sectoren uitlenen, òf men gaat terug naar de hiërarchische organisatiestructuur. Deze twee extremen kan ik verklaren vanuit het feit dat de matrixstructuur nu niet met volle overgave is ingevoerd. Er is sprake van een tussenvorm tussen de matrixstructuur en de hiërarchische organisatiestructuur. Om financiële sturing daadwerkelijk te bereiken dient meer duidelijkheid te bestaan. Deze duidelijkheid kan ten eerste bereikt worden door organisatie- en processtructuur beter op elkaar af te stemmen. Deze afstemming kan bereikt worden door alle organisatieonderdelen één op één te stellen met de processen, door algemene- en hiërarchische verantwoordelijkheden voortaan toe te wijzen conform de organisatiestructuur en door personele functies aan één of meerdere procesrollen te koppelen. Bij een juiste afstemming kan gesproken worden van een geïntegreerd organisatie- en procesontwerp. Duidelijkheid kan vervolgens verkregen worden door het volgen van het controllability-principe in het planning- en controlproces.
Het invoeren van interne doorbelasting in geld is benodigd om results controls in te kunnen voeren. Deze results controls dienen het financieel sturen aan te moedigen en wel door verantwoordelijkheidscentra te belonen of straffen aan de hand van het behaalde resultaat. Onafhankelijk van de keuze tussen de twee genoemde structuren betekent dit dat de HRMer voor het prijsverschil verantwoordelijk kan worden gehouden en dat de managers van de operationele sectoren enkel voor het efficiencyverschil verantwoordelijk gehouden kan worden. Alle managers kunnen voor het bezettingsverschil verantwoordelijk gehouden worden vanwege de toepassing van interne doorbelasting. Een bezettingsverschil ontstaat namelijk wanneer het aan een afdeling toegerekend budget vergeleken wordt met de vergoedingen die diezelfde
afdeling verkrijgt middels de doorberekening van geleverde prestaties aan kostenplaatsen of aan kostendragers. Action, cultural en personnel controls moeten worden ingevuld als aanvulling op de results controls.
De genoemde aanpassingen zijn de meest belangrijke aanpassingen binnen B/CICT om
financiële sturing daadwerkelijk te bereiken. Aangezien binnen B/CICT in beperkte mate sprake is van een focus op financiële sturing zullen deze maatregelen een goede impuls zijn om dit te bereiken. De matrixstructuur zal mijns inziens de meeste impulsen geven. Naar mijn mening zijn het daarna de mensen van de organisatie die de plannen kunnen laten slagen of niet.
Inhoudsopgave
1. Organisatiebeschrijving ... 9
1.1 Belastingdienst / Centrum voor Informatie- en Communicatie Technologie ... 9
1.2 Procesmodel ... 10
1.3 Organisatiemodel... 12
1.4 Sector Planning, Financiën en Control ... 13
1.5 Sector Resourcemanagement ... 14
2. Onderzoeksopzet ... 15
2.1 Aanleiding van het onderzoek ... 15
2.2 Probleemstelling ... 16
2.3 Opzet van het onderzoek in engere zin ... 18
2.4 Methodologische verantwoording ... 24
2.5 Theoretische verantwoording ... 26
2.6 Leeswijzer ... 27
3. Opzet matrixstructuur en financiële sturing ten aanzien van human resources binnen de matrixstructuur ... 29
3.1 Matrixstructuur ... 29
3.2 Koppeling matrixstructuur aan processtructuur ... 32
3.3 Financiële sturing binnen de matrixstructuur ... 36
3.4 Conclusie... 43
4. Opzet matrixstructuur en financiële sturing ten aanzien van human resources bij B/CICT .. ... 49
4.1 Van geïntegreerd management naar de matrixstructuur ... 49
4.2 Processtructuur ... 55
4.3 Financiële sturing op het gebied van human resources ... 57
4.4 Conclusie... 67
5. Confrontatie van ist-positie met soll-positie ... 71
5.1 Structuur ... 71
5.2 Afstemming proces- en organisatiestructuur ... 73
5.3 Planning, Financiën en Control ... 75
5.4 Mate van oorzaakgevolg relatie tussen verschillen en problemen ... 76
5.5 Conclusie... 78
6. Mogelijke maatregelen ... 83
6.1 Maatregelen ten aanzien van organisatie- en processtructuur ... 83
6.2 Maatregelen ten aanzien van planning- en controlcyclus ... 87
6.3 Randvoorwaarden voor maatregelen ... 88
6.4 Conclusie... 89 7. Conclusies en aanbevelingen ... 93 Literatuurlijst ... 99 Bijlagen ... 101 I. Afkortingenlijst ... 103 II. Begrippenlijst ... 105
II.1 Functionarissen binnen B/CICT ... 105
II.2 Verschillenanalyse ... 105
IV. Probleemhebbersanalyse ... 109
V. Theoretisch kader ... 115
V.1 Organisatiestructuur: Matrixorganisatie ... 116
V.2 Processtructuur ... 122
V.3 Samenhang tussen organisatie- en processtructuur ... 128
V.4 Human Resourcemanagement ... 133
V.5 Planning, Financiën en Control ... 135
V.6 Conclusie ... 146
1.
Organisatiebeschrijving
In dit hoofdstuk wordt uiteengezet bij welke organisatie het onderzoek uitgevoerd zal worden. Paragraaf 1.1 geeft een algemene beschrijving van de plaats van de organisatie binnen de Belastingdienst. De daaropvolgende paragrafen tonen hoe het procesmodel (1.2) en het
organisatiemodel (1.3) van deze organisatie er uitzien. Tenslotte zullen twee onderdelen van de organisatie afzonderlijk beschreven worden, die voor het onderzoek van groot belang zijn (1.4 en 1.5).
1.1
Belastingdienst / Centrum voor Informatie- en Communicatie Technologie
De Belastingdienst maakt onderdeel uit van het Ministerie van Financiën. Het Ministerie van Financiën is onderverdeeld in vier Directoraten-Generaal, namelijk:
1. De Generale Thesaurie;
2. Het Directoraat-Generaal van de Rijksbegroting; 3. Het Directoraat-Generaal voor Fiscale Zaken; en 4. Het Directoraat-Generaal der Belastingen.
Het Directoraat-Generaal der Belastingen is verantwoordelijk voor het besturen van de uitvoering van de belastingwetgeving, waaronder de douanewetgeving, en de niet-fiscale wetgeving
waarvan de uitvoering aan de Belastingdienst is opgedragen. De Belastingdienst zorgt voor de heffing en de inning van het belastinggeld.
Het onderzoek zal worden uitgevoerd bij het Belastingdienst/Centrum voor Informatie- en Communicatie Technologie (B/CICT). Dit is een facilitair centrum van de Belastingdienst, welke processen van de Belastingdienst ondersteunt door het ontwikkelen, beheren en controleren van automatisering. Doel van B/CICT is om ICT-services klantgericht, tijdig en volgens de
afgesproken prijs en kwaliteit te leveren. De centrale computer van B/CICT beheert gegevens van belastingplichtige particulieren, voertuigen en ondernemingen en verwerkt daarnaast miljoenen transacties. Daarnaast zorgt B/CICT er voor dat medewerkers van de Belastingdienst beschikken over alles wat zij op het gebied van automatisering nodig hebben.
Het figuur op de volgende pagina toont duidelijk de plaats van B/CICT binnen de structuur van de Belastingdienst onder het kopje ‘Facilitaire centra’.
Directoraat - Generaal Belastingdienst Uitvoerende dienst - 13 Belastingregio's - 4 Douaneregio's - Centrale administratie - Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst / Economische Controledienst - Toeslagen - Belastingtelefoon Facilitaire centra
- Centrum voor Informatie- en Communicatie Technologie - Centrum voor Proces- en Productontwikkeling - Centrum voor Kennis en Communicatie
- Centrum voor Facilitaire Dienstverlening
12 Beleidsteams
Figuur 1: Structuur van de Belastingdienst (Bron: Kommer en Muizelaar, 1995)
1.2
Procesmodel
Het B/CICT procesmodel bestaat uit negen hoofdprocessen. Drie operationele processen omvatten de gehele levenscyclus van een ICT-Service. Onder het hoofdproces Ontwikkeling & Beheer vallen de levensfasen innovatie, ontwikkeling en onderhoud van een ICT-Service. De levensfase van het feitelijke gebruik van een ICT-Service valt onder de hoofdprocessen Exploitatie en Dienstverlening, waarbij Exploitatie de productie verzorgt en Dienstverlening de after sales service verzorgt. Voor vrijwel alle processen geldt dat de sector gelijknamig is aan het proces. Dit geldt alleen niet voor het proces Ontwikkeling & Beheer, aangezien twee sectoren onder dit proces vallen en dit betreffen de sectoren Ontwikkeling en Continuïteit.
De niet-operationele processen, ofwel ondersteunende processen, betreffen aspecten die tijdens de gehele levensfase van een ICT-Service een rol spelen. Dit zijn processen die zorgdragen voor de gewenste integrale aanpak voor de lijnen waarlangs de ontwikkeling van ICT-Services plaatsvindt. De ondersteunende processen borgen kwaliteit en standaardisatie en dragen zorg voor adequate voortgangsbewaking. Ieder proces zorgt voor een ander aspect: Architectuur zorgt voor de technologie, Accountmanagement zorgt voor het contact met de klant,
Inkoopmanagement zorgt voor het contact met leveranciers, Planning, Financiën & Control zorgen voor de beheersing van de processen en Resourcemanagement zorgt voor de mensen en de middelen. Er is geen sprake van een afzonderlijk proces besturing, aangezien besturing van de organisatie door de rollen van managers en daarnaast door de processen
Accountmanagement en Planning, Financiën & Control reeds plaatsvindt. De samenhang tussen de processen en de organisatie vindt plaats in het proces Proces- en Organisatieontwikkeling.
Tabel 1 geeft de activiteiten per sector/proces weer.
Sectoren Activiteiten
Operationeel Ontwikkeling
(Proces Ontwikkeling & Beheer)
Het bouwen, testen, ontwerpen en ontwikkelen van nieuwe systemen en infrastructuur.
Het uitvoeren van grote aanpassingen in bestaande systemen. Continuïteit
(Proces Ontwikkeling & Beheer)
Het uitvoeren van kleinere aanpassingen in systemen en infrastructuur. Tevens beheer en onderhoud van alle programmatuur en onderliggende infrastructuur.
Exploitatie Zorgt ervoor dat grote systemen in Apeldoorn, de regionale servers en de pc’s zonder problemen kunnen werken.
Tevens het printen van de blauwe envelop.
Dienstverlening Draagt zorg voor handleiding en opleiding voor eindgebruikers van nieuwe ICT-services.
Het centrale loket voor alle eindgebruikers van ICT-services binnen de Belastingdienst.
Tevens aanspreekpunt voor storingen en vragen. Aspect
Architectuur Maakt het bestemmingsplan waarin alle ICT-ontwikkelingen van de Belastingdienst vertaald worden naar een samenhangende infrastructuur ten behoeve van de inhoudelijke sturing.
Inkoopmanagement Professioneel inkopen van ICT-producten en diensten.
Beheersen van de goederenstroom en de afgesloten overeenkomsten ten behoeve van voor de klant te leveren ICT-services.
Accountmanagement Zorgt voor een regelmatige en overzichtelijke opdrachtenstroom. Aanspreekpunt tussen opdrachtgevers, afnemers en
Belastingdienst/Centrum voor ICT. Planning, Financiën &
Control
Financiële administratie, voortgangscontrole en monitoren van lopende projecten.
Regisseert de opstelling van de jaarlijkse- en meerjarenbegroting en het bedrijfsplan voor het Belastingdienst/Centrum voor ICT.
Geven de kaders voor de procesbeheersing en beveiliging. Uitvoering van audits.
Resourcemanagement De sector Resourcemanagement bestaat uit vier processen: 1. Human Resourcemanagement:
Begeleiding en aandacht voor de medewerker. 2. Facilitymanagement:
3. Communicatiemanagement:
Corporate, interne en arbeidsmarkt communicatie. 4. ICT-services management:
Managen van ICT-services.
Tabel 1: Sectoren/processen van B/CICT (Bron: Interviews met medewerkers B/CICT)
1.3
Organisatiemodel
Wanneer de B/CICT-processen worden vertaald naar een organisatiemodel, ontstaat het beeld van een matrixorganisatie. In deze matrixorganisatie vindt besturing plaats langs twee assen. In elke as zijn meerdere sectoren vertegenwoordigd. De operationele as weerspiegelt de
levenscyclus van een ICT-service: Ontwikkeling, Continuïteit, Exploitatie en Dienstverlening. Dwars daaroverheen loopt de tweede besturingsas bestaande uit de aspecten die tijdens alle levensfasen van de ICT-service integraal bestuurd moeten worden: Accountmanagement, Architectuur, Inkoopmanagement, Planning, Financiën & Control en Resourcemanagement. Zowel de operationele- als aspectsectoren kennen maximaal twee hiërarchische niveaus, namelijk afdelingen en teams.
Figuur 2 toont het matrixmodel van B/CICT.
Accountmanagement
Architectuur
Inkoopmanagement
Planning, Financiën & Control
Resourcemanagement
Ontwikkeling Continuïteit Exploitatie Dienstverlening Management-Team Bestuurs- Ondersteuning Operationele sturing Aspectsturing
De besturing van de organisatie is in handen van een managementteam (MT B/CICT). Het MT B/CICT bestaat uit algemene-, operationele- en aspectmanagers. De integrale
managementverantwoordelijkheid ligt bij het MT B/CICT. De voorzitter van het MT B/CICT draagt de formele eindverantwoordelijkheid voor het eindresultaat. Ter ondersteuning van het
topmanagement is er sprake van het onderdeel Bestuursondersteuning (BO), welke uit een klein aantal hoogwaardige adviseurs bestaat. De managers uit het MT B/CICT maken deel uit van de eerste managementlaag (M1).
Binnen de operationele sectoren is het besturingsmodel doorvertaald. Dit houdt in dat binnen elke operationele sector, medewerkers van alle aspectsectoren vertegenwoordigd zijn. Deze medewerkers van de aspectsectoren bewaken en initiëren de uitvoering van het centraal geformuleerde beleid. Daarnaast dragen zij zorg voor ondersteuning bij de toepassing, vanuit hun kennis van de specifieke uitvoering. Managers binnen een sector maken deel uit van de tweede respectievelijk derde managementlaag (M2 en M3).
De werking van de matrixorganisatie wordt in principe bepaald door het verloop van de
processen. De verantwoordelijkheid van een sector(manager) is gekoppeld aan het procesmodel via het zogenaamde proceseigenaarschap. Een sectormanager is proceseigenaar van het gelijknamige hoofdproces en daarmee verantwoordelijk voor: het hoofdproces in termen van ontwerp, implementatie en verbetering, het procesresultaat in termen van (meetbare) output en de procesmedewerkers met een strategische, tactische of operationele rol (hiërarchische verantwoordelijkheid).
De nadruk van dit onderzoek zal liggen op de sectoren Planning, Financiën & Control (PFC) en Resourcemanagement (RM). Deze sectoren zullen daarom hieronder uitgebreider beschreven worden dan reeds is weergegeven.
1.4
Sector Planning, Financiën en Control
Het doel van de sector PFC van B/CICT is het ondersteunen van de besturing en de beheersing van het proces van klant tot klant. PFC tracht tijdig inzicht te geven in risico’s van de organisatie en tevens bijsturingmaatregelen te formuleren. Op deze wijze wordt bijgedragen aan een
efficiënte besturing van B/CICT.
Op sectorniveau zijn managers van PFC vertegenwoordigd, dit is op M2 niveau. Op dit niveau gaat het om zaken als strategie, visie en sectorvertegenwoordiging. Onder de managers op M2 niveau vallen managers op M3 niveau. Deze M3 managers dragen zorg voor operationele sturing. Onder deze derde managementlaag vallen de controllers en overige financieel specialisten die voor PFC werkzaam zijn.
De Financiënfunctie wordt uitgevoerd door de afdeling Financiële Administratie en Bestuurlijke Informatie. De Controlfunctie wordt uitgevoerd door vier afdelingen: SNO-control, Projectcontrol, Lijncontrol en Procescontrol. SNO Control betreft control op de output, en daarmee op de
producten, waarover Service Niveau Overeenkomsten (SNO’s) gemaakt zijn. Projectcontrol betreft logischerwijs de control op specifieke projecten. Waar de control geen producten of projecten betreft, wordt dit uitgevoerd door lijncontrol. Dit is in feite control op het
besturingsproces, wat budgetten en besluiten op de lijn betreft. Procescontrol betreft control over de Product- en Lijncontrol heen. Procescontrol wordt gevoerd over het gehele proces (de keten) en heeft betrekking op meerdere sectoren. Bij Procescontrol wordt gehandeld in het belang van B/CICT in zijn geheel en daarmee tevens in het algehele belang van de Belastingdienst. De control is gericht op het identificeren van risico’s en het anticiperen op deze risico’s. De controloptiek van PFC is sinds begin 2006 gericht op pro-actief informeren en adviseren.
Voorheen was control enkel gericht op het ondersteunen van de lijn en tevens controle achteraf. Tegenwoordig wordt de lijn gewezen op haar verantwoordelijkheden en wordt geadviseerd over het ‘in control’ zijn. Dit is een andere insteek, wat om een andere houding van PFC-medewerkers vraagt. Dit vraagt pro-activiteit van de PFC-medewerkers, een goede en betrouwbare
basisadministratie en optimale afstemming tussen controller en lijn.
1.5
Sector Resourcemanagement
De sector RM van B/CICT heeft tot doel het tijdig en binnen budget, in de gewenste aantallen en in de vereiste kwaliteit, ter beschikking stellen en het op niveau houden van medewerkers en middelen aan alle onderdelen van B/CICT.
Op sectorniveau, ofwel op M2 niveau, zijn Resourcemanagers van RM vertegenwoordigd. Op afdeling-/programmaniveau en team-/projectniveau, ofwel op M3 niveau, zijn Human
Resourcemanagers (HRM) vertegenwoordigd. De HRMer is degene die in direct contact staat met de medewerkers. Binnen een sector wordt de HRMer functioneel aangestuurd door de Resourcemanager.
Medewerkers binnen een sector hebben te maken met twee leidinggevenden. Dit wordt ook wel aangeduid als duaal leiderschap. Medewerkers in sectoren hebben namelijk te maken met een lijnmanager van hun eigen sector en daarnaast een HRMer van de sector RM. De medewerker komt in contact met de lijnmanager wanneer het zijn werkzaamheden betreft. Wanneer het zijn eigen ontwikkeling betreft komt de medewerker in aanraking met de HRMer.
De sector RM draagt zorg voor meerdere services op het gebied van mensen, ICT,
communicatie en facilities. De aandacht van dit onderzoek zal uitgaan naar de human resources. Het Human Resourcemanagement betreft alle ondersteunende processen gericht op het leveren van medewerkers aan de B/CICT organisatie. Human Resourcemanagement bestaat in feite uit drie hoofdprocessen: het Ontwikkelen van HR-beleid en instrumentariumbeleid, het Actualiseren en bewaken van het Tactisch Resourceplan en het ontwikkelen van instrumentarium, en tenslotte het Uitvoeren van Human Resourcemanagement. Dit laatste dient te zorgen voor goed
ingewerkte, ingezette, opgeleide en tevreden medewerkers.
Het algemene beeld van het B/CICT en in het bijzonder van de sectoren PFC en RM is nu geschetst. In het volgende hoofdstuk zal de problematiek van B/CICT aan de orde komen.
2.
Onderzoeksopzet
In de onderzoeksopzet zal beschreven worden wat de aanleiding van het onderzoek is. Vervolgens zullen de stappen van het onderzoeksproces beschreven worden. De beschrijving van het onderzoeksproces zal verwijzen naar de stappen van de klassieke variant van onderzoek (De Leeuw, 2003). In de klassieke variant worden de volgende onderzoeksstappen onderkend:
1. De probleemstelling,
2. De opzet van het onderzoek in engere zin, 3. Verzamelen van gegevens,
4. Analyse, en 5. Rapportage.
De probleemstelling zal in paragraaf 2.3 behandeld worden en de opzet van het onderzoek in engere zin zal grotendeels in paragraaf 2.4 behandeld worden. Paragraaf 2.5 betreft de methodologische verantwoording, welke aangeeft hoe de stappen verzamelen van gegevens, analyse en rapportage uitgevoerd zullen worden. Vervolgens zal de theoretische verantwoording in paragraaf 2.6 behandeld worden en tenslotte wordt in paragraaf 2.7 de leeswijzer behandeld.
2.1
Aanleiding van het onderzoek
Door middel van een open sollicitatie, waarin ik aangaf graag onderzoek te doen op het gebied van controlling, heb ik B/CICT benaderd. Hierop ontving ik een reactie van de sector PFC, afdeling Procescontrol, met de mededeling dat er bij hen meerdere gebieden voor onderzoek in aanmerking kwamen. Bij het kennismakingsgesprek bleek dat door de reorganisatie van PFC nog veel zaken onduidelijk waren. Afgesproken is dat ik zelf met medewerkers van Procescontrol zou spreken om problemen die bij B/CICT spelen te inventariseren, maar ook om de organisatie zelf beter te leren kennen. Ik werd vrijgelaten in de keuze van een vraagstelling. In de vele gesprekken bleek al spoedig dat de huidige organisatiestructuur, de matrixstructuur, zeer complex is en dat het in deze structuur moeilijk is om zaken goed op elkaar af te stemmen. Dit geldt ook op het gebied van de inzet van personeel.
Ruim vier jaar geleden is de matrixstructuur bij B/CICT ingevoerd. Binnen B/CICT is niet gekozen voor het volledig doorkantelen van de matrixstructuur. Niet iedereen is het eens over het feit of deze doorkanteling volledig moet worden doorgezet of niet.
De opdrachtgever van het onderzoek, de afdeling Procescontrol van de sector PFC, heeft in de huidige situatie te maken met matig geborgde verantwoordelijkheden betreffende de inzet van human resources en faciliteert nog veel op begrotingsgebied, doordat sectoren dit zelf niet kunnen hetzij willen. Dit tezamen heeft tot gevolg dat in de huidige situatie Procescontrol niet goed aan haar controlfunctie toekomt. PFC is in de huidige situatie namelijk onvoldoende onafhankelijk voor het controllen van zaken, doordat zij het begrotingsproces van andere
sectoren vergaand faciliteert. Daarnaast zorgt het probleem van onvoldoende geborgde verantwoordelijkheden ervoor dat het voor PFC dikwijls onduidelijk is wie precies waarop aangesproken kan worden bij de controlwerkzaamheden. Tevens is momenteel sprake van aanzienlijke kostenstijgingen op personeel.
In de huidige situatie is sprake van een behoorlijk risico ten aanzien van budgetoverschrijdingen. Vanwege het feit dat het overheidsgeld betreft, waar de maatschappij voor betaalt, is het van belang dat met dit geld zorgvuldig wordt omgesprongen. Vanuit het COSO ERM raamwerk (2004) is risico te bepalen door de kans te vermenigvuldigen met de impact. Momenteel bestaat een redelijk hoge kans op budgetoverschrijdingen, aangezien in beperkte mate sprake is van financiële sturing ten aanzien van human resources. De impact van budgetoverschrijdingen kan enorm zijn, doordat plus minus 4500 mensen bij B/CICT werkzaam zijn. Kans en impact bij B/CICT leiden tezamen tot een hoog risico ten aanzien van budgetoverschrijdingen. Gezien dit risico is het een zeer goed streven om te werken naar een situatie waarin de organisatie meer ‘in control’ is, waarbij in mindere mate sprake zal zijn van verassingen.
Het leek mij een uitdaging om door middel van wetenschappelijk onderzoek te bepalen hoe in de matrixstructuur ervoor gezorgd kan worden dat financiële sturing op personeelskosten wel mogelijk is. Financiële sturing kan ook worden omschreven als financieel management. Groot en Van Helden (2003) definiëren het begrip financieel management als ‘het vakgebied dat zich bezighoudt met de planning en beheersing van financiële transacties en, met gebruikmaking van financiële cijfers, van de taakuitvoering’. Het onderzoek is mijns inziens gericht op de planning en beheersing van de taakuitvoering, wat Groot en Van Helden (2003) ook wel omschrijven als ‘financiële besturing van organisatieactiviteiten’. Het aspect financieel geeft aan dat in termen van geld wordt gerekend en financiële methoden en technieken worden toegepast.
De door mij gekozen vraagstelling werd door PFC goedgekeurd, wat feitelijk de echte start van het onderzoek inhield. PFC ziet het huidige probleem als zeer urgent en hoopt dat, mede door dit onderzoek, het probleem door steeds meer andere partijen eveneens als urgent zal worden aangemerkt. Mede door de te behalen voordelen uit sterkere financiële sturing te benadrukken, zal deze urgentie mogelijk door meer mensen gevoeld worden.
2.2
Probleemstelling
Alvorens de probleemstelling op te stellen, is een probleemhebbersanalyse uitgevoerd. Deze probleemhebbersanalyse is uitgevoerd na afloop van een reeks interviews. De interviewvragen en de probleemhebbersanalyse zijn te vinden in de bijlagen (hoofdstukken III en IV). Uit De Leeuw (2003) blijkt dat de probleemstelling in de klassieke variant van onderzoek uit drie
componenten bestaat: de doelstelling, de vraagstelling en de randvoorwaarden. Functie van een probleemstelling is afstemming met de klant, alsmede interne sturing van het onderzoek. De drie componenten van de probleemstelling zullen afzonderlijk behandeld worden in de paragrafen 2.2.1 tot en met 2.2.3.
2.2.1 Doelstelling
De doelstelling van een onderzoek is bedoeld om de relevantie van het onderzoek vast te leggen (De Leeuw, 2003). Relevantie houdt in dat vastgesteld wordt voor wie het onderzoek uitgevoerd wordt, wat er voor hen uit kan komen en waarom dat voor hen van belang is.
Voor wie het onderzoek uitgevoerd wordt en wat het belang van het onderzoek voor deze partij is, is reeds in paragraaf 2.1 uiteengezet. Het belang van financieel sturen kan daarnaast worden benadrukt op basis van de literatuur van Groot en Van Helden (2003). Groot en Van Helden noemen drie voordelen voor het denken in termen van geld. In de eerste plaats biedt de weergave van prestaties in monetaire grootheden het management de mogelijkheid om het functioneren van verschillende eenheden met elkaar te vergelijken. Eenheden kunnen namelijk met elkaar vergeleken worden op basis van de mate waarin de financiële taakstelling gehaald wordt. In de tweede plaats vertegenwoordigt geld een beschikkingsmacht die makkelijk aan decentrale managers kan worden overgedragen. Geld geeft decentrale managers de
mogelijkheid om in de loop van het budgetjaar zelfstandig besluiten te nemen aangaande de passende aanwendingsrichting. In de derde plaats kan de besteding van geld zonder problemen worden uitgesteld tot een latere periode. Dit biedt managers de mogelijkheid om middelen op te bouwen voor toekomstige uitgaven, die de draagkracht van de organisatie in de toekomst te boven gaan. Concluderend kan worden gezegd dat geld in positieve zin als rekeneenheid, als ruilmiddel en als oppotmiddel kan worden aangewend.
Doel van dit onderzoek is om na te gaan hoe in de huidige situatie financiële sturing op het gebied van personeelskosten versterkt kan worden. In de huidige situatie vindt financiële sturing op de inzet van human resources en de daaruit voortvloeiende kosten in beperkte mate plaats. Het onderzoek zal aanbevelingen opleveren, welke aangeven door welke maatregelen financiële sturing op personeel sterker kan worden. Uitgangspunt bij deze aanbevelingen is de huidige matrixstructuur. Wanneer echter blijkt dat binnen deze structuur financiële sturing moeilijk nagestreefd kan worden, is het mogelijk dat een andere invulling van de matrixstructuur hetzij een andere organisatiestructuur aanbevolen wordt. Sterker financieel sturen kan mogelijk
gemaakt worden door het duidelijker toewijzen van verantwoordelijkheden. Zonder een duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden, is het namelijk niet waarschijnlijk dat er sterk op financiën gestuurd wordt. Dit betekent dat getracht wordt inzicht te verschaffen over het duidelijker toewijzen van verantwoordelijkheden over de inzet van personeel en de daaruit voortvloeiende kosten. Een meer duidelijke verdeling van verantwoordelijkheden en sterker financieel sturen zullen als gevolg hebben dat de sector PFC haar controlfunctie beter kan uitvoeren.
Wenselijkheid en haalbaarheid van financiële sturing in een overheidsorganisatie als B/CICT, zullen bij de aanbevelingen echter wel in ogenschouw worden genomen.
2.2.2 Vraagstelling
De tweede component van de probleemstelling betreft de vraagstelling. De vraagstelling is een weergave van de hoofdvraag van het onderzoek, die bij de doelstelling dient aan te sluiten (De Leeuw, 2003).
De vraagstelling luidt als volgt:
Op welke wijze kan binnen de matrixorganisatie van het Centrum voor ICT van de Belastingdienst sterkere financiële sturing ten aanzien van de inzet en de kosten van human
resources bereikt worden?
2.2.3 Randvoorwaarden
De derde component van de probleemstelling betreft de randvoorwaarden. Beperkingen waaraan onderzoeksresultaten en onderzoeksmethoden onderhevig zijn, dienen in de randvoorwaarden weergegeven te worden (De Leeuw, 2003). Hier vallen ook eisen van de klant en voorwaarden ten aanzien van het onderzoek en de onderzoeksresultaten onder.
Randvoorwaarden in het onderzoek bij B/CICT zijn als volgt:
- Het onderzoek wordt uitgevoerd voor de afdeling Procescontrol van B/CICT en deze klant wenst dan ook resultaten, die voor haar nuttig zullen zijn. De resultaten zullen nuttig zijn wanneer deze meer duidelijkheid verschaffen over de verantwoordelijkheden dan in de huidige situatie het geval is.
- Het onderzoek wordt uitgevoerd in een periode van een half jaar. Deze tijdsbeperking heeft onder andere als gevolg dat keuzes gemaakt dienen te worden betreffende het al dan niet interviewen van personen.
- Het onderzoek wordt uitgevoerd met de focus op de operationele sectoren, met de nadruk op de sectoren Ontwikkeling en Continuïteit. Financiële sturing wordt dan ook bij de
operationele sectoren onderzocht en vrijwel niet bij de aspectsectoren.
- Het onderzoek dient van academisch niveau te zijn. Dit houdt in dat bij het onderzoek conceptueel en vanuit verschillende perspectieven gedacht dient te worden, kritische vragen gesteld dienen te worden en dwarsverbanden gezien dienen te worden. Academisch
onderzoek dient algemene of gegeneraliseerde kennis op te leveren.
2.3
Opzet van het onderzoek in engere zin
In de klassieke variant van onderzoek vormt de opzet in engere zin het vervolg op de
probleemstelling (De Leeuw, 2003). Deze opzet bestaat uit het opstellen van een conceptueel model (2.3.1) en de opsplitsing van de vraagstelling naar deelvragen (2.3.2). Daarnaast bestaat
de opzet uit de vertaling van inhoudelijke vragen naar methodische vragen. Dit onderdeel van de opzet zal in paragraaf 2.4 worden behandeld in de methodologische verantwoording.
2.3.1 Conceptueel model
De drie componenten van de probleemstelling zijn reeds in paragraaf 2.2 uiteengezet. In de huidige paragraaf zal het conceptueel model beschreven worden. Eerst zal de werking van het conceptueel model beschreven worden om vervolgens te beschrijven hoe dit model van toepassing is op de problematiek van B/CICT.
Modelleringbeslissingen
De Leeuw (2000) onderscheidt een aantal modelleringbeslissingen, welke nodig zijn om tot een verantwoord model te komen. De resultaten van deze beslissingen zullen hieronder beschreven worden.
Het gebruiksdoel van het conceptueel model is het in kaart brengen van factoren die van invloed zijn op financiële sturing. Doel van het onderzoek om een sterkere financiële sturing te bereiken. Om te kunnen bepalen hoe dit te bereiken valt, zal eerst een goed beeld verkregen moeten worden van factoren die op financiële sturing van invloed zijn.
De gehele organisatie reken ik tot het systeem. De organisatie bestaat uit twee componenten, ofwel subsystemen, namelijk een organisatiestructuur en een processtructuur.
Het model kan worden gezien als een abstract model van een concreet systeem. Het model probeert te bepalen wat van invloed is op financiële sturing, ofwel wat de beïnvloedende factoren zijn. Op basis van deze beïnvloedingsfactoren kan bepaald worden hoe goed passend invulling gegeven kan worden aan financiële sturing.
De modelleringstaal is overwegend bedrijfskundig van aard, maar zal ook voor niet-ingewijden goed leesbaar zijn.
Het conceptueel model is toepasbaar op alle organisaties, aangezien elke organisatie een organisatie- en een processtructuur kent. Het model kan worden toegepast om organisatie- en processtructuur goed op elkaar aan te sluiten, ofwel om op een juiste manier met verschillen om te gaan en financieel te sturen.
Werking conceptueel model
Het conceptueel model geeft aan dat de structuur van een organisatie kan worden onderverdeeld naar een organisatiestructuur en een processtructuur. De organisatiestructuur kan worden uitgesplitst in de verdeling van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden (oftewel TVB). De processtructuur kan worden onderverdeeld naar rollen, welke in hiërarchisch, operationeel en functioneel opzicht (HOF) verschillen. Deze uitsplitsing van structuur resulteert in een behoefte aan inzicht in resultaten. Inzicht in resultaten houdt niet enkel in dat de resultaten bekend zijn, maar dat ook de verdeling van resultaten naar de verschillende rollen, taken,
Wanneer sprake is van duidelijk inzicht in de resultaten naar TVB, maar ook naar HOF, kan worden gesproken van een geïntegreerd procesontwerp. Wanneer sprake is van onduidelijkheid over de financiële resultaten, ontstaat een behoefte aan financiële sturing. De mate van behoefte aan financiële sturing zal variëren naar gelang de mate waarin gewenste resultaten van tevoren zijn vastgesteld. De functie van financiën in het proces zal duidelijk moeten worden omschreven, evenals de wijze van inbedding in de organisatie en wie voor welk resultaat verantwoordelijk is. Uiteindelijk kan de financiënfunctie zorgdragen voor duidelijkheid in het financieel perspectief, waardoor alsnog sprake kan zijn van een geïntegreerd organisatie- en procesontwerp.
De theoretische concepten die ten grondslag liggen aan het conceptueel model zullen in hoofdstuk drie zeer uitgebreid behandeld worden.
Het conceptueel model staat in figuur 3 weergegeven.
Organisatiestructuur verdeling van: - taken, - verantwoordelijkheden, en - bevoegdheden Processtructuur verdeling van rollen:
- hiërarchisch, - operationeel, en - functioneel Structuur van een organisatie Behoefte aan resultaatbepaling: inzicht in financieel perspectief Onduidelijkheid in financieel perspectief? Behoefte aan financiële sturing Functie financiën in processen: - wijze van inbedding
- verdeling verantwoordelijkheden Duidelijkheid in financieel perspectief? Geïntegreerd organisatie- & procesontwerp
Toepassing conceptueel model voor B/CICT
Nu het model in zijn algemeenheid is besproken, zal beschreven worden hoe dit model toegepast kan worden bij de problematiek van B/CICT.
Het beschreven probleem van B/CICT geldt voor de gehele organisatie, aangezien zowel organisatie- als processtructuur een rol spelen. De organisatie- en processtructuur zullen bij het onderzoek als gegeven worden beschouwd. De organisatiestructuur van B/CICT is als
matrixstructuur ingericht. Aangezien de organisatiestructuur een belangrijke rol speelt in de analyse, is afbakening van het probleem binnen de organisatie is vrij lastig. De nadruk zal echter wel komen te liggen op de operationele sectoren Ontwikkeling en Continuïteit. De klant B/CPP en de Tweede en Eerste Kamer worden tot de omgeving gerekend. De omgeving wordt feitelijk als gegeven beschouwd.
Zoals blijkt uit de vraagstelling van dit onderzoek is er bij B/CICT in onvoldoende mate sprake van duidelijk inzicht in resultaten, waardoor een behoefte aan financiële sturing bestaat. Er bestaat een behoefte aan financiële sturing op het gebied van human resources. De vraag is echter op welke wijze hier invulling aan gegeven kan worden.
Het probleem van inzicht speelt in de gehele organisatie, maar een onderzoek op een hoog aggregatieniveau is in dit geval het meest passend. Op een hoger aggregatieniveau bestaat in de huidige situatie namelijk het beste inzicht in het totaal aan personeelsuitgaven. Bij de
verschillende sectoren zal enkel op hoog niveau (namelijk het niveau van de (plaatsvervangend) sectorvoorzitter, hetzij het hoofd bedrijfsvoering) worden geanalyseerd. Enkel bij de sector Resourcemanagement zal een verdere verdieping (ofwel reticulatie) plaatsvinden naar Resourcemanagers en naar Human Resourcemanagers plaatsvinden.
Vergelijking van proces- en organisatiestructuur van B/CICT zal een startpunt zijn van het onderzoek. Van hieruit zal naar alle waarschijnlijkheid inzicht komen in oorzaken van
onduidelijkheden in het financieel perspectief. Uit de probleemhebbersanalyse is reeds gebleken dat processen soms met meerdere verantwoordelijke sectoren te maken hebben. Mits deze verantwoordelijkheden strikt zijn afgebakend, hoeft dit geen problemen op te leveren. Nagegaan moet worden in hoeverre sprake is van strikte afbakening. Bepaald dient te worden met welke wijze van financiële sturing op het gebied van personeelsuitgaven een goed inzicht in het financieel perspectief verkregen kan worden.
In het uiterste geval zullen alle inspanningen voor verbetering kunnen leiden tot een
geïntegreerd organisatie- en procesontwerp waarin goed inzicht in het financieel perspectief bestaat.
2.3.2 Deelvragen
Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden zijn een aantal deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen diepen de verschillende onderdelen van het conceptueel model uit.
Probleemoplossing kan worden door middel van het Diagnose, Ontwerp en Veranderingsmodel (ook wel het DOV model genoemd) van De Leeuw (2000) in fasen worden onderverdeeld. In de diagnosefase wordt een signaal omgezet in een diagnose. De ontwerpfase omvat het uitwerken van het gediagnosticeerde probleem in een concrete oplossing. In de veranderingsfase, ofwel de realiseringsfase, wordt de concrete oplossing daadwerkelijk gerealiseerd en wordt het ontwerp omgezet in een concreet systeem.
Beantwoording van de deelvragen maakt zowel onderdeel uit van de diagnosefase als van de ontwerpfase. Beantwoording van de deelvragen maakt deel uit van de diagnosefase waarin een probleemsituatie omgezet wordt naar een managementprobleem. Een probleemsituatie betreft elke situatie die voor het management aanleiding geeft om verbetering of vernieuwing na te streven. Een managementprobleem is de opvatting van het management omtrent een specifiek systeem wat verbeterd dient te worden. In de ontwerpfase zal het managementprobleem omgezet worden naar oplossingen.
In dit hoofdstuk betreffende de onderzoeksopzet zal een start gemaakt worden in de realisatie van diagnosefase. De ontwerpfase vindt plaats bij de beantwoording van deelvragen, maar ook bij de beantwoording van de vraagstelling. De uiteindelijke veranderingsfase is aan de
leidinggevenden van B/CICT. Zij zijn degenen die aanbevelingen ter hand kunnen nemen, om deze vervolgens in de praktijk door te voeren.
De deelvragen worden hieronder weergegeven, evenals de wijze waarop deze deelvragen beantwoord zullen worden.
1. Wat houdt de matrixstructuur exact in en hoe kan in een dergelijke structuur financiële sturing ten aanzien van human resources bereikt worden?
Bij deze deelvraag zal de wenselijke situatie, ofwel de soll-situatie, worden geschetst. Aan de hand van literatuur zal beschreven worden wat de matrixstructuur precies inhoudt. Zowel positieve als negatieve kanten van de structuur zullen worden besproken. Na de beschrijving van de organisatiestructuur zal beschreven worden wat een processtructuur inhoudt, om vervolgens een koppeling te maken tussen beide structuren. Vervolgens zal besproken worden hoe de HRM-functie in deze organisatiestructuur georganiseerd kan worden. Dit zal leiden tot aanbevelingen voor financiële sturing op het gebied van human resources.
2. Hoe is financiële sturing ten aanzien van human resources in de matrixstructuur van B/CICT opgezet en hoe functioneert dit in de praktijk?
Bij deze deelvraag zal de huidige situatie, ofwel de ist-situatie, worden geschetst. Aan de hand van een interview met Beleidsondersteuning (feitelijk het orgaan die de huidige organisatie heeft gestructureerd) zal beschreven worden wat de redenen zijn voor de keuze van de huidige structuur. Hierbij zal de vorige structuur, waarbij sprake was van integraal management, kort worden beschreven om vervolgens de nieuwe structuur, de
matrixstructuur, maar een enigszins afgezwakte vorm. In de praktijk worden sommige uitgangspunten van de pure matrixstructuur niet strikt gehanteerd. Wat dit nu precies inhoudt, zal beschreven worden aan de hand van documenten alsmede gesprekken met medewerkers. Zowel taken, verantwoordelijkheden als bevoegdheden zullen hierbij aan de orde komen. De beschrijving van de organisatiestructuur zal worden aangevuld met de procesbeschrijving van B/CICT. De manieren waarop processen en producten bij B/CICT zijn vormgegeven, zal aan de hand van documentatie van B/CICT beschreven worden.
Aan de hand van documentatie en interviews met personen uit de gehele organisatie zal beschreven worden hoe de structuur in de praktijk functioneert. Dit houdt in dat beschreven zal worden in hoeverre inzicht in het resultaat op personeel bestaat, maar ook in hoeverre op basis van dit inzicht financieel gestuurd wordt. Hierbij zal in eerste instantie vanuit een hoger niveau gewerkt worden, maar later iets worden ingezoomd naar een lager niveau en dan met name op het gebied van HRM. De mate van inzicht in resultaten zal worden uitgediept aan de hand van het onderscheid tussen proces- en organisatiestructuur, ofwel rollen aan de ene kant en functies aan de andere kant. De wenselijkheid van sterkere financiële sturing vanuit de ogen van medewerkers zal hierbij ook aan de orde komen.
3. Wat zijn de verschillen tussen de wenselijke situatie en de huidige situatie en in welke mate zijn deze verschillen oorzaken van de geconstateerde problemen?
In deze deelvraag worden de oorzaken van het niet goed van de grond komen van financiële sturing vanuit de theorie benoemd. De confrontatie van de huidige structuur, de ist-positie, met het normatieve kader, de soll-positie, zal leiden tot het presenteren van knelpunten, die verbetering behoeven. Knelpunten zullen, in lijn met het conceptueel model, worden
verklaard vanuit de afstemming tussen organisatie- en processtructuur. In welke mate deze knelpunten oorzaken zijn van de huidige problemen zal verklaard worden. Wanneer
problemen niet te verklaren zijn vanuit de knelpunten, zal bepaald worden wat dan wel de oorzaken van deze problemen kunnen zijn.
4. Met welke maatregelen is sterkere financiële sturing op het gebied van human resources bij B/CICT te bereiken en lijken deze maatregelen bij B/CICT haalbaar?
Door in te zoomen op de oorzaken, die bij de beantwoording van de derde deelvraag zijn geïdentificeerd, zullen aanbevelingen worden gedaan betreffende mogelijke aanpassingen. Om maatregelen werkbaar te laten zijn, zal van enige condities sprake moeten zijn.
Beoordeeld zal worden of deze condities reeds aanwezig zijn bij B/CICT en zo niet, of dit wel realiseerbaar is.
2.4
Methodologische verantwoording
In deze paragraaf zal de onderzoeksmethodiek behandeld worden. Het onderzoek zal worden getypeerd (2.4.1) en beschreven zal worden hoe de gegevens verzameld zullen worden (2.4.2). Tevens zal beschreven worden hoe de gegevens geanalyseerd zullen worden (2.4.3) en hoe uiteindelijk gerapporteerd zal worden (2.4.4). Dit houdt in dat aangegeven zal worden hoe de derde, vierde en vijfde stap uit de klassieke variant van onderzoek in dit onderzoek specifiek vormgegeven zullen worden.
2.4.1 Type onderzoek
De Leeuw (2003) maakt een classificatie naar wetenschappelijk (ook wel fundamenteel),
beleidsondersteunend en probleemoplossend onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek is gericht op het leveren van een bijdrage aan het algemene kennisbestand. Beleidsondersteunend en probleemoplossend onderzoek vallen beiden onder het zogenaamde praktijkonderzoek en zijn gericht op het voldoen aan een specifieke klantgebonden behoefte aan kennis.
Beleidsondersteunend onderzoek poogt informatie op te leveren die nuttig is voor een concrete situatie van de klant, maar poogt eveneens een gedeelte van de totale kennisbehoefte te
bevredigen. Probleemoplossend onderzoek tracht juist aan de totale kennisbehoefte van de klant te voldoen en maakt daardoor een indringender analyse van de problematiek.
Het onderzoek bij B/CICT kan worden geclassificeerd als beleidsondersteunend onderzoek. De concrete klant, waar de resultaten voor bestemd zijn, is de sector PFC. De sector PFC heeft te maken met allerhande problemen, waardoor zij niet aan haar controltaken toekomt. PFC is echter niet de enige probleemhebber in de huidige situatie, aangezien ook andere onderdelen van B/CICT niet tevreden zijn met de huidige situatie. Het onderzoek tracht aanbevelingen op te leveren om het probleem aan te pakken. De uiteindelijke implementatie van de aanbevelingen is echter niet aan de onderzoeker, maar aan de organisatie. Hierdoor kan niet van
probleemoplossend onderzoek gesproken worden.
2.4.2 Dataverwerving
In dit onderzoek zal van meerdere soorten gegevensbronnen gebruikgemaakt worden. Een groot deel van de gegevens zal bestaan uit literatuur. Deze literatuur dient als normatief kader om de daadwerkelijke situatie mee te vergelijken en vormt de basis voor de beantwoording van de eerste deelvraag. Welke literatuur dit betreft, zal in paragraaf 2.6 aan de orde komen. Literatuur zal voornamelijk verkregen worden via de Bibliotheek van de Rijksuniversiteit Groningen.
Om een goed beeld van de gewenste situatie te krijgen voor deelvraag twee zal intern
gebruikgemaakt worden van het intranet van B/CICT, genaamd ICTnet. Op intranet staan zaken als het Globaal Proces Ontwerp, het Detail Proces Ontwerp, het Veranderplan (opgesteld bij de invoering van de matrixstructuur) en vele andere documenten, die een goed beeld geven van de gewenste stand van zaken.
Om een goed beeld van de daadwerkelijke situatie te verkrijgen voor de beantwoording van de tweede deelvraag zullen medewerkers van de organisatie benaderd worden. Mensen gelden in dit geval als empirische bron voor het onderzoek. De methode van het verkrijgen van gegevens van deze personen zal het afnemen van interviews zijn. Interviews zullen worden afgenomen bij personen van allerlei sectoren en van allerlei hiërarchische niveaus. Dit zullen individuele personen betreffen die betrokken zijn bij de context van het onderzoek. De interviews zullen in interviewverslagen worden uitgewerkt, welke ter goedkeuring aan de geïnterviewden worden voorgelegd. De interviewvragen zijn in de bijlagen opgenomen en wel in hoofdstuk III.
2.4.3 Dataverwerking en -analyse
Dataverwerking en -analyse zijn bedoeld om deugdelijk en relevant materiaal uit het ruwe materiaal te verkrijgen (De Leeuw, 2003). Deugdelijk materiaal is materiaal waarop vertrouwd kan worden. Aspecten als juistheid, precisie en consistentie dienen hierbij in ogenschouw te worden genomen. Relevant materiaal is materiaal wat aansluit bij de aanwezig zijnde kennisbehoefte. Aspecten als tijdige beschikbaarheid, begrijpelijkheid en aansluiting bij de besturingsproblematiek zijn bij relevantie van belang.
De verkregen literatuur van het onderzoek zal op relevantie en deugdelijk beoordeeld dienen te worden, alvorens deze in het theoretisch kader wordt opgenomen. Dit theoretisch kader vormt vervolgens de basis voor de beantwoording van deelvraag één.
De verkregen gegevens over de gewenste situatie van B/CICT dienen eveneens op relevantie en deugdelijkheid beoordeeld dienen te worden, alvorens meegenomen te worden in de
beantwoording van deelvraag twee.
De gegevens die in het onderzoek over de praktijksituatie verkregen worden, namelijk de verslagen van interviews, zullen van kwalitatieve aard zijn. Bij de analyse van de interviews zal een goed onderscheid gemaakt moeten worden tussen oordelen en feiten. Om de deugdelijkheid van de interviewverslagen te waarborgen zullen de verslagen aan de betreffende geïnterviewden worden voorgelegd. Aspecten als juistheid en precisie van de verslagen wordt hierdoor
gewaarborgd. Het aspect consistentie wordt gewaarborgd door het gebruikmaken van een semi-gestructureerde vragenlijst, welke aangepast is aan de functie van geïnterviewde. In de
verslagen wordt zoveel mogelijk gebruikgemaakt van eenzelfde tussenkopjes. Het aspect relevantie wordt gewaarborgd door te verzekeren dat geïnterviewden tijdig het interviewverslag becommentariëren, door verslagen zoveel mogelijk op een eenduidig te begrijpen wijze te schrijven en door de verschillende gegevens onder de van toepassing zijnde onderwerpen te
scharen. Op deze manier vormen ook deze gegevens een goede basis voor de beantwoording van de tweede deelvraag.
Voor de beantwoording van de derde deelvraag zal het ontwikkelde normatief kader uit de eerste deelvraag vergeleken worden met de gewenste- en praktijksituatie van B/CICT uit de tweede deelvraag. Knelpunten zullen hierdoor aan het licht komen en nagegaan zal worden of deze knelpunten voortvloeien uit verschillen tussen ist-positie en soll-positie.
Vanuit de oorzaken van knelpunten zal getracht worden naar verbeteringspunten te werken. Vanuit de analyse van deelvraag drie zullen bij de beantwoording van deelvraag vier
maatregelen ter verbetering worden benoemd, welke mede ontleend worden aan het normatief kader.
2.4.4 Rapportage
Het onderzoek zal leiden tot een schriftelijk rapport in de vorm van een scriptie. Tevens zal een mondelinge presentatie, ofwel managementpresentatie, gehouden worden.
2.5
Theoretische verantwoording
Als basis voor de literatuurstudie zal gebruik gemaakt worden van literatuur, die hieronder beschreven zal worden. In hoofdstuk drie zal deze literatuur in het theoretisch kader van het onderzoek aan bod komen. Voor een uitgebreide versie van dit theoretisch kader kunt u hoofdstuk V van de bijlagen raadplegen.
• Organisatiestructuur - Matrixorganisatie
Allereerst zal een goed begrip van de matrixorganisatie verkregen moeten worden alvorens het probleem in de diepte te analyseren. De organisatiestructuur is het uitgangspunt van het conceptueel model en dient dan ook goed geanalyseerd te worden. Boeken van Glaser (1981) en Bresnen (1990) geven een duidelijke beschrijving van de opzet van de matrixstructuur. Om een goed beeld te krijgen van de wijze waarop de matrixstructuur werkzaam kan zijn, zal van eenzelfde literatuur gebruik gemaakt worden. Tevens zal gebruikgemaakt worden van het boek van Kingdon (1977), welke de problematiek van kostenoverschrijdingen binnen de matrix expliciet onder de aandacht brengt.
• Processtructuur
Eigenschappen van processen als veranderlijkheid en mate van onderlinge interactie
beïnvloeden de manier waarop financiële sturing mogelijk is. Het is dan ook van belang om te bepalen bij welke eigenschappen van processen welke wijze van financiële sturing het meest passend is. Eigenschappen van processen worden ontleend aan de literatuur van Schuring (1964). Hoe een processtructuur precies in elkaar zit en hoe organisatie- en processtructuur op
elkaar afgestemd kunnen worden, wordt ontleend aan de website www.123management.nl van Dr. Marcel Nieuwenhuis. Alleen op deze website heb ik informatie betreffende de door mij gewenste vergelijking tussen organisatie- en processtructuur kunnen vinden.
• Human Resourcemanagement
Het is belangrijk om een goed beeld te hebben van wat Human Resourcemanagement precies inhoudt en wat een goed functioneren van Human Resourcemanagement voor een organisatie kan betekenen. Mogelijkheden tot financiële sturing binnen Human Resourcemanagement zullen eveneens aan de orde komen. De boeken van Dyer (1988) en Diekmeijer (2003) geven hier een goed inzicht in. Deze mogelijkheden tot financiële sturing kunnen vervolgens aan de
organisatiestructuur gekoppeld worden om na te gaan welke mogelijkheden binnen een matrixstructuur daadwerkelijk werkzaam kunnen zijn.
• Planning, Financiën en Control
De stappen van begroten naar budgetteren en vervolgens naar beheersen zal aan de hand van literatuur over de planning- en controlcyclus beschreven worden.
Het boek ‘Effectief en kostenbewust HRM-beleid’ van Diekmeijer (2003) geeft de stappen planning en financiën weer in het licht van Human Resourcemanagement. Het boek van
Merchant en Van der Stede (2003) geeft een goed inzicht in alle beschreven stappen, maar zal voornamelijk aangewend worden om de mogelijkheden op het gebied van control te beschrijven. De boeken van Vosselman (2001), Feenstra en Van Helden (1994) en Parker, Kenneth en Otley (1989) geven waar nodig extra diepgang.
2.6
Leeswijzer
In dit hoofdstuk is beschreven op wat voor een wijze het onderzoek aangepakt zal worden. Deze paragraaf zal weergeven in welke volgorde hierover gerapporteerd zal worden en daarnaast in welke hoofdstukken de verschillende deelvragen aan de orde zullen komen.
• Hoofdstuk 3
In dit hoofdstuk zal aan de hand van het theoretisch kader, welke in de bijlage is opgenomen, beschreven worden hoe binnen een matrixstructuur financiële sturing ten aanzien van human resources bereikt kan worden. De theorie zal in het theoretisch kader in dezelfde volgorde worden behandeld als reeds in paragraaf 2.5 verantwoord is. Het normatieve kader voor het onderzoek zal in dit hoofdstuk gevormd worden. Deelvraag één zal in dit hoofdstuk aan de orde komen.
• Hoofdstuk 4
In dit hoofdstuk zal de structuur van B/CICT verder worden uiteengezet dan in hoofdstuk één reeds heeft plaatsgevonden. De oude structuur van B/CICT, waarin sprake was van integraal management, zal kort beschreven worden. Vervolgens zal beschreven worden waarom gekozen is voor een andere structuur. Tevens zal beschreven worden wat de redenen zijn voor de specifieke wijze waarop de structuur is vormgegeven, waarbij onderscheid gemaakt zal worden tussen organisatie- en processtructuur.
Daarnaast zal de praktijksituatie van B/CICT beschreven worden. Probleemgebieden van de verschillende probleemhebbers zullen uitgebreid worden behandeld. Samenhang tussen problemen en organisatie- en processtructuur zal dan ook beschreven worden. Problemen worden onderverdeeld naar de verschillende probleemhebbers. De tweede deelvraag zal in dit hoofdstuk beantwoord worden.
• Hoofdstuk 5
In dit hoofdstuk zal de praktijksituatie geconfronteerd worden met het normatieve kader. Knelpunten zullen hierdoor aan het licht komen en mogelijke oorzaken zullen worden geïdentificeerd. De analyse in dit hoofdstuk zal onderverdeeld worden naar de verschillende probleemhebbers. Op deze manier wordt een duidelijke koppeling gemaakt met het voorgaande hoofdstuk. Deelvraag drie zal in dit hoofdstuk beantwoord worden.
• Hoofdstuk 6
In dit hoofdstuk zullen mogelijke aanpassingen besproken worden. Deze mogelijke
aanpassingen komen voort uit de knelpunten die in hoofdstuk vijf zijn geïdentificeerd. Voor- en nadelen van mogelijke aanpassingen zullen worden geanalyseerd, alsmede vereiste condities voor de maatregelen. De vierde deelvraag zal in dit hoofdstuk beantwoord worden.
• Hoofdstuk 7
In dit hoofdstuk zal de vraagstelling beantwoord worden. De conclusie van het onderzoek zal worden geleverd met daarnaast aanbevelingen voor de wijze waarop dit gerealiseerd zal kunnen worden. In dit hoofdstuk zullen de relatieve belangen van de verschillende argumenten uit voorgaande hoofdstukken gewogen worden in het licht van de probleemstelling.
3.
Opzet matrixstructuur en financiële sturing ten aanzien van human
resources binnen de matrixstructuur
In dit hoofdstuk zal getracht worden een antwoord te geven op de eerste deelvraag. De eerste deelvraag luidt als volgt:
Wat houdt de matrixstructuur exact in en hoe kan in een dergelijke structuur financiële sturing ten aanzien van human resources bereikt worden?
De matrixstructuur is een zeer complexe organisatiestructuur. De wijze waarop binnen deze structuur gestuurd dient te worden, is hierdoor niet eenduidig vast te stellen. Binnen de literatuur bestaat hier dan ook geen eenduidig beeld over. Vele afhankelijkheden bepalen de meest passende wijze van sturing. In dit hoofdstuk zal in paragraaf 3.1 besproken worden wat de matrixstructuur inhoudt om deze structuur vervolgens in paragraaf 3.2 te koppelen aan de processtructuur. Paragraaf 3.1 en 3.2 geven tezamen een beschrijving van de
beheersingsstructuur. Daaropvolgend worden in paragraaf 3.3 de wijzen van financiële sturing binnen een dergelijke beheersingsstructuur uiteengezet. Paragraaf 3.3 geeft een beschrijving van het beheersingsproces.
Dit hoofdstuk is gebaseerd op het theoretisch kader, dat in de bijlagen is opgenomen (hoofdstuk V). Voor meer uitgebreide uitleg over onderdelen van dit hoofdstuk, verwijs ik u dan ook naar deze bijlage.
3.1
Matrixstructuur
Een onzekere omgeving en een sterke mate van complexiteit zijn volgens Kingdon (1977) factoren die leiden tot de keuze voor de matrixstructuur. Binnen de matrixstructuur is sprake van een inrichting naar afdelingen enerzijds en naar projecten anderzijds (Glaser, 1981). Dit leidt tot een organisatiestructuur die er als volgt uitziet:
2 1 3 4 A B C Afdelingen Projecten
Binnen de matrixstructuur is sprake van meerdimensionale sturing van activiteiten. In het geval van tweedimensionale sturing kan er een onderscheid gemaakt worden tussen verticale en horizontale sturing. Beide bevelslijnen kunnen variëren van zwak tot sterk. In een zuivere matrixstructuur is de invloed van afdeling (ofwel functie) en project van ongeveer gelijke grootte.
Verscheidene bestuurlijke activiteiten dienen binnen organisaties te worden vervuld om sturing te bewerkstelligen. Dit geldt ook voor de matrixstructuur. Het stellen van doelen en het scheppen van voorwaarden om deze doelen te kunnen bereiken wordt veelal door de directie uitgevoerd. In feite zijn er naast de bedrijfsleiding drie verschillende bazen te benoemen, welke invulling geven aan de verschillende bestuurlijke taken. Dit betreffen de beherende-, de vak- en de werkbaas. De beherende baas heeft bevoegdheden om beslissingen te nemen welke verband houden met iemands welzijn en om overige middelen te werven. De vakbaas is verantwoordelijk voor het beleid op zijn speciale vakgebied en voor de kennis en kunde van medewerkers die op zijn vakgebied gespecialiseerd zijn. De vakbaas legt daarnaast kwaliteitsnormen aan voor de werkuitvoering van deze medewerkers. Tenslotte is er de werkbaas, welke bevoegd is
beslissingen te nemen met betrekking tot de vraag wat er op welk tijdstip en in welke volgorde moet gebeuren. Bij deze verdeling heeft de beherende baas de hiërarchische
verantwoordelijkheid, de werkbaas de operationele verantwoordelijkheid en de vakbaas de functionele verantwoordelijkheid.
De zorg voor de middelen wordt veelal uitgevoerd door een beherende baas. Wanneer de beherende baas niet over de vakbekwaamheid van een medewerker beschikt, is het mogelijk de medewerker van een vakbaas te voorzien. Zoals reeds is aangegeven, is deze vakbaas dan verantwoordelijk voor de kennis en kunde van de medewerkers en voor het aanleggen van kwaliteitsnormen. Eindverantwoordelijke blijft de beherende baas, aangezien deze de hiërarchisch verantwoordelijke is.
De zorg voor de vaststelling van de aard van producten of diensten en het daarbij behorende ontstaansverloop is één van de bestuurlijke activiteiten binnen een organisatie. Voor deze zorg zijn drie verschillende verdelingen van bevoegdheden binnen de matrixstructuur mogelijk. Geen van deze verdelingen is echter als beste te classificeren, aangezien de geschiktheid van een verdeling afhangt van factoren als randvoorwaarden en managementfilosofie van de leiding. De drie mogelijkheden van sturing worden hieronder besproken.
De eerste mogelijkheid is dat de projectleider verantwoordelijk is voor de opdrachten. Opdrachten zijn afkomstig van klanten, welke zowel intern als extern kunnen zijn. De
projectleider onderhoudt contact met de opdrachtgever. De zorg voor het verkrijgen van nieuwe opdrachten ligt dan ook bij de projectleiders. Na het verkrijgen van opdrachten van klanten geeft de projectleider hierop opdrachten aan de vakafdelingen als zijnde de ‘hoofd’ werkbaas. De afdelingschefs zijn daarop verantwoordelijk voor de realisering van de betreffende opdrachten en functioneren derhalve als beherende-, vak- en werkbaas van de medewerkers. Op deze manier is er geen sprake van overlapping van bevoegdheden. Deze situatie komt veelal voor wanneer
een traditionele organisatievorm omgezet wordt naar de matrixvorm, aangezien een
matrixstructuur slechts geleidelijk ingevoerd kan worden. In een situatie waarin een stabiele werksituatie voor de medewerkers wordt nagestreefd, is dit een passende vorm van de matrixstructuur.
De tweede mogelijkheid is dat de projectleider een team van mensen aanvoert, welke uit
meerdere vakspecialismen bestaat. Hij bepaalt het ontstaansverloop van het doel en coördineert de werkzaamheden en stemt deze onderling af. De projectleider functioneert als werkbaas. De afdelingschefs zijn verantwoordelijk voor de kwaliteit en de bijdrage van de medewerkers en functioneert als beherende en vakbaas. In deze situatie dienen bevoegdheden en
verantwoordelijkheden van de verschillende bazen goed te worden gecommuniceerd om de situatie voor medewerkers goed werkbaar te maken. Deze situatie is goed denkbaar bij een organisatie waar de matrixstructuur al enige tijd werkzaam is en waarbij mensen al enigszins gewend zijn aan een andere rol dan zij in de traditionele organisatiestructuur hadden. Daarnaast kan deze tweede mogelijkheid als passend worden beschouwd in een situatie waarin de
ontwikkeling en de kennis van medewerkers hoog in het vaandel staan.
Bij de derde mogelijkheid worden medewerkers gedetacheerd voor projecten. Na afronding van de projecten gaan medewerkers weer terug naar de vakafdelingen. De projectleider draagt verantwoordelijkheid voor het productie- of ontwikkelingsproces, maar ook voor de kwaliteit en kwantiteit van de medewerkers. De afdelingschef is in deze situatie eveneens verantwoordelijk voor de vakspecialistische kennis. In deze situatie worden de bevoegdheden van beherende- en vakbaas door de twee chefs gedeeld en valt de verantwoordelijkheid van werkbaas onder de projectleider. Op deze manier zijn bevoegdheden niet scherp afgebakend en kan dit continue spanning en conflictsituaties opleveren. Deze vorm van de matrixstructuur kan dan ook niet bij alle organisaties tot een succes leiden en is niet passend voor organisaties die net een
matrixstructuur hebben ingevoerd. Bij detacheringbureaus is een dergelijke structuur veelal goed passend, waarbij vakspecialisten voor een specifieke periode worden verhuurd. Daarnaast is deze structuur goed passend bij een organisatie waar het kostenaspect van groot belang geacht wordt en waarbij in vele organisatieonderdelen behoefte bestaat aan dezelfde kennis en kunde van specifieke vakspecialisten.
De ontwikkelingsfase van een organisatie, de randvoorwaarden en de managementfilosofie van de leiding bepalen welke vorm van sturing in een organisatie het meest passend is. Bij B/CICT is gekozen voor een vorm van de matrixstructuur welke het meest te vergelijken is met de tweede situatie. Hoe dit exact ingevuld is, wordt in hoofdstuk vier uitgebreid beschreven.
Zoals blijkt uit de vele mogelijkheden tot sturing kan gezegd worden dat de matrixorganisatie een complexe structuur is. Wanneer kostenoverschrijdingen binnen matrixorganisaties worden onderzocht, is eenzelfde complexiteit te vinden. Kingdon besteedt in zijn boek over
matrixorganisaties (1977) aandacht aan een onderzoek bij een ruimtevaartonderneming, welke deze complexiteit in kostenoverschrijdingen duidelijk illustreert. De kostenoverschrijdingen worden veroorzaakt door tal van problemen tijdens de gehele cyclus van het project.
