M M E E M M O O
AAN : Wethouder van Bussel en JW van der Mark
VAN : LA van Happen, afd. MO
DATUM : 12-09-2011
BETREFT : Toeristisch regime ingevolge de gewijzigde Winkeltijdenwet
Winkeltijdenwet
Per 01-01-2011 is de Winkeltijdenwet (Wtw) gewijzigd.
De wijziging betreft de toerismebepaling, artikel 3 lid 3 onder a en lid 6 en 7.
De Winkeltijdenwet is gewijzigd met het oog op inkadering van de bevoegdheid om vrijstelling te verlenen of een ontheffingsbevoegdheid toe te kennen ten behoeve van op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme met een substantiële omvang, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten (autonoom toerisme).
Hoofdregel van de wet blijft dat winkels op zondag gesloten zijn.
Memorie van Toelichting 31728/3
Het doel van de wijziging van de Winkeltijdenwet is:
- inkadering van de bevoegdheid tot zondagopenstelling i.v.m. toerisme, waarbij de bevoegdheid uitsluitend mag worden aangewend t.b.v. toerisme met een substantiële omvang;
- de verplichting om naast economische belangen, ook andere, meer immateriële belangen, zoals de zondagsrust en de leefbaarheid, uitdrukkelijk in de afweging te betrekken.
Beide wijzigingen dragen bij aan de hoger gelegen doelstelling gemeenten meer terughoudendheid te laten betrachten bij het toestaan van winkelopening op zondag.
Er moet sprake zijn van autonoom toerisme met een substantiële omvang (art. 3 lid 3 onder a).
Het belang van de toeristische sector voor de gemeentelijk ontwikkeling is een belangrijk criterium.
Indicatoren zijn: inkomsten uit de toeristische sector, het aantal arbeidsplaatsen in de toeristische sector, het aantal bezoekers van toeristische trekpleisters (musea, natuur, evenementen), het aantal overnachtingen, gemeentelijke inkomsten gerelateerd aan toerisme (bijv. toeristenbelasting).
Bij deze beoordeling kan ook een rol spelen of de toeristische aantrekkingskracht geldt voor de gehele gemeente of alleen voor delen van de gemeente, gedurende het hele jaar of alleen tijdens bepaalde seizoenen of bijzondere dagen. De eis dat de toeristische aantrekkingskracht autonoom moet zijn, d.w.z. losstaat van de winkelopening op zondag, blijkt onverkort gelden.
Benadrukt wordt dat de zinsnede “ten behoeve van” als zodanig moet worden toegepast: de winkelopening ten behoeve van/ter ondersteuning aan het toerisme.
Het verband moet aanwezig zijn en is afhankelijk van de aard van de (autonome) toeristische aantrekkingskracht. Bij een historische binnenstad is het voorstelbaar dat winkelopening daaraan ondersteunend is. Echter bij de aanwezigheid van een natuurgebied is het veel minder voorstelbaar
dat een ruime winkelopenstelling daaraan ondersteunend is. Toeristen komen immers voor rust en stilte en geopende winkels dragen daar in de regel niet aan bij.
Als aan alle toepassingsvoorwaarden wordt voldaan, is de gemeenteraad bevoegd, maar niet verplicht, om artikel 3 derde lid onder a toe te passen.
De vaststelling of aan de voorwaarden is voldaan vergt een beoordeling van alle feiten en
omstandigheden. De concrete toepassing van de toerismebepaling vereist een zorgvuldige afweging van de daarbij betrokken belangen en een aangescherpte motiveringsplicht (art. 3 lid 6 en 7).
De gemeenteraad dient de volgende belangen te betrekken:
a. werkgelegenheid en economische bedrijvigheid in de gemeente, waaronder mede wordt begrepen het belang van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel,
b. de zondagsrust in de gemeente,
c. de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.
De toelichting bevat een motivatie dat aan de voorwaarde van art. 3 lid 3 onder a wordt voldaan en beschrijft tevens bovenstaande belangen, alsmede een motivering op welke wijze die belangen in de besluitvorming zijn betrokken.
Kamerstukken II 2007/2008 31200XIII, nr. 3
In de memorie van toelichting wordt kort verwezen naar bovenstaande kamerstukken. Het betreft nadere informatie over de wijze waarop gemeenten de toerismebepaling in de praktijk benutten (stand van zaken april 2007).
Uit deze informatie blijkt dat van de 443 gemeenten er 157 (35%) gebruik maakt van de
toerismebepaling. Van deze gemeenten hebben er 10 wel een toerismebepaling opgenomen, maar hiervan in de praktijk nooit gebruik gemaakt.
Door 92 gemeenten (21%) wordt de toerismebepaling gebruikt om heel specifieke, toerisme gerelateerde winkelopening op zondag toe te staan, bijvoorbeeld winkels op campings of in bungalowparken. Ook zijn er gemeenten die een toerismebepaling in hun winkeltijdenverordening hebben opgenomen als grondslag voor individuele ontheffingen (Verordening Winkeltijden gemeente Asten 1996). Deze 92 gemeenten passen de toerismebepaling hoogstens op beperkte wijze toe.
De overige 55 gemeenten (12%) passen de toerismebepaling toe om op grotere schaal winkelopening toe te staan op meer dan 12 zondagen. Deze groep is weer onder te verdelen in 22 gemeenten (5%) die winkelopening op zondag toestaan in een afgebakend toeristisch seizoen en in een afgebakend toeristisch gebied, 18 gemeenten (4%) die elke zondag winkelopening toestaan, maar in een afgebakend gebied en 15 gemeenten (3%) staan winkelopening toe op elke zondag in de gehele gemeente.
De groei van het aantal gemeenten met meer dan 12 koopzondagen (33% voor een uitzonderingsbepaling is een aanzienlijk aantal) en de vragen over de interpretatie van de
toerismebepaling zijn voor Den Haag de aanleiding geweest tot wijziging van de Winkeltijdenwet.
Jurisprudentie/vernietiging Verordening Winkeltijden Westland
De Raad van State heeft op 2 en 25 maart 2011 uitspraak gedaan inzake de vrijstelling van het verbod op zondag openstelling voor de gehele gemeente op grond van de toerismebepaling.
Bij Koninklijk Besluit (KB) van 22-03-2010 is de verordening van de gemeente Westland wegens strijd met het recht vernietigd, omdat de raad zijn bevoegdheid ingevolge artikel 3, derde lid aanhef en onder a WTW, heeft toegepast buiten de daaraan door de wetgever gestelde grenzen en gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze door de wetgever is gegeven. De bevoegdheid is niet gegeven om de detailhandel of de lokale economische bedrijvigheid te stimuleren. De raad kan alleen vrijstelling verlenen van het verbod om winkels op zondag open te stellen wegens autonome toeristische aantrekkingskracht.
In deze uitspraak wordt bevestigd dat de toepassing van de toerismebepaling een uitzondering betreft op de hoofdregel dat winkels op zondag in beginsel gesloten zijn. Dit betekent dat de woorden
toerisme en aantrekkingskracht voor toerisme strikt dienen te worden geïnterpreteerd.
Wanneer natuur –of stedenschoon, toeristische recreatiecentra en toeristische evenementen zich niet in betekende mate onderscheiden van andere gemeenten, is dit niet de toeristische
aantrekkingskracht waarop de WTW het oog heeft. Het moet gaan om toeristische trekpleisters die, los van de gelegenheid tot winkelen, zélf in een in aanmerking te nemen aantal toeristen trekken.
Dat in de gemeente Westland een aantal evenementen en enkele trekpleisters aanwezig zijn en een bepaalde ambitie op het gebied van toerisme, is onvoldoende voor de conclusie dat die
aantrekkingskracht wel aanwezig is.
-3- Verordening Winkeltijden Asten
In de verordening Winkeltijden 1996 van de gemeente Asten is de volgende bepaling opgenomen:
Artikel 10 Toerisme
1. Het college van burgemeester en wethouders kan op aanvraag een ontheffing verlenen van de verboden, vervat in artikel 2, eerste lid van de wet, in verband met de toeristische
aantrekkingskracht van de lokale kampeerterreinen.
2. Een ontheffing kan worden verleend voor:
a. de vergunningplichtige kampeerterreinen;
b. de volgende periode van 15 maart tot 1 oktober;
3. Het college van burgemeester en wethouders kan voorschriften verbinden aan de ontheffing.
4. De ontheffing wordt geweigerd indien er geen sprake is van toeristische doeleinden als bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a van de wet.
In de toelichting is opgenomen dat er in de verordening is gekozen voor een ontheffingsregeling en dat de vergunningplichtige kampeerterreinen als toeristisch gebied zijn aangewezen.
Vanaf 1 januari 2012 moet de Winkeltijdenverordening in overeenstemming zijn gebracht met de gewijzigde Winkeltijdenwet, anders vervalt de aanwijzing als toeristisch gebied: zie artikel II, lid 1 van de Wijzigingswet Winkeltijdenwet. Daardoor vervalt dan ook de bevoegdheid die de raad in art 10 van de Winkeltijdenverordening aan het college heeft gedelegeerd om ontheffingen te verlenen.
De aanpassing van de Winkeltijdenverordening houdt in dat er een toelichting aan wordt toegevoegd die voldoet aan de eisen die in artikel 3, lid 6 en lid 7 worden gesteld. De toerismebepaling in artikel 10 van de verordening wordt dan opnieuw vastgesteld samen met de bijbehorende toelichting.
Bij het opstellen van deze toelichting kunt u het model gebruiken dat wij op onze website hebben gepubliceerd als leidraad, maar het lijkt mij dat het bij de motivering van de aanwijzing van de kampeerterreinen als toeristisch gebied wel simpeler kan dan in het model is gebeurd. Dit model is eigenlijk opgesteld voor de "meest lastige" gevallen. Bij een kampeerterrein zal het bijvoorbeeld duidelijk zijn dat de winkelopenstelling ondersteunend is aan het toerisme. (antwoord VNG d.d. 08-09- 2011)
Bezwaar en beroep
Op grond van art. 8:2 Awb is tegen een algemeen verbindend voorschrift (= bijv. een verordening) geen bezwaar en beroep mogelijk.
Voor de Winkeltijdenwet geldt sinds 01-01-2011 echter een uitzondering op deze algemene regel uit de Awb.
Art. 10, lid 2 WTW maakt een besluit tot verlenen van vrijstelling vanwege toeristische aantrekkingskracht en de bijbehorende verplichte toelichting/motivering appellabel.
Een belanghebbende (ondernemer, burger) kan in beroep bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven tegen een besluit tot vrijstelling i.v.m. toerisme.
Beantwoording Kamervragen inzake toepassing van de toerismebepaling in Zoetermeer (16-08-2011) 2 antwoorden zijn ook voor onze gemeente relevant:
1. vindt u dat Zoetermeer zich in betekenende mate onderscheid van andere gemeenten?
het besluit voldoet aan de eisen die de toerismebepaling stelt. De rechter heeft het laatste woord bij de beoordeling op de vraag of de gemeente Zoetermeer terecht gebruik heeft gemaakt van de toerismebepaling.
2. vindt u dat de toeristische aantrekkingskracht geldt voor de gehele gemeente; vindt u niet dat winkelopening zich ook binnen het toeristisch gebied moet begeven?
Het is aan gemeenten te bepalen of zij voldoen aan de toerismebepaling en om vervolgens de gebieden af te bakenen waarbinnen de winkelopening op zondag wordt toegestaan.
De WTW verplicht gemeenten niet om, bij gebruik van de toerismebepaling, alleen
winkelopening op zondag toe te staan in dat gedeelte van de gemeente waar de toeristische aantrekkingskracht zich bevindt. Indien er sprake is van autonoom en substantieel toerisme in een deel van de gemeente, is de gemeente vrij om de winkelopening op zondag in de gehele gemeente toe te staan. Dit blijkt ook uit jurisprudentie LJN: BN3217 Verordening Rotterdam.
Uit de uitspraak m.b.t. Rotterdam Alexandrium volgt dat de raad de hele gemeente als toeristisch gebied kan aanwijzen, ook als het toerisme maar op een deel van de gemeente is gericht. Uit de beantwoording van de Kamervragen over Zoetermeer zou je kunnen afleiden dat als de gemeente toch wel redelijk wat beleidsruimte heeft, als er maar een goede onderbouwing wordt gegeven. Wel is het zo dat er nog bezwaar loopt tegen de toeristische aan wijzing van Zoetermeer. Bij de gemeente Rheden ging het om een voorlopige voorziening, in de bodemprocedure zou de rechter natuurlijk nog anders kunnen oordelen (antwoord VNG d.d. 08-09-2011).
Jurisprudentie Rheden 01-09-2011
Wat is toerisme precies? Heeft gemeente Rheden alle belangen zorgvuldig afgewogen? Daarover ging het in de eerste rechtszaak over de nieuwe regels voor de koopzondag. Diverse partijen hadden een voorlopige voorziening aangevraagd tegen de zondagopenstelling.
Op 1-9-2011 oordeelt de voorzieningenrechter dat de zondagopenstelling kan doorgaan. De Veluwezoom, een toeristische trekpleister die jaarlijks meer dan twee miljoen mensen lokt vormt volgens de rechter samen met de drie dorpskernen (Rheden, Velp en Dieren) één geheel. De rechter vindt dat de gemeente in voldoende mate alle belangen heeft afgewogen. De vraag of de
toerismebepaling kan worden toegepast is volgens de rechter een politieke. Hiermee lijkt hij de deur open te zetten voor een ruimere toepassing.
-5- Bijlage
Wetteksten WTW
Artikel 3
1. De gemeenteraad kan voor ten hoogste twaalf door hem aan te wijzen dagen per kalenderjaar vrijstelling verlenen van de in artikel 2 vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag, Nieuwjaarsdag, tweede Paasdag, Hemelvaartsdag, tweede Pinksterdag en eerste of tweede Kerstdag. De beperking tot twaalf dagen per kalenderjaar geldt voor elk deel van de gemeente afzonderlijk. (12 koopzondagen)
2. De gemeenteraad kan, al dan niet onder het stellen van regels, de in het eerste lid bedoelde bevoegdheid delegeren aan burgemeester en wethouders.
3. De gemeenteraad kan bij verordening vrijstelling verlenen van de in het eerste lid bedoelde verboden of aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen om in de gevallen, in die verordening aan te wijzen, en met inachtneming van de daarin gestelde regels op een daartoe strekkende aanvraag ontheffing van die verboden te verlenen ten behoeve van:
a. op de betrokken gemeente of een deel daarvan gericht toerisme met een substantiële omvang, mits de aantrekkingskracht voor dat toerisme geheel of nagenoeg geheel is gelegen buiten de verkoopactiviteiten die door de vrijstelling of de bevoegdheid om ontheffing te verlenen mogelijk worden gemaakt;
b. grensoverschrijdend verkeer, mits de vrijstelling of ontheffing slechts betrekking heeft op handelingen die plaatsvinden in de nabijheid van grensovergangen langs daarop aansluitende doorgaande wegen.
4. Voorts kan de gemeenteraad bij verordening aan burgemeester en wethouders de bevoegdheid verlenen op een daartoe strekkende aanvraag en met inachtneming van de in die verordening gestelde regels ontheffing te verlenen van de in artikel 2, eerste lid, onder a en b, vervatte verboden, voor zover het winkels betreft die gesloten zijn op de in die verboden bedoelde dagen tussen 0 uur en 16 uur, en waar uitsluitend of hoofdzakelijk eet- en drinkwaren plegen te worden verkocht met uitzondering van sterke drank als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De verordening bepaalt in ieder geval het aantal winkels waarvoor in de gemeente ontheffing kan worden verleend. Dit aantal kan ten hoogste één winkel per 15 000 inwoners van de gemeente zijn of, indien het inwonertal lager is dan 15 000, één winkel. (zondagavondwinkels)
5. De vrijstellingen en ontheffingen kunnen onder beperkingen worden verleend. Aan de vrijstellingen en ontheffingen kunnen voorschriften worden verbonden.
6. De gemeenteraad betrekt bij een besluit op grond van het derde lid, onder a, tot de verlening van een vrijstelling onderscheidenlijk de toekenning van een bevoegdheid om ontheffing te verlenen in ieder geval de volgende belangen:
• a. werkgelegenheid en economische bedrijvigheid in de gemeente, waaronder mede wordt begrepen het belang van winkeliers met weinig of geen personeel en van winkelpersoneel,
• b. de zondagsrust in de gemeente,
• c. de leefbaarheid, de veiligheid en de openbare orde in de gemeente.
7. Een besluit als bedoeld in het derde lid, onder a, gaat vergezeld van een toelichting.
Onverminderd de artikelen 3:46 en 3:47, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bevat de toelichting ten minste een motivering dat wordt voldaan aan de
voorwaarden die in het derde lid, onder a, worden gesteld aan de toepassing van de bevoegdheid tot het verlenen van vrijstelling onderscheidenlijk het toekennen van een ontheffingsbevoegdheid.
De toelichting beschrijft tevens de belangen, waaronder in ieder geval de in het zesde lid genoemde, die in de besluitvorming zijn betrokken, alsmede een motivering op welke wijze die belangen in de besluitvorming zijn betrokken.
8. Het zesde en zevende lid, derde volzin, zijn van overeenkomstige toepassing op een besluit van burgemeester en wethouders tot verlening van een ontheffing op grond van een hen op grond van het derde lid, onder a, toegekende bevoegdheid om ontheffing te verlenen.
Artikel 10
1. Tegen een op grond van deze wet genomen besluit kan een belanghebbende beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
2. In afwijking van artikel 8:2 van de Algemene wet bestuursrecht is het eerste lid voorts van toepassing op een besluit inzake verlening van vrijstelling op grond van artikel 3, derde lid, onder a, voor zover dat besluit aangemerkt wordt als algemeen verbindend voorschrift.
