COLLEGE SOCIALE WETENSCHAPPENCSW
BACHELOR SOCIALE GEOGRAFIE EN PLANOLOGIE
Bachelorscriptieproject: Openbare Ruimte Stefan Klingens (10142762) - 24 juli 2013
scriptiebegeleider: Marit de Vries
Beïnvloeding van het functiegebruik van de openbare ruimte in Rotterdam door
het toevoegen van waterbergend vermogen
Beïnvloeding van het functiegebruik van de openbare ruimte in Rotterdam door
het toevoegen van waterbergend vermogen
Bachelorscriptieproject: Openbare Ruimte Stefan Klingens (10142762) - 24 juli 2013 06-15027186 - stefanklingens@gmail.com
Voorwoord
Recent nog trokken zware buien langzaam over het oosten van Nederland. Lokaal viel er zoveel regen dat de riolen het water niet meer aankonden waardoor pleinen in meren veranderden en kinderen met roeibootjes door de straten voeren.
Extreme neerslag is één van de gevolgen van klimaatverandering dat – met name in stedelijke gebieden – zorgt voor wateroverlast. Ook Rotterdam kampt steeds vaker met wateroverlast. Een probleem waar de stad voor nu en in de toekomst haar klimaat- adaptatiebeleid op zal moeten afstemmen.
Voor u ligt mijn bachelorscriptie met de titel "Gevolgen voor het functiegebruik van de openbare ruimte in Rotterdam door klimaatverandering en verstedelijking". Juist voor een stad als Rotterdam, waar de bevolkings- en bebouwingsdichtheid hoog ligt en er veel oppervlakteverharding aanwezig is, is het van belang om de stad aantrekkelijk te houden en te maken voor de gebruikers van de openbare ruimte. Met de verandering van het klimaat is het een extra uitdaging voor de stad om de openbare ruimte zo in te richten dat deze meer water kan bergen en tegelijkertijd de leefbaarheid te behouden of zelfs verbeterd wordt. De invloed van het toevoegen van waterbergend vermogen op de inrichting, het gebruik en de identiteit van de openbare ruimte staan in dit onderzoek centraal.
Graag wil ik alle mensen die tijd hebben vrijgenomen om met mij in gesprek te gaan bedanken. Daarnaast wil ik Marit de Vries, mijn scriptiebegeleider, bedanken voor alle feedback die ze mij de afgelopen maanden heeft gegeven. Marit was kritisch, maar wist dat altijd op een opbouwende manier te verkondigen. Ze benoemde ook de goede punten, en dat gaf weer motivatie om verder te schrijven.
Ik hoop met de aanbevelingen die volgen uit dit onderzoek handvatten te geven om verbinding te leggen tussen de uitvoering van de wateropgave waar Rotterdam nu voor staat en de ambitie om de stad aantrekkelijker te maken. Ik wens u veel leesplezier!
Stefan Klingens
Rotterdam, 24 juli 2013
Inhoudsopgave
Inleiding 5
1 Theoretisch kader 7
1.1 Klimaatverandering 7
1.2 Openbare ruimte 8
1.3 Klimaatverandering en de openbare ruimte 12
1.4 Inpassen van klimaatadaptatie in bestaand beleid 12
2 Methodologie en dataverzameling 16
2.1 Onderzoeksontwerp en methode van onderzoek 17
2.2 Operationalisering 19
2.3 Selectie van cases 20
2.4 Conceptueel schema 21
3 Beleidsanalyse 22
3.1 Klimaatadaptatie in Rotterdam: een voorbeeld voor de rest van de wereld 22
3.2 Van waterproblematiek naar wateropgave 23
3.3 Visies op de stad met betrekking tot klimaatadaptatie en openbare ruimte 26
3.4 Van beleid naar praktijk 28
4 Casestudies 30
4.1 Zuiderpark 30
4.2 Bellamyplein 38
4.3 Museumpark 47
5 Conclusies en aanbevelingen 56
Literatuurlijst 63
Bijlage I - Enquête 68
Bijlage II - Observatiepunten 70
Bijlage III - Geïnterviewde personen 71
Bijlage IV - Topiclijst interviews 72
Inleiding
Het klimaat verandert en dat kent zijn weerslag op het gebruik en de inrichting van de openbare ruimte. Wereldwijd en ook in Nederland stijgt de gemiddelde temperatuur en de verwachting is dat de temperatuur in de 21e eeuw verder zal stijgen. Daarnaast is de gemiddelde jaarneerslag in Nederland toegenomen waarbij er een tendens ontstaat naar meer dagen met extreme neerslag.
De winters worden natter en de zomers worden droger en warmer.
In combinatie met een stedelijke leefomgeving kan de temperatuurstijging verder versterkt worden en door toenemende neerslaghoeveelheden kan vaker wateroverlast ontstaan. In Rotterdam, een deltastad gedeeltelijk gelegen onder de zeespiegel, zijn problemen met water zo oud als de stad zelf. Toch moet ook hier nagedacht worden hoe er omgegaan zal worden met de gevolgen van klimaatverandering. De stad moet op zoek naar oplossingen om het water in een dichtbebouwde omgeving de ruimte te geven.
Die ruimte kan ten koste gaan van de beschikbare openbare ruimte, die in een verstedelijkte omgeving van groot belang is als groenfunctie, ontmoetingsfunctie of verblijfsfunctie. Toch kan hier inventief mee worden omgegaan zodat functies van de openbare ruimte gecombineerd worden met het toevoegen van waterbergend vermogen in de stad.
Er worden diverse maatregelen genomen om met name de gevolgen van piekbuien op te vangen. Dit is te zien in Rotterdam, waar ondergrondse waterbergingen en waterpleinen zijn aangelegd. Het is niet bekend of deze maatregelen effectief zijn en in hoeverre de functionaliteit van de openbare ruimte door deze ingrepen verbetert of juist verslechtert. Bij een ondergrondse waterberging zal er geen invloed zijn op de leefbaarheid. Maar hoe zit dat bijvoorbeeld op een waterplein? Daarnaast kun je je afvragen of de genomen maatregelen toekomstbestendig zijn in de wetenschap dat de zeespiegel verder zal stijgen waardoor de waterafvoer bemoeilijkt wordt (Bresser 2005).
In deze bachelorscriptie ben ik op zoek gegaan naar een antwoord op de volgende probleemstelling: In welke mate en hoe worden de functionele aspecten van de openbare ruimte beïnvloed door het vergroten van het waterbergend vermogen in Rotterdam? Deze probleemstelling is in verschillende deelvragen worden uitgesplitst. Ten eerste beschrijf ik in hoeverre het noodzakelijk is in Rotterdam om het waterbergend vermogen te vergroten.
Vervolgens heb ik onderzocht welke klimaatadaptatiemaatregelen in Rotterdam worden genomen en welke andere beleidsvraagstukken daaraan gekoppeld zijn. Tot slot maak ik aan de hand van drie cases de gevolgen voor het functiegebruik van de openbare ruimte inzichtelijk.
Voor het onderzoek heb ik gebruik gemaakt van relevante wetenschappelijke literatuur met betrekking tot klimaatverandering en het functiegebruik van de openbare ruimte.
Daarnaast zijn er diverse beleidsstukken geschreven waarin afspraken zijn gemaakt hoe de wateropgave ingevuld dient te worden. Het beleid richt zich echter ook op andere ambities, die onlosmakelijk zijn verbonden met de aanpassingen in de openbare ruimte, zoals het aantrekkelijker maken van de stad.
Dit onderzoeksvoorstel begint met een theoretisch kader, verdeeld over vier onderwerpen: klimaatverandering, verstedelijking, klimaatadaptatiebeleid in Rotterdam en functies van de openbare ruimte. In het theoretisch kader is gekeken welke thema’s er al bekend zijn, welke onderwerpen relevant zijn voor mijn onderzoek, op welke wijze deze zijn onderzocht en op welke gebieden overeenstemming is of juist niet of waar helemaal geen antwoord op wordt gegeven (Bryman 2008). Daarna volgt de methodologie, waarin wordt beschreven hoe ik dit onderzoek heb uitgevoerd. Hieruit volgen de resultaten; in hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het beleid wat van toepassing is. Hoofdstuk 4 bestaat uit drie cases die een beeld geven hoe klimaatadaptatie in de praktijk wordt uitgevoerd en wat dat voor invloed heeft op het functiegebruik van de openbare ruimte.
Hoofdstuk 5 vormt de conclusie van het onderzoek, waarin ik een aantal aanbevelingen doe waar in de toekomst aandacht aan besteed moet worden door verschillende actoren, of waar meer onderzoek naar gedaan moeten worden.
1 Theoretisch kader
In dit hoofdstuk worden aan de hand van (wetenschappelijke) literatuur de belangrijkste thema’s uit de probleemstelling nader toegelicht. Eerst richt ik mij tot klimaatverandering en beschrijf ik de ontwikkeling hiervan en de gevolgen die klimaatverandering in de toekomst met zich mee zal brengen en hoe er op mondiale schaal met het klimaatvraagstuk om wordt gegaan. Vervolgens beschrijf ik de ontwikkelingen op het gebied van openbare ruimte in de stad en hoe klimaatverandering van invloed kan zijn op de inrichting van de openbare ruimte. Tot slot richt ik me op klimaatadaptatiemaatregelen die genomen worden in de openbare ruimte en hoe deze maatregelen ingepast worden in bestaand beleid.
1.1 Klimaatverandering
Het International Panel on Climate Change (IPCC) stelt dat klimaatverandering ondubbelzinnig is vastgesteld, nu blijkt dat uit waarnemingen zowel de mondiale gemiddelde luchttemperatuur als oceaantemperaturen stijgen, wereldwijd ijskappen smelten en de zeespiegel stijgt (IPCC 2007). Klimaatverandering bestaat voor een deel uit natuurlijke oorzaken, zoals vulkaanuitbarstingen, het aantal zonnevlekken en effecten als El Niño (Buckingham & Turner 2008, Sluijter 2011). Sinds de industriële revolutie wordt het klimaat echter ook beïnvloed door de mens. Energieproductie, industriële en agrarische activiteiten zorgen voor een toename van broeikasgassen, met een stijging van de gemiddelde temperatuur tot gevolg (Sluijter 2011). Dit proces is niet overal op de wereld hetzelfde en zelfs op lokaal niveau kunnen er grote verschillen zijn.
In Nederland heeft klimaatverandering in de afgelopen eeuw geleid tot een stijging van de gemiddelde temperatuur met 1,2 graden (Van den Hurk et al. 2006). De temperatuur kan van invloed zijn op de neerslaghoeveelheid. Warmere lucht kan meer water bevatten, waardoor er ook meer neerslag kan vallen (PBL 2012, Van den Hurk et al. 2006). De neerslaghoeveelheden zijn in de afgelopen eeuw dan ook met 18% toegenomen (Van den Hurk et al. 2006).
Aan de hand van mondiale klimaatmodellen zijn door het KNMI de KNMI’06 klimaatscenario’s opgesteld (Van den Hurk et al. 2006). Hierin staan de waargenomen klimaatveranderingen beschreven en wordt op basis van vier scenario’s een verwachting gegeven voor de periode tot 2050. In het meest gunstige scenario stijgt de gemiddelde wereldtemperatuur met één graad tot 2050 ten opzichte van 1990 en treden er geen veranderingen op in luchtstromingspatronen. In het ongunstigste scenario stijgt de mondiale temperatuur met twee graden, bovendien treden er veranderingen op in
luchtstromingspatronen, bijvoorbeeld het wegvallen van de straalstroom als gevolg van het smelten van de ijskappen (Van den Hurk et al. 2006). In alle scenario’s die het KNMI heeft opgesteld zal in de komende decennia de neerslaghoeveelheid en -intensiteit toenemen (Van den Hurk et al. 2006). De invloed van de Noordzee zorgt daarnaast voor lokale verschillen in het neerslagpatroon in Nederland. Elke graad dat het Noordzeewater warmer wordt kan resulteren in 15% meer neerslag aan de kust (Sluijter 2011). Dit effect is 30-50 kilometer landinwaarts nog merkbaar (ibid).
Extreme neerslag zal dus vaker voor gaan komen en dat leidt zowel in stedelijk als in landelijk gebied tot wateroverlast (PBL 2012). Daarnaast zullen in de lage delen van Nederland en langs de rivieren de grootste toename van wateroverlast worden verwacht (PBL 2012). In deze gebieden is de grondwaterstand namelijk hoger, waardoor de bodem minder bergingscapaciteit heeft (ibid).
Extreme regenbuien zijn vaak lokaal van karakter; eventuele wateroverlast die daarmee gepaard gaat is dan ook afhankelijk van het watersysteem op lokaal niveau (PBL 2012).
Verschillende universiteiten, waaronder de TU Delft hebben in Europa het project RainGain gestart (RainGain 2013). Door middel van geavanceerde regenradars wil RainGain het lokale neerslagpatroon in steden, waaronder Rotterdam, nauwkeuriger meten (ibid). Hierdoor kan in de toekomst het stedelijk waterbeheer beter en efficiënter worden ingezet, bijvoorbeeld door het beter aansturen van gemalen of het inzetten van waterbergingen (ibid).
Om de gevolgen van klimaatverandering te beperken is in 1992 het United Nations Framework Convention of Climate Change opgesteld (Buckingham & Turner 2008).
Hieruit is ook het Kyoto-protocol voortgekomen waarin afspraken zijn gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen (ibid).
De internationale verdragen die zijn ondertekend hebben geleid tot Europese en nationale regelgeving en beleid, zoals de Europese Kaderrichtlijn voor het waterbeleid en het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW). De bepalingen in deze documenten hebben op hun beurt weer geleid tot regionale en lokale beleidsopgaven, zoals het Waterplan 2 (Gemeente Rotterdam et al. 2007) in de regio Rotterdam en de daaruit voortvloeiende deelgemeentelijke waterplannen.
1.2 Openbare ruimte
Steden kenmerken zich door een hoge bevolkingsdichtheid en veel verhard oppervlak.
Hierdoor kan water moeilijk wegstromen en is de druk op de openbare ruimte groot. Deze gebieden zijn dan ook erg kwetsbaar voor de gevolgen van klimaatverandering (Mees &
Driessen 2011). De inrichting van de openbare ruimte speelt daar een belangrijke rol in.
Het begrip ‘openbare ruimte’ kent geen eenduidige definitie. De VROM-Raad zegt in het
rapport Publieke Ruimte (2009) dat de openbare ruimte de ruimte is die in handen van de overheid is. Tezamen met de privéruimte vormen zij de publieke ruimte. Publieke ruimte heeft een publieke functie, waar mensen elkaar ontmoeten en waar het publieke leven zich kan afspelen. Lofland (2009:9) definieert de openbare ruimte als “those areas of urban settlements in which individuals in copresence tend to be personally unknown or only categorically known to another”. Zij benadrukt dus het feit dat de openbare ruimte in een stad bestaat uit plekken die gebruikt worden door personen die vreemden van elkaar zijn.
Volgens Reijndorp (1998:11) is de openbare ruimte “in essentie een ruimte die voor iedereen vrij toegankelijk is: openbaar is wat niet privé is”.
Openbare ruimte is dus de ruimte in handen van de overheid, die voor iedereen vrij toegankelijk is en die gedeeld wordt door personen die vreemden van elkaar kunnen zijn. Voor dit onderzoek wil ik daaraan toevoegen dat de openbare ruimte zich in de open lucht bevindt;
de buitenruimte. Dit deel van de openbare ruimte staat namelijk het meest onder invloed van klimaatverandering doordat het direct te maken heeft met de invloeden van het weer.
De stad en zijn openbare ruimte is altijd al een plek geweest waar mensen elkaar ontmoeten en informatie met elkaar delen. De stad is ook een ontmoetingsplaats voor stedelingen waar goederen en diensten worden aangeboden (Lloyd & Auld 2003, Gehl 2010). De openbare ruimte in de moderne stad is geladen met betekenis en met controverse (Goheen 1998). Burgers geven de openbare ruimte een betekenis door het uiten van hun houding en door aanspraak te maken op de openbare ruimte om hun eigen doelen te verwezenlijken. Dit proces is dynamisch, dat wil zeggen dat de betekenis die de bevolking aan de openbare ruimte geeft altijd aan verandering onderhevig is (ibid). Daaarnaast is de inrichting van de openbare ruimte in de stad veranderlijk door de tijd heen en wordt beïnvloed door actuele trends en technologische ontwikkelingen (Lloyd & Auld 2003).
Het VROM-rapport ‘Ruimte voor ons allemaal’ onderscheidt drie functies in de openbare ruimte; fysiek, sociaal en identiteit. Bij de fysieke functie gaat het onder andere om onderhoud van groen, water, verharding, straatverlichting en verkeersmiddelen (VROM 2005). Het fysieke aspect van de openbare ruimte staat ook voor de toegangsweg tot gebouwen en functies, zowel voor mensen als voor goederen als energie en water. De sociale functie is gericht op het gebruik van de openbare ruimte; het ontmoeten van anderen of bijvoorbeeld de ruimte gebruiken om te spelen, te recreëren, te verplaatsen of om de hond uit te laten (ibid). Aantrekkelijkheid en kwaliteit van de openbare ruimte bepalen de identiteit.
Een aantrekkelijke buitenruimte zorgt voor een goede concurrentiepositie ten opzichte van andere steden (Glaeser 2011, Marlet 2010). Daarnaast wordt een sterk gevoel van gemeenschap tussen bewoners en gebruikers van een plek geassocieerd met een versterkt gevoel van welzijn, gevoel van veiligheid en bescherming, en betrokkenheid met en verantwoordelijkheid voor de omgeving (Francis et al. 2012). De openbare ruimte kan daar een belangrijke rol in spelen, door in te spelen op deze gevoelens.
De VROM-Raad (2009) geeft aanbevelingen ten aanzien van de verbetering van de openbare ruimte waarin zij zich richten op een betere samenhang tussen de zogenaamde drie B’s: beeld, belang en beheer (ibid). Beeld staat voor de identiteit en de inrichting van de openbare ruimte. Belang gaat zowel om het gebruik als om het eigendom. Beheer gaat over de vraag wie verantwoordelijk is voor de openbare ruimte.
De drie B’s uit het rapport van de VROM-Raad (2009) komen dus overeen met de driedeling uit ‘Ruimte van ons allemaal’ (fysiek, sociaal, identiteit).
Wanneer het stadsleven wordt versterkt, schept het randvoorwaarden voor het versterken van alle vormen van sociale activiteit in de openbare ruimte van de stad (Gehl 2010). Sociale activiteiten omvatten alle vormen van communicatie tussen mensen in de openbare ruimte en vereisen de aanwezigheid van andere mensen. Wanneer er leven en bedrijvigheid is in de openbare ruimte, dan zijn er ook veel sociale uitwisselingen.
Wanneer de openbare ruimte verlaten en leeg is, dan gebeurt er ook niets (Gehl 2010).
Maar om sociale uitwisselingen mogelijk te maken, moet een stad wel een aantrekkelijke vestigingsplaats zijn voor mensen. Gerard Marlet, auteur van het boek De Aantrekkelijke Stad (Marlet 2010), toont aan de hand van vele statistieken en analyses aan wat een stad aantrekkelijk maakt. De omgeving van de stad en inrichting van de openbare ruimte in de stad spelen daar een belangrijke rol in. Richard Florida beschrijft in The Rise of the Creative Class (2004) dat het aantrekken van mensen die werkzaam zijn in de creatieve beroepssector bijdragen aan de aantrekkelijkheid van steden. In de afgelopen jaren hebben steden in hun citymarketing dan ook geinvesteerd om juist deze beroepsgroep aan te trekken, bijvoorbeeld door culturele broedplaatsen te creëren.
Maar niet alleen de bevolkingssamenstelling, die gebruik maakt van de openbare ruimte, ook de openbare ruimte zelf is constant aan verandering onderhevig. Zo bracht de komst van de auto grote veranderingen met zich mee voor de inrichting van de openbare ruimte. Vanaf de 20e eeuw kwam het gemotoriseerde verkeer centraal te staan bij de inrichting van de openbare ruimte (Reijndorp 1998, Gehl 2010) en vond hierdoor een geleidelijke afbraak plaats van de mogelijkheden van de openbare ruimte om te functioneren als een ontmoetingsplaats (Jacobs 2009). In de jaren daarna hadden dominante planningideologieën de stedelijke ruimte en het stadsleven afgewezen als onbelangrijk en onnodig (Gehl 2010).
Rond de 21e eeuw vindt er een structurele verandering plaats rond de inrichting van de openbare ruimte. De auto wordt verdrongen en de openbare ruimte wordt opnieuw als verblijfsruimte ingericht, met meer aandacht voor de burgers (Reijndorp 1998).
Winkelstraten worden autovrij gemaakt en het parkeren wordt steeds vaker in parkeergarages opgelost in plaats van op straat. (VROM-Raad 2009). In Cities for People geeft Gehl (2010) aan waarom de stad veel beter functioneert als deze gericht is op langzaam verkeer. Hij maakt daarbij onderscheid tussen een 5km-per-uur-inrichting en een
60km-per-uur-inrichting. De mens kan bij wandelsnelheid (5 km per uur) onderscheid maken tussen details en heeft de tijd om vanaf een afstand mensen te herkennen en aan te spreken. Bij een snelheid waarmee een auto zich voortbeweegt is dat niet mogelijk. De functionaliteit van de openbare ruimte is gebaat bij zoveel mogelijk langzaam verkeer.
Daarnaast zorgen langzame verplaatsingen ervoor dat mensen langer in de openbare ruimte aanwezig zijn (Gehl 2010). Tevens wordt de publieke ruimte steeds vaker als middel gezien om te concurreren met andere steden (VROM-Raad 2009) en moet daarbij als visitekaartje van de stad worden gezien.
De toenemende commercialisering van de openbare ruimte in de binnenstad heeft echter ook een keerzijde. Recreatief vermaak, zoals terrassen en uitbreiding van het winkeloppervlak zorgde vanaf de jaren negentig voor een monotoon straatbeeld waarin de ontmoetingsfunctie en woonfunctie van de openbare ruimte verdween (VROM-Raad 2009). Daarnaast werd de openbare ruimte in de binnenstad steeds meer gedomineerd door beveiliging, afsluiting en regulering (ibid).
In het rapport ‘Ruimte van ons allemaal’ (VROM 2005) wordt de kwaliteit van de openbare ruimte ter discussie gesteld. De functie gaat verloren en de overheid lijkt niet (meer) in staat om de openbare ruimte schoon, heel en veilig te houden. De functie van de openbare ruimte wordt voornamelijk door de inrichting ervan vastgesteld. De gebruikers kennen echter nog een sociale en culturele functie aan de openbare ruimte toe (ibid).
Deïndustralisatie en suburbanisatie hebben in de jaren 70 en 80 in steden geleid tot economische krimp en afname van de bevolking (Van Melik & Lawton 2011). Bij herstructurering van naoorlogse wijken ontstaan kansen om de openbare ruimte te versterken. Het is daarbij belangrijk om niet alleen te herstellen wat er was, maar ook om nieuw gebruik mogelijk te maken. Daarvoor is nieuwe openbare ruimte nodig, ruimte die het verschillend gebruik van verschillende groepen bewoners faciliteren (VROM-Raad 2009). Het opnieuw inrichten van de openbare ruimte vormt vaak onderdeel van een grotere transformatie van de fysieke structuur van een wijk en de sociale aspecten van stadscentra (Van Melik & Lawton 2011). Met name in het centrum is de inrichting van openbare ruimte ook gekoppeld aan het aantrekken van meer bezoekers en de stedelijke identiteit te vergroten (ibid).
Volgens het rapport Publieke Ruimte van de VROM-Raad (2009) is de centrale opgave voor de publieke ruimte in naoorlogse wijken het vormgeven van een gedifferentieerde, multifunctionele publieke ruimte, op zodanige wijze dat deze aansluit bij wensen van en gebruik door huidige en toekomstige bewoners. De publieke ruimte moet aansluiten bij de mogelijkheden (beperkingen) van overheden en andere partijen bij de verdeling van verantwoordelijkheden (beheer). Het gaat daarbij niet alleen om het herstellen van wat er was, maar ook om nieuwe publieke ruimten die verschillend gebruik van verschillende groepen faciliteren.
1.3 Klimaatverandering en de openbare ruimte
In combinatie met sociaal-economische factoren brengt klimaatverandering in stedelijk gebied een grote uitdaging met zich mee op het gebied van planning. (Mees & Driessen 2011). Planning is sterk gewijd aan het ideaal van de ontwikkeling van een rationele en gestroomlijnde omgeving voor noodzakelijke activiteiten (Gehl 2010).
In het boek Triumph of the City schrijft Edward Glaeser (2011) dat het leven in steden duurzamer is dan in rurale gebieden. Jane Jacobs zei al in de jaren 70 dat het milieu zo min mogelijk wordt aangetast wanneer men in clusters woont (ibid). Een lage dichtheid zorgt voor grotere afstanden tussen locaties, wat meer energie kost. In een hoge dichtheid kunnen verschillende voorzieningen gedeeld worden, zoals restaurants. Matthew Kahn en Edward Glaeser (Glaeser 2011) onderzochten de uitstoot van fijnstof en kwamen tot de conclusie dat stedelingen voor een veel lagere emissie verantwoordelijk zijn dan mensen uit buitenwijken. Volgens Glaeser is een groene toekomst een stedelijke toekomst. Hij stelt dat steden moeten bouwen om succesvol te zijn, waardoor meer mensen van stedelijke voorzieningen kunnen genieten. Ook Marlet (2010) geeft aan dat ondanks de stagnatie van de Nederlandse bevolking in de komende decennia, de stedelijke bevolking zal blijven toenemen.
Verstedelijking heeft echter ook nadelige gevolgen voor de omgeving. De problemen die eerder in paragraaf 1.1 werden beschreven omtrent klimaatverandering worden in een stedelijke omgeving versterkt, zoals het urban heat island en het tekort aan waterbergend vermogen. De aantrekkelijkheid van steden heeft dus een keerzijde door de gevolgen van klimaatverandering.
Uit een persbericht van Stichting RIONED (2007a) blijkt dat 60% van de Nederlandse gemeenten in de periode 2001-2006 meerdere malen op één of meer locaties met wateroverlast te maken hebben gehad. De oorzaken zijn te wijten aan watercapaciteits- en onderhoudsproblemen. Stichting RIONED is de koepelorganisatie voor de riolering en het stedelijk waterbeheer in Nederland. Hierin participeren overheden, bedrijven en onderwijsinstellingen.
1.4 Inpassen van klimaatadaptatie in bestaand beleid
Klimaat is van grote invloed op de omvang en het karakter van buitenactiviteiten (Gehl 2010). Te koud, te nat of te warm weer zorgt ervoor dat er minder activiteiten buiten plaatsvinden. Daarnaast stelt Gehl (2010) dat de fysieke kwaliteit van de buitenruimte in de stad een belangrijke factor is. Ruimte, veiligheid en de visuele kwaliteit en de kwaliteit van het straatmeubilair zijn medebepalend voor het gebruik van de openbare ruimte.
De openbare ruimte in steden is aan verandering onderhevig. Enerzijds door veranderde opvattingen over de inrichting van de buitenruimte, waarbij steden in hun openbare ruimte investeren om de aantrekkelijkheid van de stad te vergroten. Anderzijds door klimaatadaptatiemaatregelen die ingepast moeten worden.
In een column van Liliane Geerling in het vakblad Stedelijk Interieur (Geerling 2009) merkt zij terecht op dat het advies van de VROM-Raad niet ingaat op het klimaatbestendig maken van de openbare ruimte. Volgens haar is klimaatverandering een realiteit waar we mee te maken hebben en zij ziet daarom een belangrijke taak weggelegd voor de inrichting van de openbare ruimte waarin rekening gehouden wordt met temperatuurstijging die versterkt wordt door het urban heat island-effect en extremere weersomstandigheden.
Er is weinig bekend hoe klimaatadaptatie geïntegreerd wordt in andere stedelijke ontwikkelingen (Uittenbroek 2013). De mate van integratie wordt voortdurend herzien als gevolg van barrières en kansen die voortvloeien uit andere doelstellingen in het beleidsproces. Als gevolg van dit dynamische karakter van het zogenoemde mainstreamingproces is het verkrijgen van een klimaatbestendige situatie of overeenstemming moeilijk te bereiken. Daarom is het zinvol om de integratie van processen te evalueren op hun prestaties (ibid).
Biesbroek et al. (2011) hebben in hun onderzoek de literatuur over klimaatadaptatie en algemene literatuur over beleidsprocessen beoordeeld. Aan de hand daarvan concluderen zij dat de ontwikkeling en inpassing van klimaatveranderingstrategiën wordt belemmerd door verschillende barrières. Om het aantal barrières te verminderen en te ordenen stellen zij zeven clusters van barrières voor klimaatadaptatie voor, zoals conflicterende tijdsplanningen, fragmentatie, de bereidheid om actie te ondernemen en gebrek aan voorlichting en communicatie. (Biesbroek et al. 2011). Zij concluderen dat van de verschillende barrières die in de literatuur genoemd worden op het gebied van klimaatadaptatie, de barrières gerelateerd aan conflicterende tijdsplanningen het meest voorkomen in Nederland.
Maar er zijn meer stimuli en barrières omtrent klimaatadaptie onder planologen.
Runhaar et al. (2012) baseren zich op twee dimensies: tijd en ruimte. Bij tijd gaat het om een proactieve houding ten aanzien van klimaatverandering, danwel een reactieve houding.
Onder een proactieve houding wordt verstaan het aanpassen van gebouwen en infrastructuur. Bij een reactieve houding ten opzichte van klimaatverandering gaat het om het herstellen van schade en informatie- en waarschuwingscampagnes (Runhaar et al.
2012). Bij de ruimtelijke dimensie gaat het om maatregelen die genomen kunnen worden op een individueel gebouw, op straat- of wijkniveau of op stedelijk niveau.
In dit onderzoek wordt voornamelijk gekeken naar de proactieve maatregelen in de openbare ruimte, zoals het aanpassen van de infrastructuur. Het beleid dat Rotterdam voert is
van stedelijk niveau, maar de daadwerkelijke maatregelen worden voornamelijk op straat- of wijkniveau uitgevoerd. De drie cases in dit onderzoek zijn dan ook op straat- of wijkniveau.
Om wateroverlast en schade te voorkomen zijn er volgens Stichting RIONED (2007b) extra maatregelen nodig. Daarnaast stellen zij in hun visie dat we door toename van het aantal hevige buien moeten accepteren dat er water op straat komt te staan (ibid). Wat wel en niet acceptabel is zijn volgens de Stichting RIONED (2007b) lokale keuzes. Over het algemeen stellen zij dat het niet acceptabel is wanneer water bij gebouwen naar binnen stroomt of doorgaande wegen geblokkeerd worden (ibid).
Doordat er nu al sprake is van wateroverlast is het van belang om zowel in stedelijk als landelijk gebied maatregelen te nemen (RIONED 2007b). In 2003 zijn er werknormen opgesteld waarbij de geaccepteerde kans op inundatie vanuit oppervlaktewater is vastgesteld.
Dat verschilt per type landgebruik. Afgesproken is dat stedelijk gebied eenmaal in de honderd jaar mag inunderen. Voor grasland is deze norm veel lager; eenmaal in de tien jaar.
In het Nationaal Bestuursakkoord Water is tevens bepaald dat de watersystemen onder andere in stedelijk gebied al in 2015 aan de normen moet voldoen. (NBW 2003).
Tot voor kort werd wateroverlast opgelost door de capaciteit van het rioleringssysteem te vergroten of door extra water te creëren (Mees & Driessen 2011). Maar langzaamaan verschuift de focus naar meer duurzamere maatregelen om problemen als gevolg van klimaatverandering tegen te gaan (ibid). Verschillende studies wijzen uit dat de zogenoemde ‘groene infrastructuur’ op verschillende schaalniveaus de regenwaterafvoer kan verminderen en tegelijkertijd het urban heat island-effect vermindert (opwarming van steden door de aanwezigheid van veel verhard oppervlak) (Bowler et al. 2010 in: Mees &
Driessen 2011:252). Daarnaast bieden groene maatregelen ook andere voordelen, zoals het vergroten van de recreatieve aantrekkelijkheid en waardestijging van de omgeving, maar dergelijke maatregelen dragen ook bij aan het verminderen van geluidsoverlast en luchtverontreiniging (Mees & Driessen 2011). Groene infrastructuur wordt dan ook wel als een ‘no-regret’-oplossing gezien omdat het naast klimaatadaptatie bijdraagt aan een duurzamere stedelijke omgeving (ibid).
De financiering van kwaliteitsverbetering van de openbare ruimte, zoals het creëren van groene infrastructuur is echter een lastig vraagstuk (VROM-Raad 2009). Voor woningcorporaties is het ingewikkeld om over te gaan tot grootschalige opwaardering van de openbare ruimte vanwege de zogenoemde ‘split incentive’-problematiek (VROM-Raad 2009). Deze problematiek heeft te maken met de verdeling van kosten en baten van investeringsmaatregelen. Hier is sprake van als de investeringen voor bepaalde verbetermaatregelen gedaan worden door de ene partij terwijl de baten daarvan terecht komen bij de andere. Dit is het geval als de opdrachtgever die moet investeren, niet de gebruiker is: niet de investeerder krijgt het rendement van de investering, maar de gebruiker (VROM-Raad 2009).
In hoeverre klimaatadaptatiemaatregelen van invloed zijn op de functies van de openbare ruimte komt in de volgende hoofdstuk 3 en 4 aan de orde, waarin wordt gekeken naar drie gebieden in Rotterdam waar extra waterbergend vermogen is gecreëerd. Centraal staan hierbij de fysieke en sociale aspecten van de openbare ruimte, maar ook de identiteit van het gebied. Het gevoerde beleid en de communicatie rond een project speelt een belangrijke rol in de uitvoering hiervan.
2 Methodologie en dataverzameling
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode uitgelicht. Eerst zal ik de probleemstelling in deelvragen opsplitsen. In hoofdstuk 2.1 beschrijf ik het onderzoeksontwerp, hoofdstuk 2.2 gaat over de gebruikte methoden, hoofdstuk 2.3 over de operationalisering en het conceptueel schema. Tot slot beargumenteer ik in hoofdstuk 2.4 de keuze van cases voor dit onderzoek.
De onderzoeksopzet is de basis voor de verzameling en analyse van gegevens (Bryman 2008). Aan de hand van de geformuleerde probleemstelling worden deelvragen geformuleerd. Deze deelvragen kunnen op verschillende wijzen worden onderzocht om uiteindelijk een antwoord te geven op de totale probleemstelling. Met deze bachelorscriptie wil ik meer inzicht krijgen in het functiegebruik van de openbare ruimte in Rotterdam.
Door klimaatverandering is er meer waterbergend vermogen nodig in de stad, wat invloed heeft op de inrichting van de openbare ruimte. Bovendien neemt de verstedelijking van de stad de komende decennia verder toe.
Voor dit onderzoek geldt de volgende probleemstelling: In welke mate en hoe worden de functionele aspecten van de openbare ruimte beïnvloed door het vergroten van het waterbergend vermogen in Rotterdam?
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden is deze onderverdeeld in drie deelvragen:
(1) In hoeverre is het noodzakelijk om het waterbergend vermogen in Rotterdam te vergroten? Klimaatverandering en verstedelijking zullen hun weerslag hebben op de openbare ruimte. Om de uiteindelijke probleemstelling te kunnen beantwoorden is het van belang te weten waar Rotterdam de komende decennia mee te maken zal krijgen op het gebied van klimaatverandering en verstedelijking en in hoeverre dit van invloed zal zijn op het waterbergend vermogen van de stad.
(2) Welke klimaatadaptatiemaatregelen op het gebied van water worden er genomen in Rotterdam? In de openbare ruimte worden al diverse maatregelen genomen en in de toekomst zullen andere maatregelen volgen. Deze deelvraag geeft een antwoord op de genomen en de te nemen maatregelen.
(3) Welke functionele aspecten van de openbare ruimte worden hierdoor beïnvloed?
Wanneer de eerste twee deelvragen zijn beantwoord kan de derde deelvraag het antwoord op de algehele probleemstelling compleet maken. Klimaatadaptatie- maatregelen worden deels genomen door aanpassingen in de openbare ruimte. Deze deelvraag geeft antwoord in hoeverre de functionaliteit van de openbare ruimte positief danwel negatief wordt beïnvloed door klimaatadaptatiemaatregelen, specifiek gericht op het vergroten van het waterbergend vermogen in de stad.
2.1 Onderzoeksontwerp en methode van onderzoek
Het onderzoeksontwerp bestaat uit vijf delen: de onderzoeksvragen, eventuele beweringen over de onderzoeksvragen, analyse-eenheden, de logica die de data en de beweringen koppelt en de criteria voor het interpreteren van de bevindingen (Yin 2009). De onderzoeksvraag kwam aan het begin van dit hoofdstuk al aan bod, de overige delen zullen in de operationalisering (paragraaf 2.2) worden behandeld.
Dit is een voornamelijk exploratief onderzoek. Het uiteindelijke resultaat zal meer inzicht geven in hoeverre de functionele aspecten van de openbare ruimte veranderen door het nemen van klimaatadaptatiemaatregelen.
Het onderzoek richt zich op de openbare ruimte in Rotterdam, op drie specifieke locaties waar het waterbergend vermogen reeds is vergroot. Een casestudie ligt dan voor de hand. Een casestudie is een observatie van een (ruimtelijk) afgebakend fenomeen op één moment of periode en legt een relatie tussen het fenomeen en de context. Het doel van een casestudie is om diepe, contextspecifieke informatie te vergaren over een bepaald ‘geval’.
Een casestudie is vooral geschikt voor ‘hoe’- en ‘waarom’-vragen over hedendaagse onderwerpen. Met name bij planologische of sociaal geografische situaties is een casestudie toepasbaar ten behoeve van onderzoek en vergelijking (Yin 2009).
De definitie van een casestudie is volgens Yin (2009) tweeledig. Het eerste deel omschrijft de omvang van een casestudie. Yin (2009) definieert dat als volgt:
A case study is an empirical inquiry that:
- investigates a contemporary phenomenon in depth and within its real-life context, especially when
- the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident.
Met andere woorden, de casestudie is toepasbaar wanneer je een situatie die zich werkelijk voordoet wilt onderzoeken en waarbij de contextuele eigenschappen relevant zijn voor het onderzoek. In werkelijkheid zijn het fenomeen en de context niet altijd te onderscheiden.
Technische eigenschappen, zoals dataverzameling en data-analysestrategieën vormen daarom het tweede deel van de definitie.
The case study inquiry:
- copes with the technically distinctive situation in which there will be many more variables of interest than data points, and as one result
- relies on multiple sources of evidence, with data needing to coverge in a triangulating fashion, and as another result
- benefits from the prior development of theoretical propositions to guide data collection and analysis.
Deze tweeledige definitie van Yin laat dus zien dat een casestudie-onderzoek een allesomvattende methode is, waarin een logisch ontwerp, technieken voor het verzamelen van gegevens en een specifieke benadering van data-analyse onder vallen (Stoecker 1991 in Yin 2009:18).
Dit onderzoek is een multiple-casestudie. Dat wil zeggen dat op verschillende locaties binnen Rotterdam naar aanpassingen in de openbare ruimte wordt gekeken, als gevolg van het vergroten van waterbergend vermogen. De casestudies bestaan voornamelijk uit kwalitatieve data, verzameld via beleidsstukken, interviews en observaties.
Er zijn verschillende soorten casestudies, in dit onderzoek maak ik gebruik van een
‘typical case’ (Yin 2009). Een typical case omschrijft een bepaald fenomeen, in dit geval de gevolgen van het vergroten van het waterbergend vermogen op het functiegebruik van de openbare ruimte.
Empirisch onderzoek wordt vaak getoetst aan de hand van een aantal kenmerken (Yin 2009). Bij exploratief onderzoek gaat het om constructvaliditeit, externe validiteit en betrouwbaarheid. Constructvaliditeit gaat over de vraag of de resultaten van een onderzoek wel werkelijk een indicatie zijn voor het begrip waarover je een uitspraak wilt doen. Resultaten van een onderzoek kunnen perfect aansluiten bij de theorie, maar er kan onvoldoende rekening zijn gehouden met andere variabelen die ook invloed hebben op het onderzochte begrip (Yin 2009).
Door verschillende actoren te benaderen en een goede operationalisering van de begrippen (zie
§ 2.2) wordt in dit onderzoek aan de constructvaliditeit voldaan.
Externe validiteit houdt in dat de casestudie generaliseerbaar moet zijn. Dat wil zeggen dat de theorie die is toegepast op een bepaalde case, op dezelfde wijze op een andere case toegepast kan worden (Yin 2009). Dit onderzoek is een multiple case-onderzoek waarbij op eenzelfde wijze de drie afzonderlijke cases worden geanalyseerd. Er is dus sprake van externe validiteit.
Betrouwbaarheid tot slot betekent dat een casestudie op een ander moment op dezelfde wijze uitgevoerd moet kunnen worden. Door een casestudieprotocol en een casestudie- database op te stellen vergroot je de betrouwbaarheid. Een casestudieprotocol is als het ware de handleiding van je casestudie waarin precies vermeld staat welke stappen ondernomen moeten worden. De casestudiedatabase is het overzicht waar alle data terug is te vinden (Yin 2009). In deze paragraaf is het onderzoeksontwerp toegelicht. In bijlage IV is de topiclijst opgenomen die gebruikt is bij de interviews. Hieruit is te concluderen dat het onderzoek heel goed op een ander moment opnieuw uitgevoerd kan worden.
2.2 Operationalisering
In hoofdstuk 1 is beschreven dat klimaatverandering (onder andere) leidt tot klimaatadaptatie. Daarnaast is er sprake van verstedelijking. Beide aspecten zijn de aanleiding om het waterbergend vermogen in Rotterdam te vergroten. Dit heeft gevolgen voor of invloed op de functies van de openbare ruimte. Deze functies zijn onder te verdelen in een fysieke functie, een sociale functie en de identiteit van de openbare ruimte, welke in paragraaf 1.2 zijn uitgelegd.
Er zijn verschillende methoden voor dataverzameling bij een casestudie (Yin 2009).
Afhankelijk van de deelvraag zal ik in dit onderzoek één of meerdere methoden gebruiken.
De eerste deelvraag – In hoeverre is het noodzakelijk om het waterbergend vermogen te vergroten? – kan beantwoord worden door middel van het bestuderen van (wetenschappelijke) literatuur, aangevuld met informatie uit interviews. Literatuur heeft als voordeel dat er gedetailleerde informatie is te verkrijgen (Yin 2009). Om vooroordelen te voorkomen is een zo breed mogelijke verzameling van data noodzakelijk (Yin 2009).
De tweede deelvraag – Welke klimaatadaptatiemaatregelen op het gebied van water worden er genomen in Rotterdam? – kan eveneens met behulp van documentatie en interviews worden beantwoord. De nadruk op interviews is hier iets groter, omdat contactpersonen mij gedetailleerde informatie kunnen verschaffen over actuele en toekomstige maatregelen en specifiek gericht op de cases voor dit onderzoek.
Bij de derde deelvraag – Welke functionele aspecten van de openbare ruimte worden beïnvloed? – ligt de nadruk op interviews en directe observatie. Observatie geeft een goed beeld van de context (Yin 2009), maar is ook tijdrovend (ibid). De interviews, met verschillende actoren per case, moeten daarom de meeste informatie verschaffen, in elk geval over de situatie voordat er klimaatadaptatiemaatregelen zijn uitgevoerd en over de situatie in de toekomst die van invloed kunnen zijn op de functionele aspecten van de openbare ruimte.
Door middel van een observatie in de drie gebieden breng ik de huidige stand van zaken in kaart. Deze methoden zijn zeer geschikt voor de fysieke en sociale indicator van de openbare ruimte, echter niet geheel toereikend. Bovendien heb ik ook de derde indicator, de identiteit, nader willen onderzoeken. Dit aspect is niet geheel objectief te meten. Door middel van interviews met sleutelpersonen heb ik dat probleem ondervangen. Bovendien konden deze interviews mij meer informatie verschaffen over de sociale en fysieke aspecten van de openbare ruimte.
Om functieverandering van de openbare ruimte te operationaliseren heb ik gebruik gemaakt van de onderverdeling die het VROM-Rapport (2005) hanteert. De openbare ruimte bestaat volgens het rapport uit een fysieke component, een sociale component en uit identiteit. Deze drie begrippen zijn in Hoofdstuk 1 al behandeld, maar worden als volgt geoperationaliseerd.
De fysieke component gaat over infrastructuur, zowel boven als onder het grondoppervlak. Functieverandering van de openbare ruimte betekent dat er andere loopstromen of routes kunnen ontstaan als gevolg van het aanleggen van waterberging.
Daarnaast valt volgens het VROM-Rapport (2005) ook het onderhoud van de openbare ruimte onder de fysieke component. In dit onderzoek analyseer ik voor de component fysiek drie factoren: verandering van infrastructuur (zoals wegen en voorzieningen), verandering in het onderhoud (schoon, heel en veilig) en de verandering in de wateropgave (hoeveel waterberging is er gecreëerd en voldoet het gebied nu aan de gestelde eisen in de wateropgave). Aan de hand van beleidsstukken, interviews en observaties probeer ik hier een zo goed mogelijk antwoord op te krijgen.
De sociale component richt zich op het gebruik van de openbare ruimte (VROM 2005).
In dit onderzoek kijk ik naar het gebruik van de infrastructuur zoals wegen en pleinen, maar ook naar het gebruik van de voorzieningen. Verder kijk ik naar de interactie tussen gebruikers van de openbare ruimte. Hiervoor ben ik afhankelijk van de informatie die ik tijdens de interviews heb vergaard. De interviews bieden ook een aanvulling op mijn bevindingen tijdens de observaties om het gebruik van de openbare ruimte te analyseren.
Daarnaast kijk ik naar de identiteit van het gebied. Het gaat hierbij om de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de openbare ruimte (VROM 2005). De fysieke en sociale component komen hier samen; hebben de veranderingen effect op de aantrekkelijkheid en zijn beleidsambities en wensen van gebruikers en bewoners meegenomen in de realisatie. Aan de hand van beleidsstukken, observaties en interviews probeer ik een antwoord te krijgen op deze component van de openbare ruimte.
2.3 Selectie van cases
De wateropgave is op verschillende manieren in te passen, afhankelijk van de beschikbare ruimte en vaak ook van andere opgaven die in het gebied worden uitgevoerd. Om die reden gebruik ik voor dit onderzoek drie gebieden die elk in een ander woonmilieu liggen. De Stadsvisie Rotterdam (Gemeente Rotterdam 2007) onderscheidt drie woonmilieus:
centrum-stedelijk, rustig-stedelijk en groen-stedelijk. Het centrum-stedelijke woonmilieu onderscheidt zich door een hoge dichtheid aan voorzieningen en een mix aan bedrijvigheid in de plint van gebouwen. Het rustig-stedelijke woonmilieu kent een korte afstand tot het centrum van de stad en heeft groen- en speelvoorzieningen om de hoek. In het groen- stedelijke woonmilieu zijn veel woningen met privétuinen en daarnaast is veel openbaar groen aanwezig.
Verder zijn in alledrie de gebieden maatregelen genomen om het waterbergend vermogen te vergroten. Voor het centrum-stedelijke woonmilieu gaat het om het
Museumpark, waar een ondergrondse waterberging is gerealiseerd die in verbinding staat met de Westersingel en een groot deel van het rioolstelstel in het centrum. Voor het rustig- stedelijke woonmilieu heb ik gekozen voor het Bellamyplein in de Rotterdamse wijk Spangen. Hier is afgelopen najaar het eerste waterplein van Nederland in gebruik genomen. Tot een groen-stedelijk woonmilieu behoren de naoorlogse wijken in Rotterdam- Zuid. Extra waterberging voor deze gebieden is onder andere in het Zuiderpark gecreëerd.
De drie cases kennen dus elk hun eigen oplossing voor de wateropgave, mede afhankelijk van de ruimte en de mogelijkheden die er waren. De resultaten uit dit onderzoek zijn dus voornamelijk illustratief van karakter en geven een beeld op welke wijze in Rotterdam de wateropgave invulling krijgt en welke gevolgen dat heeft voor de openbare ruimte.
2.4 Conceptueel schema
Het conceptueel schema (figuur 2.1) geeft het onderzoek grafisch weer. Klimaatverandering en verstedelijking kunnen voor meer wateroverlast zorgen. Bij verstedelijking gebeurt dat doordat er meer verhard oppervlak aanwezig is waardoor het water moeilijker weg kan stromen. Klimaatverandering kan leiden tot grotere neerslaghoeveelheden. Om de gevolgen van klimaatverandering acceptabel te houden is klimaatadaptatie nodig. Zowel verstedelijking als klimaatadaptatie kan resulteren in een opgave om het waterbergend vermogen te vergroten.
Het vergroten van waterbergend vermogen zorgt voor een beïnvloeding van de functies in de openbare ruimte. In dit onderzoek wordt deze beïnvloeding onderzocht aan de hand van drie aspecten: fysiek, sociaal en identiteit. Deze drie aspecten zijn geoperationaliseerd in meerdere indicatoren, zoals uitgelegd in paragraaf 2.2.
figuur 2.1: Conceptueel schema
3 Beleidsanalyse
Eén van de gevolgen van klimaatverandering is een toenemende kans op wateroverlast. In Rotterdam wordt wateroverlast veroorzaakt op vier manieren: door de stijging van de zeespiegel, veranderende rivierafvoeren, verandering in de grondwaterstand en toenemende neerslag (Gemeente Rotterdam et al. 2005). Om wateroverlast nu en in de toekomst te voorkomen moeten er diverse maatregelen genomen worden door extra waterbergend vermogen te creëren, bijvoorbeeld door ondergrondse waterbergingen of waterpleinen aan te leggen (ibid). Dergelijke maatregelen kunnen gerealiseerd worden door ingrepen in de openbare ruimte. Het is echter niet bekend in hoeverre deze maatregelen de functionaliteit van de openbare ruimte verbeteren of verslechteren.
Daarnaast is het de vraag in hoeverre de wateroverlast daadwerkelijk een probleem is voor Rotterdam en in hoeverre daar maatregelen voor genomen moeten worden, zoals beschreven in de wateropgave voor Rotterdam. Bovendien is het de vraag of de genomen maatregelen toekomstbestendig zijn in de wetenschap dat de zeespiegel verder zal stijgen waardoor de waterafvoer bemoeilijkt wordt (Bresser 2005). De essentie van deze vragen komt ook terug in de probleemstelling van dit onderzoek: In welke mate en hoe worden de functionele aspecten van de openbare ruimte beïnvloed door het vergroten van het waterbergend vermogen in Rotterdam?
In dit hoofdstuk worden de verschillende beleidsstukken en visies belicht die hier een antwoord op moeten geven. In de beleidsanalyse gaat het vooral om de vraag in hoeverre het noodzakelijk is het waterbergend vermogen in Rotterdam te vergroten en welke klimaatadaptatiemaatregelen er worden genomen. Aan de hand van de casestudie zal in hoofdstuk 4 de derde deelvraag – welke functionele aspecten van de openbare ruimte worden beïnvloed – worden beantwoord.
3.1 Klimaatadaptatie in Rotterdam: een voorbeeld voor de rest van de wereld
In Nederland is Rotterdam misschien wel het meest spraakmakende voorbeeld als het gaat om klimaatadaptatie. Volgens de Europese Commissie is Rotterdam een voorbeeldstad voor klimaatadaptatie (RCI 2012). Dat komt overeen met de ambities die het International Advisory Board Rotterdam (IABR) heeft uitgesproken. Het IABR heeft in 2007, onder leiding van oud-premier Lubbers, geadviseerd om van Rotterdam een toonaangevende waterkennis- en klimaatstad te maken (Molenaar et al. 2010). Volgens het IABR is aanpassen
aan de gevolgen van klimaatontwikkeling essentieel voor Rotterdam waarbij goed en ambitieus watermanagement economische kansen biedt voor de stad (Molenaar et al. 2010).
Het IABR-advies heeft geleid tot het Rotterdam Climate Proof-programma (RCP), het Rotterdamse klimaatadaptatieprogramma (Molenaar et al. 2010). De gemeente Rotterdam ziet met het RCP-programma de klimaatverandering niet als een bedreiging, maar als een kans. Het RCP-programma richt zich op blijvende bescherming en bereikbaarheid van de regio Rotterdam. Door innovaties toe te passen wordt de stad aantrekkelijker en economisch sterker (Molenaar et al. 2010, RCI 2012). Het RCP-programma bestaat uit vijf thema’s waarbij de focus ligt op kennisontwikkeling en uitvoering: waterveiligheid, bereikbaarheid, adaptief bouwen, stedelijk watersysteem en stadsklimaat (Molenaar et al. 2010).
Het programma heeft als duidelijke doelstelling dat Rotterdam in 2025 klimaatbestendig is. Het RCP-programa is volledig gericht op extra kansen voor een aantrekkelijke stad om te wonen, te recreëren, te werken en te investeren. Toonaangevend onderzoek, innovatieve kennisontwikkeling en daadkrachtige uitvoering resulteren in sterke economische impulsen. Samen met vooraanstaande partners moet Rotterdam volgens het RCP- programma (Molenaar et al. 2010) dé innovatieve waterkennisstad van de wereld en inspirerend voorbeeld zijn voor andere deltasteden. Door klimaatadaptatiemaatregelen te combineren met een hoogwaardige inrichting van de openbare ruimte kan Rotterdam zowel klimaatbestendig als een aantrekkelijke stad worden.
Het internationale karakter van de Rotterdamse klimaatadaptatie komt ook tot uitdrukking via de Connecting Delta Cities (CDC) waar Rotterdam bij aangesloten is. Het CDC is een netwerk van deltasteden die op het gebied van klimaatverandering met ruimtelijke ontwikkeling, waterbeheer en klimaatadaptatie actief zijn. Het doel is om kennis over klimaatadaptatie en praktijkvoorbeelden uit te wisselen die andere steden binnen het CDC-netwerk kan ondersteunen in het ontwikkelen van hun aanpassings- strategieën (Connecting Delta Cities z.j.).
Volgens CDC is Rotterdam “the perfect showcase for climate change adaptation”.
(ibid). Daarnaast is er ook veel internationale belangstelling voor de Rotterdamse aanpak (Cityportal Rotterdam z.j.c). Dit blijkt onder meer uit het feit dat buitenlandse delegaties de Rotterdamse klimaatadaptatieprojecten bezoeken en de Europese Commissie Rotterdam als voorbeeldstad heeft aangewezen op het gebied van klimaatadaptatie (ibid).
3.2 Van waterproblematiek naar wateropgave
Het Rijk, de provincies, de Unie van Waterschappen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten hebben in 2003 het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) opgesteld en ondertekend (NBW 2003). Aanleiding hiervoor was de nationale waterproblematiek,
veroorzaakt door klimaatverandering, bodemdaling en verstedelijking (ibid). Daarnaast zijn er internationale wetten en afspraken, zoals het IPCC-rapport en de Europese Kaderrichtlijn Water, die eerder al in hoofdstuk 1 zijn beschreven.
In het NBW hebben de overheden vastgesteld op welke wijze, met welke middelen en in welk tijdsbestek zij gezamenlijk de wateropgave voor Nederland in de 21e eeuw wilden aanpakken. De nadruk lag daarbij op een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het op orde krijgen van het totale watersysteem in 2015 (NBW 2003). Het doel was om na 2015 het watersysteem op orde te houden, anticiperend op veranderende omstandigheden van klimaat, zeespiegel, bodemdaling en verstedelijking. Eén van de afspraken in het NBW is dat gemeenten stedelijke waterplannen opstellen. Daarnaast werd vastgesteld dat wateroverlast in stedelijk gebied niet vaker voor mag komen dan eens per honderd jaar (Gemeente Rotterdam et al. 2007).
De gemeente Rotterdam heeft samen met het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard, Waterschap Hollandse Delta en het Hoogheemraadschap van Delfland in 2007 het Waterplan 2 opgesteld (Gemeente Rotterdam et al. 2007). Het is een vervolg op het eerste Waterplan en kent een looptijd tot 2030. Waterplan 2 (ibid) beschrijft in hoofdlijnen hoe de gemeente Rotterdam en de waterschappen de komende decennia om willen gaan met water in de stad. De wateropgave uit Waterplan 2 is per deelgemeente uitgewerkt in de afzonderlijke deelgemeentelijke waterplannen. In de deelgemeentelijke waterplannen is het mogelijk om een verdiepingsslag te maken ten opzichte van het gemeentelijk waterplan (Rodenburg 2010).
Het Waterplan 2 heeft niet alleen tot doel het waterbeheer op orde te krijgen, zoals afgesproken is in het NBW, maar ook om te bouwen aan een sterke economie en een aantrekkelijke woonstad. Water is namelijk een belangrijke voorwaarde voor een aantrekkelijke stad, zeker omdat Rotterdam zich profileert als ‘waterstad’ (Gemeente Rotterdam et al. 2007). Rotterdam staat dus voor een grote opgave, niet alleen op het gebied van waterbeheer, maar ook op het gebied van verstedelijking (Gemeente Rotterdam et al. 2007).
Uit de analyse van het huidige watersysteem bleek dat in heel Rotterdam een tekort aan bergingsmogelijkheden was. In Waterplan 2 wordt gesteld dat er voor 2015 ongeveer 600.000 m3 extra berging gerealiseerd moet worden. In 2050 kan dat zelfs opgelopen zijn tot 800.000 m3 (Gemeente Rotterdam et al. 2007). Het gaat hierbij om theoretische berekeningen. In de praktijk blijkt dat het rioleringsstelsel al een deel van hemelwaterafvoer voor zijn rekening neemt (ibid). Daarnaast is er naar aanleiding van het Waterplan Rotterdam 2000-2005 en in de deelgemeentelijke waterplannen al geïnvesteerd in extra bergingscapaciteit en een robuuster watersysteem (Gemeente Rotterdam et al.
2007). Toch blijft de opgave fors, en dat legt een enorme claim op de openbare ruimte in de stad (ibid). Het graven van extra open water in stedelijk gebied is vrijwel onhaalbaar. Er
moet dus ingezet worden op innovatieve oplossingen. Eén van de oplossingen is het zogenoemde waterplein. Waterpleinen zijn verdiepte stadspleinen die tijdens hevige regenbuien het water tijdelijk kunnen opvangen. Op het Bellamyplein in de wijk Spangen is het eerste waterplein van Nederland gerealiseerd en een tweede waterplein is in Rotterdam-Noord op het Benthemplein in aanbouw. In Waterplan 2 (Gemeente Rotterdam et al. 2007) worden voor de toekomst meer locaties voor waterpleinen voorgesteld.
Waterpleinen zijn echter duur in aanleg (Gemeente Rotterdam et al. 2007). Indien mogelijk zal dus voor een andere oplossing worden gekozen, zoals het vergroten van oppervlaktewater of het vergroenen van de omgeving waardoor water beter en gelijkmatiger afgevoerd kan worden.
Naast de waterkwantiteitsopgave is er ook nog een ander aspect dat meespeelt in de wateropgave, namelijk de kwaliteit van het water. Tijdens hevige buien in stedelijk gebied wordt hemelwater voornamelijk afgevoerd via riooloverstorten op het oppervlaktewater, wat gevolgen heeft voor de waterkwaliteit (Gemeente Rotterdam et al. 2007). Het scheiden van vuil rioolwater van schoon oppervlaktewater gebeurt door pompcapacitieit van gemalen te vergroten en door ondergrondse waterbergingen en gescheiden rioolsystemen aan te leggen. Een goede waterkwaliteit draagt bij aan de aantrekkelijkheid van de stad.
Aantrekkelijkheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit zijn dus aspecten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn.
Een herijking van Waterplan 2
De eerste uitvoeringsperiode van Waterplan 2 liep tot 2012 (Gemeente Rotterdam et al.
2013). Maatschappelijke, economische, beleidsmatige en technische ontwikkelingen hebben in die periode tot nieuwe inzichten geleid waardoor er voor de periode 2013-2018 een nieuw uitvoeringsprogramma is opgesteld: de Herijking Waterplan 2 (ibid). De herijking is geen nieuw waterplan, maar een actualisatie van Waterplan 2. De grootste verschillen zitten in de tijdsplanning, de wateropgave en de mogelijkheden om de wateropgave in te passen.
Binnen de nationale wetgeving is de invulling van de wateropgave verruimd van 2015 naar 2027. De gemeente Rotterdam en de waterschappen willen nu de belangrijkste knelpunten in 2018 opgelost hebben (Gemeente Rotterdam et al. 2013).
Veel knelpunten die in Waterplan 2 zijn beschreven zijn in de afgelopen jaren al opgelost.
Daarnaast zijn de methoden om de wateropgave te berekenen in de loop der jaren verfijnder geworden; er zijn onder andere gedetailleerdere hoogtekaarten waardoor de wateropgave beter in kaart is te brengen. In verschillende delen van de stad is de opgave kleiner geworden of zelfs helemaal opgelost, in een aantal andere delen is de wateropgave groter geworden. De verwachting is dat het KNMI in 2013 met nieuwe klimaatscenario’s komt. De wateropgave zal dan opnieuw worden aangepast (Gemeente Rotterdam et al. 2013).
Daarnaast zijn door de economische crisis veel herstructureringsprojecten uitgesteld. Er moeten dus andere mogelijkheden worden gevonden om de wateropgave te laten aansluiten bij lopende projecten in de stad. De programma’s voor vergroening van de wijk en het programma voor kindvriendelijke wijken bieden hier de mogelijkheid toe (Gemeente Rotterdam et al. 2013).
3.3 Visies op de stad met betrekking tot klimaatadaptatie en openbare ruimte
Uit de vorige paragraaf is gebleken dat de wateropgave in Rotterdam van invloed zal zijn op de toekomstige inrichting van de stad. Hoe dit vorm zou kunnen krijgen is beschreven in een aantal visies op de stad die zich onder andere richten op de rol die de wateropgave kan spelen in het aantrekkelijker maken van de openbare ruimte. In deze paragraaf behandel ik de belangrijkste visies die betrekking hebben op de wateropgave, de ambities om van Rotterdam een aantrekkelijke waterstad te maken en tot slot de verstedelijkingsopgave.
De wateropgave
In 2011 heeft de gemeente Rotterdam een verkenning gedaan naar het vasthouden van regenwater in de openbare ruimte (van Eer et al. 2011). Hieruit blijkt dat Rotterdam zich bewust is dat de opvang en afvoer van water in de openbare ruimte een opgave van alle tijden is, waarbij in de verkenning wordt gerefereerd naar het Singelplan van Nicolaas Rose uit 1850. De singels van Rose waren een antwoord op de slechte hygiëne in de stad (Berens 2001). In de 19e eeuw barstte het centrum uit zijn voegen. In die tijd werden singels nog als open riool gebruikt. Om het stadswater sneller en beter door te kunnen spoelen met schoon water werden de singels aangelegd (ibid).
In de verkenning naar het vasthouden van regenwater in de openbare ruimte wordt positief gereageerd op het feit dat de wateropgave vaak gelijk oploopt met andere doelstellingen van de gemeente voor de buitenruimte, zoals vergroening, wijken kindvriendelijker maken en het bomenstructuurplan (van Eer et al. 2011).
Het uitgangspunt van Waterplan 2 (Gemeente Rotterdam et al. 2007) is “water graven waar het kan, innovatief oplossen waar het moet”. Dit motto komt voort uit het feit dat het in oude dichtbebouwde stadswijken vaak lastig is om nieuwe plekken met oppervlaktewater te realiseren (van Eer et al. 2011). De wijken kenmerken zich namelijk tot gebieden met veel functies, grote ruimtedruk en een groot oppervlak aan nodige verharding (ibid). Andere innovatieve oplossingen zijn hier dus noodzakelijk, zoals ondergrondse waterbergingen en waterpleinen. Deze oplossingen zijn echter duur en niet altijd wenselijk (van Eer et al. 2011). Er wordt dan ook steeds meer gekeken naar het
“dotteren van de haarvaten” (ibid). Dat wil zeggen dat het watervasthoudend vermogen op
klein schaalniveau wordt verbeterd, zoals waterpasserende verharding of het verbeteren van de afwatering van verharding naar het groen. Ook Marc den Ouden, procesmanager bij het Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard zegt tijdens het interview wat ik met hem had dat de oplossingen meer vanuit haarvatenniveau moeten komen, temeer omdat grote oplossingen duur zijn en niet altijd het gewenste effect opleveren.
Van Eer et al. (2011) verwachten dat 10-20% van de wateropgave gerealiseerd kan worden via kleine projecten. Het gaat hierbij om meer groen in de wijk, grotere boomspiegels of de straat op een andere manier af laten lopen zodat hemelwater via het groen of de singels afgevoerd kan worden. Bovendien, zo stellen de auteurs, dragen kleine oplossingen bij aan de buitenruimtekwaliteit. Kleine ingrepen kunnen dus een positief effect kunnen hebben op de functionaliteit van de openbare ruimte.
Rotterdam als aantrekkelijke waterstad
De Internationale Architectuur Biënnale Rotterdam (IABR) in 2005 had als thema ‘de Zondvloed’. Een denktank vanuit verschillende disciplines, te weten de gemeente Rotterdam, het waterschap Hollandse Delta en het Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard hebben in het kader van de IABR een toekomstvisie geschreven:
Rotterdam Waterstad 2035 (Gemeente Rotterdam et al. 2005). In de toekomstvisie wordt de vraag gesteld wat de toename van extra water betekent voor de stad. Met Rotterdam Waterstad 2035 willen de initiatiefnemers laten zien dat de wateropgave ook een stedelijke opgave moet zijn. Het water wordt als kans gezien om de stad aantrekkelijker en veiliger te maken (Gemeente Rotterdam et al. 2005). Rotterdam Waterstad 2035 herstelt en versterkt de identiteit van Rotterdam als waterstad door met innovatieve oplossingen te komen om de wateropgave een invulling te geven (Gemeente Rotterdam et al. 2005). Eén van de innovatieve ideeën uit Rotterdam Waterstad 2035 was het waterplein, die later in het Waterplan 2 is opgenomen als oplossing voor de wateropgave in stedelijk gebied.
Het thema aantrekkelijke waterstad is zeker niet nieuw; Rotterdam dankt zijn imago voor een belangrijk deel aan het water. Het begon met een stad aan de dam in de Rotte, nu is Rotterdam vooral bekend om zijn Erasmusbrug die de linker- en de rechtermaasoever met elkaar verbindt. Daarnaast vormt het water de ruggengraat van de hoofdstructuur van de stad, zoals de waterkeringen, singels, boezems en polders (Gemeente Rotterdam et al.
2007). In de Stadsvisie 2030 wordt aangegeven dat deze kwaliteiten nadrukkelijker zichtbaar gemaakt en benut moeten worden, wil Rotterdam zich nog duidelijker profileren als waterstad (ibid). In deze stadsvisie, vastgesteld door de gemeenteraad op 29 november 2007, ligt de nadruk op een aantrekkelijk woonmilieu, maar ook de noodzaak voor Rotterdam om zich te positioneren als een gezonde stad binnen de sterke, internationaal concurrerende Randstad (Gemeente Rotterdam et al. 2007).
Verstedelijking
Naast het profileren als aantrekkelijke waterstad beschrijft de Stadsvisie 2030 (Gemeente Rotterdam 2007) ook het beleid ten aanzien van de visie op verstedelijking in Rotterdam.
In verschillende beleidsdocumenten staat de verdere ontwikkeling van de binnenstad van Rotterdam centraal. Het aantrekkelijker maken van de binnenstad door de buitenruimte zowel kwalitatief als fysiek aan te pakken, is volgens de Stadsvisie 2030 (Gemeente Rotterdam 2007) de eerste stap die genomen moet worden. Hoewel hier niet wordt gesproken over een wateropgave, biedt de aanpak van de buitenruimte daartoe wel kansen.
De ontwikkeling van de stad komt ook aan bod in het Verstedelijkingsprogramma Zuidvleugel 2010-2020 van het Bestuurlijk Platform Zuidvleugel (BPZ 2010). In het Verstedelijkingsprogramma staat naast het aantal woningen ook de kwaliteit van woonmilieus centraal. De nadruk wordt gelegd op binnenstedelijke ontwikkelingen (ibid).
Deze kwaliteitsverbetering moet in de Stadsregio Rotterdam tot stand komen door onder andere de herstructurering van oude stadswijken (ibid). De binnenstedelijke woonopgave zorgt dus enerzijds voor intensivering van het stedelijk woonmilieu en biedt anderzijds kansen om woonmilieus en buitenruimte te herstructureren.
Volgens het Waterplan 2 (Gemeente Rotterdam et al. 2007) kent met name het stedelijk woonmilieu een grote wateropgave en is deze nu al moeilijk in te passen door de hoge dichtheid. Verdere verdichting kan, wanneer hier niet op geanticipeerd wordt, tot meer wateroverlast leiden of tot het moeilijker in kunnen passen van de wateropgave.
3.4 Van beleid naar praktijk
Uit de voorgaande paragrafen komt naar voren dat de gemeente Rotterdam veel ambities heeft als het gaat om klimaatbestendigheid en om de aantrekkelijkheid van de stad te vergroten door zich meer te profileren als een aantrekkelijke en innovatieve waterkennisstad.
Daarnaast is men zowel vanuit de praktijk (meer wateroverlast) als vanuit het Rijk (NBW) bewust geworden dat een wateropgave noodzakelijk is. De in dit hoofdstuk genoemde beleidsdocumenten hebben betrekking op de wateropgave in Rotterdam. Verder wil Rotterdam de kwaliteit van de openbare ruimte en het woonmilieu verbeteren (Gemeente Rotterdam 2007). Het IABR ziet investeringen in klimaatadaptatie en -mitigatie als belangrijke kans om van Rotterdam dé innovatieve waterkennisstad van de wereld te worden en te dienen als een inspirerend voorbeeld voor andere deltasteden. Hierdoor is het RCP ontstaan en is Rotterdam aangesloten bij Connecting Delta Cities.
De IABR 2005 heeft innovatieve ideeën gebracht ten aanzien van klimaatadaptatie. Eén van de voorbeelden is het waterplein. In Waterplan 2 is dat idee opgepakt en in de wijk Spangen tot uitvoering gebracht.
