MEERWAARDE VAN PROJECT- & PROGRAMMA MANAGEMENT BIJ EUROPESE AANBESTEDINGEN

MEERWAARDE VAN PROJECT- &

PROGRAMMA MANAGEMENT BIJ EUROPESE AANBESTEDINGEN

“ E R S T A A T V E E L O P H E T S P E L ”

Door:

Christiaan Lomme – Senior Programmamanager en Managing Partner L&vS Group / BluPoint Ab Zijlstra – Senior Inkoper en inkoopadviseur bij Alliander N.V. te Arnhem

Datum: September 2021

VOORWOORD

e publieke sector behoort tot een van de grootste inkopende entiteiten in Nederland met een inkoopvolume van jaarlijks ca. € 73 miljard en naar schatting circa 3.500 inkopers en contractmanagers Ieder jaar worden weer enkele honderden Europese aanbestedingen uitgevoerd.

Europese aanbestedingen hebben tot doel marktwerking te creëren. Een gelijk speelveld voor iedereen, waarbij op een eerlijke en transparante wijze een opdracht in de markt wordt gezet en uiteindelijk een leverancier wordt geselecteerd. Uitgangspunt bij een dergelijk inkoopproces is dat de Opdrachtgever krijgt wat hij zoekt en de Opdrachtnemer op een eerlijke wijze de opdracht heeft verkregen, waarbij alle inschrijvers inzicht in het gunningsproces en de mogelijkheden tot bezwaar krijgen. Overheden zijn verplicht tot het Europees aanbesteden wanneer een bepaald drempelbedrag overschreden wordt.

Met aanbestedingen en de daaruit volgende (implementatie/realisatie) projecten met aansluitend beheer zijn veel kosten gemoeid. Het gaat hierbij om zowel transactiekosten voor de leveranciers als maatschappelijke kosten (publieke middelen) voor de opdrachtgevers. Voor beide – markt en overheid - staat veel op het spel. De nieuwe aanbestedingswetgeving roept zowel op tot een beperking van de transactiekosten, als het (doelmatig) omgaan met de maatschappelijke kosten die verbonden zijn aan dit aanbestedingsproces. Het mislukken van een aanbesteding en/of daaruit volgend project wordt breed uitgemeten in de pers en kent alleen maar verliezers.

Christiaan Lomme & Ab Zijlstra geven op basis van hun ervaringen een betoog, waarin zij handvatten aanreiken voor het creëren van een maatwerk aanpak voor het doorvoeren van een (Europese) aanbesteding. Het doel is de gemoeide kosten en risico’s op het mislukken van een aanbesteding zelf te verminderen. Om dit te bereiken wordt er ingegaan op de risico’s welke tijdens de aanbestedingsfase ondervangen kunnen worden en welke leiden tot het

“uit de bocht vliegen” of mislukken van een daaruit volgend project.

D

INHOUDSOPGAVE

1. Inleiding

a. Er staat veel op het spel : transactie- en maatschappelijke kosten.

b. Transactiekosten gerelateerd aan het aanbestedingsproces

c. Maatschappelijke kosten gerelateerd aan het aanbestedingsproces

d. Maatschappelijke kosten gerelateerd aan het opvolgende implementatie project 2. Europese Aanbestedingen – de complexiteitsfactoren gebaseerd op praktijkervaring

a. Waar ontstaat de complexiteit?

b. Complexiteitfactor #1: Aanbesteden = Samenwerken c. Complexiteitfactor #2: Samenwerken in het kwadraat d. Complexiteitfactor #3a: Wat besteden we aan?

i. Soort product of dienst ii. De Scope

e. Complexiteitfactor #3b: Welke aanbestedingsprocedure is het meest geschikt?

f. Complexiteitfactor #3c: Contractmanagement g. Complexiteitfactor #4: Implementatie

h. Samenvatting complexiteitsfactoren

3. Uitstapje naar Projecten: De complexiteitsfactoren a. Inleiding

b. Waarom grote ICT projecten mislukken c. Veel voorkomende symptomen

d. Bepalen complexiteit van projecten

4. De parallellen van complexiteitsfactoren met projecten

a. Complexiteitsmatrix bij Europese aanbestedingen – de lakmoesproef

5. Samenvatting: De meerwaarde van Project- & Programmamanagement bij Europese aanbestedingen a. Waarom Project- & Programmamanagement

b. De meerwaarde van het vroegtijdig betrekken van een projectleider en/of programma manager c. Randvoorwaarden m.b.t. inrichten van een succesvolle project- en programma management

structuur 6. Onze Visie en Wens

INLEIDING

Er staat veel op het spel : transactie- en maatschappelijke kosten.

anbestedingen brengen kosten met zich mee. Naast de transactiekosten vanuit de leveranciers, die deelnemen aan een aanbestedingstraject, zijn er tevens maatschappelijke kosten (publieke middelen van de Opdrachtgever) verbonden aan het aanbestedingsproces zelf. Zorgvuldige omgang met dit aanbestedingsproces is vanuit zowel de (potentiële) Opdrachtnemer als de Opdrachtgever van belang. Voor beide – markt en overheid - staat veel op het spel. De nieuwe aanbestedingswetgeving roept zowel op tot een beperking van de transactiekosten als het (doelmatig) omgaan met de maatschappelijke kosten, die verbonden zijn aan dit aanbestedingsproces.

Indien een aanbesteding leidt tot het doorvoeren van een (implementatie/realisatie) project inclusief beheer zijn daar publieke middelen mee gemoeid. Doorgaans een veelvoud van de kosten welke gemoeid zijn met de aanbesteding zelf. Het succes van een opvolgend project gevolgd door beheer is mede afhankelijk van de input en kaders welke in de aanbesteding meegegeven zijn. De twee zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een onzorgvuldige aanbesteding kan zodoende niet alleen leiden tot het mislukken van de aanbesteding zelf, het kan ook leiden tot het mislukken van het project dat daaruit volgt.

Figuur 1: Transactie- & Maatschappelijke kosten gedurende en ná een aanbesteding

Transactiekosten gerelateerd aan het aanbestedingsproces

De samenstelling van de transactiekosten bij het inschrijven op een aanbesteding of het uitbrengen van een offerte kent grofweg de volgende driedeling:

Uit onderzoek van het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB) blijkt dat transactiekosten bij verschillende soorten openbare aanbestedingen gemiddeld tussen de € 6.000,- en € 35.000 uitkomen. Wat in de praktijk een grote opdrijvende factor vormt voor de transactiekosten is de complexiteit van de opdracht bijv. de aard van de gevraagde werken. Zo zal een opdracht met een waarde van € 2 mln voor implementatie van een relatief klein landelijk ICT- systeem meer transactiekosten met zich meebrengen dan een opdracht van € 10 mln voor de levering van 10.000 dezelfde eenheden. Naarmate de complexiteit van de gevraagde werken of diensten toeneemt, nemen transactiekosten exponentieel toe. Transactiekosten kunnen zo oplopen tot tonnen of in sommige gevallen zelfs miljoenen.

A

• Calculatiekosten – kosten verbonden aan het berekenen van de kosten en aan het opstellen van de offerte, inschrijving en/of plan van aanpak.

• Andere arbeidskosten voor de offerte – o.a. kosten voor interne afstemming en toelichtingen, goedkeuring, afstemming en risicocalculaties m.b.t. de aanbieding.

• Overige kosten – kosten verbonden aan juridisch advies, het aanschaffen van het bestek, kosten van regelgeving, bewijsdocumenten, uitbesteed werk, een Proof of Concept (POC) etc.

Maatschappelijke kosten gerelateerd aan het aanbestedingsproces

De maatschappelijke kosten betreffen de kosten die de Opdrachtgever maakt t.b.v. de totstandkoming en uitvoering van de aanbesteding. Deze kosten kunnen grofweg onderverdeeld worden in de volgende vijf categorieën:

Deze kosten nemen ‘standaard’ toe zodra er sprake is van EMVI¹ en de contractomvang. Wat de kosten voor de Opdrachtgeverechter vooral opdrijft is de complexiteit van de totstandkoming van de aanbesteding zelf, naast omvang en complexiteit van de werken of diensten die aanbesteed worden. Naarmate de omvang groter wordt, het aantal betrokken partijen toeneemt, de werken of diensten nieuw of onbekend zijn, nemen ook deze kosten exponentieel toe. De hoogte van deze kosten zijn moeilijk te achterhalen aangezien de betrokkenen het er veelal “bij doen”, maar een ordegrootte vergelijkbaar of zelfs overstijgend met de transactiekosten voor één leverancier is een voorzichtige schatting.

Maatschappelijke kosten gerelateerd aan het opvolgend implementatie project

In ca. 6%² van de gevallen worden tenders afgebroken of niet gegund om redenen van onvoldoende voorbereiding, onrechtmatige eisen, tegenvallende marktreacties of onverwachte economische of politieke ontwikkelingen. M.a.w.

in 96% wordt een tender niet afgebroken en volgt definitieve gunning. Dit is echter geen garantie dat het project dat daaruit volgt ook succesvol afgerond zal worden. Met name bij complexe aanbestedingen - welke tevens verworden tot complexe projecten – wil het wel eens anders lopen. Er zijn legio redenen aan te voeren waarom een project uit de bocht vliegt of zelfs mislukt, een aantal daarvan heeft betrekking op de aanbestedingsfase. Technische- of Proceseisen blijken achteraf onvolledig, niet duidelijk of anders geïnterpreteerd te zijn, contractvormen zijn onhandig gekozen, verantwoordelijkheden tussen Opdrachtgever en Opdrachtnemer zijn onduidelijk of verkeerd vastgelegd enz. Maatschappelijke gelden (waarde) voor een aanbesteding en het daaruit volgende project gaan verloren en ingrepen, onderzoeken en/of juridische claims kunnen dan het gevolg zijn. De oorzaak van een mislukt project hoeft natuurlijk niet bij de aanbesteding of de aanbestedende dienst te liggen, wel maken onderzoeksresultaten en evaluaties met de daarin benoemde oorzaken van mislukte projecten duidelijk dat er een wisselwerking tussen beide is. Project Zuidasdok en het Defensie project GrIT zijn voorbeelden die laten zien hoeveel er op het spel staat.

In de volgende paragrafen zullen wij middels de zogenoemde complexiteitsfactoren stapsgewijs en aan de hand van praktijkvoorbeelden de complexiteit van de totstandkoming van een aanbesteding doorleven. Door vervolgens een uitstapje te maken richting de wereld van projecten en daarbij na te gaan welke aanpak en maatregelen daar

‘standaard’ genomen worden, reiken we handvatten en tips aan voor aanbestedingstrajecten.

1 EMVI = Economisch Meest Voordelige Inschrijving

2 Bureau Significant telde tussen 2013-2015 866 mislukte aanbestedingen op een totaal van 13.227 tenders. Bij slechts 1 van de mislukte tenders is destijds een vergoeding betaald. Dit percentage is al jaren ongeveer gelijk.

• Inkoopplan – Kosten verbonden aan het opstellen en goedkeuren van het inkoopplan. Hierin staat o.a. hoe deze opdracht op de markt gebracht zal worden: contractvorm, aanbestedingsprocedure, selectiemethode, risico’s etc.

E.e.a. eventueel gecombineerd met een marktconsultatie.

• Aanbestedingsdocumenten – Kosten verbonden aan het opstellen, afstemmen en goedkeuren van o.a. programma van eisen (PvE – techniek en proces), eventueel een aanbestedingsleidraad, gunningsleidraad, prijzenblad, Proof of Concept (PoC) naast de benodigde stukken m.b.t. aankondiging, uitnodiging en wat verder van toepassing is.

• Beoordeling – Kosten verbonden aan het lezen en beoordelen van de inschrijvingen. Afhankelijk van de gekozen aanbestedingsvorm vindt dit meerdere keren plaats.

• Situationeel Proof of Concept – Kosten verbonden aan het doorvoeren van 1 of meerdere PoC’s, indien dit onderdeel uitmaakt van het gunningsproces.

• Gunning – Dit zijn de kosten verbonden aan definitieve besluitvorming t.b.v. gunning, het opstellen van afwijsbrieven etc.

Europese Aanbestedingen – de complexiteitsfactoren gebaseerd op praktijkervaring

en Europese aanbesteding met aansluitend een project vormt de start van een (organisatie) verandering. Een aanbesteding mag dan als succesvol ervaren worden, indien het daaruit volgende project niet slaagt, is het geheel – de beoogde verandering - niet geslaagd. De complexiteit zit hem niet in de regels die gelden onder de aanbestedingswet, maar in de noodzaak om bij een aanbesteding vooraf tot een juiste inschatting van het

“toekomstige project & verandering” te komen. Dat vraagt om veel meer dan enkel een Plan van Eisen (PvE) op te stellen, waarbij dit zelfs in de praktijk erg lastig blijkt. Duidelijk is dat het complex is en waar die complexiteit zit. Ook is duidelijk welk maatwerk denkbaar is om de slagingskans van een (Europese) aanbesteding met aansluitend project te vergroten. Onze visie en advies is gebaseerd op gezamenlijke ervaringen over wat we aantroffen en wat werkt.

Waar ontstaat de complexiteit?

Voordat we in zullen gaan op de complexiteitsfactoren die komen kijken bij de totstandkoming van een Europese aanbesteding, willen we eerst onze ervaring delen m.b.t. het moment in het proces waarop besloten wordt om aan te besteden (de beslisboom) en het moment in het proces waarop pas duidelijk wordt dat het complex is. Ook daar zijn lessen uit te leren.

Figuur 2: De beslisboom

1. Een organisatie of samenwerking van meerdere organisaties of organisatie-onderdelen spreekt op enig moment de behoefte uit tot uitbreiding of verandering. Dit kan ook als gevolg van een wettelijke verplichting zijn, dus een van buitenaf opgelegde uitbreiding of verandering.

2. Om de eerste budgetten vrij te krijgen zal er een hoog over Business Case/Begroting opgesteld worden gebaseerd op grove inschatting van de wensen/eisen en potentieel volgend project. Ook kan op dat moment geconcludeerd worden

E

of er sprake gaat zijn van inkoop van goederen, diensten of een werk welke mogelijk de drempelwaarden van de aanbestedingsgrens overschrijden.

3. Inkoop en Juridische Zaken raken betrokken; er wordt bekeken of er aanbesteed moet worden of dat er nog alternatieve mogelijkheden zijn.

4. Afhankelijk van de uitkomst van 3 wordt al dan niet besloten tot aanbesteden.

5. Het project start

Op zich een logisch en wellicht simplistisch weergegeven proces, daar gaat het hier echter niet om. In de praktijk wordt de vraag aan Inkoop veel later in het proces gesteld. Het “project” is al een beetje in de luwte gestart, de operatie is – alhoewel versnippert – al een stapje verder met de uitwerking van de eisen, kijkt naar mogelijkheden om raakvlakken te minimaliseren en bekijkt alternatieve oplossingen. Het vraagstuk “aanbesteden ja/nee” wordt voor zich uitgeschoven, soms in de hoop of beleving niet te hoeven aanbesteden door het geheel budgettair en in belegging zo op te knippen dat geen van de onderdelen boven de aanbestedingsgrens uitkomt of (deels) mee kan liften op bestaande contracten. Door niet aan te hoeven besteden kun je immers sneller en tegen lagere kosten verder. Het mag duidelijk zijn dat het beeld van Inkoop (en Contractmanagement) evenals Juridische Zaken kan afwijken van dat van de operatie en er alsnog besloten wordt om aan te besteden. Dat lijkt op zich te overzien. Toch zal straks blijken dat deze “aanpak” op termijn tot veel meer onduidelijkheid, rework (in efficiency) en zodoende kosten zal leiden.

Als er in stap 3 besloten wordt dat er aanbesteed moet worden, roept al snel de vraag op: “En nu”. Dan wordt het namelijk complex. Hoe complex? Dat hangt af van de complexiteitsfactoren.

Complexiteitsfactor #1: Aanbesteden = Samenwerken

De titel zegt het al, samenwerken is de sleutel tot elk succes, dus ook bij de totstandkoming van een Europese aanbesteding. Samenwerken is mensenwerk en ook het moeilijkst te vangen in regels. De softskills, waarbij karakters kunnen botsen, het ontbreken van begrip en vertrouwen, bewuste tegenwerking of verschillen in verwachtingen zijn moeilijk te vangen in een simpele oplossing. De harde skills, kennis over het “wat” en het “hoe” zit daarnaast verdeeld binnen een organisatie. Het samenbrengen van specialismen is in alle situaties al lastig. Bij het tot stand brengen van een Europese aanbesteding in het bijzonder, omdat dit niet tot het alledaagse werk van de organisatie behoort. Hierdoor zijn rollen en verantwoordelijkheden op voorhand al niet duidelijk. De benodigde samenwerking (figuur 3) tussen de rollen van de Business/IT, de Opdrachtgever (OG), Projectmanagement (PM), Juridische Zaken (JZ) en Inkoop verloopt daardoor moeizaam.

Figuur 3: Samenwerken tussen de verschillende rollen bij Europese Aanbestedingen

In de praktijk treffen we aan dat:

● de Business/IT (inclusief eventueel beheer) weinig tot geen ervaring heeft met (Europese) aanbestedingen en dit lastig vindt. Zij zijn immers van de inhoud en schrijven de plannen van eisen op (PvEs);

● de Opdrachtgever (OG) mogelijk eerder aanbestedingen meegemaakt heeft en zich laat adviseren door Inkoop en JZ. Ervaring met de uitvoering (sturing) ontbreekt in de meeste gevallen;

● de “afdeling” PM gespecialiseerd is in het uitvoeren van projecten, niet in het uitvoeren van aanbestedingen. Dat ligt toch bij Inkoop?…;

● de taken van JZ zich beperken tot advies. Uitvoering is niet hun vakgebied;

● Inkoop voldoende ervaring heeft met aanbestedingen (het proces), maar niet van de inhoud is noch van het managen hiervan.

Ondanks dat de benodigde samenwerking niet optimaal hoeft te verlopen, kunnen er wel stappen in het proces gemaakt worden:

De aanbesteding is echter op dit moment in het proces nog niet gestart en we zijn al een tijdje (maanden en er zijn praktijkvoorbeelden van jaren) onderweg en in gesprek. Iedereen doet het feitelijk erbij, zeker wanneer de prioriteit niet algemeen gedragen is. Het meest complexe onderdeel van een aanbesteding moet echter nog starten: Het opstellen van de aanbestedingsstukken t.b.v. een eventuele preselectie en de selectiefase. Een greep uit de situaties en vragen die we in de praktijk aantreffen:

Complexiteitsfactor #2: Samenwerken in het kwadraat

Menig aanbestedingstraject vloeit voort uit een samenwerking tussen verschillende organisaties of departementen.

Alhoewel de rollen gelijk blijven neemt de schaalgrootte toe.

Figuur 4: Samenwerken in het kwadraat tussen de verschillende rollen bij Europese Aanbestedingen

Samenwerken – vooral vanaf verschillende locaties en/of met verschillende belangen – maakt het er zeker niet makkelijker op. Ook gaan er nog andere dynamieken spelen, bijvoorbeeld verschillende soorten opdrachtgevers, die soms tegengestelde (maatschappelijke) belangen blijken te vertegenwoordigen. In een dergelijke omgeving worden de drijfveren, met name die van de bestuurders, steeds politieker en zijn minder vanuit de inhoud gevoed. Dat zorgt voor meer complexiteit en (professionele) flexibiliteit. Uiteindelijk is eenieder het vaak wel eens over het (maatschappelijke) einddoel van een dergelijke project (zoals gezamenlijk realiseren van groot infrastructureel bouw project, ICT omgeving of anderszins opdracht van algemeen nut en maatschappelijk belang), maar de weg ernaar toe

• De beoogde aanbestedingsvorm kan veelal wel bepaald worden (NOOT: onder complexiteitsfactor 3b “Welke aanbesteding procedure is het meest geschikt?” komen we hierop terug).

• Eventueel met het doorvoeren van een marktverkenning onder regie van Inkoop.

• Eisen (PvEs) kunnen op basis van een marktverkenning door de Business & IT verder opgesteld, aangepast of verfijnd worden (NOOT: onder complexiteitsfactor 4 “Implementatie” komen we hierop terug).

• Situationeelkan de ‘afdeling’ PM grofweg bepalen wat een implementatie inhoudt.

• De Businesscase/Begroting kan opnieuw getoetst, bijgesteld en goedgekeurd worden met de nieuwe inzichten.

• Veel vragen en overleggen die in de kern neerkomen op: Wie is nou waarvan?

• Iedereen lijkt vooral begaan met de verantwoordelijkheid van de ander, die “ander” ziet dat echter anders.

• Inkoop uit vooral zorgen (risico’s!) over de Technische &Proceseisen (PvEs), omdat deze mogelijk te streng, te vaag of onvolledig opgeschreven zijn. Het effect daarvan op een aanbesteding, benodigde marktwerking, prijsvorming, latere contractmanagement en dus het resultaat is immers allesbepalend. Tegelijk is Inkoop niet van de inhoud.

• Inhoudelijke specialisten zien dit uiteraard heel anders . Zij kunnen de gevolgen voor een aanbesteding zelf (beoogde marktwerking), maar ook een eventueel resulterend project niet overzien. Daar zijn toch Inkoop (incl.

contractmanagement) en PM van?

• Ergens leeft de gedachte dat alles nog wel later – tijdens of na de aanbesteding – aangepast kan worden.

• Vraagstukken worden niet opgepakt vanuit een gedachte dat de toekomstige Opdrachtnemer hiervoor verantwoordelijk gemaakt kan worden (risico’s worden verlegd als het lastig wordt).

• Slechts weinigen snappen wat er van hen gevraagd wordt. Vraagspecificatie? Gunningscriteria en leidraad?

Prijzenblad? Aanbestedingsleidraad? Beoordelingsmechanisme? De PvEs en Business Case zijn toch af? Wat Inkoop vraagt, is heel wat anders dan wat in een normaal projectplan opgeschreven wordt?

• Iedereen kijkt uiteindelijk naar inkoop, maar die kan zo niet verder.

wordt veelal anders ingevuld. In de praktijk zien we dan ook andere, zeer complexe vraagstukken naar voren komen, zoals:

Er zullen zodoende keuzes gemaakt moeten worden die niet voor iedereen even logisch en soms zelfs in eerste aanzet niet acceptabel zijn. Een samenwerking met bijbehorende overlegstructuren vraagt daarom veel van de deelnemers, hun organisaties en bijbehorende senioriteit vanuit de sturende functie. Worden deze keuzes niet gemaakt, dan eindigen overleggen in Poolse landdagen waarin iedereen vanuit elk gremium vertegenwoordigd wil zijn om zijn of haar invloed uit te kunnen oefenen. Los van de vraag of dit efficiënt en tijdrovend is, zie dan nog maar eens alle partijen op één lijn te krijgen en te houden.

Complexiteitsfactor #3a: Wat besteden we aan?

De complexiteitsfactor “Wat besteden we aan?” is tweeledig. Enerzijds wordt met “wat” bedoeld het soort product of dienst, anderzijds “de scope” van wat we m.b.t. dit product of dienst gaan inkopen.

Soort product of dienst

De complexiteit van het soort product of dienst is uiteraard afhankelijk van de ervaring die de organisatie heeft met dit product of dienst en het inkopen hiervan. M.a.w. hoe onbekender en vernieuwender, des te complexer is het voor de specifieke organisatie, zeker wanneer beschrijvingen en voorbeeld Plannen van Eisen (PvEs) ontbreken. Het inkopen van een ICT-oplossing, inclusief implementatie hiervan, is immers eenvoudiger voor een organisatie die dit al sinds jaar en dag doet, dan voor een organisatie die voor het eerst gaat automatiseren. Is dezelfde organisatie voornemens om nieuwe huisvesting in te kopen, dan wordt het waarschijnlijk wat lastiger. Daarnaast neemt de complexiteit van het product of dienst zelf toe naarmate de invoering hiervan een beroep doet op een toenemend aantal betrokken partijen, afdelingen of departementen. Door te scoren op onderstaande vragen - met telkens de aanvullende vraag in hoeverre de organisatie reeds ervaring hiermee heeft opgedaan in het verleden - is een goed beeld te verkrijgen van de toenemende complexiteit van het product of dienst.

1. Bestaand product of dienst?

2. Nieuw product of dienst?

3. Nieuw product of dienst inclusief implementatie/realisatie?

4. Standaard oplossing of maatwerk (op Opdrachtgever toegespitst ontwerp)?

5. In eigen beheer of uitbesteed?

6. Zit er ook een ICT/Integratie component aan?

7. Vindt er (ICT) integratie tussen meerdere (markt)partijen of overheidsinstanties plaats?

8. Is het aan nieuwe wetgeving onderhevig?

9. Enz.

Uiteraard kan een organisatie bij toenemende complexiteit een beroep doen op de markt of gespecialiseerde bedrijven om hen te ondersteunen bij het tot stand brengen van de benodigde aanbestedingsstukken (zoals PvEs), echter ook dat kan al aanbesteding plichtig zijn. De Opdrachtgever zal zich hoe dan ook moeten verdiepen in de inhoud, al is het maar om te voorkomen dat de markt een loopje met hem neemt en onbedoeld - maar door gebrekkige kennis - de gouden koets of iets verkeerds ingekocht wordt. Deze verantwoordelijkheid ligt bij de Opdrachtgever, niet bij andere betrokken of ingehuurde partijen.

• Wie is de penvoerder? Kortom, namens wie wordt er aanbesteed en met wie wordt de uiteindelijke overeenkomst gesloten. Ook wanneer het de bedoeling is dat er verschillende overeenkomsten afgesloten worden (raam- en/of nadere overeenkomsten) zal coördinatie en aanspreekpunt vanuit 1 loket gevoerd moeten worden.

• Wie is voorzitter? Veelal een politiek vraagstuk, waarbij vertrouwen en onafhankelijkheid een belangrijke rol speelt.

• Wie beslist en hoe wordt er besloten? Beslissers en besluitvormingsprocessen verschillen immers tussen organisaties en worden op verschillende lagen in een organisatie genomen. De kans dat beslissers en het besluitvormingsproces bij alle betrokken partijen overeenkomt is vrijwel nihil.

• Wat is de exacte verantwoordelijkheid van elk betrokken gremia (Inkoopgroep, JZ groep, PM groep, Interne klant en Stuurgroep) en wat wordt er verwacht van elk gremium? Dit verschilt immers tussen organisaties en is

afhankelijk van de individuele organisatie-inrichting. De kans dat rollen met bijbehorende verantwoordelijkheden tussen organisaties overeenkomen is gering.

• Welke werkwijze wordt gehanteerd? Deze verschilt immers ook tussen organisaties net als besluitvorming en is veelal cultureel ingegeven – zo werken wij hier….

De Scope

Het ‘scope vraagstuk’ is één van de lastigste onderdelen, hierin wordt immers afgebakend wat we m.b.t. een product of dienst gaan inkopen (scope Opdrachtnemer) en zelf gaan doen (scope Opdrachtgever). Dit vraagt enerzijds om vooraf een sluitend beeld te vormen van de totale omvang van het beoogde project, dit zodat vooraf keuzes gemaakt kunnen worden in de verdeling van werkzaamheden tussen Opdrachtnemer en Opdrachtgever (te vervatten in PvEs), en anderzijds een beeld te hebben bij de toekomstige samenwerkingsvorm tussen beide partijen inclusief verantwoordelijkheden (veelal te vervatten in een Leidraad of Proceseisen). Daar waar wijzigingen in scope en verschuivingen in verantwoordelijkheden (en dus werkzaamheden) tussen betrokken partijen in de totstandkoming of tijdens de uitvoering van een intern project ‘simpel’ doorgevoerd kunnen worden, is juist een wijziging in scope en verantwoordelijkheden maar zeer beperkt mogelijk gedurende een aanbesteding of tijdens de uitvoering van aanbesteed werk. Het vraagstuk ‘maar wat gaan we nu eigenlijk inkopen’, is vaak al een inherent (juridisch) risico. Waarom zeggen we dit? Bij wijzigingen komen we al snel op het terrein van de ‘wezenlijke wijziging³’, dit juridisch mijnenveld wil je liever niet betreden, omdat een fout op dit gebied zeer zware gevolgen kan hebben voor de uitvoering en planning van een project.

De ‘scope vraag’ dient dus vooraf zeer nauwgezet en uiterst zorgvuldig opgesteld te worden. Is de ‘scope vraag’

minder duidelijk en is er behoefte aan bepaalde vernieuwende zaken en/of diensten, waarbij de organisatie geen duidelijk beeld heeft bij de beschrijving en plan van eisen (PvE), dan wordt het best complex om te bepalen wat er dan exact in de markt gezet moet worden. De vraag: “Wat gaan we nu eigenlijk aanbesteden?”, dient dan ook uitgebreid besproken te worden en eventueel voorafgegaan te worden door een marktconsultatie.

Complexiteitsfactor #3b: Welke aanbestedingsprocedure is het meest geschikt?

Deze complexiteitsfactor zou je hier misschien niet verwachten, maar hoort hier wel degelijk thuis. Dat geldt overigens ook voor de volgende (nr. 3c ‘Contractmanagement’). We hebben het immers over de complexiteit van het tot stand brengen van een aanbesteding in al haar facetten en de aanbestedingsprocedure zelf zou dan in wezen de leidraad moeten vormen (het aanbestedingsproces). Toch is het kiezen van de juiste aanbestedingsprocedure geen beslissing die over één nacht ijs kan worden genomen. Vaak voelen inkopers zich senang bij de keuze voor een specifieke procedure, omdat ze deze gewend zijn. Zet je 8 inkopers van verschillende organisaties bij elkaar, dan krijg je waarschijnlijk meerdere mogelijkheden voorgelegd, inclusief de discussie of het product/dienst/werken in meerdere percelen opgesplitst kan of moet worden.

Is er sprake van een complex nieuw product of dienst in een complexe samenwerkingsvorm met meerdere partijen en wil men voorkomen dat er potentieel veel aanbiedingen komen (die ook beoordeeld moeten worden), dan is het verstandig om een procedure te kiezen die meer ruimte geeft voor verificatie en tussentijdse toetsen (de niet- openbare procedure). Alternatief kan er gekozen worden voor een open procedure, omdat deze meer ruimte biedt om “in dialoog” te raken met de markt en in te spelen op de ontwikkelingen tijdens de aanbesteding.

Kiest men de innovatieve- of onderhandelingsprocedure, dan is er zowel meer ruimte voor de Opdrachtgever als voor de Inschrijver (marktpartij) mits de Opdrachtgever de procedure ook juist toepast en niet misbruikt om (soms zeer uitgebreide) verificaties op het aangebodene te kunnen toepassen.

3 Wezenlijk wijziging: Als wezenlijk merkt de Aanbestedingswet 2012 aan:

• als de opdrachtsom van de opdracht meer dan 10% toeneemt bij leveringen en diensten (werken: 15%), of groter is dan de aanbestedingsdrempel (art. 2.163b onderdeel a sub 1)

• een wijziging van de opdracht die er toe leidt dat de opdracht materieel verschilt van de oorspronkelijke opdracht;

• de wijziging voorziet in voorwaarden die, als zij deel van de oorspronkelijke aanbestedingsprocedure hadden uitgemaakt, de toelating van of gunning aan andere dan de oorspronkelijk geselecteerde gegadigden mogelijk zouden hebben gemaakt dan wel bijkomende deelnemers aan de aanbestedingsprocedure zouden hebben aangetrokken;

• wijzigingen die het economisch evenwicht van de opdracht verleggen ten gunste van de opdrachtnemer op een wijze die niet is voorzien in de oorspronkelijke overheidsopdracht;

• de wijziging leidt tot een aanzienlijke verruiming van het toepassingsgebied van de overheidsopdracht;

• als een nieuwe opdrachtnemer in de plaats komt van de oorspronkelijke opdrachtnemer zonder dat sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 2.163f.

De vraag of het de meest geschikte procedure en/of opdeling is, hangt vooral af van alle andere complexiteitsfactoren. Het vooraf in kaart brengen van de gehele complexiteit, inclusief de verwachte complexiteit tijdens de uitvoering (implementatie) van het opvolgende project, is bepalend voor de keuze in de “most fitted”

aanbesteding procedure en eventuele opsplitsing naar meerdere percelen (bv. ter voorkoming van een vendor lock- in).

Complexiteitsfactor #3c: Contractmanagement

Evenals de vorige complexiteitsfactor kun je je afvragen waarom we deze hier benoemen. Immers komt de contractmanager pas in actie nadat het contract gesloten is om alle bedongen ‘toeters en bellen’ van een contract te borgen en regelmatig evaluatiemomenten in te plannen met de nieuwe leverancier (Opdrachtnemer).

Echter in het geval er iets compleet nieuws en/of innovatiefs of zeer complex en omvangrijks wordt ingekocht is het van wezenlijk belang om de inzichten van Contractmanagement hierin mee te nemen. Het bepalen van de prestatiecriteria (veelal overeenkomstig met de EMVI-criteria) en Key Performance Indicatoren (KPI’s) als onderdeel van een aanbesteding, samen met de wijze van meten en rapporteren over deze criteria, kunnen tijdens de project- of beheerfase behoorlijk nare situaties optreden. Het leven van een contractmanager na afsluiten van het contract kan een stuk aangenamer gemaakt worden wanneer vooraf – tijdens de aanbestedingsfase – samen met de beoogde contractmanager goed nagedacht wordt over zaken als meer- minderwerk situaties, eventuele stuksprijzen opzet (ook te verwerken in prijzenblad), onderbouwingen van “schade” en het bepalen van de verantwoordelijkheden van de Opdrachtnemer en Opdrachtgever zelf in relatie tot de KPIs en prestatiecriteria. Al deze zaken dienen in de (concept) overeenkomsten helder vastgelegd te worden, het levert anders in de project- en/of beheerfase heel veel discussie op, waarbij de Opdrachtgever (aanbestedende dienst) uiteindelijk aan het kortste eind zal trekken en in het ergste geval stuurloos eindigt.

Een Opdrachtgever is niet gebaat bij het uitdelen van boetes, hij wil een goede samenwerking of goed product en wil – indien nodig – middelen in handen hebben waarmee hij contractafspraken af kan dwingen. Een Opdrachtnemer zal alles in het werk stellen om boetes te voorkomen en is er evenmin op uit om een schadeclaim richting de Opdrachtgever in te dienen wegens het niet nakomen van diens afspraken. Beide zijn dus gebaat bij heldere, transparante, eenduidige maar vooral faire contractafspraken met bijbehorende boeteregelingen. Naarmate de complexiteit van de aanbesteding en daaruit volgend project toeneemt, is het van toenemend belang om de beoogde contractmanager eerder in het proces te betrekken.

Complexiteitsfactor #4: Implementatie.

Om een aanbesteding - die tot een implementatieproject leidt - goed in de markt te kunnen zetten zal er t.b.v. de aanbestedingsstukken altijd teruggeredeneerd moeten worden vanuit de implementatie (en beheer indien van toepassing). Ook wanneer we een turn-key project inkopen, zullen we zelf een beeld moeten vormen over wat turn- key inhoudt. Er zijn immers altijd raakvlakken met de eigen organisatie(s), waarbij onderdelen al dan niet zelf uitgevoerd dienen te worden. Deze complexiteitsfactor heeft raakvlakken met alle voorgaande complexiteitsfactoren, met name complexiteitsfactor 3, en dan het onderdeel “scope”.

In de praktijk zien we vaak dat men pas echt gaat nadenken over implementatie- en beheerplannen als de aanbesteding (eventuele preselectie fase of selectiefase zelf) al in gang gezet is. De gedachte hierachter is dat het sowieso niet mogelijk is om budgetten, planningen en eventueel al resources vast te leggen “als we niet weten wat er uit de markt terugkomt”. Op zich een logische en deels ook valide gedachte, immers als we ook een Plan van Aanpak (PvA) uitvragen als onderdeel van de aanbesteding - omdat we zelf weinig beeld hebben bij de uitvoering - dan kan dit tot een hele andere uitkomst leiden. Dus waarom tijd en geld investeren in iets wat er mogelijk heel anders uit gaan zien?

We zeggen hier echter heel bewust “deels valide”, want het gaat niet om het opstellen van deze plannen, en al zeker niet om ze in die fase van het proces definitief te krijgen, dat kan ook niet. Waar het om gaat is enerzijds om alle voor de inschrijvers relevante informatie naar boven te krijgen op basis waarvan zij een inschrijving kunnen doen, en anderzijds om bewustwording te creëren in de eigen organisatie over wat er gaat komen. Dit zodat we ook in staat

zijn de inschrijvingen aansluitend te kunnen beoordelen en ná gunning en contracteren het project ook daadwerkelijk volgens plan te starten.

Het doordenken van de implementatie helpt daarom bij het bepalen en opstellen van de Proceseisen (volgens welke processen moet er gewerkt worden en vanuit welke governance structuur gaan we samenwerken). Daarnaast helpt het bij het identificeren van eigen knelpunten, waarmee de Inschrijver rekening moet houden (bijvoorbeeld schaars personeel of afhankelijkheden met andere lopende projecten). Maar bovenal helpt het bij het toetsen van de veelal eerder en soms zelfs vastgestelde Technische- en Functionele eisen (PvEs). Het blijkt maar al te vaak dat een eis - opgesteld door afdeling X - in de uitvoering – verantwoordelijkheid van afdeling Y - op grote bezwaren stuit of zelfs onmogelijk is. Het uitdenken en doordenken van de gevolgen van de opgestelde eisen (PvE) op de uitvoering (implementatie) en daarmee ook de prijs (benodigd budget) vormt een essentiële kwaliteitsslag en risico-inperking als onderdeel van het werk, vóórdat aan publicatie gedacht moet worden, dus parallel aan het opstellen van de aanbestedingsstukken. Hier zit dan ook het haakje naar complexiteitsfactor 1, waarin we schreven dat er wel stappen gemaakt konden worden. Het verder uitdenken en verfijnen van de PvE’s zonder na te gaan wat de impact van een eis op de uitvoering (implementatie) en mogelijke prijs is, levert rework op. Er is bijna niets lastiger dan eisen terug te managen als deze voor de “eigenaar” vaststaan. De noodzaak om dit vanuit een inkooprisico, budgettaire reden of projectrisico in deze fase wel te moeten doen, is eigenlijk geen discussie. Zodra er gepubliceerd is, is het in feite te laat en loop je het risico op wezenlijke wijzigingen.

Figuur 5: Het uitdenken en doordenken van de gevolgen van de opgestelde eisen op de uitvoering

Onder relevante informatie voor de Inschrijvers en dus ook Opdrachtgever wordt o.a. verstaan:

• De beoogde project governance structuur inclusief overlegstructuren, besluitvormingsprocessen &

wijzigingsprocessen, zodat de Inschrijver hier rekening mee kan houden in haar prijsstelling.

• De beoogde project organisatiestructuur, zodat de Inschrijver hierop in kan spelen (matchen). Zeker in geval dat een aanbesteding vanuit een samenwerking van meerdere partijen plaatsvindt, geeft dit extra overhead die

ingecalculeerd moet kunnen worden.

• Het kenbaar maken van de eigen beperkingen, zodat de Inschrijver daar rekening mee kan houden in haar planning, resourcing of anderszins technische of functionele invulling van de eisen (de beoogde oplossing).

• Het bepalen en opnemen van de beoogde (uniforme) werkwijze met bijbehorende doorlooptijden (bij meerdere partijen zeer complex) en eisen die deze werkwijze stelt aan de Inschrijver.

• Het opnemen van alle factoren die vanuit de Opdrachtgever bepalend & beperkend zijn m.b.t. de haalbaarheid van de uitvoering (eventuele extra eisen opnemen & risico’s inventariseren). De Opdrachtgever kan op deze wijze risico’s afwegen en – wel overwogen in de juiste mate van redelijkheid – bij een Opdrachtnemer beleggen. Een Inschrijver kan op haar beurt mitigerende maatregelen voorstellen, risico’s incalculeren en deze dan ook in de prijsstelling meenemen.

• Het bepalen en vaststellen van toepasbare KPI’s en EMVI-criteria (inclusief de wijze van meten) door na te gaan in hoeverre de Inschrijver (toekomstig opdrachtnemer) daadwerkelijk op deze KPI’s en EMVI-criteria ‘afgerekend’ kan worden. Te algemeen gestelde of standaard KPI’s leveren in de praktijk discussie op of wordt nadien niet op gehandhaafd, omdat de Opdrachtnemer ze - naar blijkt - maar deels kan beïnvloeden. Op basis gedegen afweging heeft de Opdrachtgever goede stuurmechanismen en kan een Inschrijver een betere risicocalculatie maken en daarmee betere prijs aanbieden.

• Het bepalen en vaststellen van de overige contractvoorwaarden. Soms relatief eenvoudig, maar indien toegespitst op de uitvoering (implementatie) en verwachte omvang van de opdracht is maatwerk nodig en daarmee complexer.

Deze en voorgaande punt benadrukken het belang van het betrekken van Contractmanagement in een vroeg stadium.

• Het vaststellen – en goedkeuren - van de benodigde budgetten. Niet alleen m.b.t. het al dan niet meegegeven van een realistisch budgetplafond in de aanbesteding (reden tot intrekken van een aanbesteding!), maar ook de verwachte inzet van eigen mensen en middelen tijdens de uitvoering (implementatie) en opvolgende beheerfase.

Een interne budgetdiscussie tijdens de aanbesteding of ná gunning is alles behalve bevorderlijk voor de uitvoering en planning.

Samenvatting Complexiteitsfactoren

Het merendeel van de aanbestedingen die in de markt gezet worden zijn simpel, standaard en/of (relatief) klein van omvang. Over het algemeen gaan deze goed en vragen om relatief weinig aandacht van de organisatie en als het dan een keer niet goed gaat, is de schade te overzien of zelfs te herstellen. Toch zal elke (semi Overheidsinstantie vroeg of laat te maken krijgen met een aanbesteding die meer complexiteit in zich draagt. De genoemde complexiteitsfactoren geven meer duiding aan de vorm en inhoud, waarin de complexiteit kan variëren of eventueel oploopt bij een stapeling van deze factoren. De praktijkvoorbeelden laten hopelijk zien dat aanbesteden geen alledaags werk betreft, best complex is en beheersmaatregelen behoeft om alle (inkoop) onderdelen op elkaar af te stemmen. Onze stelling luidt dan ook:

“Naarmate de complexiteit van een Europese aanbesteding toeneemt – zij het als gevolg van meerdere partijen of een complexe product/dienst – wordt de behoefte aan structuur (organisatie) en communicatie groter”.

Hoe complex? Dat wordt vaak pas laat in het proces onderkent met als gevolg dat het geheel nog complexer of warriger wordt. Het is lastig dit te beseffen wanneer je zelf middenin zo’n proces zit, waarbij het van dichtbij – en op een beperkt gebied – nog wel te overzien lijkt. Op meer afstand ga je je afvragen hoe het geheel van alle (inkoop) onderdelen bij elkaar past, dan wordt het al snel minder overzichtelijk, vooral wanneer sturing en een ‘spin in het web’ ontbreekt.

Beter zou het zijn om die complexiteit bij aanvang te onderkennen en op basis daarvan – ook bij aanvang – een

‘maatwerk’ structuur en beheersmaatregelen aan te brengen in het proces van de totstandkoming van alle relevante aanbestedingsstukken. Dit voorkomt ‘lekverlies’ in de vorm van doormodderen alvorens men gaat herkennen en erkennen dat er overzicht en (project)beheersing ontbreekt, maar bovenal ‘lekverlies’ als het daaruit resulterende project- en contractmanagement met de tekortkomingen uit de aanbesteding geconfronteerd wordt.

Het betrekken van een projectleider en/of programmamanager (PL/PM) lijkt een voor de hand liggende keuze als beheersmaatregel om sturing aan het aanbestedingsproces te geven. Dat roept echter tegelijk een aantal nieuwe vragen op zoals: “Wanneer is dat dan nodig?”, en: “Is een PL/PM degene die dit kan oplossen?”, en: “Wat moet deze PL/PM dan kunnen?”, en “Wat zou dan de rol van Inkoop moeten zijn?” en “Hoe zit dat straks met PL/PM en Contractmanagement?”.

Hierover later meer, maar eerst een uitstapje naar “Projecten en hun complexiteitsfactoren”, daar zijn namelijk wel boeken en artikelen over geschreven, en veel. Redenen waarom projecten mislukken, symptomen die je vroegtijdig kunt herkennen - en naar blijkt - heel veel komt ook kijken bij aanbestedingen. Hier kunnen we wellicht gebruik van maken.

Een uitstapje naar Projecten – de complexiteitsfactoren

Inleiding

ver projectmethodieken (aanpak) is veel bekend en wordt nog elke dag gepubliceerd. Het soort project bepaalt de aanpak. De omvang en complexiteit van het project bepaalt de maatregelen en kaders die vooraf aan het project gesteld zouden moeten worden, zodat het project succesvol uitgevoerd kan worden. In alle boeken en artikelen wordt ingegaan op de “harde kant” (inhoudelijke aspecten) en de “zachte kant” (menselijke aspecten) van de verandering, want verandering aanbrengen is het doel van een project. Succesvol is het project als het ook omarmt en zacht geland is. Als iedereen overtuigd zou zijn dat er conform de boekjes gewerkt zou moeten worden en daarnaar handelt komt het altijd goed. Als we tenminste hetzelfde boekje gelezen hebben, dat ook hetzelfde begrepen hebben en projectmatig werken in onze genen zou zitten.

Bij mislukte projecten wordt altijd achteraf vastgesteld aan welke voorwaarden of kaders vooraf niet voldaan was.

Als de scope, contractvorm, budget of de hoeveelheid aan betrokken partijen leiden tot het mislukken van een project, dan is de conclusie van het onderzoeksrapport of projectevaluatie dat deze kaders vooraf beter vastgesteld hadden moeten worden. Als dezelfde onderwerpen wel goed vastgesteld waren, maar niet nageleefd werden tijdens de uitvoering van het project, dan is de oorzaak in het rapport terug te voeren op een onvolwassen projectorganisatie e.g. gebrek aan aansturing, senioriteit, discipline, besluitvorming al dan niet beïnvloed door politiek en verschillende belangen. In de meeste gevallen is de oorzaak een mix van beiden en hadden zowel de harde inhoudelijke kaders als de zachte menselijke kaders vooraf beter ingeschat moeten worden.

Tot zover de theorie, in de praktijk is namelijk geen enkele standaard aanpak denkbaar waarin met alle randvoorwaarden rekening gehouden kan worden. Iedereen roeit met de riemen die hij heeft en als die mank of kapot zijn gaan we toch door. Dat “doorgaan” is de reden waarom projecten ontsporen en uiteindelijk mislukken, omdat de opties “aanhouden” of “stoppen” geen gehoor krijgen of omwille van politiek, contracten of deadlines met grote financiële impact. De conclusie of een project geslaagd of mislukt is, hangt af van wie je de vraag stelt. Zelden wordt er achteraf gemeten of de beoogde waarde ook daadwerkelijk geleverd is. Cijfers over aantallen mislukte projecten zijn zodoende onbetrouwbaar, die zijn enkel gebaseerd op de erkende mislukkingen, werkelijke cijfers zullen hoger liggen. Cijfers over de oorzaken geven wel inzicht en zijn serieus te nemen symptomen en waarschuwingen, waarop geacteerd kan worden.

Waarom grote ICT-projecten mislukken

Voor het gemak beperken we ons tot grote ICT-projecten. Niet dat andere projecten minder complex of groot zouden zijn, maar ICT geeft een extra complicerende factor aan een project, een soort “black-box” of ijsberg idee, waarvan het zichtbare en tastbare deel slechts 10% inhoudt en de resterende 90% zich onderwater afspeelt. ICT verandert daarnaast snel, dus er is al snel sprake van een innovatief product (complex product of dienst!), daarnaast komt tegenwoordig bij praktisch elk project een ICT-onderdeel om de hoek kijken en een project of programma is pas geslaagd als alles geslaagd is, dus ook dit deel.

O

Uit meerjarig grootschalig en wereldwijd statistisch marktonderzoek - uitgevoerd door marktonderzoeksbureau Standish Group International - blijkt dat met name bij de zeer grote ICT-projecten de problemen ontstaan. Zij hanteren 3 categorieën “geslaagd”, “problematisch” of “mislukt”, waarbij “geslaagd” betekent dat het project binnen budget en tijd opgeleverd is en “mislukt” betekent dat het beoogde systeem niet in gebruik is genomen. Alles wat daartussen ligt valt in de categorie “problematisch”, m.a.w. deze halen planning en/of budget niet of bieden minder functionaliteit dan overeengekomen en/of verwacht. De definitie die voor een groot ICT-project gehanteerd wordt betreft > 10 miljoen dollar arbeidskosten (let op: geen materiaal!). Van deze grote projecten werd slechts 7%

als “geslaagd” bestempeld. 44% bleek “mislukt” en 49% “problematisch”. Over de oorzaken en mate van bijdrage aan het mislukken van het project zijn de onderzoeksresultaten ook duidelijk.

Figuur 6: Top 10 oorzaken van mislukte en problematische ICT-Projecten (Standish Group International)

Voor 64% wordt dit toegeschreven aan organisatie- en communicatieproblemen (de top-4 oorzaken), terwijl 36%

gerelateerd is aan ICT-problemen (de onderste 6 oorzaken). Senang detail hierbij is dat de publieke opinie de dienstverlening van de ICT-sector als de schuldige aanwijst, de Opdrachtgevers blijven grotendeels buiten schot.

Veel voorkomende symptomen

Menig projectleider zal bovenstaande niet onbekend in de oren klinken en herkent de symptomen die leiden tot het mislukken van projecten. Herkennen is natuurlijk één, maar erkennen en vervolgens daar naar (kunnen) handelen is wat anders. Hoe vaak komt het voor dat planningen op harde feiten zijn gebaseerd? Het moet vaak onder politieke druk van stakeholders sneller en goedkoper of inschattingen zijn gebaseerd op willekeur. Deadlines, budgetten en planningen zijn vervolgens nietszeggend en leggen een verstikkende druk op de projectmedewerkers, waarmee de mislukking al is ingeluid. De kosten, moeite en irritatie die gepaard gaan om juist zaken als planningen en budgetten ten tijde van het project aangepast te krijgen – wetende dat het al van meet af aan niet deugde – wegen niet op tegen een realistische inschatting en planning. De onderhandeling tussen Projectleider, die allerhande risico- opslagen op voorhand meeneemt, omdat hij weet dat er een ‘bezuinigingsronde’ overheen gaat, en stakeholders, die op voorhand alles sneller en goedkoper willen, mede omdat ze de projectleider verdenken van allerhande opslagen, is een slecht vertrekpunt voor een realistische planning en budgetten.

Anders wordt het wanneer de projectsponsoren het af laten weten. Twee derde van de Projectleiders krijgt geen structurele ondersteuning van de Sponsor, de nr 1 oorzaak van het mislukken van projecten. Geen tijd (= geen prioriteit), geen beslissingen durven of willen nemen, inhoudelijk niet betrokken (willen) zijn, enz. Een situatie waarin Stuurgroepleden zich opstellen naar de Projectleider alsof ze een collectieve Opdrachtgever zijn i.p.v.

handelen vanuit hun mede- en eindverantwoordelijkheid voor het succes van het project, is een situatie die een Projectleider helaas vaak tegenkomt. Als de “A’tjes” in de RACI op naam van de Projectleider staan, en niet op die van de Stuurgroep, dan weet je feitelijk al waar dit eindigt. Ná Projectleider nummer 3 worden er wellicht eens kritische vragen gesteld.

“Het opstellen en goedkeuren van een gedegen project governance bij aanvang van een project, is project vuistregel nummer 1”.

Juist, maar dan moet iedereen zich er wel aan houden en laat dat nou lastig zijn. Stakeholders en Senior management hebben nogal eens de neiging om formele besluitvormings-, plannings-, prioriterings- en uitvoeringsprocessen te willen omzeilen. Zie dan nog maar eens een project niet te laten ontsporen. Treedt de

Sponsor dan ook niet op, dan kan de Projectleider vanaf de zijlijn toekijken hoe het project te gronde gericht wordt.

Natuurlijk ligt hier een belangrijke rol voor de Projectleider zelf weggelegd in de vorm van het ‘opvoeden’ van de projectorganisatie, echter wanneer het de Projectleider ontbreekt aan voldoende mandaat, dan kan deze ook niets uitrichten. Informele lijnen binnen organisaties kunnen bijzonder goed en snel werken als iedereen hetzelfde doel voor ogen heeft, ze kunnen echter net zo goed tegenwerken op het moment dat doelen en prioriteiten verschillend zijn.

In het verlengde van vorige punt voert de Projectleider risicomanagement uit. Bij aanvang neemt hij in het projectplan een risicolog op waarin ‘the usual suspects’ staan (resources en scope bovenaan de lijst) naast de risico’s die betrekking hebben op de specifieke doelstelling van het project en eventuele harde afhankelijkheden met andere projecten. Classificatie volgens “kans x impact”, een mooie heatchart en klaar. Ten tijde van het project worden risico’s op- en afgevoerd of aangepast in kans en/of impact. Bij het bespreken van problemen en risico’s is de vraag of dit eerlijk gebeurd. Het negeren of bagatelliseren van problemen of risico’s wil nogal eens voorkomen. De risico- eigenaar voelt zich aangesproken en vindt mitigerende maatregelen niet nodig. Risico’s worden onder druk afgevoerd, tot een minimum teruggebracht of semi-gemitigeerd, waardoor ze niet meer in de top-10 rapportage zichtbaar zijn, de aandacht gaat er niet meer naar uit, en plots is het een issue geworden. Natuurlijk ligt hier weer een rol voor de Projectleider weggelegd, maar de druk kan heel groot worden en afgeschilderd worden als een azijnzeiker is iets waar de Projectleider ook niet op zit te wachten.

Dan de bemensing van een project, de projectmedewerkers. Doen die wat er gevraagd wordt? Komen ze opdagen bij vergaderingen? Houden ze zich aan planningen? Los van dat ze mogelijk echt niet weten wat van hen gevraagd wordt, omdat dit niet in alle gevallen bij aanvang helder is (eigenlijk nooit), is er ook zoiets als projectdiscipline of ethos. Projectmatig werken ligt niet iedereen, de een voelt zich er senang bij, bij de ander werkt het juist benauwend of zelfs verlammend met ‘smoesjes’ tot gevolg. Projectmedewerkers moeten dus wel competent genoeg zijn om doelstellingen te kunnen realiseren. Tot op zekere hoogte, zeker bij kleinere projecten, waarbij deadlines of projectprocessen niet zo nauw komen, hoeft de projectleider niet aan de bel te trekken en ‘roeien we met de riemen die we hebben’. Echter, bij grote projecten wordt dit een ander verhaal en zijn dit zeer zorgwekkende symptomen.

En als laatste de Projectleider of Programmamanager zelf. Een goede Projectleider is in onze optiek een leider en teamspeler die van nature aanvoelt of iets in de toekomst tot een issue kan leiden en handelt vroeg in het proces daar naar. De projectleider is voorspellend, transparant, voelt politiek haarfijn aan, een topper in stakeholdermanagement, werkt gestructureerd en is zodanig resultaatgericht dat hij/zij rekening weet te houden met alle omgevingsfactoren, waaronder ook het aansturen van teamleden die deze eigenschappen mogelijk niet bezitten. Succes! Want dit profiel loopt er bij bosjes rond. Alhoewel de expertise van het projectmanagement in slecht 6% van de gevallen daadwerkelijk lijdt tot het mislukken van een project, de Projectleider is wel diegene die

‘Responsible” (let op: niet “Accountable”) is voor het behalen van het eindresultaat. Hij/zij moet wel de expertise, ervaring en senioriteit in huis hebben om aan alle noodzakelijke touwtjes te kunnen trekken of ervoor te zorgen dat hij/zij deze touwtjes in handen krijgt. Vindt dat alles geen gehoor, dan geeft een goede Projectleider de opdracht terug aan de opdrachtgever. Dat laatste gebeurt echter zelden, want een slechte of gemiddelde Projectleider roept tot op het laatste moment dat we het nog wel gaan redden, is bang voor een slechte beoordeling of is als externe afhankelijk van de opdracht. Statussen die van groen naar rood springen en visa versa, of de zogenaamde watermeloen rapportages (groen van buiten maar rood van binnen) zijn kenmerkend voor een Projectleider die wellicht beter is in ander soort werk.

Bepalen complexiteit van projecten

Om de complexiteit van een project te bepalen zijn er legio modellen en hulpmiddelen in de literatuur beschikbaar.

Prof. lee. dr. ing. Hans Mulder en Prof. Theo Mulder (cold cases mei 2013) hebben hier uitvoerig onderzoek naar gedaan en zijn tot een relatief simpel en vooral bruikbaar model gekomen.

Figuur 7: De 3 assen en extra complexiteit factoren

De complexiteit van een project laat zich uitdrukken in projectomvang, organisatieomvang en systeemomvang. De mate waarin één of meerdere van deze omvangen doorslaggevend zijn in de complexiteit van het project wordt bepaald door de extra complicerende factoren, zoals verschillende projectlocaties, onduidelijke specificaties of tegenwerkende stakeholders. Er wordt vervolgens op deze extra factoren gescoord, waarbij C1 = weinig extra factoren tot C5 = veel extra factoren. De totaalscore op de extra complicerende factoren (C1 ≤ score ≤ C5) wordt vervolgens in een complexiteitsmatrix afgezet tegen de omvang (loonsom van het project = arbeidskosten). Dat levert een eindscore op tussen de 100 en 1000.

Figuur 8: Complexiteitsmatrix

Komt de score uit tussen de 100 en 325, dan kan het project als eenvoudig beschouwd worden, ligt de score tussen de 625 en 1000, dan hebben we te maken met een complex project. Alles wat daar tussenin valt kenmerkt zich vooral door specifieke aandachtsgebieden waar het project tijdens haar uitvoering in meer of mindere mate rekening mee moet houden. Het kan dus qua omvang nog steeds een groot project zijn met veel projectmedewerkers, maar als alle neuzen dezelfde kant opstaan, het bekend toepassingsgebied is en duidelijk is wat er gedaan moet worden, is het een (relatief) eenvoudig project. Omgekeerd geldt dat een project met een kleine omvang, doordrenkt van de politiek, onbekend toepassingsgebied en uit te voeren vanaf meerdere locaties terecht als complex aangemerkt kan worden.

Naarmate een project complexer wordt vraagt dit om een andere aanpak. Vooraf worden goede afspraken gemaakt (kaders) over rollen, verantwoordelijkheden, besluitvormingsprocessen, wijzigingsprocedures, toleranties (samengevat in de governance), scope, planning, bemensing, etc. Vooraf wordt gekeken naar de haalbaarheid in relatie tot de omgevingsfactoren en (gewenste) einddatum, waarbij voor wettelijke wijzigingen soms harde einddata gelden. Gelden dergelijke harde einddata, dan wordt vooraf bepaald wat er haalbaar is, dient het project de juiste prioriteit te krijgen en/of wordt desnoods vooraf de scope tot een minimum gereduceerd en worden vooraf mitigerende maatregelen zoals tijdelijke workarounds en fall-backs uitgedacht. Om dit geheel te organiseren, is het van cruciaal belang dat de Projectleider of Programmamanager de juiste skills in huis heeft, waarmee deze iedereen in het gareel houdt (rolbewust werken), het (inhoudelijke) overzicht behoudt, verbindt (stakeholdermanagement), transparantie biedt en zich niet laat leiden door politiek (wel politiek sensibel) of door de waan van de dag (rust bewaart). Een projectaanpak en inrichting die toegespitst is op de complexiteit van het project zelf is de eerste mitigerende maatregel die genomen dient te worden om het risico op mislukken te beheersen.

De parallellen van

complexiteitsfactoren met projecten

“Ontbrekende literatuur m.b.t. Europees aanbesteding project- en programma management”.

oveel boeken als er geschreven zijn rondom het thema “projectaanpak en projectmanagement” - dus hoe pak je een project aan en hoe manage je dat -, zo weinig boeken zijn er geschreven rondom het thema

“aanbestedingsaanpak en aanbestedingsmanagement” – dus hoe pak je een aanbesteding aan en hoe manage je dat? Dit laatste moet niet verward worden met de aanbestedingsvorm of type, het gaat hier expliciet om het managen van alle activiteiten die leiden tot een goede aanbesteding in welke vorm dan ook. Vreemd eigenlijk, want een aanbesteding vormt de eerste fase van een toekomstig project. Als we dan al kaders zouden moeten vaststellen welke leiden tot een succesvol project, dan is het in de aanbestedingsfase. Die kaders zijn immers van belang voor de Inschrijvers, daarop wordt hun aanbieding gebaseerd. Daar waar Inkoop risico’s ziet in het mogelijke resultaat van een aanbesteding of het toekomstige contractmanagement, daar ziet Projectmanagement risico’s in de projectplanning, de bemensing, de uitvoering of het budget. Kaders zorgen ervoor dat risico’s beheerst kunnen worden, echter wat voor Inkoop mitigerend werkt kan voor Projectmanagement juist omgekeerd werken.

“Om te komen tot een goede aanbesteding en opvolgend project is het daarom van belang de werelden van Inkoop – en in de slipstream de Juristen, Business/IT en Ppdrachtgevers – en Projectmanagement zo vroeg

mogelijk bij elkaar te brengen”.

Het instellen van Projectmanagement tijdens de aanbestedingsfase helpt niet alleen in het vaststellen van kaders en mitigeren van risico’s, het vormt ook de olie tussen alle disciplines die betrokken zijn bij een aanbesteding. Een aanbesteding is geen project op zichzelf, het is onderdeel van het gehele project en is pas succesvol als het gehele project succesvol is afgerond. Het is dan ook logisch om alle projectfacetten direct in te stellen.

Figuur 9: Wisselwerking tussen aanbesteding en project

• En…..net zoals bij een project zou de complexiteit vooraf vastgesteld moeten worden en bepaalt dit de zwaarte van de projectorganisatie.

• En…net zoals bij een project zou de governance vooraf vastgesteld moeten worden en vormt stakeholdermanagement een cruciaal onderdeel.

• En….net zoals bij een project zou de doelstelling en business case vooraf vastgesteld moeten worden en vormt risico- & scopemanagement een cruciaal onderdeel.

Z

• En….omdat het een Europese aanbesteding betreft, waarbij later contractmanagement van belang is, is het ook wenselijk om het integrale beeld (vanaf initiatie t/m contractmanagement) te beheersen. Maatregelen hiervoor zouden vooraf getroffen moeten worden (historisch geheugen aanbrengen in het toekomstige project!).

“Door een Europese aanbesteding als onderdeel van het toekomstige project te benaderen en niet als een ‘stand- alone’ inkoop traject, is er winst te behalen”.

Niet alleen draagt het bij aan het voorkomen van het ontsporen van het toekomstige project, het draagt ook bij aan het voorkomen van het ontsporen van de aanbesteding zelf.

Complexiteitsmatrix bij Europese Aanbestedingen – de lakmoesproef

Om de complexiteit van een aanbesteding in te schatten kunnen we in feite het model van Prof. lee. dr. ing. Hans Mulder en Prof. Theo Mulder als onderlegger gebruiken. Inzicht in het project welke volgt uit de aanbesteding is daarvoor dus nodig. Het model zal verder uitgebreid of verfijnd worden met de extra complexiteitsfactoren zoals deze toegelicht zijn voor aanbestedingen (factor 1 t/m 3), daarnaast maken de kosten (arbeid) voor de aanbesteding zelf ook deel uit van de totale omvang. Van belang is dat alle complexiteitsfactoren van zowel aanbesteding als daaruit volgend project vooraf beschouwd worden en deze tezamen de complexiteit bepalen. Op basis van deze lakmoesproef kan er vooraf een “op maat” aanpak bepaald worden, waarbij er al dan niet direct een Projectleider of Programmamanager ingesteld wordt.

Figuur 10: Complexiteitsmatrix voor aanbestedingen – de lakmoesproef

Het spreekt voor zich dat de PL of PM een skillset dient te bezitten en een mandaat verkrijgt waarmee de specifieke (extra) complexiteitsfactoren geadresseerd kunnen worden. Dit geldt voor de aanbesteding zelf als ook het daaruit volgend project. Er is dus niet zoiets als één skillset of profiel dat voor een willekeurige complexe aanbesteding of project volstaat. Een goede PL of PM die nooit eerder een Europese aanbesteding heeft doorgevoerd, krijgt met extra dynamiek en complexiteitsfactoren te maken die nieuw voor hem/haar zijn. De afweging of een ervaren PL/PM geschikt is voor het leiden van een complexe Europese aanbesteding is dan ook een lastig vraagstuk. Een aanbesteding vraagt immers om veel uitleg en aanvullende vaardigheden binnen en richting een organisatie, voor hen is dit geen alledaags werk. De gedachte dat Inkoop dit gat wel dicht kan lopen is onjuist, Inkoop levert geen PLs of PMs en mist de noodzakelijke projectervaring. De samenwerking tussen Inkoop en Projectmanagement is daarentegen doorslaggevend. Inkoop vervult binnen deze samenwerking de rol van “richtinggevende inkoopleiding”.

Inkoop en Projectmanagement vullen elkaar zo aan en kunnen waar nodig taken verdelen of uitwisselen.