Tilburg University
De organisatorische condities voor concrete hulpverlening
Kraaijmes, C.H.
Publication date:
1984
Document Version
Publisher's PDF, also known as Version of record
Link to publication in Tilburg University Research Portal
Citation for published version (APA):
Kraaijmes, C. H. (1984). De organisatorische condities voor concrete hulpverlening: Een model naar aanleiding
van de sociale dienst. (blz. 1-24). (Ter Discussie FEW). Faculteit der Economische Wetenschappen.
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal
Take down policy
If you believe that this document breaches copyright please contact us providing details, and we will remove access to the work immediately and investigate your claim.
CBM
R
7627 ~
1984
,CULTEIT DER ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN
25
--EKS "TER DISCUSSIE"
No. 84.25
h11111111111.111111111111fIIIIIINNII~JIII~uI
DE ORGANISATORISCHE CONDITIES VOOR CONCRETE HULPVERLENING: EEN MODEL NAAR AANLEIDING VAN DE SOCIALE DIENST
Drs. Chr.H. Kraaijmes
1 TI;nSC`-IRIrT~;NBUkEr"iU
Bes;er:~ming BiBLI ~-i'HF.~K
~
~~~T`.-I:~I~I",. ?:
HOGLS~;E ï:. ~JL
TILBUftG
Nr.
i
DE ORGANISATORISCHE CONDITIES VOOR CONCRETE HULPVERLENING: EEN MODEL NAAR AA~~I-LEIDING VAN DE SOCIALE DIENST
Inleidinq
Er doen zich op dit moment een aantal maatschappelijke en economische ontwik-kelingen voor, alsmede ontwikontwik-kelingen in het denken over hulpverlening die beide belangrijke gevolgen hebben voor cliënten en hulpverleners. Deze ontwikkelin-gen leiden tot een veranderende interactie tussen cliënt en hulnverlener en tot nieuwe problemen daarin. De vaststelling van deze problemen biedt het uit-gangspunt voor dit artikel dat vervolgens nader ingaat op het vraagstuk van de organisatorische condities van en voor de hulpverlening.
1. De ontmoeting van cliënt en hulpverlener
a. Ontwikkelingen bij cliënten
Aan de cliëntzijde doen zích een aantal beiangrijke icwantitatieve Vl1l..W1klSC lingen voor. Aanvankelijk daalde in de tweede helft van de zeventiger jarE het aantal cliënten van sociale diensten. Deze veranderingen hielden voornamelijk verband met veranderingen in Algemene Bijstandswet. Zo werd er bijvoorbeeld
een wijziging ingevoerd met betrekking tot de verstrekking van bijzondere kos-ten voor levensonderhoud en vond in 1976 de invoering van de Algemene Arbeids-ongeschiktheidswet (A.A.W.) plaats. Ook andere overheidsmaatregelen sneelden een rol zoals de invoering van het systeem van individuele huursubsidies.
De laatste jaren stijgt het aantal cliënten weer, een stijging die vooral valt toe te schrijven aan de toenemende werklooslieid. Sociale diensten krijgen in vergelijking met vroeger dan ook meer te maken met cliënten in het kader van de Wet Werkloosheidsvoorziening (W.W.V.) en de Rijksgroepsregeling Werkloze Werk-nemers (R.W.W.). Dit vergrote werkloosheidsbestand gaat gepaard met een 'ver-harding' van het cliëntenbestand, hetgeen wil zeggen dat de termijn voordat uit-stroom plaatsvindt langer wordt.
Vanaf 1981 stijgt ook het aantal ABW-cliënten waer; het stijgend aantal schei-dingen speelt daarbij een belangrijke rol en de algemene koopkrachtdaling als
zodanig.
Met deze kwantitatieve ontwikkelingen doen zich veranderingen voor in de aard en samenstelling van het cliëntenbestand. Het deel c~escheiden vrouwen met een ABW-uitkering stijgt snel. Dat geldt ook voor het aantal jeugdige
et-nische minderheden. De financiéle problematiek van cliénten heeft niet alleen ge-volgen zoals het moeten ontberen van luxe goederen, minder kansen op goede huis-vesting maar ook verminderde mogelijkheden voor zelfontplooiïng en het onderhouden van kontakten, een lagere maatschappelijke status, gevoelens van machteloosheid, anonimiteit, of ontevredenheid en zelfs lichamelijke gevolgen kunnen zich voordoen. Cultureel bepaalde maatschappelijke etiketteringsprocessen doen, vaak gepaard gaan-de met een 'sociale' daling, gaan-de gevoelens van eigenwaar.gaan-de van cliënten afnemen. De algemene koopkrachtdaling versterkt dit soort ontwikkelingen (koopkrachtdaling die op haar beurt weer versterkt wordt door veranderingen in het uitkeringsbeleid).
Zowel binnen - als buiter, diensten (o.a. van AM~~-instellingen) hoort men dan oo:: ge-luiden dat de financiële problematiek van mensen meer en meer verweven raakt met immateriële en psycho-sociale problemen. Naast psycho-sociale oroblemen doen zich gevolgen voor in de vorm van afwijkend gedrag: het toenemend gebruik van alcohol en drugs, agressie, vandalisme en kleine criminaliteit. Onderzoek heeft inmiddels een duidelijk verband tussen armoede en afwijkend gedrag aangetoond.
Concluderend kan opgemerkt worden dat de hulpverlening zich aanvankelijk uitslui-tend richtte op de gevolgen van veranderingen in de sfeer van ontslag, langdurige werkloosheid, scheiding etc. Later is niet alleen de complexiteit van de clienten-problematiek onderkent, maar ook de samenhang die bestaat tussen 'structurele'
si-tuaties van slechte huisvesting, geringe werkzekerheid, een zwakke arbeidsmarkt-positie, lage opleiding, ouder zijn, vrouw zijn etc. Op dit moment dient zich
zo-als we gezien hebben een nieuw probleemgebied aan, namelijk veranderingen ten ge-volge van een algemene koopkrachtdaling waardoor mensen onder een grens zakken die
tot voor kort als een economisch en sociaal bestaansminimum werd beschouwd.
Een andere ontwikkeling bij cliënten die in recent GSD-onderzoekl) ook weer
gecon-stateerd is,is de toenemende mondigheid van cliënten. Aan deze alom gecongecon-stateerde ontwikkeling moet evenwel niet een te grote waarde worden toegekend, in die zin dat het toch nog om relatief kleine groepen cliënten gaat. Veelal betreft het jongeren en vrouwen die zich in een of andere vorm georganiseerd hebben via groe-peringen als 'Vrouwen in de Bijstand'.
b. Ontwikkelingen bij de hulpverleners
Aan de hulpverlenerskant zien we dat op de bovengenoemde nroblemen is ingehaakt middels een ontwikkeling van de professionaliteit op individueel niveau. Dat wil
- dat nogal wat bmw-ers geneigd zijn achter een financiële aanvraag een im-materieël probleem te zien en dat ook door hen behandeld moet worden: met andere woorden, het signaleren van een probleem levert veelal een voldoende rechtvaardiging om het als een hulpvraag te definiëren;
- dat er renw-ers zijn die zich beschouwen als een altijd te raadplegen hulp-en raadgever wat altijd, los van het feitelijke cliëntenaanbod, leidt tot een hoge werklast;
- dat hand- en spandiensten, concrete hulp en advisering en dergelijke door sommige bmw-ers niet voor 'echte' hulpverlening worden aangezien, maar wor-den wel in zeer veel gevallen gegeven;
- dat door de bmw-ers weinig cliënten worden verwezen, noch naar een eventueel interne afdeling AMW, noch naar het externe AMW;
- organisatorisch gezien valt het op dat bmw-ers in veel gevallen nogal indi-vidualistisch werken. De autonomie (binnen bestaande wettelijke en andere grenzen) die professionals heten te hebben, heeft zich doorgezet tot op het niveau van de enkele werker ( in plaats van het team) hij raadoleegt wel anderen wanneer hij daar behoefte aan heeft, maar geeft zich zelden bloo' anders dan aan de buiten heL team sLaaiiué superviso~. ~nderlir.ge profc~ sionele controle middels inhoudelijke werkbegeleiding en gevalsbesprek~ r. ontbreekt en werkoverleg beperkt zich veelal tot organisatorische zaker.. ::et gevolg is dat de controle op het werk voornamelijk kwantitatief en wetstech-nisch ( via de rapporten) van aard is.
Ten aanzien van het verzamelen van informatie over de aard en de omstandig-heden van de financiële aanvragen, over probleemsituaties en probleemgroenen
(de signalerende taak van de bmw-ers) en ten aanzien van preventieve activi-teiten wordt geconstateerd dat er weinig gerealiseerd wordt. Wèl is het be-wustzijn aanwezig dat zulks snel van de grond moet komen.
De nadruk bij de functievervulling ligt dus bij de afhandeling van financiële aanvragen en de begeleiding van cliënten gedurende en soms na de aanvraagbe-handeling. De sterk individuele-curatieve gerichtheid van de bijstandsmaat-schappelijk werkers op de immateriële problematiek (waarbij immaterieel veel-al de enge invulling krijgt van psycho-sociaveel-al) valt enerzijds te verklaren
vanuit de individualiseringsopdracht van cie Algemene Bijstandswet anderzijds uit een identificatie van het Bt4W met het Algemeen Maatschapoelijk Werk en de geestelijke gezondheidszorg. Twee sektoren waar de professionele status en het inkomen hooa iS
neiging bestaat om voor de cliént te bepalen wat zijn probleem is~) en bovendien dat de cliënt bij de hulpverlener moet zijn voor de oplossing. De controle over hun werk door anderen wordt afgewezen en hun deskundigheid ontwikkelt men in de richting die men zelf als het meest zinvol acht.
c. Centrale problemen in de interactie cliént-hulpverlener
Enkele belangrijke externe ontwikkelingen doen hun invloed gelden op de inter-actie cliént-hulpverlener. In de vorige paragraaf werd gewag gemaakt van de in-dividueel-curatieve oriéntatie van hulpverleners. Geleidelijk is in het denken over hulnverleninq meer aandacht qekomen voor preventie en structurele maatreaelen en staat de geringe afstand tussen cliént en hulpverlener (die ook in de vorige
paragraaf naar voren kwam) ter discussie, omdat dit gevaren van afhankelijkheid
met zich meebrengt.
Een ander vraagstuk dat in deze context vermeld moet worden betreft de legiti-miteit van de hulpverlening. O.a. als gevolg van een behoefte aan verhoging van die legitimiteit is de band tussen uitvoering en beleid (zowel op
organisatie-niveau als op gemeentelijk-politiek organisatie-niveau) toegenomen.
Tenslotte zijn er de structurele beperktheid van financiéle middelen en de daar-mee gepaard gaande nadruk op vraagstukken van doelmatigheid die nieuwe condities vormen, en eisen stellen aan de interactie tussen cliënt en hulpverlener.
Als we nu nader op die interactie ingaan dan moet vastgesteld worden dat de cliënt en de hulpverlener hun ontmoeting op een geheel uiteenlopende wijze ervaren en
be-leven.
De cliënt zoekt op basis van zijn behoeften en los van wettelijke mogelijkheden naar oplossingen voor zijn problemen.
Hoewel 'de' cliént niet bestaat geldt voor vrijwel alle cliënten dat zij hun positie als een van grote afhankelijkheid ervaren. Die afhankelijkheíd is heel begrijpelijk als men er van uitgaat dat het zelf arbeiden voor een in3comen in onze cultuur een dominante waarde is. Het arbeidsethos-denken is nog zo dominant dat cliénten zelfs een als het ware intrinsieke gedrevenheid hebben tot het ver-krijgen van betaalde arbeid.
Een ander belangrijk gegeven is het feit dat de mate van geinformeerd zijn over de sociale zekerheidswetgeving vaak zeer gering is. Uit onderzoek in een
be-paalde sociale dienstl) bleek dat cliënten vaak weinig inzicht hebben in hun
nader toe te lichten of opnieuw te expliciteren. Dit met nositieve resultaten. Een volgend punt van onzekerheid bij cliènten heeft te maken met het moment waarop zij zekerheid hebben over het al of niet recht hebben op een
uit-kering en over de hoogte van die uituit-kering. Als cliënten bij een sociale dienst aankloppen staat de financiële nood vaak nauw aan de lippen. In zo'n onzekere financiële situatie wil de cliënt vaak liever vandaag dan morgen geld, maar op zijn minst enige zekerheid over wat hem te wachten staat. Een hulpverlener moet daar begrip voor hebben en in staat zijn om via een voorlopige
voor-ziening de eerste noodzakelijke financiële hulp te verstrekken.
A1 met al voelt de cliënt zich vaak onzeker en afhankelijk. Dit geldt zowel ten aanzien van de individuele bijstandsmaatschappelijk werker als van de GSD als geheel.
De hulpverlener fungeert als schakel tussen cliënt en de huloverlenende ornani-satie. Die schakelfunktie maakt dat de hulpverlener op zijn minst met twee 'partijen' te maken heeft, nl. de cliënt en de organisatie. Wat de cliënt be-treft, de hulpverlener weet niets van diens achtergronden of zijn economische of sociaal-culturele omstandigheden, noch van diens psycholoRische toestand. De
cliënt kan weinia mondia zi~n maar ~uist ook heel assertief en zich niet der
meer schikken in een voor de hulpverlener eenvoudig hanteerbare cliènt-ro De afhankelijkheid van de cliënt kan zich zelfs uiten in agressiviteit, en
situaties waarin hulpverleners zich bedreigd voelen komen frekwent voor. Het gaat daarbij om lichamelijke bedreiging, maar ook komt het voor dat bepaalde cliènten (de afgestudeerde jurist bijvoorbeeld) beter op de hoogte zijn van de wettelijke gang van zaken dan bijvoorbeeld een jonge, nog in opleiding zijnde, onervaren hulpverlener.
De hulpverlener staat dan ook voor de moeilijke en emotioneel veeleisende o~gave, in korte tijd inzicht te krijgen in de problematiek en achtergronden van de
cliënt, een juiste diagnose te stellen (daarbij rekening houdend met eventuele complexe en structurele achterliggende problematiek), adequaat te reageren en informatie te verstrekken, en daar juridisch-administratief goed mee om te gaan. Hoewel de cliënt de bijstandsmaatschappelijk werker identificeert als 'de' dienst, is de hulpverlener in belangrijke mate afhankelijk van de mogelijkheden en
onmoge-lijkheden van de dienst als geheel en de afdelingen daarbinnen. De hulpverlener beslist niet zelf op aanvragen maar stelt slechts het advies op; de
afhande-lingstermijnen heeft hij slechts gedeeltelijk zelf in de hand zelfs al verzoekt hij andere afdelingen uitdrukkelijk om een spoedafhandeling.
binnen de bestaande kaders van wet- en regelgeving.
A1 met al wordt ook de situatie van de hulpverlener gekenmerkt door onzekerheid en afhankelijkheid zowel in wetstechnisch, organisatorisch als psychologisch oDZicht .
Bovendien is de hulpverlener niet alleen afhankelijk van organisatie en
afde-ling op het punt van verkrijging van administratieve medewerl:ing en de goed-keuring van zijn hulpverlenende activiteiten; de organisatie stelt ook eisen
die samen te vatten zijn met organisatorische doelmatigheid en doelgerichtheid.
We hebben gezien hoe de opvattingen over hoe en welke hulp gegeven wordt sterk aan verandering onderhevig is. Deze veranderende opvattingen houden nauw verband met een andere kijk op cliéntproblematiek en nieuwe problemen ten gevolge van
de algemene koopkrachtdaling. Vraa.~stukken met betrekking tot de leaitimiteit en de beperkte financiële middelen spelen op de achtergrond een rol. Deze ontwik-kelingen hebben uiteindelijk hun implicaties voor de interactie tussen cliënt en hulpverlener en doen naast taakinhoudelijke vragen, en in dit kader relevant, vragen ten aanzien van de inhoudelijke voorbereiding en de structurering van het strategisch keuzeproces, ook taakuitvoeringsvragen naar voren komen waarbij de autonomie van de hulpverlener een belangrijk onderwerp vormt.
In de navolgende paragrafen gaan we daar nader op in.
2. De taakinhoud van de hulpverlening en het proces van vaststelling
Allereerst gaan we in op de mogelijke inhoudelijke invullingen van het taken-pakket. Een veel gehanteerde indeling5~ van het hulpverlenigsaanbod wordt
7
-Overzicht
Het takenpakket van de sociale dienst
INDIVIDUEEL ~ COLLECTIEF EN
SITUATIONEEL
Financieel -~ Psycho-sociaal Financieel-~ Psycho-sociaal
Bijstandsmaatschappelijk werk
Financièle Begeleiden van Financiële Initiëren van
hulpvragen de cliènt tij- hulpvragen be- en bijdragen
Cura- behandelen en dens en na de
-~
handelen van leveren aan
be-tief tot een oplos aanvraagproce- groepen~cate-
geleidingspro-sing brengen dure en nagaan gorieën jecten ten
aan-of er sprake is zien van locale
van sociale of probleemgroepen
psycho-~ociale problematiek
(evt. niet sa-menhangend met financièle nood)
Pre- De aard en Gespeciali- Bijdrage aan locaal welzi
-ven- omstandigheden seerde psycho- beleid via signalering en
-tief van de finan- sociale hulp- formatie overdracht met een
en ciële hulpvraag verleníng aksent op lagere
inkomensgroe-struc- volgen in de pen en structurele
achterstands-tureel tijd situaties
Signaleren en stimuleren van opbouwwerkprojecten (verbe-teren van structurele probleem-situaties}
Een andere indeling die wel gehanteerd wordt maakt het onderscheid tussen hulnver-lening gericht op de ontplooiing en vergroting van de weerstand van de cliënt, of die welke elementen van sociale controle inhoudt.
Bovengenoemde indelingen zeggen iets over de inhoud van de hulpverlening, de doel-groep (individueel of collectief) en over de methodiek en aanpak van die hulp-verlening. Een veel gehanteerde indeling die méér zeat over de aard van de fei-telijke hulpverlening is het, bij onzorgvuldige of onjuiste invulling zeer
maar bijvoorbeeld om een situationele aanpak naast een individu-gerichte aanpak. Ten zien valt echter op basis van onderzoek van 19823) dat er in de GSD-praktijk niet veel verschuivingen zoals in het schema aangegeven, zijn
aangetrof-fen. Een verschuiving die wèl duidelijk valt waar te nemen is de ontwikkeling van financiéle hulpverlening naar psycho-sociále hulpverlenina. De verklaring is reeds beschreven in termen van domeinuitbreiding als gevolg van bmw-ers die zich spie-gelen aan de psycho-theraoeutisch-achtige hulpverlening. In het hoofdstuk over de clièntenproblematiek is met betrekking tot een ongenuanceerde verschuiving door de auteurs een negatief oordeel uitgeproken.
De te konstateren verschuiving in de richting van psycho-sociale hulnverlening betekent niet dat er nu grote overeenstemming in het veld bestaat.
Leidingge-venden in sociale diensten en de politieke en hulpverleningsomgeving van so-ciale diensten wijzen een dergelijke ontwikkeling soms onomwonden af. Ook onder contactambtenaren zelf wordt uiteenlo~end over deze ontwikkelina ge-dacht. Dat blijkt uit de vele inhouden die gegeven worden aan deze vorm van hulpverlening. De volgende modaliteiten worden in allerlei combinaties aange-troffen:
- het verstrekken van informatie; het geven van advies en concrete hulp. Daarbij kan gedacht worden aan wets- en procedure informatie, het hel-pen opstellen van brieven,en bezwaarschriften en het helhel-pen invullen van
formulieren en het bemiddelen bij contacten tussen cliënten en anderen. Dit alles kan wel of geen verband houden met GSD-zaken;
- het instrueren van cliënten met betrekking tot hun gedrag zoals hoe te solliciteren, het leren omgaan met geld en budgetteren. Ook activiteiten van regeling en sanering van schulden wordt gedaan;
- het bespreken van ~roblematiek; dat wil zeggen de cliënt gerust stellen, hem of haar het hart laten uitstorten of een cliënt bewust maken van zijn~ haar problematiek en de samenhangende achtergronden daarvan;
- cliënten begeleiden: waaronder het motiveren of stimuleren tot een bepaald gedrag, het begeleiden bij het verwerken of aanvaarden van een situatie, het werken aan relatie- en identiteitsproblematiek (al of niet methodische en psycho-therapeutische hulp, met het doel structurele veranderingen in het gedrag van de cliént te bewerkstelligen), het fungeren als 'praatpaal' en het optreden als permanent (ook na financiële afhandeling) gezinsadviseur;
- verwijzingsactiviteiten, zowel intern als naar externe instanties en het
verlenen van nazorg bij de verwijzing.
worden geacht de Algemene Bijstandswet uit te voeren en de Wet Werkloosheids-voorziening. Vervolgens zijn er de behoeften en vragen waarmee individuele cliënten zich bij de dienst vervoegen. Van belang is hier het aantal cliënten, hoe deze verdeeld zijn naar categorie en naar achtergrond, zoals bijvoorbeeld werkgelegenheids- en huisvestingssituatie. Daarmee hangt samen de aard van hun problematiek en ten dele ook de hulpvraag zoals die geformuleerd wordt. Dit laatste onderscheid blijkt in de praktijk veelal weinig gemaakt te worden; de cliëntenproblematiek wordt automatisch opgevat als hulpvraag. Toch is dat on-derscheid van belang als men er van uitgaat dat cliënten niet alleen burQers zijn met een verantwoordelijkheid voor hun eigen situatie, maar ook dat veel cliënten deze verantwoordelijkheid (geheel of ten dele) zelf willen en kunnen hanteren.
Een volgend element van overweging is wat andere instanties in het locale
hulpverleningsnetwerk te bieden hebben. Of het overheids- of particuliere in-stellingen betreft doet weini~ ter zake, het gaat er om dat er een rationele arbeidsverdeling wordt gemaakt op grond van traditie er. deskundigheid. Hoew-'
een zekere overlap in hulpverleningsaanbod geen bezwaar heeft en nauweii- ~
voorkomen is (denk bijvoorbeeld aan de verhouding bijstandsmaatschappelijk .
en eerstelijns algemeen maatschappelijk werk) doet een te grote mate van ovt lap de ondoorzichtigheid van het netwerk toenemen. Toch is er ook een visie mogelijk dat overlap bewust gecreëerd moet worden. Een locale overheid kan bij-voorbeeld het standpunt huldigen dat indien instellingen voor particulier ini-tiatief cliënten weigeren te helpen (om welke reden dan ook) de overheid de taak heeft voor hen een hulpverleningsaanbod te creëren. Een andere overweginn hier kan zijn dat cliënten niet naar het particulier initiatief toe willen (om welke reden dan ook) en geholpen moeten worden.
Daarmee zijn we bij de twee laatste betrokken 'partijen'. Het locale bestuur voert een welzijnsbeleid en mogelijk een werkgelegenheidsbeleid. De gemeentelijke sociale dienst zelf voert ook een beleid op basis van haar ervaring, deskundigheid en speelruimte.
De binnen de wettelijke grenzen te kiezen taakstelling wordt vooral bepaald door de opvatting die men heeft ten aanzien van de taak en rol van de sociale dienst in de locale samenleving.
10
-het College voor de Verlening van Bijstand of een I~T[9V-, c.g. RWW-commissie. Een ruimere opvatting over de taakstelling zal de individualiseringsopdracht uit de ABW aangrijpen om per cliënt te bezien of de financiële situatie geen oorzaken heeft die samenhangen met andere situaties en of er sprake is van een 'structurele' oorzaak. Ligt er een structurele oorzaak ten grondslag aan de financièle problematiek, dan kan besloten worden om hieraan in de vorm van hulpverleningsactiviteiten de nodige aandacht te schenken; immers indien dit het geval is zal het verstrekken van louter financiële hulp geen oplossing bieden in die zin dat de cliënt blijvend afhankelijk kan worden van de sociale dienst. Een dienst kan het ook tot haar taak rekenen om de gevolgen (vaak van psycho-sociale aard) van de cliëntsituatie aan te ~akken. Is dat het geval dan zal het duidelijk moeten vaststaan dat het onverstandig is de cliënt te ver-wijzen naar gespecialiseerde instellingen en dat de dienst voldoende deskun-digheid in huis heeft om zich met dergelijke activiteiten bezic; te houden. Bovengenoemde hulpverlening is curatief van aard. De noodzaak van een collec-tieve en structurele aanpak wordt echter steeds dringender. Zoals gezegd lijken bepaalde probleemgroepen zich steeds duidelijk af te tekenen. Ook de oorzaken van de problemen behorend tot een dergelijke groep zijn vaak dezelfde. Deze kunnen bijvoorbeeld liggen in de sfeer van onvoldoende onleiding of werk-geleqenheid. En meer dan vroec~er wordt thans ingezien dat ook de locale overheid een verantwoordelijkheid heeft op dit terrein. De koppeling van onvang en begelei-ding van individuele cliènten, met een collectieve aanpak van vraagstukken als huisvesting, welzijn en arbeidsbemiddeling en werkgelegenheid ligt dan voor de hand.
Een dergelijke collectieve aanpak, die ook meer mogelijkheden biedt voor een preventieve hulpverlening, kan bestaan uit het signaleren en stimuleren van
projeïten, Gemeentelijke sociale diensten kunnen op basis van hulpverlenende activiteiten op een simpele wijze systematisch informatie verzamelen over de achtergronden van financiële aanvragen en daarmee probleemc~roepen en -situaties traceren. Nieuwe probleemgroepen komen vaak in een korte tijd van enkele jaren
naar boven (schoolverlatersnroblematiek en daarbinnen de tweede generatie
buiten-landse werknemers; mensen met hypotheekafbetalingsproblemen als gevolg van werkloosheid of algemene koopkrachtdaling enz.). De sociale dienst wordt daar
direct mee geconfronteerd en kan inzicht krijgen in structurele achtergronden van problemen van cliënten, of van problemen die zich voordoen in bepaalde stadsdelen.
11
-als nationaal niveau (zie recente plannen van de Ministeries van CRM en Sociale Zaken, waarin soms ook is voorzien in taken voor sociale diensten) zijn derge-lijke ontwikkelingen te signaleren.
De projecten zullen op dit moment voor een belangrijk deel kunnen liggen op het terrein van de werkgelegenheid.
De onmogelijkheid om een 'full-employment-situatie' te realiseren en de verschui-ving van arbeids- naar welzijnsethos maken ook projecten in de recreatieve, creatieve
en educatieve sfeer gewenst. Dergelijke projecten zijn niet, in tegenstelling tot de eerstgenoemde, gericht on de herintreding in het arbeidsnroces; mogelijk wel indirect. Tenslotte kunnen projecten gericht zijn op het scheppen van condities voor het
opheffen van structureel-achterliggende oorzaken van problemen. Naast de ge-noemde categoriale aanpak is daarbij een territoriale aanpak mogelijk. Indien sociale diensten wijksgewijs of gedeconcentreerd georganiseerd zijn, zijn de mogelijkheden voor deze laatstgenoemde aannak goed.
Hierboven hebben we vormen van collectieve hulpverlening besproken. Echter ook op een andere manier kan een collectieve aanpak plaatsvinden. Het betrF de wijze van afhandelen van aanvragen. Als gevolg van de snel stijgende cl tenstroom kan het voor sociale diensten moeilijk worden om de aanvragen bi: de daarvoor gestelde termijnen af te handelen. Hier en daar gebeurt daarom de aanvragenafhandeling ten dele groepsgewijs. Bepaalde groepen cliënten (bijvoor-beeld schoolverlaters) worden tegelijkertijd opgeroepen en krijgen collectief
informatie; de formulieren laat men cliënten zoveel mogelijk zelf invullen. Ver-volgens krijgt iedere cliënt nog een individueel onderhoud met een hulpverlener. Bovengenoemde mogelijke invullingen van de taakstelling van sociale diensten betreffen de primaire functie van de sociale dienst, namelijk het verlenen van
directe hulp ten behoeve van cliënten. Er zijn evenwel nog andere, meer onder-steunende taken te vervullen. De gemeentelijke beleidsvoering inzake de sociaal-culturele situatie staat of valt met de informatievoorziening waaraan de so-ciale dienst een belangrijke bijdrage kan leveren. On qrond van deze informatie kan steeds bezien worden of bepaalde taken door de GSD of andere instellingen worden uitgevoerd.
Beleidsproces
Nu we zijn ingegaan on de inhoud van de strateqische keuzen, behandelen we het proces waarlangs men komt tot de vaststelling van die keuzen. De betrokken
12
-hun leiding, andere hulpverlenende instanties, betrokken ambtelijke eenheden (veelal secretarie-afdelingen Welzíjn en Financiën) en tenslotte het politieke systeem. Dit kan onderverdeeld worden in politieke partijen, het College van Burgemeester en Wethouders, de Gemeenteraad en de Raadscommissie(s) voor Sociale Zaken en Welzijn.
Dit proces van taakstellingkeuze kent een tweetal onderdelen. Ten eerste is er de inhoudelijke voorbereiding om het keuzeproces te laten resulteren in bruikba-re uitkomsten en ten tweede is er het structubruikba-rebruikba-ren van het proces zelf. Achter eenvolgens gaan we op deze onderdelen in.
a. De inhoudelijke voorbereiding
Een strategisch beleidsvormingsproces zal erop gericht moeten zijn dat de dienst de juiste keuze doet ten aanzien van de hulpverlening die zij moet bieden. Wat de juiste keuze is, wordt voor een belan~rrijk deel bepaald door de behoeften van de cliënten. Hierover inforsiatie verkrijgen is derhalve van groot belang en het is de verantwoordelijkheid van het topmanagement hiervoor zorg te dragen. Op grond van deze informatie bepalen zij de algemene beleidslijn voor de dienst en de formulering van het takenpakket maakt hiervan een belangrijk onderdeel uit. In de praktijk heeft deze groep managers ook een belangrijke functie als het gaat om het verkrijgen van goedkeuring en steun ten aanzien van de activiteiten van de organisatie. Zoals eerder opgemerkt wordt de legitimeringsfunctie steeds belang-rijker. Naarmate de financiële mogelijkheden beperkter worden, komt de vraag
sterker naar voren om effectief en efficiënt te werken. De effectiviteit heeft betrekking op de vraag of het hul~verleningsaanbod goed is afgestemd on de vraar en of deze in staat is de geconstateerde hulpvraag ook daadwerkelijk te beant-woorden.
De efficiëntievraag heeft betrekking op een optimale aanwending van middelen teneinde de gestelde doeleinden te bereiken.
Zoals gezegd is het strategisch management primair verantwoordelijk voor de ini-tiëring en voorbereiding van het strategisch keuzeproces. Een belangrijk element daarbij is haar omgevingsgerichtheid en het beschikken over informatie over
cliëntenontwikkelingen. Naarmate de externe signaleringstaak (da~ wil zeggen het
verzamelen van informatie over probleemsituaties en achterstandsgroepen) beter ont-wikkeld is, zal het eenvoudiger zijn permanent over te beschikken.
13
-Naast deze externe signaleringsinformatie is inzicht nodig in toekomstige ont-wikkelingen. Dat is nodig omdat de ontwikkelingen in het cliëntenbestand erg snel gaan en zonder een anticipatie daarop is het op dit moment nauwelijks mo-gelijk tijdig en adequaat te reageren. Men kan met name op kwantitatieve ont-wikkelingen zicht krijgen door nationale cijfers en voorspellingen te vertalen naar eigen locale situatie. Na te gaan is hoeveel schoolverlaters terecht zul-len komen bij de diensten en hoeveel WW-cliënten (die zijn geregistreerd bij de Bedrijfsverenigingen) overgaan naar de WWV, en hoeveel WWV-cliënten zullen overgaan naar de RWW.
Het is van belang dat de dienst zich niet alleen op het cliëntenaanbod oriën-teert maar ook op het gemeentelijk beleid en het beleid van overige locale hulpverlenende instellingen. Het gemeentelijk beleid levert zowel gegevens over aan de gang zijnde als over verwachte ontwikkelingen. De recent oo gang geko-men welzijnsplanning biedt tevens inzicht in de hulpverleningsactiviteiten en mogelijkheden van andere instellingen en in politiek vastgestelde beleidslijnen, zwaartenunten en prioriteiten.
Het bovenstaande zal leiden tot een inventarisatie van problemen en belangx: toekomstvragen waarmee de sociale dienst geconfronteerd zal worden en waarop
een antwoord gegeven moet worden. Vervolgens zal alobaal moeten worden vastgesteld wat de interne mogelijkheden zijn van de medewerkers en de organisatie als geheel. Is er nog ruimte om tot taakuitbreiding over te gaan? Of onder welke condities van efficiëntieverhoging of procedurevereenvoudiging is dat mogelijk? Hoe groot zijn de veranderingspotenties van de organisatie en hoe ligt dat op de verschil-lende afdelingen en bij leidinggevenden? Welke mogelijkheden en benerkingen bieden de opleidingsmogelijkheden van medewerkers? enz.
14
-b. De structurering van het strategisch keuzeproces
In het keuzeproces zelf zullen de betrokken interne en externe partijen tot een nadere vastelling moeten komen van de hoofdlijnen van beleid en takenpakket. O~ het belang van externe betrokkenheid is al ingegaan voor zover het de legitime-ringsfunctie betrof. Het gaat echter niet alleen om de goedkeuring van een door anderen uitgestippelde koers. Met de snel veranderende ontwikkelingen en moge-lijkheden neemt het belang van politiek-bestuurlijke sturing toe. Een politieke discussie over inhoud en omvang van de hulpverlening en eventueel een prioriteit-stelling is meer dan ooit noodzakelijk. Het gaat daarbij om een inhoudelijke dis-cussie die een veel voorkomende, louter financiële disdis-cussie overstijgt. Voor het gemeentebestuur is ook de vraag van groot belang in hoeverre men de sociale dienst ziet als instrument van welzijnsbeleid. Deelname aan de discussie van politieke en ambtelijke vertegenwoordigers van het gemeentebestuur biedt mogelijkheden invloed uit te oefenen op de onderlinge afstemming van de sociale dienst en overige hulp-verlenende instellingen.
De ontwikkeling van cliëntenparticipatie op het niveau van beleidsontwikkeling is een moeizaam proces. Daar waar cliëntengroepen actief zijn ligt het voor de hand deze op een of andere wijze te betrekken bij het proces. Ondanks het feit dat ze soms nauwelijks representatief zijn voor de diensten, kan de visie van een dergelijke groep toch van nut zijn om de overige betrokkenen te confronteren met een kijk op de problematiek die vaak sterk afwijkt van de
'beleidsrationali-teit'.
Omwille van de interne acceptatie van de taakstelling en ter benutting van hun kennis, ervaring en onvattingen is het van belang uitvoerende hulpverleners te betrekken bij het keuzeproces. Uitvoerenden krijgen inzicht in de cliëntennroble-matiek en voorkomen kan worden dat de inhoud van het takenpakket niet aansluit bij de behoefte van cliënten zoals die zich dagelijks aandienen en bij de mo-gelijkheden van de hulpverleners zelf.
Het betrekken van bovengenoemde groeperingen leidt tot een interactief beleids-vormingsproces. Wil het proces echter ook bruikbare resultaten opleveren en bin-nen een redelijke termijn afgerond zijn, dan zal het proces als geheel duidelijk gestructureerd en gestuurd moeten verlopen. Een laissez-faire aanpak moet dus worden voorkomen. Die structurering bestaat voor een groot deel uit het schep-pen van duidelijkheid. Zowel duidelijkheid met betrekking tot de motieven en doelstellingen van het keuzeproces, als ook duidelijheid ten aanzien van rand-voorwaarden, reikwijdte en grenzen van de participatie. Tevens dienen
samen-stelling, taken en bevoegdheden van een eventuele stuurgroep expliciet vastge-steld te worden. Een dergelijke begeleidingsgroep kan samengevastge-steld zijn uit
des 15 des
-kundigheid van meer belang is dan het vertegenwoordigende karakter.
Duidelijkheid dient er tenslotte te zijn over het verloop van het proces in de tijd. Lange procedures leiden gewoonlijk tot een vermindering van de betrokken-heid en het verkleinen van vernieuwingskansen.
Een laatste punt heeft betrekkinq or de fase van de imolementatie. Dit is vaak de moeilijkste fase omdat hier de taakinhoudelijke vernieuwing feitelijk gerea-liseerd zal moeten worden. Daarbij komt het er op aan medewerkezs zo te motive-ren dat zij inderdaad hun activiteitenpatroon en gedrag verandemotive-ren. Naar de ma-te waarin de concretisering van het vernieuwend beleid meer afwezia is, zal ook de implementatie onsamenhangender verlopen en zal de controle en evaluatie moeilijker zijn.
3. De taakuitvoering van de huloverlening
Met de implementatie komen we bij de vraag welke de organisatorische condities zijn van de taakuitvoering van de hulpverlening. Deze condities zullen genuan-ceerd worden voor een tweetal typen hulpverlening die we in de vorige paragraaf hebben onderscheiden, namelijk: individueel gerichte hulpverlening waarbij e sprake is van een directe confrontatie tussen cliënt en hulpverlener en meer collectief gerichte hulpverlening waar een confrontatie plaatsvindt tussen hulpverleningsteam en een wijksituatie of een bepaalc~ cliëntencategorie.
Naast dit onderscheid is er nog een tweede. Als het gaat om de organisatorische condities voor de hulpverlening zijn er meer directe en meer indirecte condities te onderscheiden.
Achtereenvolgens gaan we in op de algemeen organisatorische condities die nood-zakelijk zijn om de cliënt op te vangen; de condities die te stellen zijn aan de bijstandsmaatschac~pelijk werkers en de meer indirecte organisatorische con-dities ten behoeve van het optimaal functioneren van de bijstandsmaatschappe-lijk werkers.
a. Algemeen organisatorische condities ten behoeve van de oovang van cliënten
16
-aanzien van Gemeentelijke Sociale Diensten.
We zullen een aantal asPecten die met die negatieve beleving samenhangen de revue laten passeren.
Voor een belangrijk deel fungeert de sociale dienst als een typische eerste-lijns-voorziening. Mensen met bepaalde problemen komen direct bij een sociale dienst met het verzoek om hulp. Een belangrijk deel van de personen die bij een sociale dienst aankloppen zijn al elders bij een hulr~verlenende instantie geweest. Voor een deel betreft het mensen met een hulnvraag die in eerste in-stantie niet maar bij een nadere diagnose wel bij een sociale dienst thuis hoort. Een derde groep bestaat uit personen die onvoldoende kennis heeft van het locale hulpverleningsnetwerk en met een bepaalde hulpvraag bij de verkeerde
instelling aanklopt (bijvoorbeeld de schoolverlater die naar de sociale dienst stapt zonder zich te hebben laten inschrijven bij een Gewestelijk Arbeidsbureau). Onvoldoende kennis van de door instellingen te leveren hulpverlening gaat vaak gepaard met een onvoldoende geinformeerd zijn over de sociale verzekeringswet-geving. Men weet onvoldoende onder welke regelingen men valt, welke
voorwaar-den daaraan verbonvoorwaar-den zijn en wat zo'n regeling in de praktijk precies inhoudt voor hem of haar. Dit gebrek aan kennis wordt groter naarmate een cliênt meer
tot een uitzonderingsgroepering behoort. In zo'n geval bestaan er ook in en tussen sociale diensten r,er:igsverschi' len over ti~~.r. nu ~.rel er. niet cedaan kan worden voor een cliênt. Nieuwe ontwikkelingen (bijvoorbeeld vrouwen met een ABW-uitkering die van het tweede-kans onderwijs gebruik willen maken) vergroten het gebrek aan kennis en de onduidelijkheid neemt dan toe.
Zoals gezegd, komt een bepaald deel van de cliênten via andere instellingen uit-eindelijk bij de juiste instantie. Men voelt zich dan snel 'van het kastje naar de muur' gestuurd. Locaal georganiseerde informatieverstrekking is een van de middelen om deze problemen te verminderen. Een afstemming van het informatie-en voorlichtingsbeleid met andere hulnverlinformatie-eninformatie-ende instellinginformatie-en kan de doorzicn-tigheid van het locale hulpverleningsnetwerk vergroten. Naarmate ook de
taak-stellingen minder overlap vertonen zal de duidelijkheid toenemen.
17
-die men aan de -dienst opstuurt. Met een dergelijk afsprakensysteem kunnen lange wachtlijsten voorkomen worden.
Bij een eerste bezoek aan de dienst is een goede receptie van groot belang. Deze moet niet alleen globaal op de hoogte zijn van wetsregelingen maar ook van de interne organisatie en het locale netwerk van instellingen. Inzicht, takt en stress-bestendigheid zijn belangrijke eigenschappen: dit laatste omdat de receptie vaak een emotionele buffer vormt tussen intaker~bmw-er en cliënt. Een goede receptie bepaalt hoe de cliënt het eerste contact met de dienst be-leeft en daarmee in belangrijke mate hoe de aanvangscontacten tussen cliënt en hulpverlener verlopen.
Een keuzemoment in de opvang van cliënten betreft ook de vraag hoe men de in-take organiseert. Kiest men voor een centrale of een gedeconcentreerde inin-take, heeft men een apart intake-team of is de intake een activiteit van de bij-standsmaatschappelijke werkers. In deze laatste constructie ontmoet de cliënt direct de persoon die de hulpverlening verstrekt en is de situatie voor hem of haar het meest eenvoudig. Dat is in bijzonder het geval als de hulpverlener in staat is om zowel eenvoudige als meer complexe hulpverlening te geven en all-round-kwalificaties heeft, dat wil zeggen alle typen cliënten kan helpen.
Ook is van belang hoe de cliënten te woord worden gestaan gedurende de periode dat zij een uitkering ontvangen. Beschikt de bmw-er over alle gewenste infor-matie, zijn daar speciale informanten voor of hebben administratieve medewerkers taken op dit terrein? Vanuit de cliënt bezien heeft het voordelen de bmw-er met deze taak te belasten.
b. Condities te stellen aan de bijstandsmaatschappelijk werkers
De bijstandsmaatschappelijk werkers moeten in staat zijn om, vanuit de opgedra-gen taakstelling, cliënten optimaal van dienst te zijn. Om hun taak naar beho-ren te kunnen uitoefenen, zullen de hulpverleners over voldoende kennis en kun-de moeten beschikken en is ook kun-de intrinsieke motivatie van belang. Om kun-de hulp-verlening op een goede wijze te kunnen verlenen zullen ook eisen gesteld wor-den aan hun functioneren in de organisatie, bijvoorbeeld ten aanzien van samenwerking met directe collega's, medewerkers van andere afdelingen en lei-dinggevenden. Ook zullen er eisen gesteld worden ten aanzien van inhoud van de hulpverlening en voortgangscontrole. We gaan op deze aspecten nader in.
18
-bij een wetstechnische onleiding (Sociale Verzekeringen), via MBO- en HBO-on-leidingen, tot de zogenaamde Voortgezette Opleiding. De juiste opleiding is die welke het best aansluit op het gekozen takenpakket.
Een algemeen probleem vormt het gebrek aan wetstechnische kennis en de combi-natie van deze kennis met die van het maatschappelijk werk. Van uitvoerende hulpverleners mag verwacht worden dat zij hun kennis op het gewenste niveau brengen c.q. houden. Dat laatste is erg belangrijk omdat bijstellingen en wij-zigingen in de regelgeving aanhoudend voorkomen. Het on Deil brengen van het kennisniveau speelt in het bijzonder als er ook gekozen is voor een collectieve aanpak van de cliëntenproblematiek. De opleidingen zijn immers sterk gericht op individueel-curatieve hulpverlening. Om het kennis- en kundeniveau te verhogen is bij de medewerkers een instelling noodzakelijk die dat mogelijk maakt. Die bereidheid om, veelal in teamverband, te leren zal zowel een kritische opstel-ling vereisen ten aanzien van eigen activiteiten als ten aanzien van die van hun directe collega's. Men mag op dit punt initiatieven van de teamleden ver-wachten.
De clièntgerichtheid bij bmw-ers in de sociale dienst is over het algemeen zeer groot en aan intrinsieke motivatie ontbreekt het zelden. ~9e1 doet zich een probleem voor, juist ten gevolge van die sterke clièntgerichtheid, op het punt van de bereidheid om inzicht te geven aan en samen te werken met collega's
en leidinggevenden in de aard en wijze van uitvoering van huloverlenende activiteiten. De organisatie als geheel staat voor de opdracht het takenpakket uit te voeren.
Vaak moet dat gebeuren onder weinig optimale omstandigheden zoals beperkte middelen, ruimtegebrek, de onmogelijkheid voldoende gekwalificeerde medewerkers aan te trek-ken.
Om haar taak toch waar te maken is het van belang dat inzicht bestaat in de uitvoerende arbeids- en productieprocessen. Het is voor de organisatie i.c. de hogere leiding van groot belang om inzicht te hebben in de problemen van clièn-ten, welke ontwikkelingen zich daarbinnen voordoen en op welke wijze uitvoeren-de meuitvoeren-dewerkers daarmee omgaan. Het is uitvoeren-de taak van uitvoeren-de lagere en hogere leiding om die condities te creèren waardoor een optimale hulpverlening gegeven kan wor-den. Om die te creëren is echter inzicht en informatie nodig. Niet alleen geldt dat ten aanzien van de inhoud van de hulpverlening, maar ook ten aanzien van de wijze waarop die gegeven wordt, de kwaliteit ervan en de voortgang van het af-handelingsproces. Het gaat in feite om de kwalitatieve en kwantitatieve be-heersing van het hulpverleningsproces. Deze bebe-heersing staat tegenover het
c. Organisatorische condities ten behoeve van de bijstandsmaatschappelijk werkers
De bijstandsmaatschappelijk werkers hebben de organisatie nodig om hun hulp-verlenende activiteiten naar behoren te kunnen uitvoeren. De condities liggen
op het terrein van professionaliteit, de nroductienrocessen, de organisatie en het management. Achtereenvolgens gaan we daar on in.
Zoals we eerder stelden is een goed kennis- en vaardigheidsniveau van de bmw-ers van belang en stelt de organisatie on dit ount ook haar eisen. Echter ook vanuit de organisatie zullen er bijdragen geleverd moeten worden om te zorgen voor voldoende professionaliteit.
De bmw-ers zullen in staat gesteld moeten worden om een snel inzicht te ver-krijgen in de cliéntenproblematiek om het proces van hulnverlening effectief en efficiënt te laten verlopen. Zij zullen ook emotioneel opgewassen moeten zijn tegen de confrontatie met beschroomde of agressieve cliënten en tegen de meest schrijnende gevallen.
Op de eerste plaats stelt dat eisen aan het wervings- en opleidingsbeleid van de sociale dienst. In de dienst moet men voldoende zicht hebben op de gewenste opleidingseisen. Men zal daarbij niet alleen rekening moeten houden met de taak-inhoud van de bmw-ers, maar ook met de teamsamenstelling. Afhankelijk van de ideale teamsamenstellinq, de wervingsmogelijkheden op de arbeidsmarkt, de be-staande teamsamenstelling en het gewenste loopbaanbeleid zal men geschikte men-sen moeten aantrekken. Ervaringseimen-sen zullen ook vaak een belangrijke rol spe-len. In de GSD-praktijk zal het voorkomen dat men er niet in kan slagen mensen met de gewenste ervaring aan te trekken. Met de groei van het ~ersoneelsbestand in de laatste jaren moest men vaak een beroen doen on mensen die nog studeren voor het vak van bijstandsmaatschappelijk werker. Een ander gegeven is dat de opleidingen niet functiegericht zijn en dat het door de dienst gewenste ken-nisniveau omtrent wetten, regelingen en maatschappelijk werk methodieken, niet aanwezig is. Intern zijn er daarom maatregelen noodzakelijk.
Naast studieverloffaciliteiten is vaak ook een systeem van interne opleidingen wenselijk. Een onderdeel daarvan kan of is een systematische introductie. Het is onder andere voor de samenwerking met andere afdelingen van belang dat
nieuwe bmw-ers inzicht hebben in het gehele afhandelingsproces met name voor zover dat op administratieve en rekenkundige afdelinoen nlaatsvindt. 'De comnuter' ver-dient in die introductie zeker ~en plaats. Het wetstechnisch kennisniveau kan
verhoogd worden door een wetstechnisch vademecum waarinn bijvoorbeeld belangrijke
20
-In de dagelijkse praktijk zal echter de moeilijke combinatie geleerd moeten worden van wetstechnische en financiële hulPverlening met methoden en inzichten van het maatschappelijk werk.
Het kan daarbij gaan om de wijze waarop de bmw-er informatie verstrekt, hoe hij cliënten hun hart laat luchten, gerust stelt of hen bewust maakt van een bepaalde problematiek, hoe practische adviezen gegeven moeten worden en bemiddeld moet worden en hoe in een begeleidingssituatie cliénten gestimuleerd en
gemoti-veerd moeten worden tot een bepaalde denkwijze of activiteit. De handelswijze en opstelling van de bmw-er naar de cliënt toe moet daarbij een belangrijk aspect vormen. Vragen daarbij zijn: in welke mate maakt de bmw-er een plan voor zichzelf, in welke situaties is dat nodig en hoe wordt doel en proces van de hulpverlening geëxpliciteerd naar de cliënt.
In het kader van de verhoging van het professionele niveau van de hulpverlener is ook het personeelsbeleid van belang. Dit kan gericht zijn, is dat in veel ge-vallen, op carrière- en controledoelen en maakt zo onderdeel uit van het gedrags-beheersingssysteem. De motiverende stimulans ontbreekt daardoor. Het personeels-beleid en daarbinnen de loopbaanplanning kan door haar invulling ook meer in dienst staan van de ontwikkeling van kennis en vaardigheden en naast de verho-ging van de werksatisfactie op het verhogen van de motivatie.
Een voorbeeld van een dergelijk personeelsbeleid is het houden van periodieke functioneringsgesprekken in plaats van de eenzijdig'van boven naar beneden ge-richte beoordelingsgesprekken. Functioneringsgesprekken zullen veelal met di-recte collega's en teamleider plaatsvinden in plaats van met hogere leiding-gevenden. Ze zijn meer gericht op een critische evaluatie van het dagelijks
functioneren van de bmw-er in zijn hulnverleningsr~raktijk en in het kader daar-van op zijn optreden binnen team en organisatie. Het leereffect voor de bmw-er kan zo groter zijn dan bij een beoordelingssituatie.
De teamleider speelt bij dit alles een centrale rol. Hij is de meest aangewezen persoon om zorg te dragen voor een systematische werkbegeleiding, voor het
21
-in situaties die zeer emotievol zijn (bijv. als gevolg van een cliëntsituatie of als gevolg van bedreigende cliënten) en omdat zij juist als schakel
fun-geren tussen cliënt en organisatie kan de steun van de organisatie als geheel afweziq zijn. Daarom zal die sociale ondersteuninq vooral qezocht moeten worden op teamniveau. Een sfeer van openheid en vertrouwen is daar van belanq. Het is overigens erg moeilijk voor een teamleider om een dergelijke situatie te
reali-seren. De kwaliteit van de hulpverlening maar ook de noodzakelijke kwantiteit stelt eisen; het moet mogelijk zijn dat hulpverleners ook critisch met elkaar omgaan.
Tot nu toe is in feite alleen nog maar geproken over de verhoging van de pro-fessionaliteit in verband met individueel gerichte hulpverlening via begeleiding of feedback. Daarnaast is er echter de collectieve aanpak die aan de teamleider een aantal andere eisen stelt. Hierbij gaat het meer om de begeleiding van het team als geheel. Hulpverlening, gericht op een bepaalde wijk of cliëntenca-tegorie, is nog tamelijk onontwikkeld van uit de sociale dienst. In het kader van artikel 36 van de WWV worden wel cursussen voor cliënten georganiseerd en ook op andere wijzen worden initiatieven ontwikkeld, maar voor een duidelijk zicht op de mogelijkheden van collectieve hulpverlening is het nog vroeg. Dit maakt dat
hier een extra uitdaging ligt voor de teamleider. Hij zal voldoende inzicht moeten krijgen in de wijkproblematiek of de probleemsituatie van een cliënten-categorie, in de samenhang met de financiële problemen. Aansluiting zal
vooral moeten worden gezocht bij de concrete problemen. Contacten met groepen en wijkinstellingen zullen daartoe onderhouden moeten worden, zowel op uitvoe-rend als beleidsmatig niveau. Hij zal intern een voldoende hecht team moeten hebben en de gedachtenvorming daarbinnen moeten stimuleren. Van de hogere leiding zal hij zich van voldoende steun moeten verzekeren. De wijze waarop de teamleider de signaleringsfunctie weet aan te pakken kan daarbij van groot be-lang zijn omdat op deze wijze de argumenten voor een collectieve aanpak zicht-baar worden.
We gaan nu in op de meer indirecte condities voor het functioneren van bmw-ers voor zover die te maken hebben met organisatorische zaken. Een eerste eis van een goede hulpverlening bestaat uit een snelle afhandeling van de aanvragen zo-dat cliënten die veelal in een onzekere financiële situatie verkeren snel ze-kerheid hebben over wat zij kunnen verwachten.
controlemomenten zijn ingebracht. Voor leidinggevenden kan deze controle zelfs hoofdbestanddeel van hun werk uitmaken. De vraag is of deze controle altijd zoveel oplevert en of het verhogen van de kwalitiet van het werk, naast lich-tere controleconstructies, niet meer oplevert. Een ander element is de aard van de procedures. Deze kunnen ingewikkeld zijn met de betrokkenheid van velen, of eenvoudig, wat er in de praktijk veelal op neerkomt dat twee personen de uitein-delijke beslissing nemen. De aard van de procedures komt bijvoorbeeld tot uit-drukking in de verhouding bmw-ers en wetstechnische adviseurs. Deze laatsten
stellen het advies op ten behoeve van de beslissende persoon (bijvoorbeeld de directeur) of nemen zelf de beslissing. Zij doen dat op basis van het onder-zoeksrapport en advies van de contactambtenaar. Zijn zij het nu oneens dan kan de regeling zo zijn dat zij beiden, eventueel met een teamleider of chef erbij,
tot een beslissing komen. Het komt evenwel ook voor dat een dergelijke kwestie uiteindelijk twee of drie hiërarchische niveaus hoger terecht komt en tijd kost. We komen daarmee op een ander aspect dat van belang is voor een snelle en goede
afhandeling van aanvragen, namelijk de verhoudingen tussen afdelingen.
Wetstechnische adviseurs zijn in tegenstelling tot de bmw-ers meer op de organi-satie georiënteerd. Deze anders gerichte oriëntatie kan de communicatie bemoeilij-ken. Voor de bmw-er geldt heel sterk het belang van de individuele cliënt die in de problemen zit, voor de wetstechnische adviseur geldt veel meer de norm van
rechtsgelijkheid en datgene wat binnen de wet past. Naarmate bmw-ers en wets-technische adviseurs organisatorisch dichter bij elkaar zijn geplaatst zullen de problemen verminderen. Het is daarbij toch mogelijk om een zekere onafhan-kelijke positie in te nemen ten opzichte van de bmw-ers. Een mogelijke
con-structie is die waarbij de wetstechnische adviseurs zijn toegevoead aan een bmw-team maar hiërarchisch ondergebracht zijn in een andere werkeenheid Ook de verhouding bmw-ers en werkeenheden als comptabiliteit en registratuur
zijn van belang. Het komt zeer veel voor dat aan cliënten een voorlopige voor-ziening verstrekt moet worden of dat een situatie een urgente afhandeling ver-dient. De bereidheid van de administratieve afdelingen om daar aan met te werken is van essentieel belang.
23
-of het invoeren van strakke werkbeheersingssystemen (waardoor bmw-ers zich meer moeten aanpassen aan het administratieve systeem van andere afdelingen) komen voor.
Een laatste en wellicht belangrijkste methode bestaat uit de integratie van werk-zaamheden binnen een afdeling of één functie. Voorbeelden daarvan zijn het plaat-sen van de wetstechnische adviseurs bij de bmw-teams, het verrichten van de
intake door de bmw-ers en het allround werken van bmw-ers.
Een grote vertikale gelaagdheid kan een belangrijke blokkade vormen voor met name de vertikale (signalerende) opwaartse communicatie. Hiërarchische niveaus die zich hoofdzakelijk bezighouden met controletaken kunnen problemen opleveren in professionele cliëntgerichte hulpverlenende organisaties als sociale diensten. Een maximum van drie niveaus (teamleiders, hoger kader en directie) blijkt ook in de zeer grote diensten goede resultaten op te leveren.
Hiermee komen we aan een laatste belangrijk aspect, namelijk de beheersing van
de uitvoerende hulpverlening. De argumenten voor de noodzaak van beheersing zijn hier en daar al genoemd. Het is een min of ineer autonome doelstelling van
e111e i~ïgàïlïsatic vaTi Zv d~ci ucatig mvgi.il jk t~ ....rkC... D3u~ ...~ ~.-. .~nZ1C::t
nodig in de wijze waarop uitvoerende hulpverleners bezig zijn. Belangrijker evenwel is dat de hogere leiding inzicht nodig heeft in de effectiviteit van de hulpverlening. Hoewel dit in strikte zin moeilijk is (omdat men dan r~re-cies moet nagaan of de geleverde hulpverlening een antwoord vormde on de huln-vraag) is het toch van belang dat nagegaan wordt of bmw-ers werken
overeen-komstig de concreet geformuleerde en geoperationaliseerde taakstelling van de dienst. Bovendien is inzicht nodig caseload-ontwikkelingen en in de pro-ductie van medewerkers.
Controle kan in principe twee vormen aannemen. In de praktijk treft men altijd een combinatie aan:
ten eerste is er de bureaucratische controle, dat wil zeggen een wijze van controle op, en beoordeling van het werk van uitvoerende medewerkers via veel
regels en procedures, veelal gebaseerd op kwantitatieve prestatiecriteria. Het is de controle die primair gericht is op centrale beheersing van het gedrag van
de uitvoerenden. Naast regels en procedures zijn er andere
beheersingsmechanis-men, zoals een meer centralistische, blauwdrukachtige aanpak van processen en
con-trole middels een uitgebreide hiërarchie en direct toeziend leiderschap.
Professionele controle daarentegen gebeurt meer via overleg, gevalsbesprekinyen, het voeren van critische discussies en het bereiken van consensus over de
de dienstverlening aan de cliënt.
Het succes van traditionele (bureaucratische) beheersingsstrategieén is gering als gevolg van de afwezigheid van exacte prestatienormen en het kwalitatieve karakter van hulpverlening. Bovendien is het juist een kenmerk van professionals dat 'close supervision' onmogelijk is en daarmee in feite ook controle. Louter kwantitatieve controle via bijvoorbeeld een geautomatiseerd informatiesysteem kan ook aversie en weerstand oproepen. Wat nodig is is een onderlinge profes-sionele controle op teamniveau.
Dit alles neemt niet weg dat de hogere leiding inzicht nodig heeft in het ver-loop van productieprocessen. Registratie van de aard van cliëntenproblematiek, van de werklast en van afhandelingstermijnen is dus essentieel. De bruikbaar-heid van deze informatie valt of staat echter met de interne acceptatie door de bmw-ers van deze maatregelen. Deze acceptatie zal in belangrijke mate af-hangen van de inhoud en de wijze van betrokkenheid van de bmw-ers bij de
tot-standkoming van het takenpakket van de dienst en de taakinhoud van de bij-standsmaatschappelijk werker.
Noten:
1) Andriessen, Kraaijmes, Bekkers,'Zes gemeentelijke sociale diensten: organisatie en ontwikkeling', Tilburg, 1982.
2) Van der Krogt, 'Professionalisering en collectieve macht', Den Haag, 1981.
3) Andriessen, Kraaijmes, Bekkers, 'Naar beheerste professionalisering. Onderzoek
naar management en organisatie van grote sociale diensten', Tilburg, 1982.
4) Achterhuis, 'De markt van welzijn en geluk', Baarn, 1979.
IN 1983 REEDS VERSCHENEN O1. F. Boekema L. Verhoef 02. R. H. Veenstra J. Kriens 03. J. Kriens J.Th. van Lieshout J. Roemen P. Verheyen
04. P. Meys
U5. H.J. Klok 06. J. Glombowski M. Kruger 07. G.J.C.Th. van Schijndel 08. F. Boekema L. Verhoef 09. M. Merbis 10. J.W. Velthuijsen P.H.M. Ruys 11. A. Kapteyn H. van de Stadt S. van de Geer 12. W.J. Oomens 13. A. Kapteyn J.B. Nugenti
Enterprise Zones.Vormen Dereguleringszones een
ade-quaat i nstrument van regionaal
sociaal-economisch beleid?
Statistical Sampling in Internal Control Systems by Using the A.O.O.L.-System.
Management Accounting and Operational Research.
Het autoritair etatisme.
De klassieke politieke economie geherwaardeerd.
Unemployment benefits and Goodwin's growth cycle model.
Inkomstenbelasting in een dynamisch model van de onderneming.
Local i nitiatives: local enterprise
agency~trust, business in the community.
On the compensator, Part II, Corrections and Extensions. Profit-non-profit: een wiskundig economisch model.
The Relativity of Utility: Evidence from Panel Data.
Economische i nterpretaties van
de statistische resultaten van
Lydia E. Pinkham.
The impact of weather on the income and consumption of farm households in India:
A new test of the permanent income hypothesis? jan. jan. jan. jan. febr. febr. febr. febr. febr. febr. maart maart april
14. F. Boekema Wordt het milieu nu echt ontregeld?
ii
IN 1983 REEDS VERSCHENEN (vervolg) 15. H. Gremmen
Th. van Bergen
De universitaire economen over het
regeringsbeleid. april
16. M.D. Merbis
17. H.J. Klok
18. D. Colasanto
A. Kapteyn J. van der Gaag 19. R.C.D. Berndsen H.P. Coenders 20. B.B. v.d. Genugten J.L.M.J. Klijnen 21. M.F.C.M. Wi jn 22. P.J.J. Donners R.M.J. Heuts 23. J. Kriens R.H. Veenstra 24. M.F.C.M. Wijn 25. A.L. Hempenius 26. B.R. Meijboom 27. P. Kooreman A. Kapteyn 28. B.B. v.d. Genugten K. v.d. Sloot M. Koren B. de Graad 29. W. de Lange
On the compensator, Part III, Stochastic Nash and Team Problems. Overheidstekort, rentestand en
groei-voet; terug naar een klassieke norm
voor de overheidsfinanciën? Two Subjective Definitions of
Poverty: Results from the Wisconsin Basis Needs Study.
Is investeren onder slechte
omstandigheden en ondanks slechte vooruitzichten zinvol?
Een Markovmodel ter beschrijving van de ontwikkeling van de
rundvee-stapel in Nederland.
Enige fiscale-, juridische- en be-drijfseconomische aspecten van
goodwill.
Een overzicht van tijdsvariërende parametermodelspecificatíes in regressieanalyse.
Steekproefcontrole op ernstige en niet-ernstige fouten.
Mislukken van ondernemingen. Relatieve Inkomenspositie,
Individuele en Sociale Inkomens-bevrediging en Inkomensongelijkheid. Decomposition-based planning
procedures.
The Systems Approach to Household
Labor Supply in The Netherlands Computergebruik bij propedeuse-colleges econometrie
Korter werken of Houden wat je hebt
Tendenzen, feiten, meningen
iii
IN 1983 REEDS VERSCHENEN (vervolg)
30. A. Kapteyn The impact of changes in income
S. van de Geer and family composition on
H. van de Stadt subjective measures of well-being okt.
31. J. van Mier Gewone differentievergelijkingen
met niet-constante coëfficiënten
en partiële differentievergelijkingen nov.
32. A.B. Dorsman Een nieuwe marktindex voor de
J. van der Hilst Amsterdamse effectenbeurs
De Tam
33. W. van Hulst Het vervangingsprobleem bij duurzame
produktiemiddelen en de ondernemings-doelstelling volgens J.L. Meij
nov.
dec.
34. M.D. Merbis Large-Scale Systems Theory for the
Interplay Model dec.
35. J.P.C. Kleijnen Statistische Analyse:
IN 1984 REEDS VERSCHENEN O1. P. Kooreman A. Kapteyn 02. Frans Boekema Leo Verhoef 03. J.H.J. Roemen 04. M.D. Merbis 05. R.H. Veenstra J. Kriens Ob. Th. Mertens 07. P. Bekker A. Kapteyn T. Wansbeek 08. B.R. Meijboom
U9. J.J.A. Moors
10. J. van Mier
11. W.J. Oomens
12. P.A. Verheyen
13. G.J.C.Th. van Schijndel
iv
Estimation of Rationed and Unrationed Household Labor Supply Equations
Using Flexible Functional Forms
Lokale initiatieven; Sleutel voor werk-gelegenheidsontwikkeling op lokaal en regionaal niveau
In- en uitstroom van melkvee in de Nederlandse rundveesektor geschat m.b.v. een "Markov"-model
From structural form to state-space representation
Steekproefcontrole op ernstige en niet-ernstige fouten
(gecorrigeerde versie)
Kritiek op Habermas' communicatie-theorie: een evaluatie van het Gadamer-Habermas-debat en van Ha-bermas' interpretatie van de taal-handelingstheorie. Een onderzoeks-verslag
Measurement error and endogeneity in regression: bounds for ML and
IV-estimates
An input-output like corporate model including multiple technologies and "make-or-buy" decisions
On the equivalence between
cooperative games and superadditive functions
Gewone differentievergelijkingen met niet-constante coëfficiënten en partiële differentievergelijkingen
(vervolg R.T.D. 83.31)
Het optimale prijs- en reclame-beleid van een monopolist
Een dynamische ondernemingstheorie en de reacties op de overheids-politiek
V
14. P. Kooreman
A. Kapteyn The effects of economic and demo-graphic variables on the allocation
of leisure within the household mei
15. L. Bosch 16. M. Janssens R. Heuts 17. J. Plasmans 18. P. Bekker A. Kapteyn T. Wansbeek 19. A.L. Hempenius
20. B.B. van der Genugten K. van der Sloot H.A.J. van
Terheijden-21. A.B. Dorsman
J. v.d. Hilst
22. B.R. Meijboom 23. Ton J.A. Storcken 24. E.E. Berns
Over flexibele produktie-automatisering juni
On distributions of ratios of
dependent random variables juni
Specification and estimation of the linkage block of Interplay II
(1953-1980) juni
Consistent sets of estimates for regressions with correlated or uncorrelated measurement errors in
arbitrary subsets of all variables juni
Dividend policy of large Dutch
corporations juni
Handleiding voor de programma's
DATAH en REGAP
The influence of the calculation-interval on the distríbution of returns at the Amsterdam Stock Exchange
juni
juni Joint and Common Cost Allocation
in a Multi-Level Organization juli
Arrow's impossibility theorem
on restricted domains juli
De Terugtrekking
