Het zit met de Kinderbijslagwet niet goed.

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK door

R. Gosker

Problemen

Het zit met de Kinderbijslagwet niet goed.

Bezwaren van allerlei aard worden geopperd. De organen, die met de uit- voering van de Kinderbijslagwetten zijn belast, en dat zijn de Raden van Arbeid, hebben in de praktijk er hun moeilijkheden mee. In de wettelijke voor- zieningen zitten naar mijn mening enkele structurele onvolkomenheden, die aanleiding geven tot het telkens opnieuw aanbrengen van verfijningen. De uit- spraken van de Raden van Beroep en van de Centrale Raad van Beroep zijn er de oorzaak van dat eenmaal ingenomen standpunten, bij de beoordeling van het recht op kinderbijslag, moeten worden gewijzigd. Al met al dreigt de uitvoering van de kinderbijslagvoorziening een ingewikkelde zaak te worden.

Dit heeft tot gevolg dat de verzekerden zelf vaak niet weten waar ze aan toe zijn. In ieder geval ontbreekt het hun aan een duidelijk inzicht.

Dat het met de Kinderbijslagwet niet goed zit wordt mede veroorzaakt door het feit dat de kinderrijke gezinnen ook nog op een andere manier worden geholpen, en wel door de kinderaftrek bij de belasting. Zeer serieus heeft men getracht de kinderbijslag en de kinderaftrek te coordineren. Maar in feite kan dit niet volledig worden gerealiseerd. De kinderbijslag wordt ieder kwartaal verleend. De kinderaftrek - althans voor zoveel het de inkomstenbelasting betreft- eenmaal per jaar. Natuurlijk proberen beide diensten zoveel mogelijk een lijn te trekken. Telkens weer blijkt echter dat het om de een of andere reden niet gaat. Vooral aan het begin en aan het einde van de rit doorkruisen de beslissingen elkaar. Overigens ligt daar de voornaamste moeilijkheid niet.

Deze praktische bezwaren zou men wel op de koop toe kunnen nemen. Maar het kinderbijslagbeleid doorkruist het beleid van de kinderaftrek ook in prin- cipiele zin. En daarvoor moet, dacht ik, een oplossing gevonden worden.

Voorts is er dan ook nog het wel zeer ingewikkelde probleem van de ver- houding tussen studietoelagen enerzijds en kinderbijslag en kinderaftrek ander- zijds. Vele knappe koppen, deel uitmakend van breed samengestelde commis- sies, hebben zich reeds met dit probleem bezig gehouden en zij hebben getracht daarvoor een oplossing te vinden, zonder daarin tot op heden te zijn geslaagd.

De Sociaal Economische Raad is nog steeds bezig met de adviesaanvrage van de Minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid van 1967 inzake de pro- grammering van de premiedruk der sociale verzekeringswetten, waarbij de al of niet afschaffing van de kinderbijslag voor het eerste kind in het geding is.

249

Voorts heeft hij onder handen een studie over de onderhoudscriteria kinder- bijslagwetten. En tenslotte moet bij deze studie ook nog worden betrokken de nota inzake onderwijs- en arbeidsmaatregelen voor werkende jongeren.

In ieder geval liggen er rondom de kinderbijslagwetgeving en de praktijk van haar uitvoering een groot aantal problemen, die, naar bet zich laat aanzien, op niet al te lange termijn tot een oplossing zullen moeten worden gebracht.

Immers, ook in bet regeerakkoord van bet nieuwe kabinet is de kinderbijslag ter sprake gekomen.

Mej. J. van Leeuwen heeft in Nederlandse Gedachten van 17 juli j.l. bet gehele probleem aan de orde gesteld. Zij heeft in dat artikel ook even de kwestie van de kinderaftrek aangeroerd. Ik ben bet geheel met haar eens dat kinderbijslag en kinderaftrek in hun onderlinge samenhang moeten worden bekeken en beoordeeld. Maar bij alle specialisatie van deze moderne tij d speelt de deskundigheid op vakgebieden een belangrijke rol. En van de belasting- techniek weet ik niet zo veel. Het is dus een wat hachelijke onderneming om op dat gebied, waar ik niet thuis ben, iets te gaan beweren. En te hache- lijker wordt deze onderneming omdat dit betoog uitloopt op de suggestie om de gehele kinderaftrek maar af te schaffen.

Daarmee ben ik maar gelijk met de deur in huis gevallen.

En laat ik er meteen bij zeggen dat afschaffing van de kinderaftrek over de hele linie m.i. mee zal moeten brengen een verhoging van de kinderbijslagen.

Daarmede heb ik dan eerst recht de kat in de gordijnen gejaagd. Immers, de ontwikkelingen wijzen in tegenovergestelde richting. Alles wijst er op dat de geesten rijp worden voor bet aanbrengen van veranderingen. Van verschil- lende zijden wordt betoogd dat de kinderbijslag omlaag moet, dat de premie voor de kinderbijslagverzekering moet worden verminderd om zo de nodige ruimte te scheppen voor bet optrekken van de A.O.W-.uitkering tot bet peil van bet netto minimumloon, voor een arbeidsongeschiktheidsverzekering ook voor de zelfstandigen en voor een volledig gelijkstellen van de uitkeringen aan de oud-invaliden. En dan toch dwars tegen alles in een pleidooi voeren voor de suggestie de kinderbijslagen te verhogen, dat lijkt wel erg op een schoppen tegen bet zere been.

Toch waag ik bet er maar op! Want willen wij de moeilijkheden en de pro- blemen, welke er momenteel zijn, tot een oplossing brengen dan moet eerst bet fundamentele vraagstuk van de verhouding tussen kinderbijslag en kinder- aftrek worden aangepakt.

Hoe werkt de kinderaftrek

Het verband tussen kinderaftrek en kinderbijslag is wel een zeer technisch probleem. Het raadplegen van enkele cijferreeksen is daarbij helaas niet te ver- mijden. Wanneer iemand iets beweert moet men hem kunnen narekenen. De argumenten, die hij op tafel legt moet men op hun waarde kunnen toetsen en zo nodig ook ontzenuwen. Kolommen met getallen zijn vervelend voor de lezer. Maar anderzijds betreft bet een zaak, die de publieke belangstelling heeft.

250

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK

En tenslotte raakt het onze portemonnee en dan is de emotionele betrokkenheid er meestal wei.

Nodig is eerst duidelijk vast te stellen hoe de kinderbijslag functioneert naast de kinderaftrek. Als basis noem ik drie inkomens, n.l. de belastbare inkomens van f 10.000,-, van f 20.000,- en van f 30.000,-.

De kinderbijslag voor het eerste kind van een loontrekkende bedraagt f 140,40 per kwartaal off 561,60 per jaar. Voor het tweede kind f 158,34 per kwartaal of f 633,36 per jaar. Voor twee kinderen samen dus f 1.194,96.

Voor drie kinderen is dat bedrag f 1.828,32. Voor vier kinderen f 2.673,84 etc.

De eerste kolom in onderstaande tabel heeft betrekking op het aldus samen- gestelde inkomen tot en met kinderbijslag voor tien kinderen. Achter ieder bedrag wordt in de tweede kolom vermeld het bedrag dat aan inkomsten- belasting verschuldigd is volgens de tabel 1970. Het resultaat is als volgt:

belastb. inkomsten- be last b. inkomsten- be last b. inkomsten- inkomen belasting inkom en be lasting inkomen belasting

0 k. f 10.000,- f 1.005,- f 20.000,- f 3.739,- f 30.000,- f 7.759,- 1 k. " 10.561,60

" ^903,- " 20.561,60 "3.599,- " 30.561,60 "7.542,-

2 k. "11.194,96 " ^810,- "21.194,96 "3.456,- " 31.194,96 ., 7.375,- 3 k. " 11.828,32 " ^715,- " 21.828,32 "3.313,- " 31.828,32 "7.263,- 4 k. " 12.673,84 " ^646,- " 22.673,84 "3.247,- " 32.673,84 "7.200,- 5 k. "13.519,36 " ^584,-· "23.519,36 "3.179,- "33.519,36 , 7.135,- 6 k. " 14.455,36

" ^542,- " 24.455,36 "3.150,- " 34.455,36 "7.122,- 7 k. " 15.391,36 " ^496,- " 25.391,36 "3.120,- " 35.391,36 , 7.052,- 8 k. , 16.427,20

" ^467,- "26.427,20 "3.130,- " 36.427,20 "7.087,- 9 k. " 17.463,04

" ^438,- "27.463,04 "3.099,- , 37.463,04 "7.121,-

10 k. , 18.498,88

" ^407,- , 28.498,88 "3.109,- , 38.498,88 , 7.099,-

Wanneer we nu de drie kolommen van de met kinderbijslagen verhoogde inkomens en de verschuldigde inkomstenbelasting nader bekijken dan valt een ding erg gemakkelijk op: over de kinderbijslag wordt geen belasting betaald.

Integendeel, naarmate het inkomen door de toekenning van kinderbijslag stijgt, daalt de belasting. Dat is dus de tweede marrier om de kinderrijke gezinnen te helpen n.l. de kinderaftrek.

Maar als men nu toch over de kinderbijslag geen belasting betaalt waarom zou men het dan de belastingdienst moeilijk maken met de opgaven van de bedragen van de kinderbijslag? En waarom zou men de loonadministraties van de bedrijven en ondernemingen daarmee lastig vallen? Het zou een hele ver- eenvoudiging zijn als deze bedragen buiten beschouwing werden gelaten. Er wordt immers toch geen belasting over betaald.

Een tweede ding dat opvalt is dat voor alle inkomensgroepen de belasting

op gelijke wijze daalt - althans wat het eindresultaat betreft. De daling is

ongeveer f 600,- bij het tiende kind. Wanneer men deze kolommen zo naast

elkaar ziet dan moet men wei erkennen dat het knappe jongens zijn die zo iets

voor elkaar dokteren. Aile respect!

Het derde dat opvalt is dat bij een basisinkomen van f 10.000,- de belas- ting gelijkmatiger daalt dan bij de hogere inkomens. Bij een basisinkomen van

.f 30.000,- daalt de belasting na het vijfde kind praktisch niet meer, maar bij

f 10.000,- gaat de daling door tot het tiende kind toe.

Is kinderaftrek compematie van kinderbij'slag?

Waarom daalt bij een basis-inkomen van .f 10.000,- de belasting gelijk- matiger dan bij een basis-inkomen van .f 30.000,-?

De oorzaak moet niet worden gezocht in de omstandigheid, dat men langs de weg van de kinderaftrek speciaal de zelfstandigen heeft willen tegemoet- komen, die immers voor de eerste twee kinderen geen recht hebben op kinder- bijslag. Dit is klaarblijkelijk niet de bedoeling geweest.

W at is namelijk het geval?

Ik heb immers als resultaat vermeld dat over de kinderbijslag geen belasting wordt betaald. Dit is fiscaal gezien een oneigenlijke manier van zeggen.

Want de belastingman zal het daar niet mee eens zijn. Natuurlijk, voor de fiscus is kinderbijslag inkomen. Ook over dat inkomen wordt belasting betaald.

Voor dat inkomen wordt ook kinderaftrek verleend. Die kinderaftrek berust op het draagkracht-beginsel. Vandaar dat bij een laag inkomen de kinderaftrek hager is dan bij een hager inkomen. Vandaar dat bij toename van het aantal kinderen ook de aftrek iets grater wordt, zij het evenwel niet veel. Ik dacht dat het niet noodzakelijk is dit aan de hand van voorbeelden duidelijk te maken.

Het gaat mij vooral om het uiteindelijk resultaat dat verkregen wordt door de gecombineerde werking van het belasten van de kinderbijslag en het verlenen van kinderaftrek.

Daarom moeten we nu ook weergeven, hoe de kolommen er uitzien voor de zelfstandigen. We nemen nu echter aileen de eerste drie kinderen en het tiende kind. Het resultaat is als volgt:

belastb. inkomsten- belastb. inkomsten- belastb. inkomsten- inkom en be lasting inkom en belasting inkomen be lasting

0 k. f 10.000,- f 1.005,- f 20.000,- f 3.739,- f 30.000,- f 7.759.- 1 k. , 10.000,-

" ^787,- , 20.000,- "3.401,- "30.000,- "7.326,- 2 k. , 10.000,-

" ^579,- , 20.000,- "3.069,- "30.000,- "6.897,-

3 k. , 10.633,36

" ^491,- , 20.633,36 "2.928,- " 30.633,36 "6.734.-

10 k. " 17.303,92

" ^179,- " 27.303,92 "2.703,- "37.303,92 "6.573,-

Om de verhouding goed te zien gaan we berekenen welk bedrag beschikbaar

is voor ieder kind. Daarvoor moet dus bij elkaar worden opgeteld wat aan kin-

derbijslag wordt ontvangen en wat aan belasting niet behoeft te worden betaald

- de kinderaftrek. Met een technische term noemen we dat de k.b.a. (Kinder-

Bijslag Aftrek).

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK

k.b.a. - f 10.000,- k.b.a. - f 20.000,- k.b.a. - f 30.000,-

loontr. zelfst. loontr. zelfst. loontr. zelfst.

1e kind f 663,60 f ^218,- f ^701,60 f ^338,- f ^778,60 f ^433,- 2e kind , 1.389,96 , 426,- , 1.477,96 , 670,- , 1.578,96 , 862,- 3e kind "2.118,32 , 1.147,33 , 2.254,32 , 1.444,36 , 2.324,32 , 1.658,36 10e kind "9.096,88 , 8.129,92 , 9.128,88 , 8.339,92 , 9.158,88 , 8.489,92

Wat zien we nu? Door het systeem van de kinderaftrek worden de zelfstan- digen althans gedeeltelijk schadeloos gesteld voor het niet ontvangen van de kinderbijslag. Dit gebeurt des te royaler naarmate het inkomen stijgt. Terwijl men toch eigenlijk anders verwachten zou. Het valt bovendien op dat bij de lage inkomens het verschil tussen k.b.a. van loontrekkenden en zelfstandigen het grootste is en bij de hoge inkomens het laagst.

Voorts zien we nu dat hoewel de kinderbijslagen voor allen gelijk zijn, de k.b.a. hager wordt naarmate het inkomen stijgt. Bij de zelfstandigen is de totale belastingvermindering ook hager dan bij de loontrekkenden. Het verschil be- draagt f 826,- voor de inkomensgroep van f 10.000,- en f 1.036,- en

f 1.186,- voor de beide hogere groepen. Ik wil niet beweren dat daarvoor geen redelijke argumenten aan te voeren zijn. Dat is echt wel het geval! Door het een en ander wordt het echter duidelijk dat de kinderaftrek tevens kenne- lijk werkt als een correctie op het kinderbijslagbeleid. Maar daardoor zit er, zij het dan niet zo bedoeld, een innerlijke tegenstrijdigheid in de gehele opzet.

Bij de kinderbijslag gaat men er van uit dat bij een grater aantal kinderen een hogere uitkering per kind noodzakelijk is en de kinderbijslag voor het eerste kind bedraagt dan ook f 140,40 per kwartaal en voor het achtste kind

f 258,- per kwartaal.

Bij de kinderaftrek wordt niet zozeer van een ander standpunt uitgegaan, maar het resultaat van die gecombineerde werking is wei dat de aftrek voor het eerste kind het grootste is en dat bij de hogere inkomensgroepen vanaf het vijfde kind praktisch geen verlaging meer gegeven wordt.

Een .rtmctureel vraagstuk

De kinderbijslagvoorziening 1s m feite een herverdeling van het nationale inkomen. Zij is dus bedoeld als een correctie ten behoeve van de grote gezinnen, en dan vooral van die gezinnen, die door de primaire inkomensverdeling sociaal zwak staan. De kinderaftrek werkt dan weer als een correctie op deze correctie. Maar zo kunnen we wei aan de gang blijven. Op deze manier wordt het effect van de ene maatregel in meerdere of mindere mate teniet gedaan door het effect van een andere maatregel. Dit kan onder omstandigheden nodig en gewenst zij n. Hier is echter een structured vraagstuk aan de or de!

We zijn het er over eens dat grote gezinnen op de een of andere manier

moeten worden geholpen. Zij hebben aanspraak op een tegemoetkoming in de

kosten van het levensonderhoud van hun kinderen. In de Memorie van Toe-

lichting op het in 1957 ingediende wetsontwerp tot vaststelling van een Alge-

mene Kinderbijslagverzekering wordt gezegd dat de overheid eerst dan ge- roepen is hulp te verlenen, wanneer de primaire inkomensvorming een ernstige belemmering en soms zelfs een werkelijk beletsel van de gezinsvorming gaat betekenen. De kinderbijslag is in eerste aanleg bedoeld voor de sociaal zwakkere groepen. Het is tenslotte toch nog altij d een stuk sociale verzekering. We moeten goed in herinnering houden waarom de wet is ingevoerd. En we mogen daarbij niet vergeten dat aanvankelijk aan zelfstandigen boven een bepaalde inkomensgrens in het geheel geen kinderbijslag zou worden uitbetaald. Dat was naar mijn mening een fout standpunt. Men is daar ook spoedig op terugge- komen. Maar het wijst wel duidelijk aan met welke bedoeling de Kinderbijslag- wet werd ingevoerd.

Wordt kinderbijslag gegeven aan de lagere inkomens dan is het niet onrede- lijk dat ook aile andere gezinnen op gelijke wijze worden behandeld. Maar dan zou het ook redelijk zijn wanneer de kinderaftrek op eenzelfde wijze handelde d.w.z. kinderaftrek boger naarmate het kindertal toeneemt. Bovendien zou het niet onredelijk zijn wanneer de kinderaftrek voor de hogere inkomens lager werd gesteld dan voor de kleinere inkomens.

Het tegenargument is natuurlijk dat dit feitelijk toch ook het geval is omdat de verlaging van de belasting in procenten uitgedrukt voor de hogere inkomens inderdaad geringer is, terwijl in het betoog de absolute bedragen met elkaar worden vergeleken. Erkend moet worden dat het contra-effect van de kinder- aftrek in beperkte mate werkt. Dit neemt niet weg dat de tendens zeer nadruk- kelijk aanwezig is.

Op grand van bovenstaande overwegingen meen ik er voor te mogen pleiten dat de kinderaftrekregeling wordt afgeschaft.

Afschaffen, maar hoe?

Maar dan zal ik ook moeten aangeven op welke manier dit gebeuren moet.

Zo eenvoudig is dat immers niet.

In de eerste plaats moet dan worden weggenomen het verschil tussen zelf- standigen en loontrekkenden. Dat kan naar mijn mening door aan de zelfstan- digen voor het eerste kind kinderbijslag te verstrekken tot een bedrag van b.v.

f 225,- en voor het tweede kind van f 275,- welke bedragen dan zijn be- doeld als compensatie voor het gemis aan extra kinderaftrek die thans wordt genoten. Deze bedragen zijn een fractie boger dan de kinderaftrek voor de inkomensgroep van f 10.000,- en aanmerkelijk lager dan de kinderaftrek voor de inkomensgroep van f 30.000,-. Maar ik meen dat dit gerechtvaar- digd is.

In de tweede plaats moeten dan de kinderbijslagen worden verhoogd, zodanig dat het bedrag ad. rond f 600,- aan kinderaftrek wordt vergoed. Dat kan door aile kwartaalbedragen met f 15,- te verhogen.

Wil men eventueel tach nog iets meer aansluiting zoeken bij de bestaande

situatie, dan kan men ook de bedragen voor het eerste en voor het tweede en

derde kind met meer dan f 15,- verhogen en de bedragen voor de overige

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK

kinderen met minder dan f 15,-. Het zal duidelijk zijn dat alleen bedoeld is een orde van grootte aan te geven.

Wat is het resultaat? Op basis 1970, wat de aantallen kinderen betreft, en met btclragen van de kinderbijslag zoals dezc nu worden uitgekeerd, zijn er:

til/rl/(1/

1e kindercn 1.278.000 a f ^561,60 = f 720.000.000,- 2e 890.000 a .. ^{633,36 =} _" 563.700.000,-

3c 743.000 a 633,36 470.600.000,-

4e + ^{5e 576.000 a 845,52} 477.000.000.--

oe + ^{7e 158.000 a 936,-} 147.900.000,-

7c + ^{8c 55.000 a} , 1.035,84 57.000.000,-

totaal 3.700.000 f 2.426.200.000,-

De kinderbijslagen worden met f 60,- per kind per jaar verhoogd, en dat vcrgt een bedrag van f 3.700.000 X f 60,-- = f 222.000.000,-. Het aantal

<:erste kinderen van zelfstandigen schat ik ruwweg op 250.000 en het aantal tweede kinderen op 220.000. Dat betekent een vermeerdering van uitkering met 250.000 X .f ^225,-- = .f 56.250.000,-- en 220.000 X f ^275,- =

f 60.500.000,-. In bet totaal stijgen de uitkeringen derhalve met

f 338.750.000,-.

Maar dit behoeft niet te leiden tot verhoging van de premie. De staat ontvangt, als de kinderaftrek wordt afgeschaft, zeker dit bedrag in de vorm van belasting terug. Met dit bedrag kan hij dus de tekorten in de kinderbijslag- fondsen ruimschoots dekken.

Het afschaffen van de kinderaftrek is waarschijnlijk fiscaal erg ingewikkeld.

Nog moeilijker wordt het echter omdat voor de loontrekkenden de zgn. wittc tabcllen worden gcbruikt, terwijl daarnaast nag blauwe en groene tabellen dienst doen.

De extra mocilijkhcid is nu dat in dezc tabellen mede verrekend worden de voor belasting aftrekbarc premics van de overige sociale verzekeringswetten, welkc prcmies berckend worden - althans voor een zeer groot deel - ook over de met kinderbijslag verhoogde inkomens. Aileen van de volksverzekering is dit reeds 10.8 %· Maar ik mcen dat ook deze tabellen, wanneer de kinder- aftrek wordt afgeschaft, eenvoudiger kunnen worden.

)Vi'! he zijn de t

oordelen?

Aan hct afschaffcn van de kinderaftrck zijn belangrijke voordelen ver- bonden.

Ten eerste: de innerlijkc tegenstrijdigheid wordt daardoor opgeheven. Ik vind dat cen belangrijke zaak. Het is nict goed dat twcc wettelijkc voorzieningen praktisch tegen elkaar in werken. Waar dan nog bijkomt dat het twee ver- schillende departementen betreft.

Ten tweede wordt het kinderbijslagbeleid veel duidelijker. Men weet precies waar n1en aan toe is. Dit is ook van bclang bij de verlening van studietoelagen.

255

Hct is erg moeilijk om aan de mensen duidclijk te maken hoe bet een en het ander nu werkt. Iedereen gaat belasting betalen naar zijn basisinkomen en die belasting is bij gelijk basisinkomen voor allen dezelfde. Het verschil tusscn gehuwden en ongehuwden blijft uiteraard bestaan. Aileen de kinderbijslag is dan de correctie op de inkomensverdeling voorzover het dezelfde inkomens- groepen betreft. Uiteraarcl vinclt correctie op de inkomensverdcling ook plaals in de opbouw van de belastingtarieven. Hct kinderbijslagbeleid kan nu echtcr ook op zichzelf worden beoorcleeld zonder dat men rekening behoeft te houclen met de omstandigheid dat er fiscaal ook nog kinderaftrek worclt verleend. En door dit laatste wordt het zicht op het probleem nogal eens vertroebelcl. En niet alleen het zicht op het probleem maar ook de discussie.

In de derde plaats is de vereenvoudiging van de loonadministratie bij de bedrijven, en naar ik aanneem ook bij de belastingdienst, een belangrijk voor- cleel. Afschaffen van de kinderaftrek zal wel met zich mee brengen dat de regeling van de buitengewone lasten moet worden aangepast.

Wanneer men er in slagen zou op cleze manier orde te scheppen, zodat een kinderbijslagbeleid kan worden gevoerd, bcoordeeld naar de cigen merites, dan komt de kwestie aan de orde of er ook inderdaad iets moet worden ver- anderd?

Waardevast of welvaartsva.rt?

Bij het studietoelagenbeleid sluit men op de moeilijkheid dat de studie- toelagen waardevast zijn en de kinderbijslag welvaartsvast. Theoretisch zullcn de kinderbijslagen daardoor sterker stijgen dan de studietoelagen. De laatsten zullen daardoor in de toekomst lager moeten worden.

Zonder daar nu dieper op in te gaan is het we! opportuun de vraag te stellen of kinderbijslag inderdaad welvaartsvast moet zijn. Van 1965 tot en met 1969 is de loonindex gestegen van 100 tot 136, de index van de A.O.W. en A.W.W. van 100 tot 143 en de index van de kinderbijslag van 100 tot 142.

De invoering van de B.T.W. is o.a. aanleiding geweest tot een structurelc verhoging van de kinderbijslag, met als rcsultaat dat de kinderbijslag me:cr d:1n welvaartsvast gebleken is.

Het gaat steeds weer om de vraag: wat wil men met de kinderbijslag?

Of beter gezegd, wat heeft de wetgever oorspronkelijk bedocld? Een herver- deling van het nationalc inkomen om de gezinnen, die door te laag inkomen in hun cxistentie worden bedreigd, te hclpen! Kinderbijslag is een tegemoct- korning in de noodzakelijke kosten, die de vader van ecn gezin moet maken.

De praktijk is momenteel anders. Maar het gaat om de bedocling van de wetgever. In dit kader is het volledig verantwoord om de kinderbijslag waardevast te doen zijn. Maar dan ook de waardevastheid als maximum gesteld. Want wanneer de welvaart tceneemt rnoet cleze welvaartstoename er rnede toe leiden dat de kostwinners der gezinnen des te beter in staat 7.ijn voor het onclerhoud van hun kindercn te zorgen.

Op deze grand zou men tc:n aan;(ien van de kinde:rbijslag ze:lfs cfe stdling

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK

kunnen verdedigen, dat de kinderbijslag wordt verminderd wanneer de m- komens reeel stijgen.

Overigens gaat deze redenering alleen op wanneer men van oordeel is dat op dit moment de kinderbijslagvoorziening goed geregeld is. Zou men van mening zijn dat er nog van een belangrijke achterstand sprake is dan zouden de kinderbijslagen uiteraard welvaartsvast moeten blijven tot deze achterstand zou zijn ingehaald. Vooralsnog ben ik van mening dat er momenteel niet van een achterstand sprake is.

Ik heb de indruk dat de zaak wel in een goede verhouding ligt. Met Belgie en Frankrijk vergeleken ligt Nederland achter. Wat Duitsland betreft is onze regeling beter.

Omdat de kinderbijslagen gedurende de laatste jaren meer zijn gestegen dan de lonen lijkt het mij in ieder geval niet onredelijk om de welvaartsvastheid door waardevastheid te vervangen en om de hoogte der uitkeringen te be- vriezen op de huidige bedragen, totdat de loonindex, uitgaande van het jaar 1965 = 100, ook het cijfer van 142 heeft bereikt.

Welke financiele consequenties dit hebben zal is moeilijk in cijfers te be- rekenen. Daar moeten knappe rekenmeesters aan te pas komen. Maar wanneer de kinderbijslagen gedurende enige tijd niet worden verhoogd en het premie- inkomen stijgt, is de staat in betrekkelijk korte tijd ontheven van zijn verplichting om het berekende tekort in de kinderbijslagfondsen aan te zuiveren. Zo ontstaat er in de sfeer van de sociale verzekering of in de sfeer van de Rijksfinancien ruimte voor andere collectieve voorzieningen.

Ki11derbijslag voor eerste kind afschaffen?

Moeten we misschien nog verder gaan? Moet de kinderbijslag voor het eerste kind worden afgeschaft? Er zijn ongeveer 1.300.000 loontrekkenden, die kinderbijslag ontvangen. Afschaffen van de kinderbijslag voor het eerste kind betekent dus een besparing van rond f 730.000.000,-. In dit aantal zijn begrepen ruim 400.000 gezinnen met een kind. Deze gezinnen ontvangen derhalve helemaal niets meer. Aantrekkelijk lijkt het natuurlijk wei. Want het effect zou zijn dat de premie van de kinderbijslag voor loontrekkenden verlaagd kan worden van 3.3% tot 1.45%. Dat zou voor de realisering van de reeds eerder genoemde doeleinden niet onwelkom zijn.

Nu is er een enquete gehouden waarvan het nogal verrassende resultaat was, dat de meerderheid der ondervraagden wei voelde voor afschaffing van de kinderbijslag voor het eerste kind. Maar er werd wei een voorbehoud gemaakt.

En wei: mits men in inkomen niet achteruit zou gaan. Dit voorbehoud moet dan zo worden begrepen dat men looncompensatie verlangt. Makro-economisch gezien wordt dat echter een dure operatie. Immers ruim 70% van de werk- nemers komt in het geheel niet voor kinderbijslag in aanmerking, maar zal wei de loonsverhoging claimen.

Blijft de kinderaftrek gehandhaafd, dan zal men argumenteren: nu ja, de kinderbijslag voor het eerste kind vervalt, maar de kinderaftrek compenseert

II

I

II i:

dat weer voor een deel. En de kosten daarvan komen voor rekening van de staat. De overheid laat dus ook een veer. Inderdaad, dat is waar. Maar tevens blijkt dan ook dat de hogere inkomens meer gecompenseerd worden dan de lagere. En waarom? Is dat aanvaardbaar als er een zo diep ingrijpende maat- regel getroffen moet worden? Want een diep ingrijpende maatregel is bet!

Immers de man met een inkomen van f 10.561,60 betaalt aan belasting

f 903,-. De kinderbijslag wordt afgeschaft. Inkomen daalt tot f 10.000,-.

De belasting wordt f 787,-. Compensatie derhalve f 116,-. Achteruitgang

f 445,60. Voor de man met f 30.561,60 inkomen zijn de belastingcijfers

f 7.542,- en f 7.326,-. Compensatie f 216,-. Achteruitgang derhalve

f 345,60.

Dit betekent ook, dat bij onveranderde tarieven van de inkomstenbelasting 1.300.000 kinderbijslaggerechtigden samen voor tenminste f 150.000.000,- aan kinderaftrek in aanmerking komen. Dientengevolge zal de belastingop- brengst eveneens met tenminste f 150.000.000,- dalen. Dit is, gezien de huidige precaire positie der staatsfinancien een minder prettig neveneffect.

Als bet moet dan moet bet! Maar dan zal men de consequenties er van wei duidelijk onder ogen moeten zien, ook wat de financiele gevolgen betreft voor de lagere ink omens vergeieken met de hogere inkom ens. W anneer men dit in de beschouwingen betrekt, moet men wel tot de conclusie komen dat kinderbijslag en kinderaftrek maar moeilijk naast eikaar kunnen bestaan. Men zal Of de kinderaftrek moeten afschaffen, Of de kinderbijslag. In het laatste geval moet men komen tot de aanvaarding van de negatieve inkomstenbelasting.

Maar ik dacht dat de idee van de negatieve inkomstenbelasting in ons land weinig kans van slagen meer heeft.

Zou echter de kinderaftrek worden afgeschaft, dan komt bet afschaffen van de kinderbijslag voor bet eerste kind weer veei harder aan, want dan wordt er niets gecompenseerd. Als de kinderbijslag moet worden verminderd, dan pleit ik derhalve voor een procentuele verlaging van alle kinderbijslagbedragen.

Daarbij kan men dan nog overwegen om bet verlagingspercentage voor bet eerste en tweede kind grater te doen zijn dan dat voor de volgende kinderen.

Op deze manier heeft men de zaak beter in de hand. Ook om eventueei deze toch wei moeilijke operatie in etappes uit te voeren. Bovendien is dit billijker tegenover de gezinnen met een kind. Immers de kinderbijslag voor bet tweede kind blijft f 663,60 en de sprang van 0 naar f 663,60 is wei erg groot.

Zou men n.l. voor bet tweede kind f 561,60 geven en ook overigens de kwartaalbedragen handhaven, dan derven de grate gezinnen ineens f 1.035,84.

En dat kan men onmogelijk doen! Ook daarom pleit ik voor een procentuele verlaging van alle kinderbijslagbedragen omdat men immers ruimte wil ver- krijgen voor de uitbouw van enkele volksverzekeringen, te weten bet optrekken van de A.O.W., en de uitbreiding van de W.A.O. ook tot de zelfstandigen.

Het zou onjuist zijn die ruimte aileen te zoeken bij de vermindering van de

kinderbijslag voor de loontrekkenden. Dan moet men die ook zoeken bij de

Algemene Kinderbij slagwet.

KINDERBIJSLAG EN KINDERAFTREK Voorzichtigheid

En tenslotte -- ik geloof dat men voorzichtig moet zijn met al te veel te morrelen aan de hoogte der kinderbijslagen. Want de kinderbijslag is een gedeeltelijke en echt niet een volledige kwijting van de onbetaalde arbeid der huismoeders, met name waar het de grotere gezinnen en vooral die met stude- rende kinderen betreft. Het is tach niet nodig om lyrisch te worden over dit thema? In de tweede plaats staat het sociologisch vast, dat ons economisch systeem de gezinnen met drie en meer kinderen tot bezitloosheid doemt, hetgeen in Duitsland statistisch is aangetoond. In de derde plaats worden de ontwikkelingsmogelijkheden van de kinderen der grate gezinnen en hun kansen op het maken van een carriere door het kinderbijslagbeleid wezenlijk bei:nvloed.

Economisch gezien: kinderbijslag ligt meer in de sfeer van het investeren - bevordert de expansiemogelijkheid in de toekomst; verhoging van de A.O.W.

etc., hoezeer ook wenselijk, ligt in de sfeer van de consumptie. Men zal terdege moeten afwegen wat de voorkeur verdient. Ik geloof dat het in dit verband wei van belang is dat in de discussie over dit thema aandacht gegeven wordt aan de opvattingen van Wilfrid Schreiber, neergelegd in zijn brochure: ,Sozial Politik und Sozial Reform", die reeds in 195 7 verschenen is.

Hij sluit zich, dacht ik, zeer nauw aan bij het baanbrekende werk van

Gerhard Mackenroth, die zo duidelijk heeft aangetoond dat taak en doelstelling

van de sociale politiek in de moderne gei:ndustrialiseerde samenleving een

geheel andere geworden is dan die van de vorige eeuw. En die met zoveel

nadruk heeft gesteld, dat de belangrijkste taak van de sociale politiek in de

20ste eeuw is, wat hij noemt de ,Ausgleich der Familienlasten". Dit probleem

staat en valt niet met een verhoging of verlaging der kinderbijslagen. Daar

komt veel meer bij kijken. Maar tach: voorzichtigheid is dringend nodi g.

EEN OPSTEL, WAARIN VOORAL DE NEDERLANDSE SITUATIE ONDER DE LOEP WORDT GENOMEN

door Sytze Ferwerda

Ja, waarlijk, de gevangenis is een land a-socialer dan alle a-socialen die erin zitten, want die zijn dat nooit totaal, zoals dit systeem konsekwent

a-sociaal is. Steve Davidson

In ons land zitten jaarlijks ongeveer 4000 mensen vast in een gevangenis of huis van bewaring_ De samenleving i_c_ de rechter heeft hen veroordeeld tot (tijdelijke) verwijdering uit ons midden. Ze zijn gevaarlijk gebleken voor de samenleving, hebben zich niet aan de regels van bet samenlevingsspel gehouden en moeten daarvoor boeten. Na kortere of langere tijd, al naar gelang de overtreding der regels waaraan ze zich schuldig hebben gemaakt, mogen ze weer meedoen met bet spel. Maar dan blijkt een grote groep van hen (ruim 40%) die vastgezeten heeft weer te struikelen en de procedure van aanhouding, voor- geleiding en veroordeling herbaalt zich.

Hieronder willen wij nader ingaan op die afwijking; waarvan wordt afge- weken? Bestaan er geboren misdadigers? Is afwijkend gedrag te verklaren?

(hoofdstuk I). Vervolgens gaan wij na water gebeurt met iemand die ,scheef"

gaat, die wordt gearresteerd (hoofdstuk II). Dan iets over bet verblijf, bet Ieven in gevangenschap, de interne organisatie (hoofdstuk III), om vervolgens te be- kijken hoe bet komt dat een grote groep van ,afgestraften" weer struikelt, bet niet baalt in de vrije samenleving, en wat de reklassering daaraan kan doen

(boofdstuk IV).

Tenslotte zouden wij nieuwe ideeen willen weergeven met betrekking tot misdaad en straf, met bier en daar een persoonlijke noot (boofdstuk V).

Hoofdstuk I: Ben inleidend praatje, afwijkend gedrag en delinkwent gedrag Een samenleving kan aileen maar bestaan wanneer de mensen, die deel uitmaken van die samenleving zicb min of meer bouden aan de regels die zij

* Dit opstel is in eerste aanleg geschreven als documentatiemateriaal voor de ARJOS.

MISDAAD EN STRAF

daarvoor hebben opgesteld. Die regels kunnen we normen noemen. Normen geven aan hoe men zich client te gedragen (gebod) of hoe men zich juist niet moet gedragen (verbod). Er bestaan verschillende soorten van normen, (fat- soensnormen, rechtsnormen).

We hebben echter niets aan een norm als die zomaar kan worden overtreden zonder dat er iets gebeurt. Daarom worden normen gedekt door zgn. sancties, dat zijn middelen ter naleving van normen. Die sancties kunnen zowel positief (beloning) als negatief (straf) zijn.

In een samenleving zijn vooral de rechtsnormen van groot belang. Zij geven de richting aan waarin het menselijk maatschappelijk gedrag zich juist niet moet bewegen ( rechtsnormen bestaan dus vooral uit verbodsbepalingen). Een groot gedeelte van deze normen is opgenomen in de wetboeken. De sankties die bij overtreding van dit soort normen in werking treden, worden bepaald door de justitie, de rechter.

Wij leven in een dynamische tijd waarin veel verandert, ook de normen.

(B.v. nog dit jaar werd de bepaling op de kampeerkaart, dat ongehuwden van verschillend geslacht niet na zonsondergang in een tent mochten zijn, opge- heven.) Ook rechtsnormen zullen zich aan een veranderende maatschappij moeten aanpassen.

We kunnen nu een onderscheid maken tussen afwijkend gedrag en delin- kwentie. Onder afwijkend gedrag kunnen we verstaan al die gedragingen, die anders zijn dan wij verwachten. Wij verwachten in een restaurant dat een ober ons nuchter bedient en niet dat hij als een dronken matroos ons eten naast ons bord kwakt. Verwachtingen worden gevoed door verkregen informatie over of van de betrokken persoon, door vroegere ervaringen met de betrokkene zelf of op grond van bepaalde opvattingen, die rationed kunnen zijn, maar soms ook kunnen berusten op groepsoordelen en vooroordelen. Ook willen wij ons meestal gedragen overeenkomstig het gedrag dat de ander van ons verwacht.

In dit verband spreekt men wei van de rol die we moeten spelen, van rol- verwachting en rolvervulling. Van een ober wordt verwacht dat hij de rol van ober vervult, d.w.z. ons correct en nuchter bedient.

In hoeverre wij afwijkend gedrag tolereren hangt af van onze tolerantiegraad, maar ook van de informatie die we hebben ten aanzien van dat afwijkende gedrag.

Afwijkend gedrag gaat over in delinkwent gedrag wanneer het strafrechtelijke

sanctiesysteem in werking gaat treden, d.w.z. wanneer afwijkend gedrag zo-

danig foutief wordt geacht door de strafwetgever dat een optreden van de straf-

rechtelijke organen gerechtvaardigd is. Dat een ober ons dronken bedient, is

geen zaak voor de strafrechter maar voor de chef van het restaurant. Echter,

zou een dronken man ons met een tafelmes te lijf gaan, dan zou bier sprake

kunnen zijn van b.v. ernstige mishandeling en hierbij komt de strafrechter op

de proppen.

V erklarende theorieen

V elen hebben in de loop der tijden vanuit verschillende wetenschappelijke hoeken geprobeerd het verschijnsel van de misdaad te verklaren.

Allereerst zijn er de theorieen die uitgaan van de ,aangeboren misdadigheid".

Criminaliteit zegt men is erfelijk en men wijst op proeven met een-ei!ge en twee-eilge tweelingen, waaruit zou moeten blijken dat onder de een-eilge twee- lingen meer delinkwente paren voorkomen dan onder de andere groep.

De Italiaan Lombroso (1836-1909) ziet een misdadiger als een primitief, niet geheel volgroeid mens, die overeenkomsten zou vertonen met de lagere dieren. Misdadigheid hangt volgens hem samen met biologische inferioriteit.

Een misdadiger vertoont dierlijke trekken. Schedels werden opgemeten om deze theorie te staven.

Daarnaast kennen we de etnische en raciale theorieen, waarbij verband gelegd wordt tussen ras en misdaad.

Ook heeft de psycho-analyse veel bijgedragen aan de theorievorming. Men stelt dat het gedrag bepaald wordt door onbewuste psychologische krachten en drijfveren. Mensen die falen in het ontwikkelen van een adekwaat super-ego (geweten) kunnen crimineel worden omdat ze niet genoeg controle hebben over hun instinkten. Ook zou men door juist teveel controle ( neurose, psy- chose) tot misdadig gedrag kunnen komen.

Met de opkomst van de sociologie ontstaan de sociologische theorieen met betrekking tot de misdaad. Vooral die van de Fransman Durkheim (1858- 1917) en de Amerikaan Merton zijn in dit verband van belang.

Dtakheim stelt dat misdaad de onvermijdelijke konsekwentie is van de sociale complexiteit en de individuele vrijheid. Het is een van de prijzen die men voor de vrijheid moet betalen, terwijl het ook een van de wegen is waarin de indivi- dualiteit zich uit. Het is de prijs voor sociale veranderingen die vrijheid moge- lijk maken en nieuwe voorwaarden scheppen. Durkheim is het geweest die het tegenwoordig veel gebruikte begrip anomie heeft gelntroduceerd. Anomie in zijn visie betekent: normloosheid, ontregeling. Hij stelde o.m. vast dat zelf- moord niet aileen meer voorkomt in tij den van ( economische) malaise, maar ook in tijden van snel stijgende welvaart.

lvferton hanteert het anomie-begrip in een wat andere betekenis. Hij stelt dat

er in iedere maatschappij of samenleving een aantal doelen zijn die zeer na-

strevenswaard zijn. In de V.S. is het succes-doel erg belangrijk, het hebben van

succes in zaken b.v. !evert niet aileen geld op voor degene die succes heeft, maar

verschaft hem ook prestige ( aanzien) ten opzichte van de buitenwereld. Om een

doel te bereiken heeft men echter middelen nodig. Die middelen kunnen legi-

tiem = wettig of illegitiem = onwettig zijn. Nu zijn er in iedere samenleving

groepen van mensen die via de legitieme wegen met legitieme middelen die be-

gerenswaardige en prestige-verschaffende doelen niet kunnen bereiken. Zo'n

groep in de V.S. is de arme achterbuurtbevolking. Door gebrek aan opleiding

zijn ze al niet in staat erg veel hogerop te komen. Voor hen zijn de slechtst-

betaalde baantjes en het vuilste werk. Wil nou zo iemand toch rijk worden

MISDAAD EN STRAF

dan is de marrier voor hem om een flinke kraak te zetten. Dus een illegitiem middel gebruiken om een legitiem doel te bereiken. Merton onderscheidt ver- schillende vormen van afwijkend gedrag, waarbij al dan niet de na te streven doelen enjof middelen om die doelen te bereiken, veranderen.

De Franse socioloog Tarde (19e eeuw) is van mening dat misdaad een vak is: kriminelen worden niet geboren, maar gemaakt. De N ederlandse crimino- loog Bonger konstateerde in de dertiger jaren dat de criminaliteit op en neer ging al naar gelang de hoogte van de broodprijs. Hij wijt criminaliteit vooral aan de slechte sociaal-economische omstandigheden waarin de ,lagere" groepen in onze samenleving zich bevonden.

Tenslotte moet Sutherland genoemd worden met zijn ,differential-association- theory". Krimineel gedrag leer je en, zegt hij, crimineel gedrag wordt bepaald door de hoeveelheid kontakten, die men met de criminele wereld heeft.

Bestaan er geboren misdadigers? Ons antwoord moet zij n: neen. Niemand wordt als misdadiger in <de wieg gelegd. Echter, de laatste tijd waren er lombro- siaanse geruchten en verhalen rond die toch zouden wijzen op een verband tussen een aangeboren afwijking van het geslachts-chromosomenpatroon ( dit patroon bepaalt of iemand man of vrouw is) en delinkwentie. Verschillende geleerden spreken van een onbetwistbaar verband tussen agressiviteit, a-sociaal gedrag en een afwijking in het manlijk chromosomenpatroon. Een verband met delinkwentie is evenwel (nog) niet aangetoond. Verder mag het belang van o.a. maatschappelijke invloeden bij het ontstaan van delinkwentie, zelfs bij per- sonen die ,aanleg ervoor zouden hebben" nooit vergeten en onderschat worden.

Hoofdstuk II: Van arrestatie tot ttitspaak, enkele cijfers en het probleem van de preventieve hechtenis

W anneer iemand aangehouden wordt, verdacht van een misdrij f en wanneer er een proces-verbaal (akte, van wat waargenomen of verklaard is) tegen hem wordt opgemaakt, dan kunnen er een drietal dingen met hem gebeuren:

a. de strafzaak wordt (voorwaardelijk) geseponeerd, de verdachte hoort er niets meer van, wordt niet verder vervolgd;

b. de verdachte krijgt een zgn. ,lopend vonnis" d.w.z. hij moet zich te zijner tijd voor de rechtbank verantwoorden maar mag tot dan vrij rondlopen;

c. de verdachte wordt preventief gehecht, d.w.z. hij wordt voorlopig in het Huis van Bewaring opgesloten en mag dus niet naar huis.

De volgende fase is de terechtzitting, uitmondend in een uitspraak van de rechter. In dit verband enkele cijfers. ¹

1 (Brannen: Criminele resp. Justitiele en Gevangenisstatistiek 1965 Centraal Bureau

voor de Statistiek).

Voornaamste opgelegde hoofdstraffen (zonder kinderstrafrecht) Yoor aile misdrijven met uitzondering van art. 314 Sr. en overtreding art. 432 lid 3 Sr.:

absoluut %

I Veroordelingen, die geen vrijheidsberoving

meebrengen 27100 70

II Veroordelingen die wei vrijheidsberoving

meebrengen 12000 30

Duur van de onvoorwaardelijke gevange- nisstraf:

minder dan 1 maand 1-3 maanden 3-6 maanden 6 maanden tot 1 jaar

Ianger dan 1 jaar- tot minder dan 3 jaar 3 jaar en meer

391000

absoluut %

5933 2052 1886 1510 433 58 11872

50 17 16 12,5

3,5 0,5

Gemiddeld zitten er in ons land een kleine 4000 mensen in de gevangenis.

Daarvan bevinden zich volgens cijfers van 1965 zo'n 1460 in preventieve hech- tenis. Blijkens de Maandstatistiek van het rechtswezen, politie en branden van februari 1965 werd van de 32444 afgedane strafzaken waarbij voorarrest was toegestaan, deze maatregel in 6052 gevallen toegepast (18,65%). Van deze 6052 gevallen volgde in 5700 gevallen een veroordeling, terwijl in 122 ge- vallen vrijspraak volgde. Bij 700 strafzaken (van de 6052) werd volstaan met een geldboete, dus geen vrijheidsstraf, terwijl wei preventieve hechtenis was toegepast. 700 mensen hebben derhalve in de gevangenis gezeten zonder dat er sprake was van een zodanig misdrijf dat gevangenisstraf op zijn plaats zou zijn geweest.

Met het opsommen van deze cijfers zitten we gelijk in de hele problematiek

van de preventieve hechtenis en dan met name in het probleem in welke ge-

vallen zij toegepast moet worden. In 1969 werd een congres gehouden waarop

het probleem van de preventieve hechtenis centraal stand. Hoe zou men kunnen

komen tot terugdringing van de frekwentie van voorlopige hechtenis. Immers,

wanneer iemand vastgezet wordt, heeft dat enorme gevolgen, niet aileen voor

hemzelf maar ook voor zijn eventuele gezin. Iemand heeft eens gezegd: ,het

zou goed zijn dat diegenen die anderen naar de gevangenis kunnen sturen zelf

eens een tijdje in de gevangenis zouden verblijven, om te weten waartoe

MISDAAD EN STRAP

ze iemand veroordelen die ze naar de gevangenis sturen". Als verdachte heeft men behoord tot een groep van mensen die een gevangengemeenschap vormen, welke in onze samenleving nog als tegenpool van de ,normale" gemeenschap wordt gezien. Preventief gedetineerden krijgen ook bet stempel mee van in de gevangenis te hebben gezeten. Ze zitten er niet aileen, maar met recidivisten (mensen die al meer hebben gezeten voor een misdrijf), kortgestraften, first- offenders ( mensen die er voor de eerste keer zitten).

Anonimiteit is niet gewaarborgd, de gehele ongezonde gevangengemeenschap komt op jou, verdachte, af. En je schuld staat nog niet eens vast!

Ter verbetering van de situatie is o.a. voorgesteld om:

bet aantal strafbare feiten terzake waarvan voorlopige hechtenis rs toe- gelaten te verminderen;

aileen die verdachten voorlopig te hechten die waarschijnlijk veroordeeld zullen worden tot een gevangenisstraf van tenminste 6 jaar.

Verder zou een verdachte eerder over een verdediger moeten kunnen beschik- ken dan nu gebruikelijk is. De huidige gronden waarop men iemand preventief mag hechten zijn wei in de wet vastgelegd maar zij zijn zeer ruim te inter- preteren. Als gronden worden genoemd dat er ernstige bezwaren tegen ver- dachte zijn gerezen, wanneer er gevaar is voor vlucht en wanneer de maat- schappelijke veiligheid gevaar loopt. Prof. mr. L. H. C. Hulsman heeft er op gewezen dat bet gedrag van functionarissen, die over bet al dan niet vasthouden van een verdachte beslissen, vaak ingegeven wordt door traditioneel handelen in plaats van rationed handelen. Afkomst en opleiding zullen daar wei mede oorzaak van zijn.

Hoofdstuk III: Het gevangeniswezen in Nederland, organisatie en dagelijkse gang van zaken, behandeling en enkele spanningsvelden binnen de gevangenis

Een stukj e geschiedenis:

In 1596 werd bet eerste tuchthuis, bet rasphuis in werking gesteld met 12 gevangenen. Dit huis was gevestigd op de Heiligeweg in Amsterdam ( op de plaats van bet huidige zwembad.) Opzet was veroordeelden te wennen aan produktieve arbeid en door zedelijke verbetering de terugkeer in de samen- leving te bevorderen. Al spoedig kwamen er meer van dit soort huizen, die hun tijd ver vooruit waren. Daarnaast werden andere strafmethoden nog gehand- haafd, zoals dood door verdrinking of onthoofding, geseling, brandmerken en verminking.

In 1809 werd bet Crimineel Wetboek voor bet Koninkrijk Holland inge-

voerd. De doodstraf bleef, maar de wreedheid bij de tenuitvoerlegging wilde

men zoveel mogelijk vermijden. Voor het eerst werd de gevangenisstraf in het strafstelsel opgenomen met een beperkte duur van ten hoogste 2 jaar. In 1810 trad de Code Penal in werking. Naast de doodstraffen waren de belangrijkste straffen uit de Code Penal: schavotstraffen ( tekaakstelling en brandmerken), vrijheidsstraffen en eerloosheid.

Omstreeks 1850 stelde men zich de vraag: welk gevangenisstelsel moeten we hier in Nederland hebben? Wij kunnen namelijk verschillende stelsels onder- scheiden, waarvan de voornaamste zijn:

1. het Pennsylvania-stelsel met een sterk accent op de eenzame opsluiting.

De gevangene moet permanent aileen in zijn eel blijven. j\fen dacht hiermee een drietal zaken te bereiken:

a. de eenzame opsluiting zou duidelijk als een straf gevoeld worden;

b. door de eenzaamheid zouden de gevangenen tot inkeer komen;

c. op deze wijze zou men de onderlinge nadelige bei:nvloeding van gevangenen kunnen voorkomen;

2. het Auburn-stelsel,gebaseerd op gemeenschap onder absoluut stilzwijgen.

De gevangenen waren overdag in gemeenschap, werkten samen, maar het spreken tegen elkaar of op welke manier ook contact zoeken was streng verboden. 's Nachts verbleven de gevangenen afzonderlijk in eigen eel;

3. de progressieve stelsels: het belangrijkste element in dit soort stelsels is dat de overgang van de gevangenschap naar de vrijheid geleidelijk en afhankelijk van het gedrag van de gevangenen verloopt.

In Nederland werd gekozen voor het celstelsel. In 1847 werd Je eerste cellulaire gevangenis in Amsterdam gebouwd. Met het Wetboek van Strafrecht ( 1886) werd dit stelsel geconsolideerd. De eel werkte afschrikwekkend, zo dacht men, bovendien voorkwam zij onderlinge besmetting. V erder maakte zij het mogelijk de gedetineerden individueel te verbeteren en was het mogelijk door cellulaire opsluiting de strafmaat nauwkeurig in overeenstemming te brengen met de mate van schuld, die de delinkwent door zijn misdrijf op zich had genomen.

Met het verstrijken der jaren werd echter de kritiek op dit stelsel heviger.

Afzonderlijke opsluiting kan nooit leiden tot verbetering en opvoeding van de delinkwent; de eel stompt de gevangene af en het individualiserende vermogen van de celstraf kan sterk in twijfel worden getrokken, zo zei men.

In 1918 werd het celstelsel doorbroken; bepaald werd dat iedere gevangenis- straf in gemeenschap kon worden ondergaan. In Veenhuizen werd een proef genomen met tenuitvoerlegging van gevangenisstraf in een openluchtge- vangenis.

In 1929 werd bij wet bepaald dat gevangenen voor bepaalde doeleinden

(lichaamsoefening, arbeid, onderwijs e.d.) met andere gevangenen samenge-

MISDAAD EN STRAP

bracht konden worden; ook dit was een principiele aantasting van bet cel- stelsel.

Na de oorlog zijn de grondslagen voor een geheel nieuwe opzet van bet gevangeniswezen vastgelegd in de nieuwe Beginselenwet Gevangeniswezen, die in 1953 van kracht geworden is. Daarin wordt gesteld: gevangenisstraf wordt naar gelang van de persoonlijkheid van de veroordeelde in algehele of in beperkte gemeenschap, dan wei in afzondering ondergaan. De gemeen- schap staat voorop. Daarmee komt tegelijk de vraag naar de selectie om de hoek kijken. Je kunt maar niet iedereen bij iedereen stoppen. Bij selectie van veroordeelden behoren ook verschillende soorten van gevangenissen. Een ge- differentieerd gevangeniswezen moet in staat zijn om iedere geselecteerde ge- vangene daar te plaatsen waar hij specifiek thuishoort. Oat wordt dan ook betoogd in artikel 12 Wetboek van Strafrecht: iedere gevangene wordt voor zover mogelijk geplaatst in een gesticht, welks regiem bet meest met zijn persoonlijkheid strookt, waarbij zowel op de duur der straf als op de reklasse- ringsmogelijkheden van de gevangenen wordt gelet.

In de Beginselenwet zijn de volgende differentiatiecriteria opgenomen:

geslacht, leeftijd, strafduur. Verder zullen de beroeps- en gewoontemisdadigers in afzonderlijke gevangenissen worden geplaatst en tevens zij, die op grond van hun persoonlijkheid niet geschikt zijn in gemeenschap gebracht te worden.

Bij de beraadslagingen voorafgaande aan de totstandkoming van de Begin- selenwet Gevangeniswezen is ook uitvoerig aandacht besteed aan de vraag welk doel er met de tenuitvoerlegging van gevangenisstraf wordt nagestreefd!

Uiteraard een zeer belangrijke vraag, omdat hiermee tegelijk de gehele gevan- genisstraf als middel ter discussie wordt gesteld. Het resultaat van de beraad- slagingen is te vinden in artikel 26, luidende: met handhaving van het karakter van de straf of de maatregel wordt hun tenuitvoerlegging mede dienstbaar ge- lllaakt aan de voorbereiding van de terugkeer der gedetineerden in het maat- schappelijk Ieven.

De bepalingen in de Beginselenwet genoemd en hierboven geciteerd zijn niet meer dan grove richtlijnen die geconcretiseerd zullen moeten worden. Ze geven een richting aan, meer niet.

Recapitulerend zijn er dus drie pijlers waarop het gevangeniswezen is ge- bouwd: eel en gemeenschap, selectie en differentiatie en last but not least yoor- bereiding van de terugkeer in de vrije maatschappij.

De structzmr ~'all het huidige gevangenisstelsel

Het opperbeheer der strafgestichten berust bij bet Ministerie van Justitie, afdeling directie gevangeniswezen. Deze afdeling is verdeeld in weer een aantal afdelingen en buro's, die ieder een bepaald facet van het gevangeniswezen behartigen, zoals gevangenisvraagstukken, nieuwbouw, beveiliging, personeels- beleid, samenstellen van huishoudelijke reglementen e.d.

Een belangrijke afdeling is de afdeling Regiem, die naast beleidsvorming

en beleidsontwikkeling de selectie en plaatsing van gedetineerden, de indivi- duele en collektieve bejegening van gedetineerden en de administratie en doku- mentatie behartigt

De Centrale RaJJd van Advies voor het gevangeniswezen, de psychopaten- zorg en de reklassering adviseert de minister op zijn verzoek over peniten- tiaire vraagstukken en kan ook uit eigen beweging problemen op dit gebied in studie nemen en de minister daaromtrent voorstellen doen. Ook beroeps- kwesties in verband met plaatsing van gedetineerden worden door dit College behandeld. De selectieambtenaren brengen aan het O.M. (Openbaar Minis- terie2) een bindend advies uit met betrekking tot plaatsing van een veroor- deelde. Daarnaast wordt nauw samengewerkt met de Sociale Dienst van het gevangeniswezen. In die gevallen waar een uitgebreid persoonlijkheidsonder- zoek gewenst is om tot een verantwoord selectie-advies te komen, kan de ver- oordeelde gedurende 4 weken in het Seloc (Selectie- en Orientatiecentrum van het Gevangeniswezen) worden opgenomen, teneinde door specialisten te worden onderzocht om te komen tot een goed selectie-advies en tot richtlijnen voor be- handeling van de veroordeelde in de gevangenis.

Wij kunnen vijf soorten van gestichten voor de tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen onderscheiden:

1. Huizen van Bewaring, hierin worden voornamelijk opgesloten de preven- tief gehechten en de kortgestraften tot een maximum straf van 3 maanden.

In ons land zijn 25 van dit soort gestichten. Acht ervan zijn bestemd voor man- nen en vrouwen (uiteraard strikt gescheiden gehouden afdelingen) en 16 alleen voor mannen. Een geheel eigen plaats heeft de Psychiatrische Observatiekliniek van het gevangeniswezen in Utrecht Dit gesticht heeft de status van huis van bewaring, maar haar funktie is het om door een grondig psychiatrisch, psycho- logisch, biologisch en sociaal onderzoek van verdachten een zo goed mogelijke voorlichting aan de rechter te geven. De capaciteit is 28 personen.

De totale capaciteit van de Huizen van Bewaring is 2483 mannen en 96 vrouwen.

2. Gevangenissen - voor kort en langer gestraften, waaronder o.a.

a. vrouwengevangenis te Rotterdam, capaciteit 22. In 1967 zaten daar 10 dames;

b. jeugdgevangenissen: o.a. te Zutphen, Alkmaar en Vught Verder de ,Corridor" in Zeeland (N.Br.), welke bestemd is voor 18-23 jari- gen met werkelijke strafduur van 1 - 4 maanden, die geen of slechts geringe recidive hebben en goede reklasseringsperspektieven. Het is een zeer modern complex, waarin gewerkt wordt met behandelings- methoden.

2 Het Openbaar Ministerie is een staatsorgaan, belast met het geven van Ieiding bij de opsporing van strafbare feiten, de vervolging van daders en de tenuitvoerlegging van strafvonnissen.

268

MISDAAD EN STRAP 3. Open en halfopen gevangenissen

Dat ,open"' slaat op de mate van vrijheid die een gedetineerde hier heeft in vergelijking met de gesloten gevangenissen.

Het regiem in dit soort gestichten is gebaseerd op zelfdiscipline en verant- woordelijkheidsgevoel. De open gevangenissen hebben de functie van een over- gangsgesticht tussen de gesloten gevangenis en de vrijheid. Zij zijn bestemd voor gevangenen die tenminste vier maanden in een gesloten inrichting hebben doorgebracht en ten hoogste nog vijf maanden afzitten van hun vrijheid. In de regel duurt een verblijf daar dus vijf maanden.

O.a. veel V.I. ( = voorwaardelijke invrijheidsstelling)-gevallen zitten er; zo is het mogelijk dat iemand die een gevangenisstraf van !anger dan 9 maanden heeft gekregen, na 9 maanden voorwaardelijk in vrijheid wordt gesteld. Dat ,voorwaardelijk" slaat op de bepaling dat wanneer iemand binnen een door de rechter gestelde periode weer met de justitie in aanraking komt, hij direkt weer vastgezet kan worden.

Motieven tot plaatsing in open gevangenissen kunnen onder meer liggen in de wenselijkheid een gevangene, vooral na langdurige straf, weer geleidelijk te confronteren met het vrije leven, hem te wennen aan het normale arbeids- tempo, doorbreken van isolement e.d. Ook de huisregels verschillen zeer van die van de gesloten gestichten. Genomen over een periode van 10 jaar werd ruim 13% van de geplaatsten in een open gevangenis teruggezet naar een ge- sloten inrichting, omdat ze de druk van een open gesticht niet aankonden.

De half-open gevangenis bevindt zich te Veenhuizen. Het gesticht ,Banken- bosch" is bestemd voor veroordeelden tot gevangenisstraf wegens overtreding van de W egenverkeerswet ( meestal dronken achter het stuur).

De veroordeelden moeten lichamelijk valide zijn, omdat ze betrekkelijk zwaar lichamelijk werk in de buitenlucht moeten doen, zoals bomen kappen.

Het half-open zit 'm o.a. in de andere beveiliging (geen muur, maar prikkel- draad; in de barakken is geen toezicht).

Daarnaast kennen we ,Fleddervoort" te Veenhuizen als half-open gevange- nis voor gewone delinkwenten.

4. Rijkswerkimichting te Veenhuizen, vooral voor souteneurs.

5. Rijksasyl voor psychopaten.

Mensen aan wie het misdrijf wegens een gebrekkige ontwikkeling of zieke- lijke storing van de geestvermogens niet kan worden toegerekend, kunnen ter beschikking van de regering worden gesteld teneinde van harentwege te worden verpleegd, wanneer het belang der openbare orde dit bepaaldelijk vordert. Ook worden daar de minder toerekenbaren verpleegd.

Aan het hoofd van een strafgesticht staat een directeur. Hij is verantwoorde- lijk voor de regelmatige gang van zaken in het gesticht. Daarnaast kennen we de gestichtsraad (intern), bestaande uit de directeur en de hoofden van de ver-

269

sehillende afdelingen binnen een gestieht. De taak van de raad is het uitbrengen van adviezen aan de direeteur m.b.t. de gedetineerden.

De Commissie van Toezieht (extern) heeft tot taak toezieht te houden op de behandeling van de gedetineerden en de nakoming der voorsehriften binnen het gestieht. Haar leden worden benoemd door de Minister van Justitie.

De organisatie en de dagelijkse gang van zaken in de gevangenis

Onder de term regiem wordt verstaan het geheel van regels die voor de gevangenis gelden en de wijze waarop deze worden gehanteerd. In de ge- vangenis is alles voor je geregeld, naar eigen stijl leven is bijna een on- mogelijkheid. Het regiem versehilt naar gelang de soort van gevangensehap waarop het betrekking heeft. Wij kunnen onderseheiden de algehele ge- meensehap (aileen slapen in eel apart), de beperkte gemeensehap (b.v. in huis van bewaring, eten en slapen in eel) en de afzondering ( strafeel, observatie, verblijf in eel met individueel luehten). Iedere gedetineerde kan op eigen ver- zoek in afzondering worden geplaatst.

Arbeid is verplieht voor veroordeelden, voor preventieven niet. Eehter geen werk, dan ook geen , verdienste". Het werk dat gedaan wordt bestaat uit o.a.

liehte montage-werkzaamheden, eenvoudig papier- en kartonnagewerk, verpak- ken en sorteren. Er is vaak sprake van een partieuliere opdraehtgever. Daar- naast kennen we de huisdienst die het huishoudelijk werk binnen het gestieht zelf verzorgt. V erder werk voor overheidsdiensten ( textiel, metaal, drukkerij).

De beloning is een fooi, f 1,50 per dag maximaal. De helft van dit bedrag krijgt de gedetineerde als zakgeld in handen, voor zware shag en koeken, de andere helft krijgt hij als hij de poort uitstapt. Hij zou het eens allemaal gaan versnoepen. Van eventueel het eigen gezin onderhouden is uiteraard geen sprake op deze marrier. In open inriehtingen en in ,Fleddervoort" verdient men ,nor- maal" d.w.z. het laagste CAO-loon. 60% wordt daarvan ingehouden (kost- geld), 10% wordt als zakgeld uitgekeerd en 30% krijgt men mee bij het ver- laten van de inriehting.

Geestelijke verzorging: er zijn katholieke, protestantse, humanistisehe en joodse geestelijke verzorgers. Al naar gelang de grootte van de inriehting zijn ze half- of fulltime.

Ze worden betaald door het Ministerie van Justitie en aangewezen door de resp. ,,kerken". De leiding van de versehillende geestelijke verzorgers berust bij een hoofdpredikant voor het gevangeniswezen, resp. hoofdaalmoezenier etc.

die funetionaris is bij Justitie.

De taak van de geestelijke verzorgers is het houden van godsdienstoefeningen

en eateehisatie (gespreksgroepen). Het is nog niet eens zo heel lang gel eden

dat men in het huis van bewaring in Amsterdam des zondags aehter tralies

de kerkdienst meemaakte in de ruimte die daarvoor bestemd was.