Kerkplein 2 T (0343) 56 56 00 Postbus 200 F (0343) 41 57 60 3940 AE Doorn E info@heuvelrug.nl
Omgevingswet
Ambitiedocument voor het
invoeringsprogramma
2
Inhoudsopgave
1 Inleiding……….
2 Wat is de Omgevingswet? ……….
Waarom doen we dit? ……….
De stappen naar een echte transformatie……….
3 Een beknopte impactanalyse………...
A. Instrumenten………...
B. Wet- en regelgeving………...
C. Participatie………...
D. Werkprocessen………
E. Houding en gedrag………
F. Digitalisering………...
4 Kansen en ambities voor de Utrechtse Heuvelrug………
Kansen voor de gemeente Utrechtse Heuvelrug………..
Onze ambities………
Colofon………
3
4 4 4
6 7 9 10 11 12 13
15 15 16
20
3
1 Inleiding
Medio 2019 wordt naar verwachting de Omgevingswet van kracht. Hiermee worden 26 wetten gebundeld in één overkoepelende wet voor de fysieke leefomgeving. Doel is om de lokale overheid meer ruimte te bieden en het voor initiatiefnemers, zoals professionele ontwikkelaars en inwoners, eenvoudiger te maken om initiatieven te realiseren.
Dat klinkt eenvoudig, maar betekent een fundamentele wijziging van de manier waarop we op dit moment de ruimtelijke ordening in Nederland georganiseerd hebben, en ook van de onderlinge rollen en verhoudingen. Van een stelsel dat relatief statisch is, en gericht op bescherming en standaardisering, gaan we naar een veel dynamischer stelsel dat de focus legt op ontwikkeling en maatwerk. Overheden krijgen hierin vooral een faciliterende rol: de samenleving wordt veel meer zelf verantwoordelijk voor de wijze waarop ze invulling geeft aan haar leefomgeving.
Voor de gemeente Utrechtse Heuvelrug biedt de Omgevingswet nieuwe kansen. De wet formali- seert een ontwikkeling die eigenlijk al gaande is, niet alleen in onze gemeente maar ook in andere.
Die ontwikkeling is terug te vinden in onder andere onze Structuurvisie 2030 - Groen dus vitaal, het raadsprogramma, de WMO-visie Kracht van Welzijn en ons organisatieplan De basis voor een vitale organisatie. De komst van de Omgevingswet werkt in feite als een katalysator op ontwikkelingen die we al jaren zien aankomen. Er zullen antwoorden worden gevonden op vragen als: Hoe verhouden we ons tot de regio? Wat mogen we van de participatiemaatschappij verwachten? Wat voor soort gemeentelijke organisatie hoort daar bij? Hoe kunnen wij onze dienstverlening in het ruimtelijk domein verbeteren?
Met dit document nemen we u mee in de hoofdlijnen van de Omgevingswet, de verwachte impact voor de organisatie en de inwoners, de kansen voor de gemeente Utrechtse Heuvelrug en de am- bities die we hebben voor de implementatie van de Omgevingswet. Het vormt de basis voor het later dit jaar op te stellen plan voor het programma Invoering Omgevingswet.
In 2016 zijn wij van start gegaan om ons te oriënteren op de nieuwe Omgevingswet. We hebben bij- eenkomsten bijgewoond die het Rijk, de VNG of de ODRU organiseerden. We zijn ons gaan inlezen in het onderwerp. En voor de zomer is een informatiebijeenkomst gehouden voor de gemeenteraad.
Omdat alle gemeentes voor dezelfde opgave staan, vindt er veel uitwisseling van kennis en ervaring plaats. Waarom immers zelf het wiel uitvinden? Ook dit ambitiedocument is een goed voorbeeld van deze pragmatische aanpak. We hebben het verkenningsdocument van de gemeente Nieuwegein gekozen als basis. Met name de passages over de ‘technische’ kenmerken van de Omgevingswet zijn uit het Nieuwegeinse document overgenomen. Voor het overige is het document specifiek toege- schreven op de ambities van de gemeente Utrechtse Heuvelrug.
4
2 Wat is de Omgevingswet?
Het doel van de Omgevingswet is het bereiken en in stand houden van een veilige, gezonde en goede fysieke leefomgeving. Met de Omgevingswet wordt beoogd een doelmatiger beheer en gebruik van die fysieke leefomgeving te realiseren ter vervulling van maatschappelijke functies. De wet is op zichzelf niets anders dan een bundeling van wet- en regelgeving in het ruimtelijke domein.
Samengevat:
• Van 5000 naar 350 wetsartikelen
• Van 120 naar 10 ministeriële regelingen
• Van 120 naar 4 AMvB’s
• 1 wet voor de hele leefomgeving
• De mogelijkheid om lokale problemen ook lokaal op te lossen
• Van meerdere bestemmingsplannen naar 1 omgevingsplan
Waarom doen we dit?
De gemeente is van oudsher verantwoordelijk voor de ruimtelijke ordening in haar dorpen en het buitengebied. Tegelijkertijd is die ruimtelijke ordening per definitie iets ‘gezamenlijks’: een plek van en voor de samenleving. Ook is het de plek waar mens en ruimte, gedrag en stenen, en individueel en algemeen belang samenkomen.
Het Rijk vindt dat de huidige wet- en regelgeving niet past bij de manier waarop we in een dicht- bevolkt land als Nederland om zouden willen gaan met onze leefomgeving. Het is te versnipperd, te complex, doet weinig recht aan lokale verschillen en sluit niet aan bij (duurzame) ontwikkelingen.
Bovendien is het eerder gericht op bescherming en behoud dan op ontwikkeling en vernieuwing en is het vrijwel niet mogelijk om maatwerk tot stand te brengen omdat het stelsel sterk gestandaardi- seerd is. In de nieuwe Omgevingswet worden regels over water, ruimte, bouwen, erfgoed, milieu en natuur gebundeld en vereenvoudigd. We kijken dus door één bril naar alle verschillende aspecten.
Ook worden er nieuwe aspecten aan toegevoegd: veiligheid en gezondheid. Het begrip ruimtelijke ordening, zoals we dat kennen uit de Wro, voldoet daarmee niet meer; in de Omgevingswet wordt gesproken van “fysieke leefomgeving”.
De stappen naar een echte transformatie
Zoals we ook bij eerdere transities hebben gezien, kunnen we een onderscheid maken tussen de
‘formele’ transitie: de nieuwe taken, mogelijkheden en verantwoordelijkheden die onder de nieuwe
5
wet hun beslag moeten krijgen, en de ‘transformatie’, oftewel de wijze waarop we werken aan een structureel andere vormgeving van de manier waarop we omgaan met de fysieke leefomgeving. De Omgevingswet kent vier actiepunten:
1. Een flexibeler aanpak met meer lokale afwegingsruimte
Lokale vraagstukken moet je lokaal kunnen oplossen. Dat betekent dat gemeenten meer in staat zullen worden gesteld om, samen met inwoners, in te kunnen spelen op lokale behoef- ten. Dat kunnen afwijkende milieunormen of duurzaamheidsvraagstukken zijn, maar ook bijvoorbeeld gezondheidsproblematiek of overlast.
2. Een meer integrale benadering van de fysieke leefomgeving
Een integrale benadering stelt ons sterker in staat om de fysieke leefomgeving in onze gemeente als één geheel te beschouwen. We gaan dus definitief afscheid nemen van sectoraal werken. Gezondheid en veiligheid krijgen met de Omgevingswet ook een plek in het ruimtelijke domein: hoe kunnen we onze leefomgeving zodanig inrichten dat deze veilig is en bijdraagt aan het welzijn van onze inwoners? Dit betekent dat we in het ruimtelijke domein ook meer gaan samenwerken met de GGD en de VRU.
3. Meer gebruiksgemak: inzichtelijk en voorspelbaar
Het nieuwe stelsel wordt transparanter. Het is zelfs de bedoeling dat inwoners, initiatief- nemers en overheden over dezelfde informatie beschikken, zodat vanuit een samenwer- kingsrelatie naar oplossingen kan worden gezocht. Hiervoor wordt een Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ingericht. Alle overheden en uitvoeringsorganisaties moeten hierop gaan aansluiten.
4. Een snellere, betere besluitvorming
Als de lokale handelingsruimte groter wordt, we integraal samenwerken en we allemaal over dezelfde informatie beschikken, dan kunnen we ook sneller handelen. De doorloop- tijden bij ruimtelijke procedures gaan daarom terug van max. 26 weken naar max. 8 weken.
De ‘geest’ van de Omgevingswet gaat nog verder dan deze vier formele verbeterdoelen. We gaan steeds meer vanuit een ‘ja, mits’ houding werken in plaats van ‘nee, tenzij’. We werken vanuit een basishouding van vertrouwen, maar dat betekent ook dat initiatiefnemers meer verantwoordelijk- heden krijgen. Belangrijk is dat de samenleving nog sterker zelf aan zet komt om te bepalen wat ze belangrijk vindt voor haar leefomgeving: de nieuwe Omgevingsvisie (zie bladzijde 7) zal daarin een belangrijke rol gaan vervullen. Ook hier zit een extra prikkel om integraal te gaan werken.
De Omgevingswet stelt ons straks in staat om sneller in te spelen op ontwikkelingen en vragen. Dat betekent tegelijk dat we dynamischer gaan werken, en dat onze instrumenten daarin mee zullen moeten. We werken vanuit een andere basishouding dan vroeger: van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’: we zijn dus niet vanzelfsprekend de aangewezen partij om zaken op te pakken.
Overigens zijn de actiepunten en transformatiedoelen niet helemaal nieuw: de meeste gemeenten zijn - net als wij - al jaren stappen aan het zetten om hier invulling aan te geven. Met de Omgevings- wet wordt nu het formele kader ook aangepast.
6
3 Een beknopte impactanalyse
In dit hoofdstuk zullen we wat dieper ingaan op de onderliggende opgaven en de impact ervan op inwoners en initiatiefnemers, en op de gemeente als organisatie. De Omgevingswet kent vele facetten: het geeft natuurlijk een nieuw juridisch kader, maar brengt ook een nieuw, integraal beleidsinstrumentarium, een forse digitaliseringsopgave en een werkwijze die zal ingrijpen op grote delen van de organisatie. Voor deze grove impactanalyse pakken we steeds een ander onderdeel beet om te kijken wat de opgave is, wat dit gaat betekenen voor inwoners en organisatie, en waar de kansen en dilemma’s zitten.
Die verschillende onderdelen zijn:
A. Instrumenten B. Wet- en regelgeving C. Participatie
D. Werkprocessen E. Houding en gedrag F. Informatievoorziening
De impact is op dit moment nog niet in z’n volledige omvang duidelijk en hangt mede af van een aantal keuzes die het Rijk nog gaat maken. We houden het hier daarom bij de hoofdlijnen. De verdiepingsslag maken we in de vervolgaanpak.
7
A. INSTRUMENTEN
De opgave
De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten:
1. Omgevingsvisie: Deze komt in de plaats van de structuurvisie en andere ruimtelijke deelvisies.
Het is een samenhangend, strategisch plan voor de leefomgeving. Ze beschrijft voor de hele fysieke leefomgeving welke keuzes en ontwikkelingen de gemeente voor ogen heeft. Ook kunnen er omgevingswaarden in worden vastgesteld: de (meetbare) doelen voor een bepaald gebied. Het tot stand brengen van de omgevingsvisie is een gezamenlijke opgave van inwoners, ondernemers en gemeente. De visie is bestuurlijk bindend.
2. Programma’s en programmatische aanpak: Dit zijn concrete maatregelen voor bescherming, beheer, gebruik en ontwikkeling van de leefomgeving. Het programma bevat dus de inspan- ningen die nodig zijn om de waarden uit de visie te bereiken, en is verplicht zolang die waar- den niet bereikt zijn. Het programma kan thematisch of gebiedsgericht zijn.
3. Decentrale regels, omgevingsplan: Gemeenten brengen al hun regels over de leefomgeving bijeen in één gebiedsdekkend omgevingsplan. Dit vervangt de gebiedsgerichte bestemmings- plannen en diverse ruimtelijke verordeningen. Dit omgevingsplan is een integraal en digitaal plan waarin een integrale toedeling van functies tot stand is gekomen.
4. Algemene regels van het Rijk: Ook het Rijk kent straks nog algemene regels: dit zijn nationale, algemeen geldende regels voor de bescherming van de leefomgeving (in AMvB’s).
5. Omgevingsvergunning: Hiermee wordt getoetst of initiatieven van burgers en bedrijven zijn toegestaan.
6. Projectbesluit: Met dit instrument wordt een uniforme procedure geboden voor besluit- vorming over complexe projecten. Het is echter vrijwel niet van toepassing op gemeenten.
Naast deze zes “formele” kerninstrumenten kennen we nog twee instrumenten die nodig zijn om de beleidscyclus compleet te maken: toezicht & handhaving en monitoring & evaluatie. Die cyclus kent geen begin en einde, maar geeft een permanente doorontwikkeling weer van de wijze waarop we met de fysieke leefomgeving om willen gaan. Nieuwe vraagstukken en ervaringen vanuit de praktijk kunnen steeds tot het herijken van één of meerdere instrumenten leiden.
Impact inwoners Impact gemeente
• Inwoners en initiatiefnemers kunnen nog directer meedenken over hun leefomgeving;
dit vraagt meer kennis, tijd en verantwoor- delijkheid van inwoners.
• De inbreng van inwoners zal steeds meer in de visie- en planvormingsfase plaats moeten gaan vinden, en minder in de vorm van bezwaar achteraf.
• Het zwaartepunt bij ontwikkelingen ver- schuift van het plan naar de visie. Omdat de omgevingsvisie bestuurlijk bindend is, legi- timeert dit bestuurlijke keuzes. De visie is daarom dynamischer dan het oude struc- tuurplan: zij dient immers altijd actueel te zijn.
• Met omgevingswaarden leggen we vast welke normen we aanhouden in een bepaald
8
• De participatie is veel dynamischer; de cyclus van visie- of planvorming zal vaker worden doorlopen om actueel te blijven.
gebied. Die kunnen strenger zijn dan Euro- pese normen, maar niet minder streng. Met een programma sturen we vervolgens op het behalen van die norm. Dat is verplichtend:
als we een norm stellen, dienen we hem dus ook te halen.
• Werken volgens een beleidscyclus is niet nieuw, maar het tijdsbestek waarbinnen de cyclus doorlopen wordt, is dat wel. Er is minder ruimte voor “ruis op de lijn”: de instrumenten dienen naadloos op elkaar aan te sluiten.
• We beginnen niet bij nul. Er is al veel infor- matie bekend en we hebben al flink wat sectoraal beleid ontwikkeld. Het is daarom raadzaam de cyclus in te stappen bij de evaluatie van bestaand beleid.
• Het lokaal instrumentarium wordt samen met de samenleving opgesteld. De gemeente heeft hierbij een aantal rollen: hoeder van het algemeen belang, regievoerder op pro- jecten en ontwikkelingen, toezichthouder op het participatieproces.
Kansen
Een visie van en voor de dorpen Duidelijkheid voor initiatiefnemers Dilemma’s en aandachtspunten
• Welke pet draagt de gemeente wanneer?
• Hoe gaan we om met verschillende belangen in de samenleving?
• Hoe gaan we om met het algemeen belang en dorpsoverstijgende zaken?
• We weten nog niet welke ruimte hogere overheden de komende tijd zelf nog gaan invullen en waar onze lokale ruimte dus echt zit.
9
B. WET- EN REGELGEVING
De opgave
• Er komt één wet met vier AMvB’s voor de hele fysieke leefomgeving.
• Het Rijk stel zelf minder regels en legt daarmee de bevoegdheid om zaken in de fysieke leefomgeving wel of niet te reguleren bij de decentrale overheden.
• De meeste lokale verordeningen met betrekking tot de fysieke leefomgeving gaan op in het Omgevingsplan. De bevoegdheden van de burgemeester zijn een uitzondering daarop.
• Het Rijk stelt minder activiteiten vergunningplichtig. Bouwactiviteiten, milieubelastende activiteiten en zaken die buiten het omgevingsplan vallen, blijven wel vergunningplichtig.
Impact inwoners Impact gemeente
• De regelgeving is duidelijker, transparanter en gebundeld.
• Initiatiefnemers hebben sneller duidelijkheid over waar ze aan toe zijn.
• De vergunningplicht met specifieke regels verschuift naar een meldingsplicht met alge- mene regels. Er blijven weldegelijk regels overeind.
• Er ontstaat in beginsel meer lokale ruimte om zelf te bepalen welke regels overeind blijven. Landelijke regels bepalen echter de kaders hiervoor.
• Onze lokale verordeningen gaan we onder- brengen in het omgevingsplan. Hierbij die- nen we zelf te bepalen welke regels we meenemen en welke niet.
• Ook dienen we op te nemen wat voor soort activiteiten plaats kunnen vinden en onder welke voorwaarden we een initiatief kunnen honoreren. Zo kunnen we een balans tussen flexibiliteit en bescherming inbouwen.
• Doordat meer vergunningvrij wordt, zal in meer gevallen controle achteraf noodzakelijk zijn: toezicht en handhaving.
Kansen
We kunnen nog beter inspelen op lokale vraagstukken.
Inwoners (inclusief initiatiefnemers) en gemeente trekken samen op.
Dilemma’s en aandachtspunten
• Welke regels willen of moeten we lokaal meenemen naar het nieuwe stelsel?
• De overheid stelt geen transitiebudget beschikbaar voor de Omgevingswet vanuit de rede- nering dat de efficiëntere werkwijze tot besparingen zou moeten leiden. Die zullen echter voorafgegaan moeten worden door een investering.
• Minder vergunningen betekent in beginsel ook minder leges.
• Minder vergunningen betekent meer capaciteit nodig voor controle achteraf.
10
C. PARTICIPATIE
De opgave
• Er kan meer ruimte ontstaan voor lokale ontwikkelingen en initiatieven.
• Lokale instrumenten worden, nog meer dan nu, samen met de inwoners ontwikkeld.
Impact inwoners Impact gemeente
• Inwoners komen steeds meer zelf aan zet om te bedenken wat zij belangrijk vinden aan hun leefomgeving. Dit vraagt betrokken- heid, kennis en inzet van inwoners.
• De uiteindelijke besluitvorming zou veel dichter moeten aansluiten op de leefomge- ving van inwoners.
• De nieuwe manier van omgaan met de leefomgeving steunt straks voor een groot deel op draagvlak aan de voorkant: wat vonden we met elkaar belangrijk in deze wijk en wat voor soort initiatief past daarbij?
De kwaliteit van dit ‘gesprek’ is dus een belangrijk aandachtspunt.
• De initiatiefnemer is veel meer zelf ver- antwoordelijk voor het verkrijgen van draagvlak voor zijn plan; dit vraagt communicatieve kennis en vaardigheden van de initiatiefnemer.
• Het ontplooien van individuele initiatieven vraagt eveneens iets van de samenleving.
Veel van onze inspanningen (o.a. in het sociaal domein) zijn al gericht op het active- ren of terugleggen van verantwoordelijk- heid bij inwoners. De Omgevingswet continueert die lijn.
• Ruimtelijke ordening wordt steeds meer een middel om vraagstukken op te pakken en ambities voor de gemeente te realiseren en veel minder een doel op zich.
• Er ligt een kans om op dorps- of gebieds- niveau tot een visie en tot waarden te komen. Op die manier kan op maat worden gekeken naar wat op welke plek prioriteit krijgt.
• Inwoners denken momenteel ook al veel- vuldig mee bij het opstellen van visies en beleid. Deze input vormt (deels) de basis voor het vervolgproces.
• De ‘nee-tenzij-houding’ (beschermend) verschuift naar een ‘ja-mits-houding’ (facili- terend). Dit betekent wel dat de gezamen- lijke kaders waarbinnen gemeente, inwoners en partners opereren heel duidelijk moeten zijn.
• In plaats van een sectorale afweging per
‘fase’ zullen we met de Omgevingswet een integrale afweging aan de voorkant van een initiatief of project maken.
Kansen
Inwoners komen zelf aan het roer te staan.
Meer vertrouwen èn meer verantwoordelijkheid bij de initiatiefnemers.
Dilemma’s en aandachtspunten
• Hoe zorgen we voor voldoende draagvlak om bestuurlijke keuzes te legitimeren? Is het zogeheten “burenakkoord” een goede optie?
• Hoe voorkomen we participatievermoeidheid onder de inwoners?
11
• Hoe zorgen we bij gebiedsgerichte participatie voor integraliteit van het geheel?
• Hoe zorgen we ervoor dat degenen die daadwerkelijk een belang hebben, participeren?
D. WERKPROCESSEN
De opgave
• De doorlooptijd van een uitgebreide omgevingsvergunningprocedure gaat van 26 weken naar 8 weken.
• Gebruikers moeten met een druk op de knop kunnen zien welke ruimtelijke regelgeving op een bepaalde locatie van toepassing is.
• De gemeente maakt een integrale afweging op een vraag.
Impact Inwoners Impact gemeente
• Inwoners en initiatiefnemers kunnen straks zelf veel gemakkelijker zien welke ambities en regelgeving op een bepaalde plek gelden.
Ze weten daarmee beter dan nu waar de handelingsruimte zit, waar de activiteit aan moet voldoen en welke rechten en plichten zij hebben. Toch zal in veel gevallen de interpretatie van de regelgeving nog wel de nodige (vak)kennis vragen.
• Er hoeft niet meer van afdeling naar afdeling te worden gehopt. De initiatiefnemer krijgt sneller duidelijkheid en kan sneller van start.
• Initiatiefnemers hebben sneller duidelijkheid door kortere procedures.
• Voor belanghebbenden verschuift het zwaartepunt: zij zullen hun wensen en am- bities veel meer dan nu bij de omgevings- visie of aan de voorkant van een traject duidelijk moeten maken.
• Zo eenvoudig als de opdracht lijkt, zo groot is naar verwachting de impact van dit onderdeel op de gemeentelijke organisatie.
De gemeente kent tientallen formele en informele werkprocessen die allemaal hun beslag moeten krijgen binnen een nieuwe werkwijze.
• De sectorale ‘keten’ waarin iedereen verant- woordelijk is voor een deelonderwerp zal plaatsmaken voor een multidisciplinaire gezamenlijke afweging. Ook andere over- heden en uitvoeringsinstanties zoals de RUD en ODRU moeten hierin een plaats krijgen.
• Om de snelheid in het proces te behouden kan een onderscheid worden gemaakt tus- sen enkelvoudige of eenvoudige vragen en meervoudige of complexe vragen. Ook dit vraagt om een gedegen afweging in een vroeg stadium.
• Juist omdat de Omgevingswet over zowel het bewaken van kwaliteit en het faciliteren van initiatieven gaat, wordt het voor de gemeente zaak om een passende balans te zoeken. Deels wordt deze ‘aan de voorkant’
bestuurlijk bepaald, maar op individueel niveau vraagt dit ook iets van de betrokken
12
medewerkers. Van hen wordt verwacht dat zij nadrukkelijker hun expertise en profes- sionaliteit inbrengen ten behoeve van een gezamenlijke, integrale oplossing.
Kansen
Een ècht integrale werkwijze vanuit bewonersperspectief.
Dilemma’s en aandachtspunten
• Op welke wijze haken andere overheden, maar ook uitvoeringsdiensten aan op het werk- proces?
• De winkel blijft open tijdens de renovatie. We gaan dus tijdelijk twee sporen volgen: een ont- wikkelspoor en een regulier spoor. De interactie tussen deze twee wordt een belangrijk punt van aandacht voor de organisatie.
• De doorlooptijd van een uitgebreide omgevingsvergunning terugbrengen van 26 weken naar 8 weken is een behoorlijke uitdaging.
• Het zwaartepunt van het vergunningverleningsproces verschuift – ook voor belanghebbenden – naar de voorkant. Het vraagt de nodige aandacht om dat goed te organiseren.
E. HOUDING EN GEDRAG
De opgave
• De leefomgeving wordt voortaan als één geheel beschouwd.
• We gaan nog meer vanuit vertrouwen en dus minder vanuit controle handelen.
• De overheid bewaakt de kwaliteit van de leefomgeving, maar faciliteert initiatieven.
Impact inwoners Impact gemeente
• Inwoners en partners van de gemeente mogen zelf beslissen ‘hoe’ zij iets doen, mits zij zich aan de regels houden.
• Bij elk initiatief kunnen botsende belangen voorkomen. Het is in eerste instantie aan de initiatiefnemer om voldoende draagvlak voor zijn initiatief te vinden. De gemeente dient dit proces goed te bewaken.
• Meer vertrouwen betekent dat initiatief- nemers ook meer verantwoordelijkheid krij- gen èn dat zij ook de consequenties zullen
• De gemeente wordt meer van de doelen en minder van de middelen. De gemeente stelt doelen en kaders, toetst en kan sancties opleggen.
• De gemeente stelt zich steeds minder op als
‘eigenaar’ van de fysieke leefomgeving en meer als partner in de samenleving. Dat vraagt om een fundamenteel andere houding, zowel van het bestuur als de organisatie. We moeten meer durven loslaten.
13 moeten dragen als regels niet worden
nageleefd.
• Een positieve basishouding moet leiden tot oplossingsgerichte samenwerking: Wat kan er wèl? Competenties als pro-activiteit, samenwerking en creativiteit worden nog belangrijker.
Kansen
Meer betrokkenheid en creativiteit in het benutten van onze leefomgeving voor zowel inwoners en initiatiefnemers als de gemeente.
Dilemma’s en aandachtspunten
• Wat weegt zwaarder: controle of vertrouwen?
• Wat doen we als de regels niet worden nageleefd?
F. INFORMATIEVOORZIENING
De opgave
• Gebruikers moeten met een druk op de knop kunnen zien welke ruimtelijke regelgeving op een locatie van toepassing is.
• Er komt één ingang voor alle ruimtelijke vraagstukken.
• Iedereen beschikt over dezelfde informatie.
Impact inwoners Impact gemeente
• Het digitale proces wordt leidend. De digita- le vaardigheden van inwoners worden dus nog belangrijker.
• Initiatiefnemers, belanghebbenden en be- voegd gezag beschikken over dezelfde informatie. Dat bevordert een transparant gesprek.
• We moeten met onze eigen systemen aansluiting vinden op het landelijke DSO (Digitaal Stelsel Omgevingswet). Dit is in 2024 helemaal voltooid.
• Ook tussen verschillende overheden wordt door middel van dit informatiesysteem gecommuniceerd.
• Onze bestaande systemen moeten geactua- liseerd zijn voor aansluiting. We moeten in ieder geval de continuïteit van het vergun- ningverleningsproces kunnen waarborgen, zaakgericht werken op orde hebben, en ook onze GEO-informatie en basisregistraties zullen een impuls moeten krijgen. Dit wordt een flinke klus.
• De informatieprocessen en -systemen moeten automatisch de weg wijzen naar het
14
juiste proces. Een kleine, enkelvoudige vraag kan simpel beantwoord worden, terwijl een complex vraagstuk waarschijnlijk multidisciplinair gewogen zal moeten worden.
Kansen
Betere toegankelijkheid van alle digitale informatie.
Dilemma’s en aandachtspunten
• We voorzien dat dit onderdeel flinke impact gaat hebben, zowel qua inzet als materieel. Het Rijk komt gemeenten hier niet in tegemoet.
• Tegelijkertijd is dit het onderdeel waar we nog het minste zicht op hebben. Veel is afhankelijk van de voortgang van het DSO, aansluitingsvoorwaarden en de wijze waarop onze bestaande ICT-architectuur hier aan tegemoet kan komen.
15
4 Kansen en ambities
In het vorige hoofdstuk zijn voor de verschillende opgaven waar we met de Omgevingswet voor staan, al kort de kansen die die opgaven met zich meebrengen, genoemd. We werken ze hier verder uit om vervolgens onze ambities die we als gemeente Utrechtse Heuvelrug hebben bij de invoering van de Omgevingswet, te beschrijven.
Kansen voor de gemeente Utrechtse Heuvelrug
Als belangrijkste kans moet genoemd worden dat de Omgevingswet inwoners en initiatiefnemers meer ruimte geeft om bij te dragen aan hun wijk, dorp en omgeving. Niet alleen maakt de Omge- vingswet immers participatie verplicht, maar ook stuurt het rijk op een cultuur van vertrouwen dat een initiatiefnemer met heldere kaders heel goed in staat is om met een goed plan te komen. Omge- keerd biedt dit voor de gemeente de kans om meer te kunnen inspelen op wat inwoners belangrijk vinden voor hun leefomgeving.
De Omgevingswet schrijft voor dat alle regels voor de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan komen en dat die regels per locatie integraal afgewogen zijn. Dit gebeurt op basis van keuzes die in de omgevingsvisie worden gemaakt. Wordt die keuze onder het bestaande recht eigenlijk vooruit geschoven naar het moment dat zich een concreet plan aandient, met de Omgevingswet zal die dus al op voorhand gemaakt zijn, waardoor de initiatiefnemer beter weet wat hij kan verwachten.
Voor de gemeente zelf biedt de integrale afweging de kans om vooraf per gebied te kunnen sturen op vooraf benoemde waarden en ambities. Woning- bouw, ruimte voor natuur- ontwikkeling, het stimuleren van vitale dorpscentra, infrastructuur, bescherming van erfgoed,
zoeklocaties voor duurzame energieopwekking; per gebied wordt gekeken wat de opgave of ambitie is. En daar komen nog nieuwe waarden bij: gezondheid en veiligheid. Deze werden
16
voorheen eigenlijk nooit volledig in het ruimtelijke domein meegewogen, maar krijgen hier met de Omgevingswet een stevige plek in.
Met het Digitale Stelsel Omgevingswet komt er één digitaal loket waar inwoners en initiatiefnemers met hun plannen terecht kunnen. Zij beschikken hier over de dezelfde relevante gebiedsinformatie als de gemeente en andere overheden. De Omgevingswet brengt zo een sterke verbetering van de dienstverlening in het ruimtelijke domein met zich mee. Ook geeft de Omgevingswet ons de laatste zet die wij nodig hebben om in het vergunningverleningsproces het zwaartepunt naar ‘de voorkant’
te verleggen. Zo weet de initiatiefnemer vooraf al zo veel mogelijk waar hij aan toe is en is de vergunningverlening zelf eigenlijk nog een formaliteit waar hem geen verrassingen meer te wachten staan. Al met al betekent dit dat wij achter de schermen onze processen voor het ruimtelijke domein goed stroomlijnen.
Onze ambities
De gemeente Utrechtse Heuvelrug is net als veel andere gemeenten al volop bezig met de omslag naar een faciliterende en participerende gemeente. De Omgevingswet geeft hieraan een extra impuls. Het biedt een nieuw kader waarbinnen de ruimte ontstaat om lokale afwegingen te maken.
Hoe we die ruimte in gaan vullen is dus een lokale keuze.
Raadsbijeenkomst op 6 maart 2017
Op 6 maart 2017 hebben wij een eerste bijeenkomst georganiseerd waar raadsleden met inwoners, vertegenwoordigers van instellingen en bedrijven en medewerkers van de gemeente in gesprek ging over de Omgevingswet. Eerst gaf Wico Ankersmit, directeur van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland, een inhoudelijke toelichting over de gevolgen van de Omgevingswet.
Vervolgens zijn de ambitieprofielen toegelicht die de VNG heeft aangereikt aan gemeenten.
17 De VNG-ambitieprofielen
Het model van de VNG beschrijft twee assen. Een gemeente kan de invoering van de Omgevingswet gebruiken om zijn werkwijze aan te passen aan de eisen van de wet, of – het andere uiterste – om daadwerkelijk een grote verandering teweeg te brengen. Daarnaast kan een gemeente daarbij zijn focus intern in zijn organisatie of juist extern in de samenleving hebben liggen. Door deze assen van uitersten met elkaar te combineren ontstaan vier ambitieprofielen: consoliderend, onderscheidend, calculerend en vernieuwend.
Bij de beoordeling welk ambitieprofiel het beste bij de gemeente Utrechtse Heuvelrug past, hoeven we niet helemaal from scratch te beginnen. Bestaande beleidsnota’s geven namelijk al een richting aan. Niet alleen onze in 2010 vastgestelde Structuurvisie 2030 - Groen dus vitaal, maar ook recenter beleid zoals de Beleidskeuzen Transformatie Sociaal Domein, de Startnotitie Heuvelrug Duurzaam en Klimaatneutraal, het organisatieplan De basis voor een vitale organisatie en ons raadsprogramma uit 2014 geven aan dat wij als gemeente een externe focus hebben. Tijdens de bijeenkomst op 6 maart 2017 hebben wij de gesprekken dan ook toegespitst op de ambitieprofielen ‘onderscheidend’ en
‘vernieuwend’.
Onderscheidend of vernieuwend?
Het verschil tussen de ambitieprofielen ‘onderscheidend’ en ‘vernieuwend zit hem in de mate van verandering die met de komst van de Omgevingswet wordt ingevoerd. De Omgevingswet geeft een aantal voorschriften over hoe gemeentes voortaan gaan werken in het ruimtelijke domein. Zo is het opstellen van een omgevingsvisie en omgevingsplan verplicht, moeten we aansluiten op het digitale stelsel, worden sommige activiteiten van rijkswege vergunningvrij en moeten we op bepaalde momenten in de processen zorgen voor participatie van inwoners en initiatiefnemers. Daarnaast is ook een verandering van houding en gedrag nodig om als overheid de aansluiting te behouden op een maatschappij die aan het veranderen is. Burgers weten heel goed wat ze willen en verwachten in de overheid een partner te vinden die met hen meedenkt. We zullen dus meer vanuit vertrouwen in de burger en minder vanuit controle moeten gaan handelen. We zullen af en toe moeten loslaten.
Een houding van ‘Ja, mits’ in plaats van ‘Nee, tenzij’ hoort daarbij. Juist in deze verandering van houding en gedrag zit ruimte voor gemeente om op hun eigen manier invulling te geven aan de Omgevingswet. Deze ontwikkeling in houding en gedrag is overigens al ingezet.
Tijdens de bijeenkomst op 6 maart is met name gesproken over wat het beste bij de gemeente Utrechtse Heuvelrug past: vinden we het be- langrijk dat de gemeente kaders stelt om bijvoorbeeld cultuurhistorische of landschappelijke waarden te
beschermen of juist kaders loslaat waar dat mogelijk is? Vinden we dat de gemeente de taak heeft om waarden te beschermen of juist om doelen na te streven waarbij soms waarden opgeofferd worden? In de
18
meeste gesprekken was de conclusie dat - samengevat - gemeente en inwoners het eerst met elkaar eens moeten zijn over de waarden in een bepaald gebied en dat dan gekeken kan worden of er ruimte is - misschien in sommige specifieke gebieden - om los te laten. Dat betekent dat men in eerste instantie dus uitgaat van een kaderstellende houding en pas in tweede instantie - als daar ruimte voor is - van een loslatende houding. Dit duidt op het ambitieprofiel ‘onderscheidend’.
Tijdens de gesprekken is er natuurlijk nog veel meer gezegd. Zo was er een kleine minderheid die wel vond dat de gemeente meer zou moeten loslaten. Ook zijn er diverse aandachtspunten
genoemd, zoals: Doelen benoemen is goed, want dat geeft focus. Als je in de minder mooie wijken gaat loslaten, worden ze nog minder mooi. Je moet eerst weten welke berg je wilt beklimmen voordat je doelen gaat benoemen.
In de volgende tabel hebben we de ambities uitgewerkt die wij voor ogen houden bij de invoering van de Omgevingswet.
AMBITIES
1. De gebruiker staat centraal
Bij het vormgeven van de verschillende opgaven die de Omgevingswet met zich meebrengt stellen we de buitenwereld centraal. Dat wil zeggen: we zetten inwoners en initiatiefnemers in elk stapje voorop en richten onze interne processen en organisatie zodanig in dat gebruikers hier optimaal profijt van hebben
2. Omgevingskwaliteit staat voorop.
De gemeente Utrechtse Heuvelrug is een gemeente met een hoge kwaliteit van de leefomgeving.
Verschillende landschapstypen, bijzondere natuurgebieden en cultuurhistorisch erfgoed; dit zijn allemaal belangrijke omgevingswaarden. We willen graag dat deze rijkdom zo veel mogelijk in stand blijft zodat we een mooie en aantrekkelijke gemeente blijven. We zien het als onze rol om de ruimtelijke kwaliteit scherp in het oog te houden. Dat doen we vanuit een adviserende en inspire- rende rol: vrij waar het kan, streng waar het moet.
3. We bieden ruimte aan ontwikkelingen
De gemeente is al lang niet meer als enige aan zet om vraagstukken op te lossen. We zien onszelf als onderdeel van een netwerk van inwoners, ondernemers, kennisinstellingen en
maatschappelijke partners. Samen maken we de gemeente Utrechtse Heuvelrug. We vinden het daarom belangrijk om open te staan voor initiatieven en ontwikkelingen die uit dit netwerk voortkomen en met elkaar in gesprek te blijven bij het vormgeven van die ontwikkelingen.
4. We streven naar balans
Belangrijke omgevingswaarden, zoals landschappelijke en cultuurhistorische, proberen we te behouden maar tegelijk wordt er in onze gemeente ook gewoon gewoond, gewinkeld en gewerkt.
Het vinden van die balans tussen behoud en ontwikkeling zien we als de grootste uitdaging.
19 5. Daar waar het kan, durven we los te laten.
De grote uitdaging van de Omgevingswet is het durven loslaten van zaken waar we tot nu toe zo veel mogelijk controle over wilden houden. We geven hier invulling aan door kwetsbare waarden te beschermen door middel van kaders en daar waar geen kwetsbare waarden aanwezig zijn zo veel mogelijk ruimte te geven en los te laten. We werken daarbij vanuit vertrouwen. Tegelijk betekent het dat we zullen moeten accepteren dat dingen fout kunnen gaan. Dat vraagt iets van de organisatie, van college en raad, maar ook van inwoners.
6. We werken gebiedsgericht en durven te differentiëren.
We willen onze visie voor de omgeving graag gebiedsgericht invullen. Ieder gebied is immers anders. We proberen om in gesprek met inwoners naar passende ambities te zoeken voor de Omgevingsvisie. Door deze gebiedsgericht in te vullen ontstaat ruimte om per gebied oplossingen op maat te formuleren.
7. We hebben oog voor alle belangen
Ruimte is per definitie schaars. Juist bij initiatieven in de openbare ruimte geldt dat belangen vaak niet gelijkgericht zijn. De ruimte die de één krijgt om z’n initiatief te ontplooien kan voor iemand anders ongewenst zijn of haaks staan op het ‘het algemeen belang’. Hoe om te gaan met belangen- afweging wordt daarom één van de aandachtspunten binnen het proces van invoering van de Omgevingswet.
8. We werken integraal
Een goede afweging maak je nooit alleen. We gaan onze activiteiten, nog meer dan nu, in sa- menhang oppakken. Die samenhang zien we zowel tussen verschillende ruimtelijke en sociale deelonderwerpen, maar ook tussen beleid, uitvoering en handhaving.
20
Colofon
Dit ambitiedocument is geschreven in het kader van het project Invoering Omgevingswet. Het is gebaseerd het document Omgevingswet. Verkenning en vervolg van de gemeente Nieuwegein, maar specifiek toegespitst op de situatie van de gemeente Utrechtse Heuvelrug.
Thema: Omgeving
Project: Invoering Omgevingswet Projectleider: Jan Pieters
Auteur: Marijke van den Heuvel
Projectteam: Marjan Tijs, Gerjan Westendorp, Marquérite de Boom, Mariëlle Nelissen, Erica Klarenbeek, Kai van de Velde, Xandra Kool, Marijke van den Heuvel en Jan Pieters Datum: 5 april 2017
