Wet Terroristische Misdrijven in perspectief

Wet Terroristische Misdrijven in perspectief

Zeven belangrijke trends in het terrorisme en de terrorismebestrijding worden door prof. mr Y. Buruma en prof. mr dr E.R. Muller in kaart gebracht. Het blijkt dat organisatorische maatregelen dringender nodig zijn dan normatief-juridische. Want van hogere straffen in het aanhangige wetsvoorstel terroristische misdrijven zullen potentiële terroristen niet wakker liggen.

Arbitrage in de praktijk

Mr J.L.W. Sillevis Smitt reageert op de kritiek van Van Bladel en Bruinsma in dit blad over de institutionele arbitragepraktijk. Met een naschrift van prof. dr F. Bruinsma.

41

blz. 2137-2188

jaargang 78

14 november 2003

Inhoud

Vooraf

Prof. mr P.F. van der Heijden

Medezeggenschap: onderbenut, overbelast

en indirect. 2137

Artikelen

Prof. mr Y. Buruma Prof. mr dr E.R. Muller

Wet Terroristische Misdrijven in perspectief. 2138 Mr J.L.W. Sillevis Smitt

Arbitrage in de praktijk. Beschouwingen naar aanleiding van een rechtssociologisch onderzoek en de daarop gebaseerde

aandachtspunten voor de wetgever. 2146 Prof. dr F. Bruinsma

Arbitrage volgens het spoorboekje en in

werkelijkheid. 2152

O&M

Prof. mr N.H.M. Roos

Onafhankelijkheid als rechterlijk

paternalisme. 2155

Rubrieken

Rechtspraak 2157

Literatuur

Boeken 2170

Tijdschriften 2171

Wetgeving 2177

Actualiteiten 2181

Agenda 2187

‘Terrorisme is te complex voor eenvoudige oplossingen’

(Buruma en Muller in deze aflevering)

N ^ederlands

J uristenblad

www.njb.nl

Wetgeving

De wetgevingsrubriek op internet bevat overzichten van Aanhangige wetsvoorstellen en van Staatsbladen.

In de rubriek Aanhangige Wetsvoorstellen is een lijst van vanaf eind november 1997 ingediende wetsvoorstellen opgenomen.

Het betreft de selectie uit de rubriek wetgeving in dit blad.

Door op het wetsvoorstel te klikken kan men een samenvatting lezen van de hoofdlijnen van het wetsvoorstel zoals ingediend bij de Tweede Kamer. Daaronder vindt u verwijzingen naar de integrale tekst van het wetsvoorstel en de bijbehorende ver- volgstukken. Door deze aan te klikken kunt u de Kamerstukken op uw scherm oproepen via de Acrobat Reader. De rubriek Staatsblad bevat een overzicht van de Staatsbladen die zijn gepubliceerd in het NJB vanaf 1 januari 2000. Het betreft een selectie van wetten zoals opgenomen in de rubriek wetgeving in het Nederlands Juristenblad. Door op het Staatsblad te klik- ken kan men een samenvatting lezen van de hoofdlijnen van de wetgeving zoals gepubliceerd in dit blad. Daaronder vindt u verwijzingen maar de originele Staatsbladnummers. Door deze aan te klikken kunt u de Staatsbladen en de bijbehorende Kamerstukken op uw scherm oproepen via de Acrobat Reader.

Site van de Week

http://www.edf.feph.org/EPDP2003/about_en.htm

Het Europees Gehandicapten Parlement kwam op 10 en 11 november in Brussel bijeen om meer aandacht te vragen voor gelijke kansen voor mensen met een handicap.

Opgericht in 1925. Eerste redacteur: J.C. van Oven. Jrg. 78.

Erevoorzitter: J.M. Polak

Redacteuren: Maurits (J.M.) Barendrecht, Alex F.M. Brenninkmeijer, G.J.M. Corstens, Coen Drion, Paul F. van der Heijden,

Corien (J.E.J.) Prins, Inge C. van der Vlies (vz.) Medewerkers:

Wibren van der Burg, rechtsfilosofie en -theorie Ybo Buruma, strafrecht

Eric Daalder, bestuursrecht S.E. Eisma, bank- en effectenrecht Gerrit De Geest, rechtseconomie A. Hammerstein, burgerlijk procesrecht Richard H. Happé, belastingrecht

Guus J.J. Heerma van Voss, sociaal recht (socialezekerheidsrecht) Aart Hendriks, diversiteit en recht

Marc Hertogh, rechtssociologie

Martijn W. Hesselink, rechtsvergelijking en Europees privaatrecht J.H. Hubben, gezondheidsrecht

C.J.H. Jansen, rechtsgeschiedenis

Gerdy T.J.M. Jurgens, milieurecht en ruimtelijk bestuursrecht C.A.J.M. Kortmann, staatsrecht

R.A. Lawson, rechten van de mens Jaap E.M. Polak, bestuursrecht

Maurice V. Polak, internationaal privaatrecht Sacha Prechal, Europees en economisch recht

Nico J. Schrijver, volkenrecht en het recht der int. organisaties J.M. van Slooten, arbeidsrecht

Thomas Spijkerboer, migratierecht L. Timmerman, handelsrecht Dirk J.G. Visser, intellectuele eigendom

S.F.M. Wortmann, personen-, familie- en jeugdrecht Redactiebureau: Postbus 30104, 2500 GC Den Haag.

Bezoekadres: Plein 26, Tel. (070) 3305462. Fax (070) 3305466.

e-mail: njb@kluwer.nl o.v.v. telefoonnummer en adres NJB-site op internet: http://www.njb.nl en www.juriforum.nl Secretaris, nieuws- en informatie-redacteur: Caroline M.Th. Lindo Adjunct: Pauline T.C. Hoefer-van Dongen

Secretariaat: Ada A. Nolet-Hendrikx

Uitgever: Allard Winterink (email: awinterink@kluwer.nl) Auteursaanwijzingen: zie NJB 2003, afl. 5, p. 231.

Het al dan niet op verzoek van de redactie aanbieden van artikelen aan het NJB impliceert toestemming voor openbaarmaking en ver- veelvoudiging t.b.v. de elektronische ontsluiting van het NJB.

Uitgever: Kluwer, Postbus 23, 7400 GA Deventer.

Abonnementenadministratie en productinformatie: Kluwer Afdeling Klantcontacten, Postbus 878, 7400 AW Deventer. Tel.

(0570) 673449. Fax (0570) 691555. Email juridisch@kluwer.nl Abonnementsprijs: incl. automatisch te ontvangen banden

€ 201,50 (incl. BTW en verzendkosten). Studenten 50% korting.

Nieuwe abonnementen: Abonnementen kunnen op elk gewenst moment worden aangegaan voor de duur van minimaal één jaar, te rekenen vanaf het moment van eerste levering. Ze worden vooraf gefactureerd voor de volledige abonnementsperiode, tenzij uitdruk- kelijk anders is overeengekomen. De abonnementsprijs is inclusief BTW en verzendkosten.

Adreswijziging: Bij wijziging tenaamstelling en/of adres verzoeken wij u de adresband of envelop met de gewijzigde gegevens op te sturen naar Kluwer Afd. Klantcontacten, Postbus 878, 7400 AW Deventer.

Beëindiging abonnement: Abonnementen kunnen schriftelijk tot drie maanden voor de aanvang van het nieuwe abonnementsjaar worden opgezegd. Bij niet-tijdige opzegging wordt het abonnement automatisch met een jaar verlengd.

Gebruik persoonsgegevens: Kluwer BV legt de gegevens van abon- nees vast voor de uitvoering van de (abonnements-)overeenkomst.

De gegevens kunnen door Kluwer, of zorgvuldig geselecteerde der- den, worden gebruikt om u te informeren over relevante producten en diensten. Indien u hier bezwaar tegen heeft, kunt u contact met ons opnemen.

Advertentie exploitatie: Marieke Denissen, tel.: 0570-648908, fax:

0570-619179.

Verschijning NJB: Iedere vrijdag; in juli en augustus éénmaal per maand.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever(s) geen aansprakelijkheid voor eventuele fouten en onvolkomenheden, noch voor gevolgen hiervan.

Op alle uitgaven van Kluwer zijn de algemene leveringsvoorwaarden van toepassing. Deze kunt u lezen op www.kluwer.nl of opvragen via tel. (0570) 673449.

Voorzover het maken van kopieën uit deze opgave is toegestaan op grond van artikelen 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo. Besluit van 27 november 2002, Stb. 575, dient men de daarvoor wettelijk verschul- digde vergoeding te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofd- dorp (Postbus 3060, 2130 KB) of contact op te nemen met de uitgever voor het treffen van een rechtstreekse regeling in de zin van art. 161, vijfde lid, Auteurswet 1912.

Een en ander behoudens uitdrukkelijk voorbehoud zijdens de au- teur. Voor nadere informatie over de incasso van kopieergelden en readervergoedingen zie NJB 1986, p. 674.

N ^ederlands

J uristenblad

Vooraf

Medezeggenschap:

onderbenut, overbelast en indirect

H

N

Sinds 1979 is de systematiek van de Wet op de ondernemingsra- den niet gewijzigd, wel is er een uitbreiding gegeven aan de on- derwerpen die onder het advies- en het instemmingsrecht val- len. In 1995 zijn de rijksoverheid, gemeentelijke en provinciale overheden ook onder de werking van de wet gebracht, zij het met de uitzondering van het primaat van de politiek (art. 46d WOR). Over dit primaat van de politiek en de rol van de onder- nemingsraad (bijvoorbeeld twee gevangenen op één cel) is sinds de invoering ervan heftig geprocedeerd bij Onderne- mingskamer en Hoge Raad. Dat viel te verwachten, omdat er geen scherpe afbakening tussen primaat van de politiek en adviesrecht van ondernemingsraad in de parlementaire behan- deling en daarna in de wet was voorzien. Onder erkenning van verschillen in sectoren en bedrijven valt er niettemin in genera- liserende zin wel iets over een kleine 25 jaar medezeggenschap te zeggen.

Er is regelmatig onderzoek gedaan naar de werking van de Wet op de ondernemingsraden en ook nu is er weer een evaluatieon- derzoek gedaan naar de werking van de laatste tekst van de wet die uit 1998 stamt. Het kabinet heeft naar aanleiding van deze evaluatie een aantal voorstellen geformuleerd en ter advisering voorgelegd aan de SER. Het SER-advies wordt eind van dit ka- lenderjaar verwacht. Het kabinet ziet geen aanleiding tot ingrij- pende wijzigingen, het concentreert zich op de mogelijkheid van gelijktijdige landelijk georganiseerde verkiezingen voor ondernemingsraden, en op flexibilisering van de Wet op de on- dernemingsraden in die zin, dat afwijkingen mogelijk worden van het dwingendrechtelijke karakter van deze wet. Het beeld dat uit deze en eerdere evaluaties van de wet oprijst, is dat van een ondernemingsraad die krachtens de wet over tal van be- voegdheden beschikt, maar die lang niet altijd gebruikt. Onder- benutting van medezeggenschapsmogelijkheden kan dat wor- den genoemd. Bovendien wordt opgemerkt dat de mensen die de ondernemingsraden bevolken dikwijls overbelast zijn. Zij hebben immers hun normale dagtaak te vervullen, en daar- naast moeten zij invulling geven aan het or-lidmaatschap dat veel werk en dikwijls weinig succes belooft. De achterban is meestentijds niet erg geïnteresseerd in het or-werk, behalve in

tijden van grote spanningen als fusies en reorganisaties. De di- recte omgeving van de afdeling waar men werkt ziet dikwijls het or-werk van de medewerker met lede ogen aan, omdat het normale werk erdoor blijft liggen. Niet gehinderd door deze kennis heeft de wetgever in de afgelopen jaren tal van taken in de richting van de or geschoven, zoals het voorkomen van dis- criminatie in het bedrijf, het verbeteren van de arbeidsomstan- digheden, het toezien op de naleving van de cao etc. (art. 28 WOR, Arbowet, Wet aanpassing arbeidsduur, etc.). In het on- derzoek van R.H. van ’t Haar en J.C. Looise, De volwassen onder- nemingsraad (Alphen a.d. Rijn 1999) stelt 92 procent van de on- dernemingsraden dat overbelasting een belangrijk probleem is.

52 procent van de ondervraagde bestuurders deelt deze opvat- ting. Ook vindt 62 procent van de ondernemingsraden dat zij een te geringe rol spelen bij werkelijk belangrijke zaken, welk oordeel wordt gedeeld door 33 procent van de bestuurders. Een groot deel van de ondervraagde ondernemingsraden (gemid- deld zo’n 80 procent) is blijkens het genoemde onderzoek van oordeel dat ze geringe invloed hebben op het commercieel of marktbeleid, op financieel-economisch beleid en op technolo- giebeleid. Dat oordeel wordt ook door de ondervraagde be- stuurders gedeeld.

Hoewel er wettelijke mogelijkheden voorhanden zijn, lijkt het er gezien deze uitkomst van onderzoek op dat ondernemings- raden niet die invloed hebben die zij zouden kunnen hebben.

Overbelasting en onderscholing spelen hierbij een rol van bete- kenis. Deze gegevens spelen ook weer een rol bij het zoeken naar nieuwe kandidaten voor or-lidmaatschap. Het is door- gaans niet eenvoudig om mensen te vinden die tijd en moeite aan het or-werk willen en kunnen besteden. Sociaal-culturele ontwikkelingen als individualisering en carrièredrang zullen hierbij een rol spelen, maar ook het gegeven dat or-werk hard en ondankbaar is, zal ongetwijfeld meespelen.

Voorzover het ondernemingsraden in het bedrijfsleven betreft, komt er echter een nieuw en belangrijk beroep op de onderne- mingsraden bij. Nu de aandeelhouders meer en meer macht vragen en krijgen, dient er ook aandacht te bestaan voor de countervailing power. Ondernemingsraden zullen meer en meer moeten optreden als tegenmacht tegen aandeelhouders die kortetermijnrendement en creatie van aandeelhouderswaarde eerder bovenaan het verlanglijstje hebben staan dan continuï- teit van de onderneming. Of moeten we toe naar een algemene vergadering van werknemers met one man, one vote die naast de algemene vergadering van aandeelhouders met one share, one vote de soms gelijklopende en soms tegengestelde belangen tot uitdrukking brengen?

Het overall beeld van 25 jaar moderne medezeggenschap is dat van onderbenutting van de mogelijkheden en overbelasting van degenen die or-werk doen. Dat roept vele vragen op, terwijl ook de veranderende inzichten in wat democratie is gevolgen zal hebben voor de bedrijfsdemocratie. Bedrijven en instellin- gen zijn doelinstellingen en zijn in die zin niet te vergelijken met de staat, provincies of gemeenten en de daar ingevoerde democratische systemen. Anderzijds zijn ook werknemers mon- dige deelnemers in de bedrijfsvoering geworden, die willen worden gehoord. Uitdaging genoeg, zou ik menen, voor den-

kers over bedrijfsdemocratie. 

P a u l F. v a n d e r H e i j d e n

Wet Terroristische Misdrijven in perspectief

Van de Wet Terroristische Misdrijven is nauwelijks preventieve werking te verwachten. Weinig potentiële terroristen zullen schrikken van de hogere straffen in dit wetsvoorstel. Cruciaal voor een effectieve terrorismebestrijding is daarentegen de verbetering van de intelligence. Tussen criminele organisaties en terroristische organisaties bestaat immers een steeds nauwer verband. De bestrijding van beide typen organisaties is echter nationaal en internationaal aan geheel verschillende organisaties opgedragen. Een betere samenwerking en uitwisseling van informatie is wenselijk.

1. Terrorisme in perspectief

Met de Wet Terroristische Misdrijven wil de minister van Justitie een bijdrage leveren aan de internatio- nale en nationale strijd tegen het terrorisme. Naar terrorisme en terrorismebestrijding is veel weten- schappelijk onderzoek gedaan. Op basis van dit we- tenschappelijk onderzoek kunnen enkele dominante trends worden onderkend.¹Om tot een juiste beoor- deling van de Wet Terroristische Misdrijven te kun- nen komen is het noodzaak de context en achter- grond van het terrorisme en de terrorismebestrijding in kaart te brengen. Daartoe onderscheiden wij zeven belangrijke trends.

A. Terrorisme blijft

Terrorisme is al oud en niet alleen van deze tijd. Ook al doen velen in de politiek en de media alsof met de aanslagen in 2001 een nieuwe fase is ingetreden: ter- rorisme is er al heel lang. Er is geen enkele aanwijzing dat terrorisme ooit volledig zal verdwijnen. De mo- derne samenleving zal er mee moeten leren leven dat terrorisme bestaat en zal blijven bestaan. De onder- liggende oorzaken van terrorisme zijn zo divers en zo omvangrijk dat het een illusie is om te veronderstel- len dat terrorisme zou kunnen verdwijnen. Onge- acht of men nu armoede, de ‘clash of civilisations’, weerzin tegen het Westen, nationale frustraties of re- ligieuze idiosyncrasieën als oorzaak wil aanduiden – steeds weer kunnen groepen zich genoodzaakt of ge- roepen voelen om met behulp van terrorisme aan- dacht te vragen voor hun zaak.²

Een zekere mate van beheersing van terrorisme is het hoogst haalbare. Voorkomen moet worden dat terro- risten een samenleving in de greep van de angst hou- den. Terrorisme doet zich in golven voor en het is aannemelijk dat dit zo zal blijven. Daardoor kan het in een bepaalde periode rustig lijken, terwijl in an- dere perioden een intensivering van terroristische ac- ties is waar te nemen. Soms lijkt het terrorisme over-

wonnen, maar de geschiedenis leert dat zich steeds weer nieuwe vormen van terrorisme ontwikkelen. Na het ‘anarchisme van de daad’ van de laat negen- tiende eeuw (de moord op president Sidi Carnot, kei- zerin Elisabeth en koning Umberto), het terrorisme van de onafhankelijkheidsoorlogen na de Tweede Wereldoorlog (de Sterngroep in Israël, het FLN in Al- gerije en de EOKA op Cyprus), het splintermarxisme van Baader Meinhoff, Brigate Rosse en Action Directe uit de jaren zeventig is nu een tijdvak van primair re- ligieus geïnspireerd terrorisme aangebroken.³ Open democratische samenlevingen creëren vrijhe- den voor burgers en organisaties. Maar ook terroris- ten kunnen gebruik maken van deze vrijheden. Deze vrijheden maken het voor terroristen mogelijk zich optimaal voor te bereiden zonder te veel te worden gestoord door juridische of andere beperkingen. De logische reactie om deze vrijheden in te perken is echter maar tot op zekere hoogte werkbaar. Met de beperking van deze vrijheden worden ook de vrijhe- den van de reguliere burgers beperkt. In een volledig totalitaire staat die geregeerd wordt door een dicta- tuur zal zich weinig terrorisme voordoen. Slechts weinig mensen zullen dat als een aantrekkelijk per- spectief zien. Eén van de kosten van een democrati- sche samenleving is, dat terrorisme zich in bepaalde mate zal blijven voordoen.

B. Modern terrorisme wordt belangrijker⁴ In de literatuur wordt veel geschreven over het on- derscheid tussen oud en nieuw terrorisme. Het nieuwe of moderne terrorisme kent meer diffuse doe- len, wil wereldwijde angst creëren, wil veel en wille- keurige slachtoffers maken, is internationaal actief, is van religieus fundamentalistische aard, heeft geen strakke organisatie en beschikt over veel tijd. Daar- naast zien veel moderne terroristen het sterven voor de goede zaak als een hoogste eer.⁵

Veel van deze onderdelen waren ook van toepassing op het oude terrorisme. Het verschil is dat de combi-

P ro f . m r Y. B u r u m a e n p ro f . m r d r E . R . M u l l e r

1. Zie meer uitgebreid E.R.

Muller, R. Spaaij en A.G.W.

Ruitenberg, Trends in ter- rorisme, Kluwer 2003.

2. Zie ook B. Hofman, Inside Terrorism, New York: Colum- bia University Press 1998.

3. Zie bijvoorbeeld Walter Laqueur, A History of Ter- rorism, New Brunswick:

Transaction 2001; en M.

Juergensmeyer, Terror in the Mind of God; the Global Rise of Religious Violence, Un. of California Press 2000.

4. Zie meer uitgebreid E.R.

Muller, ‘Nieuw terrorisme’, in: Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg 2002, p. 18-32.

5. Over de zelfmoordcomman- do’s in het Midden-Oosten A. Margalit, ‘The Suicide Bombers’, New York Review Ybo Buruma is hoogleraar Straf(proces)recht KUN en medewerker van dit blad.

Erwin Muller is directeur COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement en hoog- leraar Conflictbeslechting UL.



natie van factoren zich op dit moment lijkt voor te doen. In de geschiedenis van het terrorisme is het nog niet vaak voorgekomen dat al deze elementen tegelijkertijd van toepassing waren. Het gaat hier wat ons betreft niet zozeer om nieuwe vormen van ter- rorisme maar om een nieuwe ontwikkelingsfase in de ontwikkeling van het terrorisme.

Dat neemt trouwens niet weg dat het oude ter- rorisme (IRA, ETA, Brigate Rosse en anderen) nog steeds van belang is. De meer regionaal ingestelde terroristische groeperingen die duidelijke eisen heb- ben en minder fundamentalistisch opereren vormen nog steeds een dreiging van formaat en zullen dat in de toekomst blijven doen. De studies over terrorisme en terrorismebestrijding in verschillende landen to- nen dat in de afgelopen tientallen jaren naast vele re- pressieve maatregelen ook een bepaalde vorm van onderhandelingen op gang is gekomen (bijvoorbeeld bij de IRA en de ETA). Hoewel dit zeer langdurige processen zijn blijkt er in bepaalde gevallen op de lange termijn een structurele oplossing te kunnen worden gerealiseerd. Daarbij blijft echter de kans op terugval of nieuwe ontwikkeling van terrorisme reëel.

De metatrend is dat terrorismebestrijders in de toe- komst niet alleen rekening moeten houden met nieuwe vormen van terrorisme maar ook met de res- tanten van het oude terrorisme. Daardoor moeten terrorismebestrijders schaken op meerdere borden tegelijkertijd en een differentiatie aanbrengen in de terrorismebestrijdingstrategie. Voor de nieuwe terro- risten dient een andere strategie te worden ontwik- keld dan in de afgelopen jaren is beproefd bij het oude terrorisme. Dat vergt een hoge mate van creati- viteit aan de kant van de terrorismebestrijding. Het zal vooral zaak zijn om niet alleen te concentreren op het nieuwe terrorisme (dat veel aandacht krijgt) maar ook aandacht te blijven houden voor de oude vormen van terrorisme.⁶

C. Het NBC-risico wordt groter

Velen concentreren zich op het risico van Nucleaire, Biologische en Chemische (NBC-)wapens met be- trekking tot terrorisme.⁷Zij waarschuwen voor het risico dat terroristen de komende jaren NBC-wapens zullen gebruiken bij terroristische aanslagen. Tot op dit moment heeft zich nergens in de wereld een ge- slaagde grootscheepse nucleaire, biologische of che- mische aanslag voorgedaan. Wel zijn vele voorberei- dingen getroffen en enkele mislukte aanslagen ge- pleegd, zoals de aanval met Sarin-gas in de metro van Tokio. Het is moeilijk in te schatten in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een reëel risico.⁸Duide- lijk is dat indien een terroristische groepering een ze- kere mate van organisatie en kennis heeft, beschikt over voldoende financiële bronnen en in staat is om langere tijd buiten de greep van politie en justitie te blijven, de mogelijkheden bestaan om NBC-wapens te ontwikkelen. Daarbij moet echter gesteld worden dat de wel veronderstelde eenvoud van de productie van dergelijke wapens veelal wordt overdreven. Een terrorist knutselt niet even een atoombom in elkaar.

Voor chemische en biologische wapens geldt dat het minder complex is, maar een zekere mate van kennis en organisatie blijft noodzakelijk ⁹

Terrorismebestrijding van NBC-terrorisme richt zich vooral op de voorfase waarbij geprobeerd wordt te voorkomen dat terroristen überhaupt in bezit komen van dergelijke wapens. Vooral in de Verenigde Staten – maar inmiddels ook in Europa – heeft men zich voorbereid op mogelijke NBC-aanvallen. Dergelijke voorbereidingen zijn per definitie beperkt. Democra- tische samenlevingen zijn niet of nauwelijks te be- veiligen tegen dergelijke aanvallen en adequate re- sponsstrategieën voor als zich een NBC-aanval voor-

doet zijn er feitelijk ook niet. Daarbij komt dat velen zich uiteindelijk niet kunnen voorstellen welke ge- volgen een dergelijke NBC-aanval heeft op een sa- menleving. Hedendaagse bestuurders zijn niet meer gewend om te gaan met een dergelijke omvangrijke dreiging.¹⁰

D. Zowel nieuwe als oude wapens door terroristen gebruikt

Er is relatief veel aandacht voor nieuwe wapens zoals cyberterrorisme, netwars en NBC-wapens. De moge- lijkheden van terroristische verstoringen van com- puternetwerken en internet lijken legio. De huidige beveiligingsmaatregelen maken het echter moeilijk om een dermate ernstige verstoring te realiseren dat langdurige schade wordt toegebracht of onderdelen van de samenleving structureel worden verstoord.

Met dergelijke wapens lijkt veel minder makkelijk angst gecreëerd te kunnen worden dan met de oudere categorie wapens. Het moderne terrorisme waarbij gebruik gemaakt wordt van de complexe in- formatietechnologie staat nog grotendeels in de kin- derschoenen. Ook voor deze vormen van terrorisme geldt – analoog aan de NBC-wapens – dat zij een ze- kere mate van organisatie en kennis vereisen die veel terroristische groepen niet of nauwelijks hebben.

Er wordt terecht op gewezen dat niet alleen de aan- dacht mag uitgaan naar de meer moderne wapens, aangezien creatief gebruik van de oude wapens min- stens zo veel schade en angst teweeg kan brengen.

Het kapen van vliegtuigen leek lange tijd een wapen dat door de terrorismebestrijders adequaat kon wor- den aangepakt. Het gebruik maken van gekaapte vliegtuigen als bommen is een nieuwe variant. Zo zijn er vele varianten mogelijk ten aanzien van de oude wapens (vliegtuigkapingen of kapingen van allerlei andere vervoersmiddelen, gijzelingen, bom- aanslagen, zelfmoordaanslagen, ontvoeringen en liquidaties). Het zal voor de terrorismebestrijders noodzakelijk zijn zich voor te bereiden op de ver- schillende combinatievarianten die denkbaar zijn.

Ook hier geldt dus dat de dominante trend is dat zo- wel aandacht zal moeten worden besteed aan het ri- sico van moderne vormen van terrorisme waarbij verstoring van de informatietechnologie cruciaal zijn, maar dat tegelijkertijd de oude wapens niet mo- gen worden vergeten. Na de aanslagen in de Ver- enigde Staten bleek dat men zich primair had voor- bereid op de worst case scenario’s van grootscheepse NBC-aanvallen of verstoringen van de informatie- technologie. Weinigen hadden serieus rekening ge- houden met de aanslagen die zich daadwerkelijk voordeden.

E. Nauwere band criminaliteit en terrorisme

Er bestaat een steeds intensievere relatie tussen ter- rorisme en georganiseerde criminaliteit. Het onder- zoek van de laatste jaren toont dat nagenoeg alle gro- tere terroristische groeperingen gebruik maken van georganiseerde criminaliteit om de gelden te verwer- ven die noodzakelijk zijn om de terroristische acties te kunnen uitoefenen. Terroristische groeperingen maken gebruik van het hele scala aan vormen van georganiseerde misdaad, waarbij drugshandel een van de favoriete bezigheden is.¹¹Terroristische groe- peringen zoals het FARC in Colombia zien zich ge- noodzaakt op deze manier gelden te verwerven, on- der andere omdat staatssteun voor terrorisme sinds de Koude Oorlog steeds verder afneemt. Ook bevol- kingsgroepen die in het verleden bepaalde terroristi- sche groeperingen nog wel wilden steunen (zoals de Ierse gemeenschap in de VS) blijken daar terughou- dender in te worden. Terroristische groeperingen hebben daarmee steeds vaker een financieel pro-

of Books, 16 January 2003;

Nasra Hassan, ‘An Arsenal of Believers’, The New Yor- ker, 19 November 2001.

6. Zie W. Laqueur, The New Terrorism: Fanaticism and the Arms of Mass Destruc- tion, Oxford University Press 1999.

7. Bijvoorbeeld Y. Alexander and M. Hoenig (eds.), Super Terrorism: Biological, Chemical, Nuclear, Ardsley NY: Transnational 2001.

8. N. Gurr en B. Cole, The New Face of Terrrorism:

Threats from Weapons of Mass Destruction, London:

I.R. Tauris Publishers 2000.

9. J.B. Tucker (ed.), Toxic Ter- ror Assessing Terrorist Use of Chemical and Biological Weapons, Cambridge MIT Press 2000.

10. Zie ook M. van Leeuwen, Crying Wolf? Assessing Unconventional Terrorism, Clingendael 2000.

11. Zie onder andere M.J. Hor- gan, The Future of Terrorism, London: Frak Cass Publis- hers 2000.

Deze artikelen zijn ook te raadplegen op Internet: www.njb.nl

12. In de stapels over hem geschreven boeken lijkt Peter L. Bergen, Holy War Inc.: Inside the Secret World of Osama bin Laden, New York, Free Press 2001 toch nog het meeste aanzien te hebben.

13. Zie hoe dat in verschillende Europese landen is gedaan in M. van Leeuwen (ed.), Confronting Terrorism: Euro- pean Experiences, Threat Perceptions and Policies, Den Haag: Kluwer Law International 2003.

14. Zie bijv. Yonah Alexander (ed.), Combating Terrorism;

Strategies of Ten Countries, Ann Arbor: Un. of Michigan 2002.

15. Vergelijk evenwel de indrukwekkende uitspraak Supreme Court of Israel 6 september 1999, (deels) afgedrukt en van commen- taar voorzien in Y. Buruma,

‘Gewetensvolle rechters versus publieke opinie’, D&D 2003, p. 238-248 over foltering door de Israë- lische geheime dienst.

bleem. Slechts in een enkel geval is er een zodanig rijke sponsor dat langere tijd een terroristische organisa- tie kan worden gerund zon- der zich te moeten richten op criminele activiteiten.

Osama bin Laden lijkt daar- van een voorbeeld.¹² Ondanks het feit dat zich ook ten aanzien van georga- niseerde misdaad definitie- problemen voordoen is het optreden van politie, justitie en inlichtingendiensten te dien aanzien goed geregu- leerd. De omvang en inten- siteit van georganiseerde cri- minaliteit is in veel landen groter dan de dreiging van terrorisme. Nu terrorisme en georganiseerde misdaad steeds nauwer met elkaar verbonden zijn, kan meer gebruik worden gemaakt van de bevoegdheden en op- sporingsmethoden die van toepassing zijn voor georga- niseerde criminaliteit. De verstrengeling van ter- rorisme en georganiseerde criminaliteit betekent dus een verrijking van de mogelijkheden van de terroris- mebestrijders. Zo kunnen terroristen opgespoord worden via de onderzoeken naar de georganiseerde criminaliteit en omgekeerd. Het blijft echter gaan om geheel verschillende mensen en motieven en het is dan ook noodzakelijk een onderscheid tussen ter- rorisme en georganiseerde criminaliteit te blijven ma- ken. Zo is de doorsnee misdadiger gevoeliger voor financiële prikkels dan de doorsnee terrorist.

Tegelijkertijd wordt terrorismebestrijding meer com- plex, omdat diverse nieuwe organisaties aan de kant van politie, justitie en inlichtingendiensten betrok- ken worden bij de terrorismebestrijding die normali- ter geen rol spelen. Dat kan leiden tot allerlei bureau- politieke conflicten en discussies over de mogelijkhe- den en beperkingen van informatie-uitwisseling en informatie-eigendom. In de toekomst zal het moeten komen tot een verdergaande samenwerking tussen de terrorismebestrijders en de bestrijders van de geor- ganiseerde criminaliteit. Dit zal tot enkele organisa- torische aanpassingen en wellicht problemen leiden, aangezien terrorismebestrijding en de bestrijding van georganiseerde misdaad niet door dezelfde per- sonen en organisaties geregeld worden. Tevens zijn er problemen te verwachten met de uniformering van de bestrijding tussen landen.

F. Geen echte oplossing

Er bestaat geen enig juiste oplossing voor terrorisme.

Hoewel velen propageren dat zij de juiste oplossing hebben gevonden, is het bestaan daarvan een illusie.

Terrorisme is te complex voor eenvoudige oplos- singen. De politieke en mediadruk om een goede op- lossing te formuleren is echter groot, wat ertoe leidt dat in de discussie omtrent terrorisme steeds weer een nieuwe variant van terrorismebestrijding wordt gepresenteerd als het panacee tegen het terrorisme van dat moment. Een alomvattende oplossing be- staat echter niet en het is weinig zinvol om daar naar te blijven zoeken. Een complex en aloud probleem als terrorisme kan alleen worden opgelost met com- plexe en lange termijn maatregelen.¹³

Bestuurders moeten dan ook gewaarschuwd worden

voor adviseurs en professionals die één of enkele op- lossingen propageren. Uit de wetenschappelijke lite- ratuur wordt ook duidelijk dat voorstanders van spe- cifieke oplossingen voor bepaalde problemen daar vaak een ander belang bij hebben dat zich niet alleen richt op het oplossen van het probleem. De politieke context van zowel de definitie van terrorisme als de oplossing van terrorisme is complex. Er bestaan in deze wereld weinig belangenvrije oplossingen. Daar- bij moeten bestuurders, maar ook wetenschappers, zich steeds bewust zijn van de vraag wie op welke manier welke dreiging van welke soort terrorisme percipieert en definieert.

Wat is nuttig en noodzakelijk om een verantwoorde combinatie van verschillende maatregelen tegen ter- rorisme te maken? Elk land zou moeten bezien welke mix van preventieve en repressieve maatregelen wenselijk en mogelijk is gezien de specifieke terroris- tische dreiging en het bestaande staatsbestel en vei- ligheidsbestel.¹⁴Het is evident dat de terreurbestrij- ding in Israël anders moet zijn georganiseerd dan in Nederland.¹⁵Sommige maatregelen werken goed in een bepaalde context, anderen juist niet. Het is zaak om per land of soms zelfs per regio specifiek maat- werk te realiseren ten aanzien van de terrorismebe- strijding. Daarbij kunnen de bestuurders kiezen uit een ruim scala aan mogelijkheden waarbij de weten- schap zou moeten bijdragen aan de beantwoording van de vraag wanneer welke maatregel zinvol is op basis van een gedegen vergelijkend landenonder- zoek. Dat noodzaakt bestuurders dan ook op basis van een gedegen risicoanalyse ten aanzien van de terrorismedreiging in eigen land een integrale strate- gie te ontwikkelen waarin de voor dat land en die vorm van terrorismedreiging relevante maatregelen worden genomen.

G. Groeiende rol inlichtingenfunctie Inlichtingen worden steeds weer als één van de be- langrijkste methoden en middelen tegen terrorisme genoemd. Goede inlichtingen kunnen veel ter- rorisme voorkomen. Een goede informatiepositie maakt dat niet alleen terroristische acties kunnen worden voorkomen, maar dat ook adequaat repres- sieve maatregelen kunnen worden getroffen. Terro- risten kunnen beter worden opgespoord en vervolgd als de terrorismebestrijders beschikken over adequate informatie. De voordelen van een goede informatie- positie zijn duidelijk en worden door een ieder on- derschreven. Steeds weer blijkt echter dat de verza- meling, bewerking en uitwisseling van informatie zo- danig gecompliceerd is dat zich grote problemen voordoen in de daadwerkelijke effectuering van deze informatiepositie. Onze verwachting is dat deze pro- blemen rond de inlichtingenfunctie in de komende jaren alleen maar zullen toenemen. Er zijn steeds meer gegevens en relevante informatie is steeds moeilijker te realiseren. Daarnaast zal het door het diffuse karakter van de moderne terreurorganisaties

De metatrend is dat terrorismebestrijders in de toekomst niet alleen rekening

moeten houden met nieuwe vormen van terrorisme maar ook met de restanten van het

oude terrorisme.

steeds moeilijker zijn informatie te verzamelen. Dat betekent dat ook van een versterking van de inlich- tingenfunctie geen wonderen mag worden verwacht.

Het aantal inlichtingen zal de komende jaren alleen maar toenemen. Inlichtingendiensten, maar ook al- lerlei politiediensten en organisaties in de particu- liere beveiliging, beschikken over steeds meer be- voegdheden om informatie te verzamelen en te ver- werken. Dat zal leiden tot een verdere hausse aan gegevens waarvan het moeilijk zal zijn om er zin- volle informatie uit te halen. Het zal steeds moeilij- ker worden om uit de brij aan gegevens verant- woorde dreigings- en risicoanalyses te maken. Daar- naast zal door de intensivering van de bevoegdheden met betrekking tot informatieverzameling de uitwis- seling tussen organisaties die daarbij betrokken zijn steeds moeilijker worden. Niet alleen de formele pri- vacyregels zijn daar debet aan, maar ook de bekende problemen voor organisaties om hun informatie uit te wisselen. Steeds zal na een terroristische actie blij- ken dat er wel ergens in alle betrokken organisaties een waarschuwing was geweest maar dat door over- load van informatie – een overmaat aan ‘ruis’ – of door te late of afwezige uitwisseling van informatie de waarschuwing niet verder is gekomen. Ten slotte maar bepaald niet in de laatste plaats spelen de pro- blemen rond de samenwerking tussen inlichtingen- diensten een rol. Hoewel deze samenwerking – zeker na 11 september 2001 – verder is geïntensiveerd, blijft een inlichtingendienst per definitie terughou- dend ten aanzien van de uitwisseling van informatie.

Het is daarom van belang te komen tot een verant- woord evenwicht tussen de nationale belangen en de daarbij horende terughoudendheid tot het uitwisse- len van informatie en de internationale (en natio- nale) belangen die juist vereisen dat de informatie wel wordt uitgewisseld. Teneinde verschillende gege- vens met elkaar in verband te kunnen brengen is men in de VS ertoe overgegaan ‘sharable databases’

van de verschillende inlichtingendiensten tot ont- wikkeling te brengen. Dat wil zeggen dat een gedeeld gebruik plaatsvindt van gegevensbestanden met dien verstande dat sommigen meer mogelijkheden heb- ben om uit dat bestand te putten dan anderen, al naar gelang de tevoren toegewezen bevoegdheid.¹⁶ Men voegt bijvoorbeeld de gegevens van de crimi- nele, de algemene en de militaire inlichtingendienst samen, en dan mogen bepaalde functionarissen van de algemene inlichtingendienst overal in kijken be- houdens in een klein deel van de militaire gegevens, terwijl van de criminele inlichtingendienst alleen de topfunctionarissen bevoegd zijn in een heel klein deel van de gegevens van de algemene dienst te kij- ken. Om een dergelijk systeem op te zetten zijn niet alleen structuur- en bevoegdhedenveranderingen noodzakelijk, maar ook cultuurveranderingen bin- nen de inlichtingendiensten.

2. Strafrecht en terrorisme

De Wet Terroristische Misdrijven poogt met behulp van strafrechtelijke instrumenten het terrorisme te bestrijden. Het is een politiek feit dat er iets moet ge- beuren op het vlak van strafrecht en terrorisme.

Deels gaat het daarbij om de implementatie van in- ternationale en Europese verplichtingen. Deels gaat het om vrijwillige, verdergaande wetgevingsactivi- teit, waarbij de vrijlating van de 12 vermeende terro- risten in het Rotterdamse proces (5 juni 2003) de be- langrijkste stimulans lijkt te zijn geweest in samen- hang met de indruk die deze uitspraak maakte op het algemeen publiek en de buitenlandse partners.

Met het oog op deze verdergaande wetgevingsactivi- teiten mag niet worden miskend dat in verband met

die Rotterdamse vrijspraken het volgende een rol kan hebben gespeeld.

a. Wellicht hebben de vrijgelaten verdachten – of al- thans enkelen, al was het maar een van hen – on- danks hun mogelijk verontrustende opvattingen, niets te maken met een of andere terroristische groep.

b. Als we op het impliciete gezag van de regering aan de eerste mogelijkheid voorbij gaan dan is het de vraag hoe het mogelijk is dat ten aanzien van geen van hen – afgezien van de twee wegens iden- titeitsfraude veroordeelden – enig ander delict kon worden opgespoord. Wellicht heeft de Rotter- damse mislukking dan minder te maken met een gebrek aan strafrechtelijke bevoegdheden of mo- gelijkheden dan met een gebrek aan kennis van het beschikbare strafrechtelijk instrumentarium en een gebrek aan feitelijk adequate gegevensuit- wisseling, als gevolg waarvan beschikbare infor- matie van een Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) of van de Algemene Inlichtingen- en Veilig- heidsdienst (AIVD) niet beter werd benut.

Vooralsnog menen wij dat organisatorische maatre- gelen dringender zijn dan normatief-juridische. Ten aanzien van het uitwisselen van informatie en de sa- menwerking tussen allerlei organisaties op het ter- rein van terrorisme-

bestrijding kunnen de nodige verbeteringen worden gerealiseerd. En dan valt op dat Neder- land nog steeds niet meedoet met België,

Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk aan het door Europol opgezette coderingssysteem van in- formanten met een hoog risico.¹⁷Op zo’n manier be- lemmeren we mogelijkheden tot het in verband brengen van gegevens die in verschillende bestanden zijn opgeslagen: we belemmeren mogelijkheden tot

’connecting the dots’.

In het vervolg van dit artikel bespreken wij de straf- rechtelijke aspecten van de Wet Terroristische Mis- drijven, waarbij we de nadruk leggen op de belang- rijkste aanpassingen van het bestaande strafrechte- lijk arsenaal. Daarna komen we aan het eind van dit artikel terug op de hierboven beschreven algemene trends.

a. Terroristisch oogmerk

De kernbepaling van de Wet Terroristische Misdrij- ven is artikel 83a Sr, waar terroristisch oogmerk wordt gedefinieerd.

‘Onder terroristisch oogmerk wordt verstaan het oogmerk om de bevolking of een deel van de bevol- king van een land vrees aan te jagen, dan wel een overheid of internationale organisatie te dwingen iets te doen, niet te doen of te dulden, dan wel de fundamentele politieke, constitutionele, economi- sche of sociale structuren van een land of een inter- nationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen.’

Wij voorzien dat dit artikel bij de eerste de beste gele- genheid aanleiding zal geven tot het stellen van pre- judiciële vragen aan het Hof van Justitie. Ons komt het voor als op ontoelaatbare wijze strijdig met arti- kel 1 Kaderbesluit inzake terrorismebestrijding. In dat Kaderbesluit wordt onder terrorisme ook be- doeld: ‘de overheid of een internationale organisatie op onrechtmatige wijze (ons cursief) dwingen tot het verrichten of het zich onthouden van een hande- ling’. Artikel 83a Sr breidt de reikwijdte waarop het Kaderbesluit ziet uit tot elk dwingen ongeacht of het wederrechtelijk is of niet. Dat is onhoudbaar. Elke

16. James Bamford, Body of Secrets, Arrow Books 2002.

17. Raad van de Europese Unie, Strategiedocument over het terrorisme 27 mei 2003, 9054/03 Enfopol 36 in verband met 7124/1/03 Enfopol 16.

Een terrorist knutselt niet even

een atoombom in elkaar.

18. Y. Buruma, ‘Grenzen aan de strafrechtelijke aansprake- lijkheid’, in: Glijdende scha- len, liber amicorum De Hullu, Nijmegen: Wolf 2003, p. 71-93.

19. Kamerstukken II 2003/04, 28 463, nr 10 (Nota naar aanleiding van het nader verslag), p. 6; verg. HR 16 oktober 1990, NJ 1991, 442; HR 18 november 1997, NJ 1998, 225; NJ 2001, 687; NJ 2003, 64.

20. Kamerstukken II 2002/03, 28 463, nr 7.

21. Aldus HR 18 november 1997, NJ 1998, 225.

vakbondsactie, elke actie van een actiegroep die ge- richt is op het forceren van een overheidsbesluit valt er daardoor juridisch onder. Wij zijn ons bewust dat de regering dit ontkent in de memorie van toelich- ting. Daarmee wordt echter voorbijgegaan aan de ne- venschikking in het wetsartikel en het Kaderbesluit- artikel: het is ‘vrees aanjagen bij de bevolking’ of ‘de overheid wederrechtelijk dwingen iets te doen’. Bij de interpretatie van de wet kan de rechter wel naar de wetsgeschiedenis kijken, maar dat kan alleen als de rechter een aanknopingspunt vindt om een woord uit te leggen in het licht van het gestelde in de MvT. Nu dat niet het geval is, zal de Nederlandse rechter de bepaling willen laten toetsen door het Luxemburgse Hof van Justitie (art. 35 EU-Verdrag).

Wij houden het er voorlopig op dat dit Hof een ka- derbesluit op ongeveer vergelijkbare wijze zal toetsen als een richtlijn en dat betekent vrijwel zekere nietig verklaring van artikel 83a Sr. De wetgever kan dat slechts voorkomen door de bepaling zelf te verande- ren en de uitbreiding ten opzichte van het Kaderbe- sluit ongedaan te maken.

Op zich bevat artikel 83a nog een uitbreiding, te we- ten de woorden ‘de bevolking of een deel van de bevol- king van een land vrees aan te jagen’. Door de inlas van de door ons gecursiveerde woorden die niet zijn opgenomen in het Kaderbesluit, staat buiten kijf dat ook bijvoorbeeld sommige militante dierenactivisten die nertsfokkers schrik aanjagen als terrorist moeten worden beschouwd. Het lijkt erop of men op deze wijze het in het verleden door de AIVD gemaakte on- derscheid tussen radicaal activisme en terrorisme wenst op te heffen. Het is een politieke kwestie of men die uitbreiding wenst. Door diezelfde inlas rijst overigens ook de vraag of de ordinaire op geld be- luste crimineel die bekend maakt glas in babyvoe- ding te doen als hij geen geld krijgt als terrorist moet worden beschouwd.

Niettemin zijn wij er minder zeker van dat deze af- wijking van het Kaderbesluit zal leiden tot een afwij- zing door het Hof van Justitie, omdat hiermee toch dichter bij het doel van het Kaderbesluit gebleven wordt, terwijl er minder risico ontstaat ten opzichte van de in artikel 1 lid 3 Kaderbesluit erkende uitdruk- kelijke noodzaak tot bescherming van diverse funda- mentele rechten en vrijheden.

b. Terroristische organisatie

Er is voor gekozen om het kaderbesluit te implemen- teren door opneming van een apart artikel 140a Sr en niet voor het eenvoudig invoegen van een nieuw lid in artikel 140 Sr dat gaat over de criminele organisa- tie. Het voorgestelde artikel 140a luidt:

‘1. Deelneming aan een organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristische misdrijven, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste acht ja- ren of een geldboete van de vijfde categorie.

2. Aan de oprichters, leiders of bestuurders kan ge- vangenisstraf van ten hoogste vijftien jaren of geld- boete van de vijfde categorie worden opgelegd.’

Wij hebben ons in dit verband zorgen gemaakt over de vraag of het de bedoeling wordt lagere eisen aan deelneming in artikel 140a dan aan deelneming in

artikel 140 Sr te gaan stellen.¹⁸Voor dat vermoeden bestaat enige aanleiding, omdat het bewijs van een gestructureerd samenwerkingsverband soms moeilijk is vast te stellen bij wat wij ‘moderne terroristen’

noemen. Modern terrorisme kenmerkt zich door dif- fuse netwerken van losse personen waarin nauwe- lijks enige organisatie valt te ontdekken, laat staan dat er sprake is van te identificeren oprichters, leiders of bestuurders.

De regering neemt (ons inziens terecht) geen afstand van de rechtspraak van de Hoge Raad¹⁹noch van ar- tikel 2 Kaderbesluit waar voor deelneming aan een terroristische groep ‘een sinds enige tijd bestaande, gestructureerde vereniging van meer dan twee perso- nen die in overleg optreden om terroristische mis- drijven te plegen’ wordt vereist. Wij menen dat het goed is uitdrukkelijk van de minister te vernemen dat hij aan het begrip ‘organisatie die tot oogmerk heeft het plegen van terroristisch misdrijven’ de- zelfde – zij het op terroristische misdrijven toegespit- ste – betekenis wil toekennen als aan de parallelbe- grippen in artikel 140 Sr.

Toch blijft de vraag staan of het de bedoeling is alle moslims die iemand te logeren krijgen die achteraf een terrorist blijkt te zijn onder het bereik van dit ar- tikel te laten vallen; en allen die een Tsjetsjeense ter- roristische groep een donatie geven; en elke café-uit- bater die een zaaltje ter beschikking stelt aan de PKK.

Die vraag lijkt bevestigend te worden beantwoord door het bij Nota van Wijziging gedane voorstel om aan artikel 140 een nieuw lid toe te voegen dat in het nieuwe 140a Sr van overeenkomstige toepassing wordt verklaard:

‘4. Onder deelneming als omschreven in het eerste lid wordt mede begrepen het verlenen van geldelijke of andere stoffelijke steun aan alsmede het werven van gelden of personen ten behoeve van de daar omschreven organisatie’.²⁰

Als deze bepaling louter een verduidelijking van arti- kel 140 en 140a, eerste lid zou zijn, is zij overbodig:

deelneming aan een criminele organisatie eist vol- gens de Hoge Raad a) dat betrokkene in zijn alge- meenheid weet dat de organisatie tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven en b) dat de deelnemer een aandeel heeft in dan wel ondersteuning biedt aan gedragingen die strekken tot of rechtstreeks ver- band houden met de verwezenlijking van het oog- merk van de organisatie.²¹Financiële steun die recht- streeks verband houdt met de verwezenlijking van het terroristisch oogmerk is dus al lang strafbaar. De nu voorgestelde toevoeging kan echter juist ook wor- den gelezen als een uitzondering op de onder a) ge- noemde eis van algemene wetenschap of het onder b) genoemde rechtstreekse verband.

Wij zijn van oordeel dat dit laatste te ver zou gaan en daarom zijn wij geen voorstander van het tot verwar- ring leidende voorgestelde toegevoegde lid. Het feit

Terroristische groeperingen maken gebruik van het hele scala aan vormen van georganiseerde

misdaad, waarbij drugshandel een van de

favoriete bezigheden is.

dat iemand achteraf een terroristische groep blijkt te hebben bevorderd, mag niet afdoende zijn om hem automatisch te straffen. Anders gezegd: het moet niet zo worden dat het oogmerk om deel te nemen aan een terroristische organisatie afgeleid gaat wor- den uit het oogmerk tot gastvrijheid of tot financiële steun. Uiteindelijk zou dat ten koste gaan van de le- gitimiteit van de wetgeving juist onder een deel van de bevolking – vrome en/of geëngageerde moslims – dat zich nu al te gemakkelijk gelijkgeschakeld ziet worden met ‘de’ terroristen. Overigens doet dit niet af aan de onder invloed van internationale verplich- tingen opgenomen zelfstandige strafbaarstelling van het financieel verkeer van de donateur of de caféhou- der met terroristische groepen blijkens artikel 2, 7 en 9 Sanctiewet junto artikel 1 sub 1ste WED, zoals ge- wijzigd bij Wet van 16 mei 2002, Stb. 270.

c. Rekrutering

Hiervoor schreven we dat terrorisme in de loop der tijden blijft, maar het is natuurlijk ook zo dat terro- ristische groepen hun ‘personeelsbestand’ soms wil- len uitbreiden of aanvullen. De aandacht van de wet- gever voor de rekrutering is op zich goed te begrij- pen. Rekrutering is niet alleen indicatief voor deelneming aan een criminele of terroristische orga- nisatie (met een maximum van acht jaar), maar ze is ook als zelfstandig delict strafbaar blijkens de voorge- stelde aanpassing van artikel 205 Sr (met een maxi- mum van vier jaar). Artikel 205 Sr komt als volgt te luiden:

‘Hij die, zonder toestemming van de Koning, iemand voor vreemde krijgsdienst of gewapende strijd werft, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaar of geldboete van de vijfde cate- gorie.’²²

Blijkens de toelichting wordt aldus ‘zeker gesteld dat elk aanwerven voor een “jihad” (islamitische strijd) strafbaar is, ook als – nog – onduidelijk is, of de ge- worvene zijn bijdrage aan deze strijd in enig georga- niseerd verband zal willen leveren’.²³Artikel 205 Sr kan in het licht van artikel 140a-voorstel niet anders betekenen dan dat men er op gebrand is ieder die hier komt werven voor een gewapende strijd – niet alleen van een erkende terroristische organisatie deel uitmakende lieden – te kunnen vervolgen.²⁴ Wij vinden dat politiek niet erg aantrekkelijk: een Irakese activist die hier de strijd tegen Saddam had willen steunen door liberale milities te organiseren had wat ons betreft best gelijkgezinden mogen wer- ven voor de gewapende strijd. Zeker, we hadden niet, zoals president Reagan in de late jaren tachtig heeft gedaan, Osama bin Laden gefinancierd bij zijn strijd tegen de Sovjets in Afghanistan²⁵– maar misdadig zouden we die actie van de voormalige Amerikaanse president niet willen noemen. Het is een klassiek probleem – is elke vrijheidsstrijder een terrorist? – maar daarom kunnen we er de ogen nog niet voor sluiten. Als het de Kamer behaagt hier verder niets over te zeggen, moet zij beseffen daarmee het geheel aan de wijsheid van het OM over te laten om uit te zoeken welke rekruteurs wel en welke niet vervolgd moeten worden.

De strafbepaling kan bovendien gevolgen hebben voor het bedrijfsleven. Ook het werven van werk- nemers door private militaire firma’s als MPRI (orga- nisatoren van het Kroatische tegenoffensief in 1995) of Executive Outcomes (de enigen die de verkiezin- gen in Sierra Leone in 1996 mogelijk wisten te ma- ken) zal volgens dit artikel vermoedelijk verboden worden. Is dat de bedoeling?

Afgezien van voornoemde twee politieke afwegingen is er nog de juridische vraag hoe artikel 205 en 140a

Sr tot elkaar verhouden, indien het OM besluit cu- mulatief ten laste te leggen. Door in artikel 205 Sr het oude woord ‘aanwerven’ te vervangen door ‘werven’

beoogt de regering ‘ook de rekrutering voor de vreemde krijgsdienst of de gewapende strijd zonder dat er een (...) verbintenis is tot stand gekomen of zelfs zonder dat deze tot succes heeft geleid’ onder dit artikel te laten vallen.²⁶Dat leidt ertoe dat 205 en 140a Sr op veel elkaar overlappende situaties van toe- passing zijn. Strikt genomen is de strekking van beide artikelen verschillend. Dat betekent dat er geen sprake is van zogenaamde eendaadse samenloop,²⁷ maar van meerdaadse samenloop. Op zijn beurt bete- kent dit dat het werven van personen ten behoeve van een terroristische organisatie blijkens artikel 57 juncto 140a en 205 Sr kan worden gestraft met (acht jaar vermeerderd met een derde daarvan is) bijna elf jaar voor gewone wervers en twintig jaar voor ‘op- richters, leiders of bestuurders’ van die organisatie.

Beseft de regering dat zij door de gelijktijdige invoe- ring van artikel 140a en 205 Sr deze strafmaat intro- duceert voor een rekruteur?

Overigens moet worden bedacht dat de geworven rekruut als medeplichtige van werving ex artikel 205 Sr kan worden aangemerkt: de rekruut is immers op- zettelijk behulpzaam bij het werven in de zin van ar- tikel 48 Sr door te luisteren naar de werver. Hij ver- schaft bovendien wellicht gelegenheid of middelen tot het werven door de rekruteurs zijn kamer in te la- ten. In de VS zijn 15 rekruten op vergelijkbare basis vervolgd.²⁸De in Nota nr 10 p. 14 hiermee strijdige stellingen geven dus blijk van een goede intentie.

d. Samenspanning

In geval er geen terroristische organisatie is aan te wijzen, wil de regering gebruik kunnen maken van een relatief nieuwe variant in ons wetboek: de straf- bare samenspanning.²⁹We kennen dat begrip tot nu toe slechts bij ‘politieke’ delicten (art. 96, 103 en 122 Sr). Voortaan is samenspanning ook strafbaar bij di- verse delicten die de algemene veiligheid bescher- men (inclusief het Internet), vliegtuigkaping, ont- voering, moord, doodslag en zware mishandeling.³⁰ Er is wel een belangrijke beperking, namelijk dat de samenspanning tot de in die artikelen genoemde strafbare feiten alleen strafbaar is, als ze wordt be- gaan met een terroristisch oogmerk.

Het is nogal een stap om samenspanning meer alge- meen strafbaar te maken, omdat men daardoor ge- vaarlijk dicht komt in de buurt van het strafbaar stel- len van louter plannen en ideeën. Niet voor niets ad- viseerde de Association Internationale de Droit Pénal in 1999: Criminalisation of conspiracy should, how- ever, be limited to serious crime and (ons cursief) should require an overt act in furtherance of the agreement.³¹Die ‘openlijke gedraging’ is in het voor- stel niet opgenomen.

Juridisch technisch is ruimere strafbaarstelling van samenspanning niet nodig en de verwijzing naar het EU Gemeenschappelijk Optreden van 21 december 1998, PbEG L 351 is misleidend (Nota nr 10, p. 7), omdat daar aan lidstaten de keuze wordt voorgehou- den in de strijd tegen de georganiseerde misdaad een artikel 140 Sr-constructie te volgen, of samenspan- ning, of beide wegen. Het idee is altijd geweest dat de Angelsaksische samenspanning en de continentale criminele organisatie elkaar eigenlijk te veel overlap-

22. Kamerstukken II 2003/04, 28 463, nr 8 en nr 11.

23. Kamerstukken II 2002/03, 28 463, nr 8, p. 4.

24. Zie ook de discussie in Kamerstukken II 2003/04, 28 463, nr 10, p. 9.

25. Zie onder veel meer P. Mishra, ‘The Afghan Tra- gedy’, New York Review of Books 17 January 2002.

26. Kamerstukken II 2003/04, 28 463, nr 8, p. 4.

27. HR 29 april 1997, NJ 1997, 665 m.nt. ’t H.

28. Stuart Taylor Jr, ‘Is there freedom to associate with terrorists?’, Atlantic onLine/National Journal October 29th, 2002.

29. Kamerstukken II, 28 463, nr 8.

30. Het gaat om samenspan- ning ter zake van de in art.

108, 115, 117, 157, 161, onderdeel 2e of 3e, 161bis, onderdeel 3e of 4e, 161 quater, 161 sexies, onder- deel 3e of 4e, 162, 164, 168, 170, 172, 173a en 174, 282b, 289, 288a, 303, 385a, 385b en 385d Sr genoemde delicten.

31. Zie Revue internationale de droit pénal (Vol. 70), p. 896.

Door het diffuse karakter van de moderne terreurorganisaties zal het steeds moeilijker zijn

informatie te verzamelen.

32. Met de implementatie van het Internationaal Verdrag ter bestrijding van de finan- ciering van terrorisme (Stb.

2000, 675) is het woord ‘in vereniging’ – en daarmee in feite een samenspan- ningsbestanddeel – geschrapt.

33. H.G. van der Wilt, ‘Het ter- roristisch oogmerk’, in: M.

Dolman (red.), Terrorisme, Europa en Strafrecht, Amsterdam 2002, p. 53- 81.

34. Moslims die zich salafisten noemen staan een pure interpretatie van de Koran voor en worden geïnspi- reerd door de levens van de eerste moslims. De Alge- rijnse Groupe Salafiste pour la Prédication et le Combat (GSPC) zou contacten heb- ben met Al Qaida. Er zijn nogal wat sympathisanten in West-Europa. Zie bijvoor- beeld Jaarverslag AIVD 2002, p. 25 aangaande rek- ruteringsactiviteiten van een groep rond een aan de GSPC gelieerde persoon.

35. HR 15 februari 1977, NJ 1978, 6.

36. Hof Den Haag 17 januari 2003, LJN AF3039.

pen om effectief naast elkaar te kunnen bestaan:

door de parallellen ontstaan vervelende juridisch- technische schijnproblemen.

Praktisch lijkt opneming van samenspanning over- bodig. Het belangrijkste argument daarvoor is artikel 46 Sr, dat als volgt luidt:

‘Voorbereiding van een misdrijf waarop naar de wet- telijke omschrijving een gevangenisstraf van acht jaar is gesteld – lees: alle terroristische misdrijven volgens de ontwerpWTM – is strafbaar, wanneer de dader opzettelijk voorwerpen, stoffen, informatie- dragers, ruimten of vervoermiddelen kennelijk be- stemd tot het begaan van dat misdrijf verwerft ver- vaardigt, invoert, doorvoert,uitvoert of voor handen heeft.’³²

‘Samenspanning bestaat zodra twee of meer perso- nen overeengekomen zijn het misdrijf samen te ple- gen’ (art. 80 Sr). Daarbij moet een overeenkomst en

‘het’ concrete misdrijf worden bewezen. Dat is een moeilijker opgaaf dan het bewijs of de verdachte een syllabus met cursusmateriaal voor vlieglessen, dan wel een stel duikflessen heeft aangeschaft die kenne- lijk bestemd zijn ter voorbereiding van een WTC- of een onderwateraanval. In het ene geval moeten we immers de afspraak (dat wil zeggen de plannen van twee individuen plus het feit dat ze daarover een af- spraak hebben gemaakt) bewijzen, in het tweede ge- val slechts de bedoeling/plannen van een individu.

Een afgeluisterd telefoongesprek kan in beide geval- len van nut zijn.

Nu zou men kunnen menen dat het niet zo erg is als in de ene zaak samenspanning, in een andere voor- bereiding en in de derde deelneming aan de crimi- nele of terroristische organisatie wordt gekozen. Wij maken ons enige zorgen ten aanzien van de vraag of door dit voorstel samenspanning ook mogelijk zou worden gemaakt ten aanzien van niets met ter- rorisme van doen hebbende strafbaarstellingen; ook de aanpassing van artikel 46 Sr had immers een veel wijdere betekenis dan het oogmerk om financiering van terrorisme te bestrijden zou doen vermoeden.

Zo’n principiële wijziging hoort niet bij nota van wij- ziging te worden afgedaan. Dat lijkt nu evenwel niet het geval: de samenspanning lijkt ‘slechts’ in combi- natie met het terroristisch oogmerk te worden geïn- troduceerd.

Ter zijde merken we op dat een opmerkelijke aanpas- sing in het oorspronkelijk ontwerp die niet noodzakelijk met terrorismebestrijding van doen heeft artikel 173a Sr betreft. Voortaan kan ieder die zonder vergunning iets in het water gooit wat ach- teraf gevaarlijk blijkt voor de volksgezondheid met twaalf jaar kan worden bestraft. Het opzet (de weten- schap) dat het een gevaarlijke stof betrof wordt er met dit voorstel uitgeschrapt. Wil men alle (directeu- ren van) bedrijven die wel eens wat in het water of in de bodem kieperen op grond hiervan gaan vervol- gen? Of is aan deze consequentie niet gedacht?

Van der Wilt signaleert nog een ander probleem, dat – hoewel het een kern van waarheid in zich draagt – ons nog niet hogelijk verontrust.³³De strafbaarheid van samenspanning tot bepaalde delicten in geval van het bestaan van een terroristisch oogmerk impli- ceert een soort intellectuele kwadratuur: zowel het

bestaan van een gezamenlijk plan als dat van een ter- roristisch oogmerk doet zich voor in de vluchtige sfe- ren van de menselijke geest. Dat hierdoor in be- paalde gevallen minder gelukkige vervolgingen mo- gelijk zijn, is als volgt te illustreren. Stel dat enkele jeugdige sympathisanten van het salafistisch gedach- tegoed³⁴ (dat ook door sommige echte terroristen wordt aangehangen) naar aanleiding van een be- paalde gebeurtenis die hen diep raakt de afspraak maken ‘om nu zelf een bom te gaan leggen bij de Amerikaanse ambassade’. Zij zouden kunnen worden vervolgd als samenspanners met terroristisch oog- merk, terwijl ze onuitgesproken wisten dat dit groot- spraak was en terwijl ze in feite een dag later al tot in- keer zijn gekomen. Een later opgeven van een voor- nemen heeft geen invloed op de strafbaarheid van de samenspanners, omdat de samenspanning bestaat zo gauw de personen zijn overeengekomen het misdrijf te plegen.³⁵Overwogen zou kunnen worden een uit- drukkelijke inkeerbepaling op te nemen ten aanzien van de samenspanning, zoals we die kennen in het fiscale strafrecht en zoals die elders wordt gehanteerd om ‘afvalligen onder de samenspanners’ die samen- werken met de politie te kunnen belonen. Voor het overige zijn wij toch – kennelijk meer dan Van der Wilt – bereid te vertrouwen op de wijsheid van het OM, dat die wijsheid toch al nodig heeft omdat het per definitie om moeilijke, op terrorisme gerichte za- ken gaat.

e. Intelligence als bewijsmateriaal?

Er is op dit moment een discussie gaande over de vraag of inlichtingen die de AIVD of een andere in- lichtingen- of veiligheidsdienst heeft vergaard, kun- nen worden gebruikt als bewijsmateriaal in strafza- ken. Het is nog niet zo ver dat een concreet voorstel in het ontwerp is opgenomen.

De discussie kan in zoverre beperkt blijven, dat het inmiddels vrijwel buiten discussie staat dat een be- richt van de AIVD kan worden gebruikt als grond voor de verdenking welke nodig is om iemand aan te houden, een pand te doorzoeken, een telefoontap te plaatsen of welk ander dwangmiddel dan ook toe te passen (zolang daarvoor geen ernstige bezwaren zijn vereist).³⁶Het gaat nu om de vraag of door de inlich- tingendienst aangeleverde intelligence als bewijsmid- del kan gelden.

Het sterkste argument voor een positieve beantwoor- ding van die vraag vloeit voort uit het volgende fic- tieve voorbeeld. Men stelle zich voor dat een agent van de AIVD bij een bijeenkomst van vier Al Qaida aanhangers aanwezig is als daar een aanslag op de Euromast wordt voorbereid. De agent meldt dit om de aanslag te voorkomen en de mannen worden op- gepakt. Als in de latere strafzaak tegen de mannen een algemeen rapport van de AIVD volstaat dan zal de voorbereiding van dit misdrijf met terroristisch oogmerk eenvoudig te bewijzen zijn en kan de agent blijven functioneren. Als daarentegen de agent een getuigenverklaring moet afleggen dan is deze ene in- formatiepositie in een Al Qaida-cel verloren; dat is wellicht anders als de agent als bedreigde getuige kan worden gehoord, maar wij zijn er niet zeker van dat dit na de Van Mechelenuitspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aanvaardbaar is.

Wat er van dat laatste ook zij: het zal niet meevallen een nieuwe agent in de cel te brengen en juist de agent die zo diep was doorgedrongen in de terroristi- sche organisatie dat hij een zinvolle getuigenverkla- ring had af te leggen is wellicht ook in staat binnen te dringen in een andere cel die nog niet is ontdekt.

Hoe is het met dit voorbeeld voor ogen mogelijk, dat wij toch geen voorstander zijn van intelligence als be- wijsmateriaal in strafzaken? In de eerste plaats moet worden bedacht dat inlichtingenwerk maar zelden

Vooralsnog menen wij dat organisatorische maatregelen dringender zijn dan normatief-

juridische.