Prestatiemeting bij politiekorpsen:
Een onderzoek naar de effecten
Afstudeerscriptie
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Bedrijfskunde/Economie
Master of Science in Business Administration Organizational and Management Control
Auteur: J.B. Ludwig Studentnummer: 0897825
Aantal studiepunten: 20 EC
Afstudeerbegeleider: drs. M.M. Bergervoet
Mede-beoordelaar: drs. A. Smeenge
Groningen, 8 augustus 2006
Voorwoord
Deze scriptie is geschreven in het kader van de afronding van de Master of Science in Business Administration aan de Rijksuniversiteit Groningen. Deze scriptie heb ik geschreven in de periode september 2005 tot en met mei 2006.
Er zijn een aantal mensen die ik wil bedanken. Allereerst is dat drs. M.M. Bergervoet mijn begeleider vanuit de faculteit Bedrijfskunde/Economie. Zijn opbouwende kritiek heeft mij geholpen om deze scriptie te kunnen schrijven. Ook wil ik drs. A. Smeenge bedanken voor zijn rol als mede-beoordelaar.
Vervolgens wil ik de geïnterviewden, de heer W. Kleinhuis, de heer M. Joostens en de heer T. van der Vlist, bedanken voor hun medewerking aan mijn scriptie. Zonder hun input was mijn beeld van de dagelijkse praktijk bij de politiekorpsen nooit volledig geworden.
Ten slotte wil ik mijn vriendin Janneke bedanken voor haar steun. Haar steun was niet alleen belangrijk ten tijde van het schrijven van deze scriptie, maar was van groot belang gedurende mijn gehele studie.
Dit zijn de laatste woorden die ik toevoeg aan mijn scriptie. Hiermee komt een einde aan tien jaar ‘studeren’. Vooral de laatste vijf jaren waarin ik werk en studie heb gecombineerd is een fase in mijn leven geweest waarin ik mij heb kunnen ontwikkelen. Ik ben blij dat mijn studie nu voltooid is. Ik ben benieuwd wat mijn volgende uitdaging zal worden.
Groningen, 17 mei 2006
Bart Ludwig
Managementsamenvatting
Om Nederland veiliger te maken is onder andere het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen ingevoerd. Dit houdt in dat de politiekorpsen worden afgerekend op geleverde prestaties en ontvangen op basis hiervan een gedeelte van het totale politiebudget. Een dergelijk systeem is nieuw voor de politie. Over de effecten van het systeem is nog niet veel bekend. Dit onderzoek dient hier duidelijkheid over te verschaffen.
De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Het verschaffen van inzicht in de inrichting, werking en effectiviteit van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen en het toetsen in de praktijk bij politiekorpsen van het voorkomen van de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting.
De vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Op welke wijze kan de inrichting, werking en effectiviteit van het systeem van prestatiebekostiging omschreven worden en op welke wijze komen de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting voor bij politiekorpsen?
De conclusie van het onderzoek is dat het van belang de ‘druk’ op de politiekorpsen om te presteren te doseren. Vooral de vertaling van het systeem van het management naar de medewerkers is belangrijk. Ook dragen een aantal prestatieafspraken niet bij aan het uiteindelijke doel. Ten slotte zou er meer aandacht moeten zijn voor het leren van andere korpsen en het leren van elkaar binnen een bepaald korps.
Het onderzoek wordt afgesloten met een aantal aanbevelingen ten aanzien van het systeem
van prestatiebekostiging. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties er
voor moeten zorgen dat de druk die wordt ervaren voor de politiekorpsen om te presteren op
een acceptabel niveau blijft. Ook zal het ministerie de gemaakte prestatieafspraken moeten
verbeteren en aanvullen. Het ministerie dient de systematiek van prestatiebekostiging aan te
passen om voor meer lerend vermogen te zorgen.
Inhoudsopgave
Voorwoord...2
Managementsamenvatting ...3
Inhoudsopgave...4
Inleiding ...5
1. Beschrijving van de politieorganisatie...7
1.1. Het ontstaan van de huidige politieorganisatie...7
1.2. De huidige politieorganisatie...8
1.2.1. Taken ...8
1.2.2. Beheer en beleid ...9
1.2.3. Begroting ...10
2. Onderzoeksopzet ...12
2.1. Aanleiding van het onderzoek ...12
2.2. Doelstelling van het onderzoek...14
2.3. Vraagstelling van het onderzoek...14
2.4. Conceptueel model...15
2.5. Deelvragen...16
2.6. Methodische verantwoording...17
2.7. Theoretische verantwoording ...18
3. Theoretisch kader ...19
3.1. Het EEE-model en prestatiemeting...19
3.2. Effecten van prestatiemeting ...20
3.2.1. Positieve effecten van prestatiemeting...20
3.2.2. Negatieve effecten van prestatiemeting ...21
4. Beschrijving van het systeem van prestatiebekostiging ...24
4.1. Redenen voor invoering van het systeem van prestatiebekostiging...24
4.1.1. New Public Management...24
4.1.2. Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording...25
4.1.3. Veiligheidsprogramma ...26
4.1.4. Samenvatting...27
4.2. Inrichting van het systeem van prestatiebekostiging...28
4.2.1. Het systeem van prestatiebekostiging over het jaar 2002 ...28
4.2.2. Resultaten van de prestatiebekostiging over 2002...30
4.2.3. Het systeem van prestatiebekostiging over de jaren vanaf 2003...31
4.2.4. Resultaten over de prestatiebekostiging over 2003...32
5. Analyse van het systeem van prestatiebekostiging...34
5.1. Interviews ...34
5.2. Prestatiemeting en effectiviteit...37
5.3. Effecten van prestatiemeting bij de politiekorpsen ...41
5.3.1. Positieve effecten van prestatiemeting bij de politiekorpsen ...42
5.3.2. Negatieve effecten van prestatiemeting bij de politiekorpsen...46
6. Conclusie, evaluatie en aanbevelingen ...53
6.1. Conclusie van het onderzoek ...53
6.2. Evaluatie ...53
6.2.1. Evaluatie van het onderzoeksproduct ...54
6.2.2. Evaluatie van het onderzoeksproces ...55
6.3. Aanbevelingen naar aanleiding van het onderzoek ...56
Literatuurlijst...58
Bijlagen ...Error! Bookmark not defined.
Inleiding
De collectieve sector kreeg aan het einde van de 20
eeeuw te maken met bezuinigingen.
Tevens werden er hogere eisen gesteld aan het presteren van de overheid. Om hier het hoofd aan te kunnen bieden werd het noodzakelijk om maatregelen te nemen die zouden leiden tot een verbeterde bedrijfsvoering van de overheid. Dit was het begin van New Public Management. In Nederland kreeg dit gestalte in de nota ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’. In deze nota stond op welke wijze de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid van de overheid verbeterd kon worden. Voor de politieorganisatie betekende dit de invoering van het systeem van prestatiebekostiging. Een andere oorzaak van de invoering van dit systeem was de veiligheidsstrategie van de overheid. Deze had als doel Nederland veiliger te maken.
De basis van het systeem van prestatiebekostiging is prestatiemeting. Om prestaties te kunnen belonen is het van belang om geleverde prestatie te kunnen meten. Prestatiemeting wordt binnen de private sector breed toegepast. Binnen de publieke sector is dit instrument in opkomst. Hierdoor is er niet zoveel bekend over de effecten. Op basis van bestaande literatuur worden in dit onderzoek positieve en negatieve effecten van prestatiemeting vermeld.
Het doel van dit onderzoek is om inzicht te verschaffen in de inrichting en werking van het systeem van prestatiebekostiging. Tevens wordt bepaald of het systeem van prestatiebekostiging ook daadwerkelijk bijdraagt aan het vergroten van de veiligheid. Ten slotte wordt bepaald welke positieve en negatieve effecten van prestatiemeting voorkomen bij de politieorganisatie. Om dit doel te bereiken wordt gebruik gemaakt van bureau- en veldonderzoek. Rapporten en bestaande literatuur zijn de basis voor het bureauonderzoek.
Het veldonderzoek bestaat uit drie diepte-interviews met medewerkers van verschillende politiekorpsen die in de dagelijkse praktijk te maken hebben met prestatiemeting.
De opbouw van dit onderzoek is als volgt:
In hoofdstuk 1 wordt een beschrijving van de politieorganisatie gegeven. Het ontstaan van de
huidige politieorganisatie wordt behandeld. Daarnaast komen de taken, het beheer en beleid
en de begroting van de huidige politieorganisatie aan de orde.
In hoofdstuk 2 komen de aanleiding, doelstelling en de vraagstelling van het onderzoek aan bod. Tevens worden het conceptueel model en de deelvragen behandeld. Ook worden de methodische en theoretische verantwoording voor het onderzoek gegeven.
Hoofdstuk 3 vormt het theoretisch kader voor dit onderzoek. Ten eerste worden het EEE- model en prestatiemeting toegelicht. Daarnaast worden positieve en negatieve effecten van prestatiemeting vanuit de bestaande literatuur besproken.
In hoofdstuk 4 wordt een beschrijving van het systeem van prestatiebekostiging gegeven. De redenen voor invoering van en de daadwerkelijke inrichting van het systeem van prestatiebekostiging worden nader toegelicht. Ook wordt aandacht besteed aan de werking van het systeem.
In hoofdstuk 5 vindt de analyse van het systeem van prestatiebekostiging in de praktijk plaats. Aan de hand van interviews met medewerkers van verschillende politiekorpsen komt het tot een confrontatie tussen de theorie met de praktijk.
In hoofdstuk 6 worden de conclusie en aanbevelingen van het onderzoek vermeld.
1. Beschrijving van de politieorganisatie
In dit hoofdstuk zal een beschrijving worden gegeven van de politieorganisatie in Nederland.
Dit is de organisatie waar het onderzoek betrekking op heeft. Het doel van dit hoofdstuk is om achtergrondinformatie te verschaffen voor het onderzoek, zodat het onderzoek in een breder perspectief geplaatst kan worden. Allereerst zal het ontstaan van de huidige politieorganisatie in Nederland worden beschreven. Vervolgens zal er een beeld geschetst worden van de huidige politieorganisatie aan de hand van de taken, het beheer, het beleid en de begroting van de politie.
1.1. Het ontstaan van de huidige politieorganisatie
De oorsprong van de politie in Nederland gaat terug naar de Middeleeuwen. Er werd toen een soort van overheid opgericht, die zich bezighield met de opsporing van strafbare feiten, het handhaven van de openbare orde en het verlenen van hulp (www.politie.nl
1). Deze
‘overheid’ was de basis van een soort politiemacht die door Napoleon werd opgericht. Deze politiemacht bestond uit een schout in de steden en een veldwachter in de gemeenten.
Het landelijke politietoezicht werd vanaf 1814 vervult door het militaristische Korps Marechaussee. Om een beter toezicht op het platteland te krijgen werd daarnaast in 1858 het Korps Rijksveldwacht opgericht. Dat bestond uit gerechtsdienaren en de opzieners van jacht en visserij. In de grotere gemeenten werden gemeentepolitiekorpsen opgericht (www.politie.nl
2). Daarnaast waren er nog politietroepen en de eerder genoemde gemeenteveldwacht. De volledige politiemacht bestond op dat moment uit ongeveer 15.000 personen.
In de Tweede wereldoorlog verdween de scheiding tussen rijks- en gemeentelijke politiezorg.
De volledige politiemacht bestond eind 1943 uit ongeveer 20.000 personen.
Op 8 november 1945 werd een Staatsbesluit genomen. Dit besluit hield in dat de gemeentepolitie in aangewezen gemeenten met meer dan 25.000 inwoners werkte en dat in het overige deel van het land een Corps Rijkspolitie moest worden opgericht (www.politie.nl
3). De minister van Justitie kreeg de leiding over het Corps Rijkspolitie, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties kreeg de leiding over de gemeentepolitie.
1
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/geschiedenis
2
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/geschiedenis
3
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/geschiedenis
In 1993 vond een grote reorganisatie plaats bij de politie. Rijks- en gemeentepolitie zijn toen verdwenen (www.politie.nl
4). Er zijn 25 regio’s met elk een eigen korps en korpschef gekomen. Deze regio’s zijn opgedeeld in verschillende districten met een districtschef. Het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) is een korps naast de 25 regionale korpsen en is dus het 26
epolitiekorps. Deze structuur bestaat nu ook nog. Er werken op dit moment ongeveer 50.000 mensen bij de politie.
1.2. De huidige politieorganisatie
De huidige politieorganisatie bestaat dus onder andere uit de 25 regionale politiekorpsen en het KLPD. Naast deze korpsen zijn er een aantal overige politieorganisaties. Deze organisaties zijn gericht op de ondersteuning van politiekorpsen. Voorbeelden hiervan zijn organisaties die zich richten op het opleiden van, het werven en selecteren van politiepersoneel. Ook kan men denken aan organisaties die zich bezighouden met de ICT van de politie of met beleidsondersteuning. De gehele politieorganisatie staat onder verantwoordelijkheid van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1.2.1. Taken
In de politiewet uit 1993 staan de taken van de politie en de kernopdracht aan de politie beschreven. Voorbeelden van zaken die in deze wet zijn opgenomen zijn wie de baas is van de politie, welke rol de politie speelt in de samenleving, welke bevoegdheden de politie heeft en welke politiekorpsen de wet handhaven en in welke regio zij dat doen (www.politie.nl
5).
De kernopdracht van de politie luidt: ‘De politie heeft tot taak om in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven’ (Politie in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003: 9).
De kerntaken van de politie zijn volgens het ministerie van Binnenlandse Zaken (Politie in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2003: 8):
• het houden van toezicht in de publieke ruimte;
• de daadwerkelijke handhaving van de openbare orde;
• het opsporen van strafbare feiten en gedragingen;
• het verlenen van noodhulp.
Het takenpakket van de politie is zeer divers. Daarnaast dient de politie 24 uur per dag, 7 dagen per week beschikbaar te zijn. Tevens kan het werk bij de politie onvoorspelbaar en riskant zijn. De politie beschikt daarom over het zogenaamde geweldsmonopolie. Dit betekent dat de politie naast de inzet van mensen ook wapens mag gebruiken om haar doelen te bereiken (www.politie.nl
6). Om in iedere situatie over de juiste kennis te kunnen beschikken, is het politiewerk opgedeeld in basispolitiezorg en specialistische taken. De basispolitiezorg bestaat uit politietoezicht, preventieadvies, afhandeling van verkeersproblematiek, eenvoudig recherchewerk, het verlenen van hulp en het handhaven van wetten en regels (www.politie.nl
7). De specialistische taken van de politie ondersteunen de basispolitiezorg. Voorbeelden van specialisten zijn agenten van de mobiele eenheid of van een arrestatie- of observatieteam, hondengeleiders, ruiters, agenten van de vreemdelingenpolitie of vakspecialisten op het gebied van drugshandel, mensenhandel, jeugdcriminaliteit, wapenhandel, fraude, grootschalige milieuzaken of zedenzaken (www.politie.nl
8).
1.2.2. Beheer en beleid
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is verantwoordelijk voor het beheer en beleid van de politie. De minister wil de kwaliteit van de politieorganisatie en het politiepersoneel bevorderen en ervoor zorgen dat de politie haar taken adequaat uitvoert.
Hierbij is het van belang dat er zo concreet mogelijke resultaten worden geboekt (www.politie.nl
9).
Naast de minister zijn er nog een aantal andere bestuurders van de politie. Elk regionaal politiekorps staat onder verantwoordelijkheid van een burgemeester uit de regio. Vaak is dit de burgemeester van de grootste gemeente in deze regio. We noemen hem de korpsbeheerder. De korpsbeheerder is dus verantwoordelijk voor het beheer van de politie op regionaal niveau. Dit doet hij in overleg met de hoofdofficier van justitie. Alle burgemeesters in de regio vormen samen met de hoofdofficier van justitie het regionaal college. Dit college neemt beslissingen over de hoofdlijnen van het te voeren beleid. De dagelijkse leiding over een korps heeft de regionale korpschef, dit is meestal een hoofdcommissaris. Deze korpschef voert overleg met de korpsbeheerder en hoofdofficier van justitie in de regio over ontwikkelingen in beleid en de resultaten van het gevoerde
6
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/watdoetdepolitie
7
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/watdoetdepolitie/basispolitiezorg.asp
8
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/watdoetdepolitie/specialistischetaken.asp
9
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/organisatie
beleid. Dit overleg noemen we het driehoeksoverleg (Politie in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2003: 10).
Wie het 'bevoegd gezag' is voor de politie en dus beslissingen mag nemen, verschilt per politietaak. Als het gaat om handhaven van de openbare orde of om hulpverlening, heeft de burgemeester van de betreffende gemeente de leiding. Maar, als de politie wordt ingezet voor het opsporen van strafbare feiten, dan doet zij dit onder de verantwoordelijkheid van een officier van justitie van het Openbaar Ministerie (www.politie.nl
10).
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties stelt elke vier jaar een plan op, het Beleidsplan Nederlandse Politie (BNP). Daarnaast stelt hij jaarlijks de Landelijke Politiebrief (LPB) op. Voor de periode 2003-2006 is er geen BNP en LPB opgesteld. Deze zijn vervangen door het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003-2006. Hierin zijn de landelijke prioriteiten voor de politie vastgelegd. In het Landelijk Kader staan concrete resultaatsafspraken voor de periode 2003-2006 die door de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie en de korpsbeheerders van de 26 politiekorpsen zijn gemaakt. Dit moet ervoor zorgen dat de resultaten van de politie beter zichtbaar en beter toetsbaar worden. In hoofdstuk 4 worden de resultaatsafspraken nader toegelicht.
1.2.3. Begroting
Alle kosten die de politieorganisatie maakt worden gedragen door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In 2005 bedroegen deze kosten ongeveer 3,6 miljard euro. Deze kosten worden onder andere gemaakt voor (www.politie.nl
11);
• de uitbetaling van salarissen en de aanschaf van materieel;
• het aantrekken van nieuw personeel;
• de creatie van extra arbeidsjaren binnen de afgesproken sterkte;
• de verbetering van de financiële bedrijfsvoering;
• de uitvoering van het regionale beleid van de korpsen.
De afgelopen jaren zijn de kosten van de politie gestegen en naar verwachting zullen deze
kosten in de komende jaren nog verder toenemen. Er zullen extra investeringen gedaan
moeten worden om Nederland veiliger te maken. Hiervoor is extra budget vrijgemaakt. De
verdeling van dit extra budget is vastgelegd in het eerder genoemde Landelijke Kader. De
politie moet haar prestaties verbeteren om in aanmerking te komen voor dit extra budget. Er
zijn zogenaamde prestatie-indicatoren ontwikkeld. Voldoet een korps aan de gestelde eisen in het Landelijk Kader dan kan men aanspraak maken op het extra budget (www.politie.nl
12).
In het Landelijk Kader is onder meer afgesproken dat de gezamenlijke politiekorpsen in 2006 in totaal 40.000 zaken meer aanbieden aan het Openbaar Ministerie dan in 2002. Verder zal de politie in 2006 zorgen voor 180.000 extra boetes en transacties die volgen uit staandehoudingen. Verder staan in het convenant resultaatsafspraken over de af te handelen rechtshulpverzoeken, het vreemdelingentoezicht, over de verbetering van de bereikbaarheid en beschikbaarheid van de politie. Ook zijn afspraken gemaakt over het landelijk terugdringen van het ziekteverzuim tot maximaal 8 procent, over verbetering van de doelmatigheid van de politie en over uitbreiding van de politiesterkte. In het convenant is eveneens vastgelegd dat de ministers zich zullen inspannen voor de nodige wijziging van wet- en regelgeving. De resultaten worden op centraal niveau gemonitord en in kaart gebracht. Als dat nodig is, worden inspanningen geïntensiveerd om de afgesproken resultaten te behalen. Aan de resultaatsafspraken is een systeem van prestatiebekostiging voor de korpsen gekoppeld. Dit zal moeten leiden tot een bevordering van de openbare orde in de openbare ruimte, strikter toezicht op controle en naleving van regels en het bereiken van een grotere doelmatigheid in het functioneren van de politie (Politie in Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2003: 14). In hoofdstuk 4 wordt het systeem van prestatiebekostiging nader toegelicht.
In het volgende hoofdstuk zal de opzet van het onderzoek worden beschreven.
12
www.politie.nl/Overige/Overdepolitie/beleid/begroting.asp
2. Onderzoeksopzet
In dit hoofdstuk komt de opzet van het onderzoek aan de orde. Allereerst zal de aanleiding van het onderzoek beschreven worden. Vervolgens komen de doelstelling, de vraagstelling en de deelvragen van het onderzoek aan bod. Tevens wordt de samenhang tussen de verschillende begrippen van het onderzoek schematisch weergegeven in het conceptueel model. Daarnaast worden er een methodische en theoretische verantwoording van het onderzoek gegeven.
2.1. Aanleiding van het onderzoek
Nederland moet veiliger, want de door veel mensen ervaren onveiligheid is ontoelaatbaar.
Het programma ‘Naar een veiliger samenleving’ geeft aan welke concrete doelstellingen het kabinet voor 2006 nastreeft en hoe het kabinet die doelstellingen wil bereiken (Naar een veiliger samenleving, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002: 5).
Om dit doel te bereiken is onder andere het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen ingevoerd. De vraag is echter of dit systeem daadwerkelijk bijdraagt aan de doelstelling van het kabinet. Dit onderzoek zal een antwoord geven op deze vraag.
Het systeem van prestatiebekostiging is een managementtechniek, dat ervoor moet zorgen dat de bedrijfsvoering van de politiekorpsen verbeterd. De behoefte om de bedrijfsvoering te verbeteren zien we bij meer non-profit organisaties terug. Er bestaat echter twijfel of dergelijke, meest van de commerciële sector geleende, managementtechnieken wel helemaal op de non-profitsector toepasbaar zijn (Groot, 1999: 13). Voorwaarde voor een invoering van een systeem van prestatiebekostiging is de kunde van een overheidsorganisatie om prestatieafspraken te kunnen maken. Op basis van de geformuleerde prestatieafspraken kunnen doelstellingen en beloningen vastgesteld worden.
Prestatieafspraken kunnen op deze wijze bevorderlijk zijn voor de effectiviteit, de efficiency en de legitimiteit van het overheidsoptreden (Van der Knaap, 2000: 237-247). Er bestaan echter vraagtekens bij het feit of de kwaliteit en variëteit van politiewerk wel goed te vangen is in een aantal prestatieafspraken. Als dit niet mogelijk is, zal er altijd ruimte bestaan voor gedragseffecten die niet in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de overheid (Vollaard, 2003: 16). Op deze wijze schiet het systeem zijn doel voorbij. Dit onderzoek zal hierover duidelijkheid moeten verschaffen.
Prestatiecontracten worden in Nederland in de publieke sector niet breed toegepast. In de
Het hoger onderwijs en de Informatie Beheer Groep (IBG) zijn voorbeelden van instellingen waar al gewerkt wordt met prestatiecontracten. In het hoger onderwijs ontvangen instellingen een belangrijk deel van hun financiering naar rato van het aantal afgestudeerden (Koning, 2004: 83). De hoofddirectie van de IBG sluit jaarlijks met de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen een prestatiecontract over de uit te voeren taken. Daarin wordt voorafgaande aan het jaar gespecificeerd welke prestaties en kwaliteitsdoelen de IBG moet realiseren en welk budget zij daarvoor krijgt. De hoofddirectie is vervolgens verantwoordelijk voor de wijze waarop de afgesproken prestaties, binnen het daarvoor toegekende budget, het beste kunnen worden gerealiseerd (Brief aan de Tweede Kamer over Wet Verzelfstandiging Informatiseringsbank, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, 13 juli 2001). De Nederlandse Spoorwegen (NS) en ProRail hebben nog geen prestatiecontract, maar dit gaat er wel komen. Deze organisaties zijn op dit moment bezig met het uitvoeren van verbeterplannen. In de periode tot 2008 (de “ingroeifase”) moeten NS en ProRail jaarlijks een voorstel doen in hun vervoer- en beheerplan voor de prestaties die zij dat jaar en de jaren daarna zullen leveren. De indicatoren die ze daarbij moeten gebruiken liggen vast in de concessie. Deze prestaties moeten volgens de concessies jaarlijks verbeteren. Het is aan de minister om het voorstel van NS en ProRail te beoordelen en er al dan niet mee in te stemmen. De concessies verplichten NS en ProRail om de benodigde kennis te verwerven zodat zo spoedig mogelijk kan worden overgegaan op sturing op te realiseren resultaten. De kennis moet onder andere betrekking hebben op de relatie tussen de input en de output van de organisaties. Als deze relatie tussen input en output duidelijker is, wordt de ingroeifase beëindigd. Dat is uiterlijk op 1 januari 2008. Dan worden de prestatienormen voor ProRail en NS vastgelegd in meerjarige beheer en vervoerplannen. De minister kan deze bedrijven hierop aanspreken en zonodig ingrijpen. Het biedt ook de mogelijkheid om jaarlijks nauwlettend te volgen wat de ontwikkelingen zijn, wat NS en ProRail er aan doen en om zo nodig bij te sturen (Brief aan de Tweede Kamer over voorhang vervoerconcessie en beheerconcessie spoor, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 18 juni 2004). Er zijn dus enkele voorbeelden te noemen van prestatiecontracten in de publieke sector, maar toch kennen prestatiecontracten geen brede toepassing in de publieke sector in Nederland. Er is dan ook weinig bekend over de effecten ervan (Koning, 2004: 16). Dit onderzoek zal de effecten van een prestatiecontract bij een publieke organisatie in kaart brengen.
Studies naar het prestatieniveau van de politie zijn schaars. Het gebrek aan informatie over
de besteding van middelen door de regiokorpsen en de zorgen over de efficiëntie en
effectiviteit van de politie geven aan dat een versterking van de verantwoording en
prestatieprikkels gewenst is (Koning, 2004: 53). Niet alleen in Nederland is het gebruik van
prestatiecontracten in de publieke sector beperkt, maar ook in andere landen is de toepassing van prestatiecontracten in de publieke sector en bij de politie beperkt. In het Verenigd Koninkrijk en Australië wordt er al wel met een vorm van prestatiebekostiging voor politiekorpsen gewerkt, echter dit systeem wijkt enigszins af van het in Nederland gehanteerde systeem. Deze landen richten zich op het vergelijken van politiekorpsen (benchmarking) in combinatie met een subjectief oordeel door de politiek en het publiek. Dit laatste is een belangrijk verschil met de Nederlandse beleidspraktijk (Koning, 2004: 61). Dit maakt het lastig om de effectresultaten uit die landen voor de Nederlandse situatie te gebruiken.
Prestatiebekostiging wordt nog niet zo lang en op beperkte schaal toegepast, hierdoor is er niet zoveel bekend over de effecten. Het onderzoeken van de effecten van het ingevoerde systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen in Nederland is dan ook een relevante aanvulling op de bestaande literatuur met betrekking tot dit onderwerp. De basis van het systeem van prestatiebekostiging is prestatiemeting. Om tot een beloning van prestaties te komen zal men eerst prestaties moeten kunnen meten. Met behulp van bestaande literatuur op het gebied van prestatiemeting zal worden getoetst of de negatieve en positieve effecten van prestatiemeting zich ook in de praktijk bij de politiekorpsen voordoen. Tevens zal in de praktijk getoetst worden of het systeem van prestatiebekostiging daadwerkelijk bijdraagt aan het verhogen van de veiligheid.
2.2. Doelstelling van het onderzoek De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Het verschaffen van inzicht in de inrichting, werking en effectiviteit van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen en het toetsen in de praktijk bij politiekorpsen van het voorkomen van de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting.
2.3. Vraagstelling van het onderzoek De vraagstelling van het onderzoek luidt als volgt:
Op welke wijze kan de inrichting, werking en effectiviteit van het systeem van
prestatiebekostiging omschreven worden en op welke wijze komen de positieve en negatieve
effecten van prestatiemeting voor bij politiekorpsen?
2.4. Conceptueel model
In deze paragraaf zal het conceptueel model van het onderzoek behandeld worden. Een conceptueel model is een model waarin grafisch weergegeven wordt hoe de verschillende centrale begrippen die in het onderzoek voorkomen onderling samenhangen (Baarda,1999:
42). Figuur 1 geeft het conceptueel model van dit onderzoek weer.
Figuur 1: Conceptueel model
Een organisatie doet uitgaven om activiteiten te kunnen ondernemen. Deze uitgaven zijn de reële kosten van de productiemiddelen. Deze productiemiddelen zijn de zogenaamde inputs van het transformatieproces. Met deze inputs worden door middel van activiteiten outputs gegenereerd. Deze outputs moeten uiteindelijk leiden tot outcomes. Er worden doelen gesteld aan de te realiseren outputs op basis van de inputs. Dit proces noemt men plannen.
Achteraf kan men aan de hand van de gerealiseerde outputs beoordelen of men de gestelde doelen heeft gerealiseerd. Prestatiemeting vervult een belangrijke rol in het proces van plannen en beoordelen. Tijdens uitvoering van plannen worden de prestaties gemeten.
Prestatiemeting maakt het mogelijk om achteraf te bepalen in hoeverre geplande prestaties daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Op het moment dat men een beloning koppelt aan de beoordeling spreekt men van prestatiebekostiging. Dit proces staat in het grijze vlak in het conceptueel model. Een systeem van prestatiemeting heeft verschillende effecten op de organisatie. Deze effecten kunnen uiteindelijk weer van invloed zijn op de inputs en/of de
plannen beoordelen
Effecten van prestatiemeting
Doelen
Outputs
Inputs Outcomes
Uitgaven
Economy Effectiviteit Efficiëntie
outputs en daarmee ook op de gestelde doelen van de organisatie. Dit kan zowel positief als negatief zijn. In het conceptueel model staan de begrippen economy, efficiëntie en effectiviteit. De economy geeft aan in hoeverre de aanschaf van de productiemiddelen optimaal plaatsvindt. Dit zal in dit onderzoek niet onderzocht worden. De efficiëntie geeft de verhouding tussen de inzet van inputs en de realisatie van outputs weer. De effectiviteit is de relatie tussen de outputs en de daarmee te bereiken effecten (outcomes).
Bovenstaand proces is als volgt voor de politieorganisatie te beschrijven. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties doet uitgaven om de politieorganisatie te laten bestaan. Deze uitgaven zijn bijvoorbeeld nodig voor de salarissen van politiepersoneel of de aanschaf van een wagenpark. Met deze zogenaamde inputs moeten outputs gegenereerd worden. De outputs zijn de prestatieafspraken die met de politiekorpsen zijn gemaakt. Aan deze afspraken zijn doelen gesteld. Een politiekorps moet bijvoorbeeld een bepaald aantal boetes uit staandehoudingen per jaar realiseren. Een korps dat aan de afspraken voldoet, ontvangt een beloning. Dit is de basis van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen. Er treden door dit systeem twee effecten op. Ten eerste moet het nakomen van de prestatieafspraken uiteindelijk leiden tot een vergroting van de veiligheid in Nederland. Dit zijn de outcomes van het systeem. Ten tweede treden er door het systeem van prestatiemeting bij de politiekorpsen positieve en negatieve effecten. Deze effecten hebben invloed op de inputs en/of de outputs en daarmee ook op de gestelde doelen van de organisatie.
2.5. Deelvragen
Na het opstellen van het conceptueel model kunnen de deelvragen worden geformuleerd om uiteindelijk te komen tot de beantwoording van de hoofdvraagstelling. De deelvragen zijn in twee categorieën verdeeld. Allereerst worden twee vragen over de inrichting van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen gesteld. Dit zijn beschrijvende deelvragen. Vervolgens worden twee vragen over de effecten van het systeem gesteld. Dit zijn analyserende deelvragen.
Beschrijvende deelvragen:
1. Waarom is het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen ingevoerd?
2. Hoe ziet het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen eruit?
Analyserende deelvragen:
3. In hoeverre is het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen effectief?
4. Welke positieve en negatieve effecten van prestatiemeting komen voor bij de politiekorpsen?
2.6. Methodische verantwoording
Voor wat betreft de methode van onderzoek, bestaat dit onderzoek uit twee delen. Het eerste deel betreft bureauonderzoek. Bij bureauonderzoek wordt gebruik gemaakt van bestaande gegevens (Baarda, 1999: 25). Dit bureauonderzoek bestaat hier uit twee delen. Het eerste deel leidt tot een verkenning van de bestaande literatuur op het gebied van de effecten van prestatiemeting (hoofdstuk 3). Het tweede deel leidt tot een beschrijving van de inrichting van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen aan de hand van bestaande rapporten (hoofdstuk 4). Dit bureauonderzoek zal de basis zijn voor het vervolg van dit onderzoek, het veldonderzoek. In dit gedeelte van het onderzoek zullen de effecten van het systeem van prestatiebekostiging bij politiekorpsen in de praktijk onderzocht worden. Er zullen mondelinge diepte-interviews gehouden worden met medewerkers van drie verschillende politiekorpsen die in de dagelijkse praktijk te maken hebben met het systeem van prestatiebekostiging. Deze interviews vinden op het niveau van het management van het politiekorps plaats. Het doel van de interviews is om te bepalen welke positieve en negatieve effecten van prestatiemeting in de praktijk waar te nemen zijn. Tevens is het doel van de interviews om te achterhalen of het systeem ook daadwerkelijk effectief is en daarmee bijdraagt aan de veiligheid. De interviews worden gehouden aan de hand van vooraf geformuleerde vragen. De interviews worden opgenomen op band en achteraf uitgewerkt op papier. Op basis van deze uitwerkingen vindt de terugkoppeling plaats. Hiervoor worden relevante uitspraken van de geïnterviewden gebruikt.
Voor wat betreft het type onderzoek, bestaat dit ook uit twee delen. Het eerste deel betreft
beschrijvend onderzoek. Bij een beschrijvend onderzoek gaat het om het beschrijven van het
voorkomen van één of meer kenmerken binnen een specifieke groep (Baarda, 1999: 22). Er
wordt beschrijvend onderzoek gedaan naar prestatiemeting en de effecten hiervan
(hoofdstuk 3). Tevens vindt er beschrijvend onderzoek plaats naar de inrichting van het
systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen (hoofdstuk 4). Het tweede deel betreft
evaluatief onderzoek. Bij evaluatief onderzoek toetst men of op basis van een ingreep een
verwachte verandering zich inderdaad heeft voorgedaan (Baarda, 1999:22). Er vindt in dit
onderzoek een evaluatie plaats of de effecten van prestatiemeting in de praktijk bij de
politiekorpsen voorkomen. Daarnaast wordt gekeken of het systeem van prestatiebekostiging daadwerkelijk het beoogde effect heeft op de effectiviteit van de politiekorpsen (hoofdstuk 5).
Het geheel betreft kwalitatief onderzoek.
2.7. Theoretische verantwoording
In hoofdstuk 3 wordt het theoretisch kader van het onderzoek weergegeven. De basis voor
het theoretisch kader is prestatiemeting. Prestatiemeting vervult een belangrijke rol binnen
het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen. Indien men er in slaagt om op
een zuivere manier prestatiemeting uit te kunnen voeren, bestaat er een stevige basis voor
de effectiviteit van een systeem van prestatiebekostiging. Nadat het begrip prestatiemeting
binnen het raamwerk van het EEE-model is geplaatst, worden positieve en negatieve
effecten van prestatiemeting genoemd. Bestaande literatuur op het gebied van
prestatiemeting en de effecten hiervan dienen hiervoor als basis. Er is gebruik gemaakt van
het EEE-model, omdat dit een duidelijk beeld geeft van prestatiemeting binnen het
transformatieproces van een organisatie. Daarnaast is voornamelijk het boek van De Bruijn
gebruikt om de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting te bepalen. Dit boek
geeft een duidelijke uiteenzetting over het gebruik van prestatiemeting in de publieke sector.
3. Theoretisch kader
In dit hoofdstuk zal het theoretisch kader van het onderzoek behandeld worden. Eerst zal het EEE-model en de plaats van prestatiemeting hier binnen nader worden toegelicht.
Vervolgens komen de positieve en negatieve effecten van prestatiemeting vanuit verschillende theoretische perspectieven aan de orde.
3.1. Het EEE-model en prestatiemeting
In figuur 2 wordt de relatie tussen het EEE-model en prestatiemeting grafisch weergegeven.
Dit model is afkomstig van Henderson en Stewart (Fenwick, 1995: 125). In de figuur staat het EEE-model, in het grijze vlak staat het proces van prestatiemeting.
Figuur 2: Het EEE-model en prestatiemeting
Een organisatie kan worden voorgesteld als een transformatie- of voortbrengingsproces, waarbij middelen (inputs), via activiteiten worden omgezet in producten (outputs), die op hun beurt leiden tot effecten (outcomes) (Groot, 1999: 121). De aanschaf van de inputs brengt kosten met zich mee. De ‘economy’ geeft aan in hoeverre de aanschaf van inputs optimaal plaatsvindt. De efficiëntie geeft de verhouding tussen de inzet van inputs en de realisatie van outputs weer. De effectiviteit is de relatie tussen de outputs en de daarmee te bereiken effecten (outcomes). Het begrip ‘effectiviteit’ is belangrijk voor dit onderzoek, om dit begrip te verduidelijken volgt hier een definitie:
plannen beoordelen
Doelen
Outputs
Inputs Outcomes
Uitgaven
Economy Effectiviteit Efficiëntie
De effectiviteit is een maatstaf voor de mate waarin een organisatie(onderdeel) of beleidsprogramma in staat is de gestelde doelen daadwerkelijk te realiseren (Groot, 1999:
35).
Binnen het EEE-model bevindt zich het proces van prestatiemeting. Bij prestatiemeting worden doelen gesteld aan de te realiseren outputs op basis van de inputs. Dit proces noemt men plannen. Achteraf kan men aan de hand van de gerealiseerde outputs beoordelen of men de gestelde doelen heeft gerealiseerd. Het proces van plannen en beoordelen noemt men prestatiemeting. Dit proces staat in het grijze vlak van figuur 2. Indien men een beloning koppelt aan de beoordeling spreekt men van prestatiebekostiging.
3.2. Effecten van prestatiemeting
In deze paragraaf komen de effecten van prestatiemeting aan de orde. Deze effecten zijn dus een uitkomst van het proces dat in het grijze vlak van figuur 2 staat.
3.2.1. Positieve effecten van prestatiemeting Prestatiemeting kent de volgende positieve effecten:
Prestatiemeting leidt tot transparantie en is een prikkel voor innovatie
Prestatiemeting zorgt ervoor dat voor veel activiteiten weer duidelijk wordt welke bijdrage zij leveren aan het primaire proces van de organisatie. Op het moment dat hier onduidelijkheid over bestaat, is enerzijds het bestaansrecht van de organisatie onduidelijk en anderzijds ontstaat er een neiging tot de ontwikkeling van disfunctionele procedures, overleggen, structuren enzovoort. Het formuleren van prestatie-indicatoren in combinatie met prestatiemeting is de basis voor het ontstaan van transparantie. Dit is vervolgens een prikkel voor innovatie in de organisatie (De Bruijn, 2001: 17-18).
Prestatiemeting beloont prestaties en voorkomt bureaucratie
Prestatiemeting is een vorm van output-sturing. Het resultaat is belangrijker dan de manier
waarop het resultaat is behaald. Dit is een gewenste situatie, aangezien input-sturing vooral
het plannen en het formuleren van doelen en intenties belangrijk acht. Dit is in meer
complexe organisaties vaak lastig. Het doel is wel te bepalen, maar de manier waarop is veel
lastiger te bepalen. De afstand tussen plan en uitvoering wordt door input-sturing groter,
omdat dit zich minder op realisaties richt. Daarnaast richt throughput-sturing zich op
processen en activiteiten binnen een organisatie. Ook dit is in een complexe organisatie
vaak lastig. Het verband tussen proces en resultaat is moeilijk te bepalen. Prestatiemeting
Prestatiemeting leidt tot een verbetering van de kwaliteit van beleid- en besluitvorming Prestatiemeting zorgt ervoor dat organisaties de eigen doelen en prestaties in kaart moeten brengen. Deze informatie over de prestaties kan gebruikt worden door de beleidsmakers van de organisatie. Hierdoor ontstaat een verbetering van de kwaliteit van beleid- en besluitvorming (De Bruijn, 2001: 20-21).
Prestatiemeting leidt tot een hogere productiviteit
Diverse onderzoeken tonen aan dat de productiviteit van werknemers gemiddeld beter wordt indien men prestatiemeting toepast. Een gedeelte van deze stijging wordt veroorzaakt door
‘selectie-effecten’. Dat wil zeggen dat productievere werknemers voor bedrijven met prestatiemeting zullen gaan werken (Koning, 2004: 32).
3.2.2. Negatieve effecten van prestatiemeting Prestatiemeting kent de volgende negatieve effecten:
Prestatiemeting kan leiden tot strategisch gedrag
Er kan op verschillende manieren strategisch gedrag ontstaan als gevolg van prestatiemeting. Men kan zich alleen gaan richten op de uitkomsten van de prestatie- indicatoren die door de organisatie belangrijk worden geacht en daarom worden beloond.
Activiteiten die hier geen invloed op hebben worden verwaarloosd. We noemen dit verschijnsel afroming (Koning, 2004: 33). Een andere vorm van strategisch gedrag is
‘gaming’. De productie van een organisatie neemt volgens de criteria van het systeem toe, maar vanuit professioneel perspectief heeft deze productieverhoging geen of een negatieve betekenis (De Bruijn, 2001: 31). Daarnaast bestaat er ook nog datamanipulatie. Hierbij worden verkeerde of onvolledige gegevens verstrekt om het systeem te beïnvloeden (Groot, 1999: 71).
Prestatiemeting kan leiden tot een blokkade van innovaties en ambities
Om te innoveren moet men onbekend terrein verkennen. Hierdoor kan de productie onder druk komen te staan. Prestatiemeting beoordeelt uiteindelijk de productie. Hierdoor gaat men zich richten op producten die met de minste inspanning geproduceerd kunnen worden.
Hierdoor kan innovatie geblokkeerd worden (De Bruijn, 2001: 33). Daarnaast bestaat er nog
het verschijnsel van ‘cherry picking’. Hierbij richt men zich op een zo een groot mogelijke
input om te komen tot maximalisatie van de output. Hierbij hoeven dus geen extra
inspanningen geleverd te worden om tot een vergroting van de output te komen. Dit maakt
een einde aan de ambities van een organisatie (De Bruijn: 2001: 34).
Prestatiemeting kan leiden tot vertekening van de prestaties
De manier waarop de data worden gepresenteerd kan leiden tot een vertekening van de geleverde prestatie. Zo kan men heel veel informatie produceren waardoor de ontvanger de essentie van de informatie moeilijk kan achterhalen (Groot, 1999: 71). Op het moment dat de resultaten worden samengevoegd, komen ze verder van het primaire proces te staan. Ook ontstaan er gemiddelde productiecijfers, die niet van toepassing hoeven te zijn op alle afdelingen binnen de organisatie. Hierdoor kan belangrijke informatie en bestaande verbanden tussen data verloren gaan (De Bruijn, 2001: 35). Daarnaast is er nog een ander mechanisme: naarmate de afstand tussen degene die productiecijfers produceert en degene die productiecijfers gebruikt groter is, neemt de vermeende hardheid van de cijfers toe. Een gemeten prestatie kan zo twee betekenissen hebben: de betekenis die op het niveau van het primaire proces wordt gegeven en de betekenis die op bestuurlijk niveau aan de prestatie wordt gegeven (De Bruijn, 2001: 35). Ook kan men de aandacht van de ontvanger van de informatie afleiden door goede resultaten uit te lichten en slechte resultaten te verdoezelen (Groot, 1999: 71). ‘Smoothing’ is een verschijnsel waarbij men de gegevensverstrekking gaat versnellen of vertragen. Een bepaalde prestatie wordt op een ander tijdstip gerapporteerd dan waarop de prestatie daadwerkelijk geleverd is (Groot, 1999: 71).
Prestatiemeting kan leiden tot een vermindering van de professionele houding
Doordat men zich richt op taken die gemeten worden, kan dit de professionele houding van de medewerkers van de organisatie doen vervagen. Men gaat minder nadenken over de uitvoering en gaat werken volgens de regeltjes. Daarnaast gaat men zich meer richten op eigen prestaties of probeert men mee te liften op de prestaties van anderen, dit noemt men het ‘free rider’ probleem. Beide zaken kunnen een belemmering zijn voor de samenwerking binnen een organisatie. Prestatiemeting heeft als heilzame werking dat het de externe oriëntatie van een organisatie kan versterken, maar prestatiemeting kan er ook toe leiden dat de interne oriëntatie van een organisatie wordt versterkt (De Bruijn, 2001: 39). Ook kan prestatiemeting leiden tot meer bureaucratie. Voordat bepaalde activiteiten die van invloed zijn op de prestatie-indicatoren uitgevoerd mogen worden, moet men eerst goedkeuring vragen. Men legt dus meer gedragsbeperkingen op (Groot, 1999:71).
Prestatiemeting kan leiden tot een straf op prestaties
Prestatiemeting beloont productiviteit, maar kan ook als effect hebben dat productiviteit wordt
bestraft. Onderstaande mechanismen verklaren dit effect (De Bruijn, 2001: 40-43). Indien het
te verdelen budget gelijk blijft en iedereen presteert beter, dan is er geen daadwerkelijke
een beter resultaat behaalt met een bepaald budget, dan kan men het budget verlagen om dezelfde prestatie als voor de invoering van prestatiemeting te behalen. Een afdeling die minder presteert, behoudt zijn budget. Hierdoor worden verbeterde prestaties bestraft en verminderde prestaties beloond.
Prestatiemeting kan leiden tot een verlies van intrinsieke motivatie
Intrinsieke motivatie kunnen werknemers halen uit bepaalde aspecten van en de vrijheid die aan hun werk verbonden is. Hier kunnen bijvoorbeeld ideologische of sociale motieven aan ten grondslag liggen. Ook kunnen bepaalde normen en waarden van een bepaalde beroepsgroep gelden als intrinsieke motivatie. Als de organisatiedoelstellingen overeenkomen met de motieven voor de intrinsieke motivatie dan is er minder noodzaak voor extrinsieke motivatie. Prestatiemeting kan dan zelfs ten koste gaan van de intrinsieke motivatie (Koning, 2004: 27).
Prestatiemeting kan leiden tot verzet en weerstand
Invoering van een systeem van prestatiemeting hoeft door betrokkenen niet altijd enthousiast ontvangen te worden. Men kan van mening zijn dat prestatiemeting in strijd is met de missie van de organisatie of met ethische normen. Dit kan leiden tot weerstand en verzet. Dit kan zich uiten in conflicten over, sabotage van en onttrekking aan het systeem (Groot, 1999:72).
In het volgende hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het systeem van
prestatiebekostiging bij de politiekorpsen.
4. Beschrijving van het systeem van prestatiebekostiging
In dit hoofdstuk zal een antwoord worden gegeven op de twee beschrijvende deelvragen van het onderzoek. In de eerste paragraaf worden de redenen voor invoering van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen behandeld. In de tweede paragraaf zal de inrichting van het systeem van prestatiebekostiging beschreven worden.
4.1. Redenen voor invoering van het systeem van prestatiebekostiging
In deze paragraaf zal een antwoord worden gegeven op de eerste deelvraag. Het antwoord op de vraag dient duidelijkheid te verschaffen over de redenen voor invoering van het systeem van prestatiebekostiging bij politiekorpsen. Beantwoording van deze vraag zal aan de hand van drie onderwerpen plaatsvinden. Allereerst zal de tendens van ‘New Public Management’ nader worden toegelicht. Deze tendens binnen de publieke sector heeft zich in Nederland gemanifesteerd in het beleid van ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’. Dit beleid in combinatie met het ‘Veiligheidsprogramma’ van de overheid is de aanleiding geweest tot invoering van het systeem van prestatiebekostiging bij de politiekorpsen. Beide onderwerpen worden in het tweede en derde gedeelte van deze paragraaf achtereenvolgens nader toegelicht.
4.1.1. New Public Management
Aan het einde van de 20
eeeuw werd de collectieve sector geconfronteerd met forse bezuinigingen en sterk verhoogde eisen van de politiek, cliënten en het publiek. Deze ontwikkeling heeft geleid tot aanpassingen in de structuur van non-profitorganisaties. Eén van de leidende principes bij deze aanpassingen was de noodzaak te komen tot een verbeterde bedrijfsvoering. Dit streven noemt men New Public Management (Groot, 1999:
26-27).
New Public Management is een verzamelnaam voor de concrete maatregelen ter verbetering
van de bedrijfsvoering van overheidsorganisaties (Osborne & Gaebler, 1993). Om tot deze
verbetering te komen zijn er twee basisgedachten te onderscheiden (Groot, 1999: 27). Ten
eerste is er de introductie van ‘marktconforme’ bedrijfsvoeringsmethoden in de collectieve
sector. Hieronder vallen bijvoorbeeld moderne plannings- en budgetteringstechnieken. Ten
tweede is er de verschuiving van aandacht van de overheidsmanagers van het besturen van
handelingen naar besturing van prestaties. Deze basisgedachten leiden tot een aantal
concrete thema’s (Pollit, 1993). Groot noemt in zijn boek een aantal voorbeelden van deze
thema’s. Deze thema’s komen hier aan bod.
Het streven naar ‘marktconforme’ werkmethoden leidt tot de volgende concrete thema’s (Pollit, 1993):
• het introduceren van meer competitie tussen overheid en private sector en meer competitie tussen onderdelen van de overheidssector;
• het bij de overheid overnemen van managementstijlen die afkomstig zijn uit de private sector (bijvoorbeeld het gebruik van variabele beloningsstructuren, het denken in behoeften van ‘klanten’ en een sterke marktgerichtheid);
• het benadrukken van spaarzaamheid en het voortdurend zoeken naar goedkopere manieren om (quasi-)collectieve goederen voort te brengen.
Het stimuleren van besturing van prestaties bevat onder meer de volgende concrete thema’s (Pollit, 1993):
• het reorganiseren van de overheidssector in bestuurlijke eenheden die verantwoordelijk zijn voor een ‘product’;
• het verlangen dat ambtelijke directeuren in de overheid meer direct, zichtbaar en actief betrokken zijn bij het besturen (het ‘managen’) van de taakuitvoering;
• het in toenemende mate gebruiken van expliciete, meetbare en verifieerbare prestatiemaatstaven bij de beoordeling van overheidsorganisaties en –producten;
• het besturen van decentrale eenheden op basis van vooraf gestelde, eenduidige en op de te leveren output gerichte prestatienormen.
In bovenstaande thema’s speelt financieel management een belangrijke rol. Dit is om de volgende reden ook wel logisch. Op het moment dat non-profit organisaties met een grotere financiële verantwoordelijkheid worden geconfronteerd, zal dit ook een belangrijker onderwerp worden bij de interne bedrijfsvoering (Groot, 1999: 28). Er treedt
‘accountingization’ van de publieke sector op (Pollit, 1993). Dit wil zeggen dat financiële gegevens worden gemeten en gerubriceerd.
4.1.2. Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording
In 1997 heeft de Tweede Kamer een voorstel gedaan voor versnelling van het traject van de
financiële verantwoording en verbetering van de kwaliteit van de financiële verantwoordingen
van ministeries. Naar aanleiding van dit voorstel is een werkgroep aangesteld. Deze
werkgroep heeft een advies uitgebracht voor verbetering van de kwaliteit van financiële
verantwoordingen. Dit advies hebben de ministeries ter harte genomen. De ministeries
hebben gekeken naar kwaliteitsverbetering van de financiële verantwoordingen en
begrotingen. Het resultaat hiervan is de nota ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’, VBTB (www.minfin.nl
13).
De VBTB-operatie was primair bedoeld om het de Tweede Kamer eenvoudiger te maken om de begroting en het jaarverslag met elkaar te kunnen vergelijken om vervolgens het beleid van het kabinet te kunnen beoordelen. Inmiddels is VBTB uitgegroeid tot een instrument dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid helpt te bevorderen (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, Ministerie van Financiën, 1999: 4). Doordat de VBTB een hernieuwde aandacht voor de bedrijfsvoering teweeg bracht, werd de bedrijfsvoering gezien als een belangrijk hulpmiddel voor managers om de beoogde doelen met behulp van geplande activiteiten tegen de begrote kosten te realiseren. Sinds de invoering van VBTB staat bij de begroting en de verantwoording de koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal. Dit betekent dat de hoofdlijnen van het beleid gekoppeld worden aan budgetten.
Hierdoor ontstaat een begroting dat niet in de eerste plaats uitgaat van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid dat men daarmee wil bereiken. Er worden dus concrete beleidsdoelstellingen geformuleerd. Om deze doelstellingen te formuleren worden vragen gesteld als (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording, Ministerie van Financiën, 1999: 4):
• Wat willen we bereiken?
• Wat gaan we daarvoor doen?
• Wat mag het kosten?
• Hebben we bereikt wat we hebben beoogd?
• Hebben we gedaan wat we daarvoor zouden moeten doen?
• Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?
4.1.3. Veiligheidsprogramma
De Nederlanders vinden het onveilig in ons land. De ergernis over berovingen, geweld, vernielingen en overlast is vaak zeer groot, evenals het materiële en immateriële leed. Dit was een duidelijke boodschap die tijdens de verkiezingen in 2002 centraal stond (Naar een veiliger samenleving, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002: 5).
Het kabinet heeft wat gedaan met deze boodschap en heeft het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ opgesteld. Dit programma geeft aan welke concrete doelstellingen het kabinet voor het jaar 2006 nastreeft en hoe het kabinet die doelstellingen wil bereiken.
13
In de veiligheidsstrategie van het kabinet is als hoofdprioriteit gekozen voor het veiliger maken van de publieke ruimte. Concreet leidt dit tot een aantal speerpunten (Naar een veiliger samenleving, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002: 7):
• het aanpakken van de stelselmatige dader en van de jeugdcriminaliteit;
• het versterken van de opsporing en de handhaving;
• het versterken van het zichtbare toezicht en de controle in de publieke ruimte;
• het intensiveren van gerichte preventieprojecten.
Bovengenoemde punten zijn de speerpunten van de veiligheidsstrategie van de overheid.
Vervolgens is de vraag met welke middelen het kabinet deze doelstellingen wil realiseren.
Het betekent dat de verhoogde productie op het terrein van preventie evenals van toezicht, opsporing vervolging en afstraffing wordt bereikt met extra inzet, extra middelen en met efficiënter werken. Niet alleen de inzet van extra middelen is voldoende, er zal ook productiever gewerkt moeten worden. De politie vervult een belangrijke taak in de uitvoering van het veiligheidsprogramma (Naar een veiliger samenleving, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002: 8).
4.1.4. Samenvatting
In deze paragraaf is een antwoord gegeven op de eerste deelvraag van het onderzoek. New
Public Management is een trend die in de publieke sector in Nederland, maar ook in andere
landen waargenomen is aan het einde van de 20
eeeuw. New Public Management is een
verzamelnaam voor de concrete maatregelen ter verbetering van de bedrijfsvoering van
overheidsorganisaties. In Nederland heeft deze verbetering van de bedrijfsvoering gestalte
gekregen in de nota ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’. VBTB is een
instrument geworden dat de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid helpt te
bevorderen. De combinatie van het VBTB-principe en het door het kabinet geformuleerde
veiligheidsprogramma heeft uiteindelijk geleid tot de invoering van het systeem van
prestatiebekostiging van de politiekorpsen. Het VBTB-principe eiste een verbetering van
doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid van de politieorganisatie in Nederland. Het
veiligheidsprogramma heeft deze noodzaak nog verder onderstreept en heeft richting
gegeven aan de uiteindelijk geformuleerde resultaatsafspraken. De inrichting van het
systeem van prestatiebekostiging zal in de volgende paragraaf nader worden toegelicht.
4.2. Inrichting van het systeem van prestatiebekostiging
In deze paragraaf zal een antwoord worden gegeven op de tweede deelvraag. Het antwoord op de vraag dient duidelijkheid te verschaffen over de inrichting van het systeem van prestatiebekostiging bij politiekorpsen.
Over het jaar 2002 is voor het eerst een vorm van prestatiebekostiging aan de politiekorpsen in Nederland uitgekeerd. Deze bekostiging werd in december 2003 uitgekeerd. De totale prestatiebekostiging bedroeg 1,5 % van het totale politiebudget in dat jaar. Voordat dit systeem werd ingevoerd is hier een lange politieke geschiedenis aan vooraf gegaan. In 2001 is in de Tweede Kamer al gesproken over de invoering van een systeem van prestatiebekostiging. Er is in dat jaar zelfs een motie aangenomen door de kamer waarin zij het kabinet opriepen om een systeem van prestatiebekostiging te ontwikkelen om gezamenlijk de kwaliteit van de politie verder te verbeteren en daarmee een bijdrage te leveren aan de vergroting van de veiligheid. In 2001 heeft het korpsbeheerdersberaad geleid tot een advies met betrekking tot een systeem van prestatiebekostiging. Vervolgens is er in 2002 geprobeerd om tot uitbetaling van prestatiebekostiging over 2001 over te gaan. Echter op dat moment was de kwaliteit van de gegevens niet op voldoende peil om een rechtmatige betaling mogelijk te maken. Een jaar later was dat dus wel mogelijk (Brief aan de Tweede Kamer over Prestatiebekostiging Politie over 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 10 december 2003: 1).
Aangezien de systematiek voor de toekenning van prestatiebekostiging over het jaar 2002 afwijkt van de systematiek die in de jaren daarna is toegepast, worden in de volgende paragrafen beide systemen apart behandeld. Ook wordt aangegeven op welke wijze de prestatiebekostiging aan de politiekorpsen over de prestaties van de jaren 2002 en 2003 is uitgekeerd.
4.2.1. Het systeem van prestatiebekostiging over het jaar 2002
Het systeem van prestatiebekostiging over het jaar 2002 ziet er als volgt uit. Er zijn
negentien prestatie-indicatoren vastgesteld die de basis van het systeem vormen. Deze
indicatoren staan in bijlage 1 vermeld. Naast deze indicatoren is er een budget voor de
maximale hoogte van de prestatiebekostiging vastgesteld. Dit totale budget is te verdienen
op basis van twee componenten (Brief aan de Tweede Kamer over Prestatiebekostiging
Politie over 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 10 december
2003: 2).
De eerste component is de ‘Interne Component’. Deze component is gebaseerd op de prestatieverbetering in de tijd van een bepaald korps. Dit wil zeggen dat er gekeken wordt naar de verbetering van de prestaties van een korps ten opzichte van de prestaties van hetzelfde korps een jaar hier aan voorafgaand. Van het totale budget dat beschikbaar is voor prestatiebekostiging is 75% op basis van de interne component te verdienen. Om in aanmerking te komen voor de maximale uitkering op basis van de interne component, moet een politiekorps op tenminste 75% van de prestatie-indicatoren een verbetering van tenminste 5% ten opzichte van het voorafgaande jaar laten zien. Dit betekent dat veertien van de negentien indicatoren met 5% verbeterd moeten zijn ten opzichte van 2001. Indien een korps voor de interne component op tenminste 50% van de indicatoren een verbetering van 5% laat zien dan ontvangt het 50% van de maximale uitkering. Dit betekent dat men op minimaal tien indicatoren een verbetering van 5% ten opzichte van 2001 gerealiseerd moet hebben.
De tweede component is de ‘Benchmark Component’. Deze component is gebaseerd op de vergelijking van de prestaties tussen de korpsen. Van het totale budget dat beschikbaar is voor prestatiebekostiging is 25% op basis van de benckmark component te verdienen. De systematiek met betrekking tot de benchmark component is als volgt. De politiekorpsen zijn op basis van urbanisatiegraad van de desbetreffende regio’s ingedeeld in vijf clusters. In elk cluster wordt een rangschikking van de korpsen per prestatie-indicator gemaakt. Het best presterende korps krijgt vijf punten, de nummer twee vier punten, de nummer drie drie punten enzovoort. Per korps worden de punten van alle indicatoren opgeteld. Het korps met de meeste punten, heeft over de hele linie het best gepresteerd. Dit korps ontvangt 75% van het totale budget van de prestatiebekostiging op basis van de benchmark component. De nummer twee ontvangt de overige 25% van het budget. In de benchmark zijn, vanwege een beperkte vergelijkbaarheid van drie indicatoren, zestien van de negentien voor de interne component meegewogen. De indicatoren 11, 12 en 13 in het overzicht van indicatoren die opgenomen is in de bijlage tellen voor de benchmark niet mee. De KLPD doet niet mee met de benchmark. Hierdoor blijven er dus vijf clusters van elk vijf politiekorpsen over.
Op basis van bovenstaande systematiek wordt de hoogte bepaald van de prestatiebekostiging per politiekorps. Er vindt echter nog een toets plaats op betrouwbaarheid van de gegevens. Dit gebeurt door middel van een audit naar de informatiehuishouding van de korpsen en op basis van de verstrekte accountantsoordelen.
Indien op deze manier aangetoond wordt dat de gegevens betrouwbaar zijn, kan men in
aanmerking komen voor een eventuele prestatie-uitkering (Brief aan de Tweede Kamer over
Prestatiebekostiging Politie over 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 10 december 2003: 3).
Het gebruik van twee verschillende componenten om te komen tot de bepaling van de hoogte van de prestatiebekostiging heeft een reden. De interne component zorgt ervoor dat de korpsen die zich in een jaar weten te verbeteren worden beloond. De benchmark component zorgt ervoor dat de korpsen die al een hoog prestatieniveau ten opzichte van andere korpsen hebben toch worden beloond. Op deze manier gaat er een stimulans uit naar korpsen die zich positief ontwikkelen en ook naar korpsen die al goed hebben gepresteerd. Korpsen die al goed presteren en zich ook nog weten te verbeteren, profiteren van beide componenten.
Op 12 februari 2003 werd het eerder genoemde Landelijke Kader Nederlandse Politie 2003- 2006 ondertekend door de betrokken partijen. Op basis van het Landelijk Kader zijn er Regionale Convenanten met de politiekorpsen afgesloten waarin voor elk politiekorps afspraken zijn gemaakt over de te bereiken doelen in 2006. Hierdoor is het systeem van prestatiebekostiging over 2003 en de volgende jaren aangepast. Dit ‘nieuwe’ systeem wordt in paragraaf 4.2.3 toegelicht. In de volgende paragraaf wordt de uitbetaling van de prestatiebekostiging op basis van het ‘oude systeem’ over 2002 vermeld.
4.2.2. Resultaten van de prestatiebekostiging over 2002
Op 11 december 2003 werden de resultaten over het jaar 2002 bekend gemaakt. Vijftien van de 26 politiekorpsen kwamen in aanmerking voor prestatiebekostiging. In totaal werd er een bedrag van 17 miljoen euro aan prestatiebekostiging uitgekeerd (Brief aan de Tweede Kamer over Prestatiebekostiging Politie over 2002, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 10 december 2003: 4).
Op basis van de interne component ontvangen elf politiekorpsen een beloning. Deze elf korpsen hebben zich op meer dan de helft van de indicatoren in 2002 ten opzichte van 2001 verbeterd. Hiervan hebben twee korpsen (Amsterdam-Amstelland en het KLPD) op tenminste 75% van de indicatoren een verbetering laten zien. Deze twee korpsen ontvingen daarmee het volledige voor hen te verdienen bedrag. De andere negen korpsen ontvingen de helft.
Op basis van de benchmark component zijn er in totaal zes clusterwinnaars. In één cluster
was sprake van een gedeelde eerst plaats, vandaar dat er geen vijf maar zes
Twente, IJsselland, Drenthe en Zeeland. Deze korpsen ontvingen 75% van het totale budget van de prestatiebekostiging op basis van de benchmark component. Daarnaast zijn er dus vier korpsen tweede in de clusters geworden. Deze korpsen ontvingen de overige 25% van het totale budget van de prestatiebekostiging op basis van de benchmark component.
Vijf korpsen hebben geen aanspraak kunnen maken op prestatiebekostiging, omdat zij niet aan bovengenoemde eisen voldeden. De overige zes korpsen konden geen prestatiegegevens leveren die voldoende aangetoond konden worden en maakten dus ook geen aanspraak op prestatiebekostiging (www.minbzk.nl
14).
4.2.3. Het systeem van prestatiebekostiging over de jaren vanaf 2003
De nieuwe systematiek van prestatiebekostiging is van toepassing op de resultaten in de jaren 2003 tot en met 2006. Hierbij wordt de prestatiebekostiging in 2004 uitgekeerd over de resultaten van het jaar 2003. Het nieuwe systeem ziet er als volgt uit. In het Landelijk Kader zijn dertien prestatieafspraken geformuleerd, deze prestatieafspraken dienen als basis voor de Regionale Convenanten die met alle politiekorpsen afzonderlijk zijn afgesloten. In deze convenanten zijn doelstellingen voor het jaar 2006 met betrekking tot de dertien prestatieafspraken geformuleerd. De dertien prestatieafspraken staan vermeld in bijlage 2.
In tegenstelling tot de ‘oude’ systematiek wordt er in de jaren 2004, 2005 en 2006 geen benchmark uitgevoerd. Een reden hiervoor is dat de aard en het karakter van de prestatieafspraken zich minder goed lenen voor een benchmark. Daarnaast zijn er in de Regionale Convenanten afzonderlijke maatwerkafspraken gemaakt met de regionale politiekorpsen over de te bereiken resultaten in 2006. Dit maakt vergelijken lastig. Toch wordt in 2007 50% voor het in dat jaar beschikbare budget ingezet voor benchmarking. Er wordt dan een benchmark uitgevoerd over de resultaten in de periode 2003-2006. Hoe deze benchmark exact wordt uitgevoerd is nog niet bekend. Wel zal deze benchmark informatie moeten genereren dat gebruikt kan worden voor een bredere evaluatie van het veiligheidsprogramma (Brief aan de Tweede Kamer, Prestatiebekostiging 2004 over de prestaties in 2003, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 9 november 2004: 8).
Het nieuwe systeem van prestatiebekostiging heeft als doel om de regionale politiekorpsen te stimuleren om de dertien geformuleerde prestatieafspraken (zie bijlage 2) uit het Landelijk Kader en de Regionale Convenanten in het jaar 2006 te halen. Om dit te bereiken is er een groeipad ontwikkeld. Om als korps in aanmerking te komen voor prestatiebekostiging, wordt
14
