EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 30.5.2012 COM(2012) 276 final
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD
Beoordeling van de maatregelen die Hongarije heeft getroffen
in reactie op de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012 om het buitensporige overheidstekort te verhelpen
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD
Beoordeling van de maatregelen die Hongarije heeft getroffen
in reactie op de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012 om het buitensporige overheidstekort te verhelpen
1. BUITENSPORIGTEKORTPROCEDURE EN RECENTSTE AANBEVELINGEN
Op 5 juli 2004 heeft de Raad bij Beschikking 2004/918/EG1 overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (VEG) besloten dat er in Hongarije een buitensporig tekort bestond, en heeft hij krachtens artikel 104, lid 7, aanbevelingen gedaan om het buitensporige tekort uiterlijk in 2008 te verhelpen.
Op 18 januari 2005 besloot de Raad bij Beschikking 2005/348/EG2 overeenkomstig artikel 104, lid 8, VEG dat Hongarije geen effectief gevolg had gegeven aan zijn aanbeveling.
Op 8 maart 2005 deed hij vervolgens een tweede aanbeveling op basis van artikel 104, lid 7, VEG waarin werd vastgehouden aan 2008 als jaar waarin het buitensporige tekort uiterlijk gecorrigeerd zou moeten zijn. Op 8 november 2005 stelde de Raad bij Beschikking 2005/843/EG3 overeenkomstig 104, lid 8, VEG vast dat Hongarije opnieuw niet had voldaan aan de ingevolge artikel 104, lid 7, gedane aanbevelingen. Daarom richtte hij op 10 oktober 2006 een derde aanbeveling op basis van artikel 104, lid 7, VEG aan Hongarije waarin de termijn voor de correctie van het buitensporige tekort werd verlengd tot 2009. Op 7 juli 2009 concludeerde de Raad in zijn aanbeveling krachtens artikel 104, lid 7 VEG (hierna de "aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009" genoemd) dat ervan uit mocht worden gegaan dat de Hongaarse autoriteiten effectief gevolg hadden gegeven aan de aanbevelingen van 10 oktober 2006. Vanwege de ernstige economische neergang bevatte deze vierde aanbeveling van de Raad tevens herziene aanbevelingen op basis van artikel 104, lid 7, VEG, in het kader waarvan 2011 werd vastgesteld als jaar waarin Hongarije het buitensporig tekort uiterlijk zou moeten verhelpen. Op 27 januari 2010 kwam de Commissie met een mededeling aan de Raad4 waarin zij concludeerde dat Hongarije naar aanleiding van de aanbevelingen van de Raad van 7 juli 2009 doeltreffende actie had ondernomen. Wel vestigde de Commissie daarbij de aandacht op aanzienlijke risico's.
Op 24 januari 2012 stelde de Raad bij Besluit 2012/139/EU5 op grond van artikel 126, lid 8, VWEU vast dat door Hongarije niet binnen de gestelde termijn doeltreffend gevolg is gegeven aan de aanbeveling van de Raad van 7 juli 2009. Weliswaar bleef het overheidstekort van Hongarije in 2011 beneden de referentiewaarde van 3 % van het bbp, doch was dit niet te danken aan een structurele en duurzame correctie, maar aan substantiële eenmalige ontvangsten. Tegelijkertijd was er sprake van een structurele verslechtering in 2010 en 2011 met meer dan 2 % van het bbp, terwijl juist een cumulatieve budgettaire verbetering van
1 PB L 389 van 30.12.2004, blz. 27.
2 PB L 110 van 30.4.2005, blz. 42.
3 PB L 314 van 30.11.2005, blz. 18.
4 COM(2010) 10 definitief.
5
0,5 % van het bbp was aanbevolen. Weliswaar worden door de autoriteiten in 2012 structurele maatregelen geïmplementeerd die de eerdere verslechtering van de situatie naar verwachting grotendeels zouden compenseren, maar de referentiewaarde van 3 % van het bbp zou ook in 2012 enkel kunnen worden nageleefd dankzij eenmalige inkomsten ter grootte van bijna 1 % van het bbp, terwijl het tekort in 2013 de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde weer zou overschrijden als alle eenmalige maatregelen volgens plan zouden worden uitgefaseerd.
Op 13 maart 2012 besloot de Raad vervolgens bij Uitvoeringsbesluit 2012/156/EU6 om een deel van de vastleggingen van het Cohesiefonds voor Hongarije met ingang van 1 januari 2013 te schorsen, in overeenstemming met artikel 4 van Verordening (EG) nr. 1084/2006 van de Raad van 11 juli 2006 tot oprichting van het Cohesiefonds7.
Op dezelfde dag richtte de Raad een nieuwe (vijfde) aanbeveling tot Hongarije overeenkomstig artikel 126, lid 7, VWEU en artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1467/978 (hierna de "aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012" genoemd), waarin 2012 werd vastgesteld als jaar waarin het land uiterlijk een einde zou moeten maken aan het buitensporig tekort. Daarnaast deed de Raad de volgende specifieke aanbevelingen:
• De Hongaarse autoriteiten dringen het begrotingstekort op een geloofwaardige en duurzame wijze terug tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp in overeenstemming met het meerjarentraject dat is uitgestippeld in het geactualiseerde convergentieprogramma van Hongarije, dat in het advies van de Raad van 12 juli 2011 is bekrachtigd. Specifiek met dit doel voor ogen dienen de Hongaarse autoriteiten:
a) ervoor te zorgen dat de tekortdoelstelling voor 2012 van 2,5 % van het bbp wordt gehaald, hetgeen op basis van het macro-economische kader van na de tussentijdse prognoses van februari 2012 van de diensten van de Commissie een extra begrotingsinspanning van ten minste 0,5 % van het bbp zou vereisen bovenop de reeds voorziene inspanning van 1,9 % van het bbp. Dit dient met name te worden gerealiseerd door de in het Széll Kálmán Plan en het geactualiseerde convergentieprogramma opgenomen tekortverlagende maatregelen nader te specificeren en onverkort uit te voeren, alsook door de nodige verdere consolidatiemaatregelen van structurele aard te nemen;
b) eventuele meevallers aan te wenden voor een verbetering van het nominale saldo, zoals onder meer mogelijke eenmalige ontvangsten als gevolg van de overstap van begunstigden van de particuliere naar de openbare pensioenpijler;
c) de nodige aanvullende maatregelen van structurele aard te nemen die vereist zijn om ervoor te zorgen dat het tekort in 2013, waarvan op basis van het macro-economische kader van na de tussentijdse prognoses van februari 2012 van de diensten van de Commissie wordt verwacht dat het de drempel van 3 % van het bbp met 0,6 % van het bbp zal overschrijden, ver onder deze drempel blijft, zelfs nadat de eenmalige ontvangsten van bijna 1 % van het bbp zoals verwacht en aanbevolen volledig zijn afgebouwd. Deze maatregelen kunnen onder meer bestaan in een verdere specificatie en implementatie van de in het Széll Kálmán Plan opgenomen geplande structurele hervormingen;
6 PB L 78 van 17.3.2012, blz. 19.
7 PB L 210 van 31.7.2006, blz. 79.
8
d) in de op stapel staande begrotingswetten in voldoende reserves te voorzien (bovenop de bij de wet op de overheidsfinanciën voorgeschreven algemene reserve) om zelfs in geval van onvoorziene gebeurtenissen de begrotingsdoelstellingen te verwezenlijken.
• Deze begrotingsaanpassing draagt ertoe bij dat de brutoschuldquote van de overheid op een neerwaarts traject wordt gebracht. In overeenstemming met artikel 2, lid 1 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 dient met name gedurende een periode van drie jaar vanaf de correctie van het buitensporige tekort voldoende vooruitgang bij de inachtneming van de benchmark voor de reductie van het begrotingstekort te worden geboekt.
• In overeenstemming met de aanbeveling van de Raad van 12 juli 2011 brengen de Hongaarse autoriteiten de essentiële grondwettelijke begrotingsregels in praktijk door de afgeleide wet betreffende de economische stabiliteit aan te passen. De cijfermatige regels dienen te garanderen dat het begrotingsproces in een daadwerkelijk bindend middellangetermijnkader is ingebed en de analysetaken van de begrotingsraad dienen te worden verruimd.
De Raad stelde 13 september 2012 vast als uiterste datum voor de Hongaarse regering om effectieve maatregelen te nemen en invulling te geven aan de noodzakelijke maatregelen om een duurzame correctie van het buitensporige tekort naderbij te brengen. Tegelijkertijd zegde de Raad toe om reeds in het kader van zijn bijeenkomst op 22 juni 2012 te beoordelen of Hongarije de nodige corrigerende maatregelen heeft genomen, teneinde de gedeeltelijke schorsing van de vastleggingen van het Cohesiefonds voor 2013 op te heffen indien aan de desbetreffende voorwaarden is voldaan9. Om de besluitvorming door de Raad te vergemakkelijken, heeft de Commissie toegezegd de Raad onverwijld een evaluatie te doen toekomen waarin zij, na vaststelling door de Hongaarse regering van corrigerende maatregelen ter naleving van de ingevolge artikel 126, lid 7, VWEU gedane aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012, nagaat of Hongarije daadwerkelijk doeltreffende actie heeft ondernomen. Deze toezeggingen en de door de Hongaarse autoriteiten genomen maatregelen vormen de achtergrond van deze mededeling.
Er zij op gewezen dat de Raad de Hongaarse autoriteiten tevens heeft verzocht de vereiste structurele inspanningen te leveren teneinde hun begrotingsdoelstelling van een tekort van 2,2 % van het bbp voor 2013 op zodanige wijze te realiseren dat wordt gewaarborgd dat de middellangetermijndoelstelling parallel aan de duurzame correctie van het buitensporige tekort wordt vastgehouden.
2. BEOORDELING VAN DE DOELTREFFENDHEID VAN DE ACTIE
Overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1467/97 en de herziene gedragscode10 wordt een lidstaat geacht doeltreffende actie te hebben ondernomen indien hij gevolg heeft gegeven aan
9 Overweging 12 van Uitvoeringsbesluit 2012/156/EU van de Raad tot schorsing van vastleggingen van het Cohesiefonds voor Hongarije met ingang van 2013 luidt als volgt: "Overeenkomstig artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1084/2006 zal de Raad, indien hij tegen 22 juni 2012, of op een latere datum, vaststelt dat Hongarije de nodige corrigerende maatregelen heeft genomen, onverwijld besluiten om de schorsing van de betrokken vastleggingen op te heffen."
10 "Specificaties inzake de uitvoering van het stabiliteits- en groeipact en Richtsnoeren inzake de vorm en de inhoud van stabiliteits- en convergentieprogramma's", van 24 januari 2012. Zie
de aanbeveling op grond van artikel 126, lid 7, VWEU. De gedragscode bepaalt dat er bij de beoordeling of er doeltreffende actie is ondernomen, met name op moet worden gelet of de betrokken lidstaat de oorspronkelijk door de Raad aanbevolen jaarlijkse begrotingsdoelstellingen en de daarvoor nodige verbetering van zijn conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen, heeft verwezenlijkt.
2.1. Beoordeling van de genomen maatregelen met betrekking tot de begrotingsresultaten voor 2012 en 2013
De macro-economische omstandigheden zijn iets verslechterd ten opzichte van de prognoses van de diensten van de Commissie van februari 2012, die ten grondslag lagen aan de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012 en waarin de verwachting werd geuit dat het reële bbp in 2012 met 0,1 % zou krimpen en in 2013 weer met een bescheiden 1,6 % zou groeien. Deze verslechtering houdt voornamelijk verband met de tegenvallende prestaties in de bouwsector in het eerste kwartaal. Bovendien zijn de groeivooruitzichten voor de korte en de middellange termijn als gevolg van recent ingevoerde nieuwe maatregelen (zie hieronder voor nadere informatie) nog iets somberder uitgevallen en zal het reële bbp volgens de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie en op basis van de op de sluitingsdatum11 beschikbare informatie in 2012 naar verwachting met 0,3 % dalen om vervolgens in 2013 met slechts 1,0 % toe te nemen. Het convergentieprogramma voor 2012 bevat iets optimistischere groeiprognoses (0,1 % in 2012 en 1,6 % in 2013), voornamelijk omdat i) de particuliere consumptieve uitgaven dankzij een gunstigere groeiverwachting voor de werkgelegenheid in de particuliere sector hoger uitvallen en ii) de bruto-investeringen in vaste activa een dynamischere ontwikkeling te zien geven.
In 2011 liet de overheidsbegroting een overschot van 4,3 % van het bbp zien dankzij eenmalige inkomsten van 9,7 % van het bbp, afkomstig uit de feitelijke liquidatie van het vroegere verplichte particuliere pensioenfonds12. De eenmalige factoren niet meegerekend vertoonde de begroting evenwel een tekort van 5¼ % van het bbp. Ofschoon deze resultaten globaal overeenkomen met de ramingen van het werkdocument van de diensten van de Commissie bij de aanbeveling van de Commissie voor een aanbeveling van de Raad op grond van artikel 126, lid 7, VWEU van maart 2012, overtreffen deze cijfers, die met name te danken zijn aan het meevallende begrotingssaldo van de decentrale overheden, de verwachtingen die de regering in haar voortgangsverslag over de buitensporigtekortprocedure (BTP) van december 2011 en die de diensten van de Commissie begin januari 201213 hadden geuit.
11 Op 15 mei heeft het Hongaarse bureau voor de statistiek een voorlopige raming (flash estimate) voor het eerste kwartaal van 2012 gepubliceerd. Voor seizoensinvloeden en kalendereffecten gecorrigeerd daalde het bbp met 1,3%, wat ook voor de analisten als verrassing kwam, gezien de daling van 0,5% die werd verwacht in de voorjaarsprognoses 2012 die gepubliceerd zijn op 11 mei, dat wil zeggen enkele dagen voordat die voorlopige raming bekend werd.
12 In 2011 gaf de regering de leden van het vroegere verplichte particuliere pensioenfonds de mogelijkheid om terug te keren naar de openbare pensioenfondspijler, waarvoor zij de nodige prikkels bood. Tegen deze achtergrond besloot 97% van de leden terug te keren, wat resulteerde in i) eenmalige inkomsten voor de begroting in verband met de overdracht van de geaccumuleerde activa aan de centrale overheid en ii) permanent hogere inkomsten uit pensioenbijdragen aan de publieke pensioenpijler.
13 Werkdocument van de diensten van de Commissie – begeleidend document bij de aanbeveling van de Commissie voor een besluit van de Raad op grond van artikel 126, lid 8. Zie:
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/pdf/30_edps/other_documents/2012-
2.1.1. Vermindering van het tekort in 2012 op basis van de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie en als gevolg van meevallers
In 2012 zal het begrotingstekort volgens de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie op 2,5 % uitkomen, waarmee het in overeenstemming zou zijn met de officiële tekortdoelstelling en 0,5 % lager zou liggen dan het tekort volgens de raming in de beoordeling van maart 2012. Deze verbeterde vooruitzichten zijn hoofdzakelijk te herleiden tot drie elementen:
1. Het basiseffect van het meevallende begrotingsresultaat voor 2011 (0,1 % van het bbp).
2. De regering heeft in het convergentieprogramma voor 2012 nieuwe bezuinigingsmaatregelen aangekondigd met een omvang van 0,3 % van het bbp, die van invloed zijn op de budgettaire ontwikkeling in 2012. Daartoe behoren inkomstenverhogende maatregelen van meer dan 0,1 % van het bbp, waaronder de invoering van een nieuwe belasting op telecommunicatiediensten en de btw-verlegging in de landbouw. Aan de uitgavenzijde wordt 0,2 % van het bbp bespaard op de kredieten van ministeries en door een verdere vermindering van de subsidies voor geneesmiddelen. In het licht van het uitvoeringsrisico dat is verbonden aan de maatregelen aan de uitgavenzijde nemen de diensten van de Commissie in de voorjaarsprognoses 2012 besparingen van 0,2 % van het bbp over (van in totaal 0,3 % van het bbp).
3. Naast de nieuwe bezuinigingen worden de tekortvooruitzichten ook beïnvloed door nieuwe eenmalige ontwikkelingen. Deze nieuwe eenmalige inkomsten van 0,4 % van het bbp bestaan uit i) het effect van een nieuwe golf uittredingen van begunstigden uit de particuliere naar de openbare pensioenpijler, daartoe aangezet door prikkels van de overheid die tot eind maart 2012 van kracht waren (0,2 % van het bbp)14 en ii) eenmalige inkomsten van 0,2 % van het bbp omdat sommige structuurfondsmiddelen van de EU pas in januari 2012 zijn ontvangen, terwijl de overheid de desbetreffende betalingen aan de eindbegunstigden al in december 2011 had gedaan, waarvan de diensten van de Commissie in kennis werden gesteld bij hun bezoek in april 2012 in het kader van de voorbereiding van de prognoses15. Deze inkomsten zullen naar verwachting gedeeltelijk wegvallen tegen nieuwe eenmalige uitgaven ter grootte van 0,15 % van het bbp voor de vervoersector (deze beslissing werd de diensten van de Commissie eveneens in april meegedeeld). Al met al loopt het effect van alle eenmalige maatregelen daardoor met zo'n 0,25 % op tot circa 0,9 % van het bbp. Zonder deze tijdelijke factoren zou het begrotingstekort boven de referentiewaarde van 3 % van het bbp komen te liggen (namelijk op 3,4 % van het bbp).
Hoewel de tekortdoelstelling voor 2012 naar verwachting zal worden gehaald, is dit volgens de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie alleen mogelijk door de inzet van de volledige buitengewone reserve (voorwaardelijke uitgavenverminderingen)16 ter
14 Ofschoon de uiterste datum voor de overstap van de particuliere naar de openbare pensioenpijler 31 maart 2012 was en bekend was dat rond een kwart van de leden ervoor had gekozen deze overstap alsnog te maken, wat neerkomt op een inkomstenoverdracht van 0,2% van het bbp, werden in het convergentieprogramma voor 2012 geen inkomsten in verband met deze transactie opgenomen.
15 De door de regering gevoerde boekhouding op kasstroombasis en op ESR-basis wordt door Eurostat aan een verificatie onderworpen.
16 De door de regering gevoerde boekhouding op kasstroombasis en op ESR-basis wordt door Eurostat
grootte van 1½ % van het bbp die was gevormd om onvoorziene ontwikkelingen op te kunnen opvangen en de tekortdoelstelling alsnog te halen17. Daarentegen is er volgens het convergentieprogramma 2012 nog een buitengewone reserve van 0,4 % van het bbp voor 2012 beschikbaar. Dit verschil is het gevolg van de door de diensten van de Commissie verwachte uitgavenoverschrijdingen van bijna ½ % van het bbp die zich zullen voordoen op het gebied van de geneesmiddelensubsidies, in de vervoersector en door het gebrek aan bijzonderheden over de besnoeiingen op de begrotingskredieten, alsook door de iets lagere belastinginkomsten omdat de economische groeivooruitzichten ongunstiger uitvallen.
Volgens de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012 dienen eventuele meevallers, zoals eenmalige ontvangsten als gevolg van de overstap van begunstigden van de particuliere naar de openbare pensioenpijler, te worden aangewend voor een verbetering van het nominale saldo. Deze inkomsten waren niet opgenomen in het convergentieprogramma voor 2012. In de voorjaarsprognoses 2012 is daar echter wel rekening mee gehouden, zodat de tekortdoelstelling volgens deze prognoses zal worden gehaald (maar dus niet zal worden overtroffen).
2.1.2. Vermindering van het tekort in 2013 op basis van de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie en op basis van de vorming van reserves
In de voorjaarsprognoses 2012 van de Commissie wordt ervan uitgegaan dat het begrotingstekort in 2013 naar 2,9 % van het bbp zal stijgen, wat betekent dat het tekort zowel in 2012 als in 2013 beneden de referentiewaarde van 3 % van het bbp blijft, ook al is dit in het eerstgenoemde jaar te danken aan eenmalige maatregelen. De tekortprognose voor 2013 valt 0,7 % van het bbp lager uit dan de verwachte 3,6 % van het bbp in de beoordeling van maart 2012, maar is 0,7 % van het bbp hoger dan de officiële doelstelling van 2,2 % van het bbp. De verbetering van het begrotingsbeeld is het gevolg van tal van nieuwe bezuinigingsmaatregelen die in het convergentieprogramma voor 2012 zijn aangekondigd.
Volgens de raming van de regering kan het begrotingstekort voor 2013 door deze maatregelen met ongeveer 1,7 % van het bbp worden teruggedrongen. In het convergentieprogramma voor 2012, dat voornamelijk is gebaseerd op gegevens van 2011 die gunstiger zijn uitgevallen dan eerder werd verwacht, wordt er ook van uitgegaan dat het tekort bij de decentrale overheden in 2012 met 0,2 % van het bbp en in 2013 met 0,3 % van het bbp zal afnemen. Bij de berekening van het bruto tekortverlagend effect (van ca. 1,7 % van het bbp) dat de bezuinigingen op de begroting hebben, is rekening gehouden met de in het convergentieprogramma van 2012 aangegeven minimuminkomsten (0,4 % van het bbp) uit de heffing op financiële transacties. Deze benadering wordt geschraagd door het door de regering op 9 mei genomen besluit dat voorziet in de inning van deze minimumontvangsten. Tevens zijn besparingen van bijna 0,2 % van het bbp opgenomen die uit de strenge controle op de uitgaven aan goederen en diensten in de openbare sector resulteren. Deze besparingen waren reeds impliciet in het convergentieprogramma van 2012 opgenomen en zijn op 16 mei 2012 bekendgemaakt.
17 De ingediende begroting bevatte een buitengewone reservebuffer van 0,7% van het bbp, die in de goedgekeurde begroting met 0,4% is verhoogd tot 1,1% van het bbp. De in het convergentieprogramma voor 2012 opgenomen bezuinigingsmaatregelen ter grootte van bijna 0,4% van het bbp in 2012 zijn volgens de regering bedoeld voor de vorming van een extra reservebuffer, aangezien met de in de begroting opgenomen reservebuffer van 1,1% van het bbp al vaststaande ontvangstentegenvallers en
De maatregelen aan de ontvangstenzijde omvatten: i) de invoering van een heffing op financiële transacties (ten minste 0,4 % van het bbp), ii) hogere belastingtarieven voor verzekeringsdiensten, de energiesector en openbare nutsbedrijven (0,2 %), iii) het volledige jaareffect van de belasting op telecommunicatiediensten en de btw-verlegging in de landbouw (0,2 %) en iv) de invoering van de elektronische wegentol met ingang van juli 2013 (0,25 % van het bbp). De maatregelen aan de uitgavenzijde omvatten: i) een verlaging van kredieten op de verschillende begrotingsonderdelen en aan overheidsbedrijven, ii) een nominale bevriezing van de uitgaven aan goederen en diensten bij de centrale overheid en iii) een verlaging van de subsidies voor openbaar vervoer en geneesmiddelen, met een gezamenlijk bruto tekortverminderend effect van meer dan 0,6 % van het bbp.
Omdat op de sluitingsdatum van de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie (26 april 2012) te weinig specifieke informatie beschikbaar was en aan sommige bezuinigingen uitvoeringsrisico's zijn verbonden, kon dit tekortverlagende effect van 1,7 % van het bbp voor slechts twee derde (1,1 % van het bbp) in de prognose in aanmerking worden genomen. Terwijl in het convergentieprogramma voor 2012 erop wordt gerekend dat de tekortdoelstelling van 2,2 % van het bbp zal worden gehaald zonder dat de buitengewone reserve van 0,2 à 0,5 % van het bbp (afhankelijk van de ontvangsten uit de belasting op financiële transacties) wordt aangesproken, gaan de diensten van de Commissie er in de voorjaarsprognoses 2012 van uit dat het tekort net onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp komt te liggen zonder dat er een reserve overblijft (als in dit jaar geen eenmalige of tijdelijke maatregelen worden genomen). Deze hogere tekortraming is vooral het gevolg van het uitvoeringsrisico dat is verbonden aan de eerder geplande en de recent aangekondigde bezuinigingsmaatregelen (van respectievelijk ¼ % en ½ % van het bbp), en van de slechte macro-economische vooruitzichten (wat in een toename van het tekort met ¼ % van het bbp resulteert)18.
In de aanbeveling wordt de regering ook verzocht om in de volgende begrotingswetten voldoende reserves op te nemen. Aangezien de diensten van de Commissie er in de voorjaarsprognoses 2012 niet van uitgaan dat er in 2013 een reserve overblijft waarmee mogelijke uitgavenoverschrijdingen kunnen worden opgevangen, is rekening gehouden met een zeker uitvoeringsrisico. Voorts hebben de autoriteiten nog de mogelijkheid om een dergelijke reserve op te nemen in de toekomstige begrotingswetten. Dit aspect en het gebruik van eenmalige maatregelen ter verbetering van de structurele begrotingssituatie worden gemonitord in het kader van het halfjaarlijkse BTP-voortgangsverslagen die de regering moet blijven indienen tot de stopzetting van de BTP.
2.1.3. Nieuwe informatie van na de sluitingsdatum van de voorjaarsprognoses
Na de sluitingsdatum van de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie heeft de regering nadere gegevens verstrekt over de verlaging van kredieten op de verschillende begrotingsonderdelen ter grootte van 0,15 % van het bbp. Aangezien daarover te weinig detailinformatie beschikbaar was, is in de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie slechts een derde van dit bedrag in aanmerking genomen. Met de nieuwe informatie is duidelijk geworden in welke mate de begrotingen van de verschillende ministeries en de kredieten op de verschillende begrotingsonderdelen door de bezuinigingen worden geraakt, en dat de beoogde besparingen gebaseerd zijn op een schrapping van
18 Er zij op gewezen dat ook aan de ontvangstenzijde een aantal detailaspecten van de maatregelen nog
bepaalde taken en op een verhoging van de efficiëntie, waardoor de duurzaamheid ervan kan worden gewaarborgd. Op basis van deze informatie kunnen de diensten van de Commissie het volledige effect van 0,15 % van deze maatregel nu wel opnemen in hun bijgewerkte raming.
Bovendien heeft de regering bij Besluit nr. 1152/2012 van 16 mei 2012 tot wijziging van Besluit nr. 1122/2012 (IV.25.) bekendgemaakt dat de uitgaven van de centrale overheid nominaal worden bevroren en dat de uitgaven aan goederen en diensten van de decentrale overheden in 2013 slechts voor de helft zullen meestijgen met de inflatie (maatregelen die slechts impliciet in het convergentieprogramma van 2012 waren opgenomen). De regering heeft tevens aangegeven dat deze besparingen van rond de 0,2 % van het bbp op basis van dezelfde beginselen zullen worden doorgevoerd als die welke gelden voor de bezuinigingen op de kredieten op de verschillende begrotingsonderdelen. Door dit besluit valt de bijgewerkte budgettaire raming van de diensten van de Commissie slechts 0,1 % van het bbp gunstiger uit aangezien er sprake is van bepaalde uitvoeringsrisico's, onder meer omdat de centrale overheid slechts beperkte invloed heeft op de budgettaire planning van de decentrale overheden.
Op 9 mei hebben de autoriteiten een aantal centrale parameters van een belastingpakket vastgesteld (de desbetreffende wetvoorstellen zijn op 11 mei bij het parlement ingediend).
Deze parameters verschillen op een aantal punten van de parameters die in het convergentieprogramma voor 2012 zijn beschreven. Zoals verwacht zijn de nieuwe belastingheffingen over het algemeen van toepassing op het bedrijfsleven en niet op de consument, waardoor het investeringsklimaat verder zou kunnen verslechteren, hetgeen ook blijkt uit de verklaringen van de betrokken ondernemersorganisaties. Concreet heeft de regering besloten plafonds in te stellen voor de maandelijkse betalingen van de telecommunicatiebelasting, terwijl de belastingverhoging voor energie- en nutsbedrijven minder hoog is uitgevallen dan oorspronkelijk gepland. In totaal komt dit neer op een inkomstenderving van bijna 0,1 % van het bbp. Volgens de plannen wordt dit gecompenseerd met een navenant sterke toename van de ontvangsten uit de belasting op financiële transacties omdat de schrapping van de oorspronkelijk geplande aftopping meer oplevert dan de beperking van de lijst van belastbare transacties. Uitgaande van de bij de afronding van deze beoordeling beschikbare informatie is deze nieuwe informatie niet van invloed op de totale ontvangsten die van het belastingpakket kunnen worden verwacht.
Afgaande op alle nieuwe informatie die is ontvangen na de sluitingsdatum voor de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie, en met name op de nadere gegevens over de uitgaven, die een tekortverlagend effect van 0,2 % van het bbp sorteren, kan worden gerekend op een daling van het tekort voor 2013 tot 2,7 % van het bbp, dat daarmee duidelijk onder de drempelwaarde van 3 % van het bbp komt te liggen (zie tabel 1 voor de evolutie van de beoordeling van de Commissie in de verschillende stadia).
2.1.4. Begrotingsinspanningen die aan de correctie van het tekort in 2012 en 2013 ten grondslag liggen
In zijn aanbeveling van 13 maart 2012 heeft de Raad de regering verzocht ervoor te zorgen dat de tekortdoelstelling voor 2012 van 2,5 % van het bbp wordt gehaald en dat in 2013 een tekort wordt bereikt dat ruim onder de drempel van 3 % van het bbp ligt. Op basis van het macro-economisch kader dat uit de prognoses van de diensten van de Commissie van februari 2012 oprees, zou daarvoor in 2012 een extra begrotingsinspanning van ten minste ½ % van het bbp vereist zijn (bovenop de reeds beoogde inspanning van 1,9 % van het bbp), met daarnaast verdere inspanningen in 2013 (gezien het voor dat jaar verwachte tekort van 3,6 % van het bbp).
Volgens de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie zal het structurele saldo na een verslechtering ervan met 1,4 % van het bbp in 2010 en met nog eens 0,7 % van het bbp in 2011 in 2012 met 2¼ % verbeteren en dus een sterkere verbetering te zien geven dan de ¼ % van het bbp die nog in de beoordeling van maart 2012 werd verwacht. Dit cijfer blijft weliswaar iets achter bij de door de Raad aanbevolen begrotingsinspanning, maar dat valt ten dele te verklaren doordat in de voorjaarsprognoses 2012 ten opzichte van de prognoses van februari 2012 van de diensten van de Commissie een (geringe) neerwaartse bijstelling van de potentiële groei heeft plaatsgevonden (met een negatief effect van 0,1 % van het bbp op het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo in 2012).
Bovendien zijn de belastingontvangsten (ongerekend discretionaire maatregelen) in 2012 lager uitgevallen dan mag worden verwacht op grond van de ontwikkeling van het bbp en de standaardbelastingelasticiteiten, hetgeen er wellicht gedeeltelijk toe heeft bijgedragen dat de verandering van het structurele saldo iets achterblijft bij de vereiste begrotingsinspanning.
Rekening houdend met deze factoren mag de begrotingsinspanning voor 2012 worden geacht in grote lijnen te stroken met hetgeen nodig was in het kader van de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012.
Voor 2013 wordt in de voorjaarsprognoses 2012 gerekend op een geringe verbetering van het structurele begrotingssaldo (met 0,1 % van het bbp) ten opzichte van het voorgaande jaar.
Rekening houdend met de nieuwe informatie die door de regering na de sluitingsdatum voor de prognoses is verstrekt, zou dit saldo sterker kunnen verbeteren, namelijk met meer dan
¼ % van het bbp.
Tabel 1: Ontwikkeling van de begrotingsprognoses
2012 2013 Beoordeling van de Commissie van maart 2012 -3,0 -3,6 Onderliggende macro-economische omstandigheden -0,05 -0,05
Eenmalige maatregelen 0,25 0,0
ontvangstenzijde (meer overstap van de particuliere naar de openbare pensioenpijler, bijzondere boekingen i.v.m. EU- fondsen)
0,40 0,0 uitgavenzijde (schuldgerelateerde uitgaven in de vervoersector) -0,15 0,0 Andere budgettaire ontwikkelingen (bv. wijzigingen in het
beloningssysteem, aanpassing aan belastingwijzigingen) 0,15 -0,10 Beoordeling van de Commissie voordat nieuwe maatregelen zijn
genomen -2,65 -3,75
Bezuinigingsmaatregelen van het convergentieprogramma 2012 0,20 1,10 ontvangstenzijde (bijv. heffing op financiële transacties,
elektronische wegentol, extra belastingen op energie en telecommunicatie)
0,15 0,90 uitgavenzijde (bijv. verlaging van begrotingsuitgaven en van
subsidies voor geneesmiddelen 0,05 0,20
Macro-economische tweederonde-effecten van
bezuinigingsmaatregelen -0,05 -0,25
Voorjaarsprognoses 2012 (gepubliceerd op 11 mei 2012) -2,5 -2,9 Nadere informatie over bezuinigingsmaatregelen aan de
uitgavenzijde (na de sluitingsdatum van de voorjaarsprognoses 2012)
0,10 0,20 Bijgewerkte beoordeling van de Commissie -2,5¹ -2,7
¹Op grond van nadere informatie over bezuinigingsmaatregelen: buitengewone reserve van 0,1 % van het bbp.
2.1.5. Algehele beoordeling van de correctie van het begrotingstekort en de overheidsschuld
Over het geheel gezien en rekening houdend met informatie die na de sluitingsdatum van de voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie beschikbaar is gekomen, zal het begrotingstekort in 2012 naar verwachting op 2,5 % van het bbp uitkomen en in 2013 ruim onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp blijven, in overeenstemming met de aanbeveling van de Raad van maart dit jaar. De verbetering van de begrotingsprognoses is met name te danken aan het budgettaire effect van twee nieuwe maatregelen ter grootte van 0,3 % van het bbp in 2012 en van 1,3 % van het bbp in 2013, die in het kader van het convergentieprogramma van 2012 zijn aangekondigd en daarna nader zijn ingevuld en die ook leiden tot een verbetering van het structurele saldo met ¼ % van het bbp in 2012 en nog eens ½ % van het bbp in 2013 ten opzichte van de cijfers van de beoordeling van maart 2012.
Andere factoren, zoals het basiseffect van het licht meevallende begrotingssaldo over 2011 en hogere eenmalige ontvangsten leiden eveneens tot een verbetering van de vooruitzichten voor het nominale tekort en zorgen ervoor dat de tekortdoelstelling van 2,5 % van het bbp in 2012 haalbaar is.
Er zij op gewezen dat de consoliderende maatregelen vragen doen rijzen over de kwaliteit ervan. Ze zijn namelijk vooral gericht op de ontvangstenzijde en kunnen een obstakel voor de economische groei vormen, gezien de verslechtering van het ondernemingsklimaat als gevolg van het feit dat de tijdelijke sectorale heffingen die geleidelijk weer zouden worden
afgeschaft, in de praktijk zijn vervangen door permanente sectorale belastingen in min of meer dezelfde sectoren. Zoals reeds aangegeven in de aanbeveling van de Raad, zou Hongarije zijn voordeel kunnen doen met maatregelen op het gebied van de universele kinderbijslag (mogelijk gecombineerd met de recentelijk ingevoerde belastingvoordelen voor gezinnen), de invoering van een gecentraliseerde, op waarde gebaseerde onroerendgoedbelasting en een versterking van de progressiviteit van het forfaitaire inkomstenbelastingstelsel, om een duurzame correctie van het buitensporige tekort te realiseren19.
In 2011 nam de schuld van de centrale overheid iets af tot 80,6 % van het bbp als gevolg van het aanzienlijke primaire overschot van 8¼ % van het bbp, dat echter grotendeels teniet werd gedaan door de devaluatie van de forint met meer dan 10 %. Afgaande op de tekortvooruitzichten van de voorjaarsprognoses 2012 en gesteld dat de overheid geen activa afstoot20, zal de schuld in 2012 naar verwachting tot 78,5 % van het bbp afnemen en vervolgens in 2013 nog iets verder dalen. Volgens het geactualiseerde convergentieprogramma wordt de overheidsschuld gedurende de programmaperiode steeds verder teruggedrongen tot 77 % van het bbp in 2013 en tot onder de 73 % in 2015. Wat betreft de inachtneming van de benchmark voor de schuldreductie zal Hongarije zich gedurende een periode van drie jaar vanaf de correctie van het buitensporige tekort (d.w.z. 2013-2015) in een overgangsperiode bevinden. Door de geplande begrotingsaanpassing zou voldoende vooruitgang worden geboekt bij de inachtneming van de benchmark voor de schuldreductie.
Afgaande op de geplande begrotingsaanpassing zal de benchmark voor de schuldreductie in 2015 worden bereikt. In artikel 2, lid 1 bis, van Verordening (EG) nr. 1467/97 is bepaald dat voor een lidstaat waartegen op 8 november 2011 een buitensporigtekortprocedure loopt en gedurende een periode van drie jaar vanaf de correctie van het buitensporige tekort, het schuldcriterium wordt geacht te zijn vervuld wanneer de betrokken lidstaat voldoende vooruitgang in de richting van naleving maakt.
2.2. Beoordeling van de genomen maatregelen op het gebied van de budgettaire governance
Met betrekking tot de budgettaire governance heeft de Raad de Hongaarse autoriteiten verzocht de wet op de economische stabiliteit aan te passen, met name door een bindend middellangetermijnkader vast te stellen en de analysetaken van de begrotingsraad te verruimen. In het convergentieprogramma voor 2012 is aangekondigd dat de regering na een evaluatie van het nieuwe regelgevingskader de nodige wijzigingsvoorstellen in het voorjaar zou voorleggen aan het parlement. Bij de afronding van deze beoordeling was nog geen informatie verstrekt over de voorgenomen wijzigingen. Teneinde te zorgen voor een volledige omzetting van de richtlijn van de Raad inzake de minimumeisen voor nationale begrotingskaders is in het kader van de database van de Hongaarse regering voor de harmonisatie van de Hongaarse wetgeving met de EU-wetgeving (onder beheer van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Justitie) een tijdschema opgezet, beginnend met de besluitvorming over conceptuele vraagstukken in juni 2012 en eindigend met de afronding van het wetgevingsproces in het najaar 2013. Wat betreft de werking van de begrotingsraad is in maart 2012 bij wet bepaald dat de voorzitter van dit orgaan een bezoldiging ontvangt en een klein secretariaat in het Bureau van het parlement kan opzetten (deze aspecten ontbraken
19 Overweging 13 in de aanbeveling van de Raad van 13 maart.
20 Een aanzienlijk deel van deze activa is afkomstig uit de activa die in het kader van de feitelijke
nog). Hoewel dit een stap in de goede richting is - een zekere institutionalisering van de begrotingsraad strookt immers met het sterke vetorecht dat de begrotingsraad ten aanzien van de jaarlijkse begroting is toegekend - kunnen de algehele vorderingen op dit gebied als te traag worden beschouwd, zodat de ontwikkelingen met betrekking tot budgettaire governance nauwgezet moeten worden gevolgd.
3. CONCLUSIES
Op grond van de thans beschikbare informatie lijkt het erop dat de door Hongarije genomen maatregelen een behoorlijke vooruitgang betekenen in de richting van een correctie van het buitensporig tekort.
Naar verwachting zal met name de tekortdoelstelling van 2,5 % van het bbp voor 2012 worden gehaald en het begrotingstekort in 2013 ruim onder de drempel van 3 % van het bbp blijven, ondanks de iets verslechterde macro-economische omstandigheden. Het tekortdoel voor 2012 wordt naar verwachting gehaald op grond van structurele maatregelen ter grootte van 0,3% van het bbp en ook dankzij een gering positief basiseffect van 2011 en een aantal eenmalige ontwikkelingen. Rekening houdend met het effect van herzieningen van de potentiële bbp-groei en met het feit dat de belastingontvangsten (ongerekend het effect van discretionaire maatregelen) in 2012 achterblijven bij de verwachtingen op grond van de bbp- ontwikkelingen en de standaardbelastingelasticiteiten, kan de begrotingsinspanning van 2012 worden geacht in grote lijnen te stroken met de aanbeveling van de Raad van 13 maart 2012.
Voor 2013 verwachten de diensten van de Commissie op basis van alle openbare informatie, met inbegrip van de informatie die na de sluitingsdatum voor de voorjaarsprognoses 2012 beschikbaar is gekomen, dat het tekort dankzij een reeks consoliderende maatregelen op 2,7 % van het bbp zal uitkomen en dus ruim onder de in het Verdrag vastgestelde referentiewaarde van 3 % van het bbp zal blijven, dit ondanks de volledige afbouw van eenmalige ontvangstenverhogende maatregelen met een netto-effect van 0,9 % van het bbp.
Afgaande op deze tekortprognoses en de sindsdien ontvangen informatie zal de schuld van de centrale overheid naar verwachting afnemen van 80,6 % van het bbp in 2011 tot onder de 78,5 % van het bbp in 2012 en in 2013 nog iets verder dalen.
Het basisscenario van de voorjaarsprognoses 2012 bevat symmetrische risico's. Aan de ene kant kan een lager tekort worden bereikt in het geval van een meevallend begrotingssaldo bij de decentrale overheden of in het geval van lagere rente-uitgaven in de publieke sector. Aan de andere kant zijn er tekortverhogende risico's, zoals tegenvallende uitgaven in verband met verliezen van de centrale bank. Daarnaast kunnen de onlangs aangekondigde nieuwe belastingen een verdere, niet-lineaire verslechtering van het investeringsklimaat teweegbrengen, dat tevens onder druk kan komen te staan als gevolg van de recente scherpe daling van het bbp in het eerste kwartaal, waarmee in de prognoses geen rekening kon worden gehouden, maar wel een negatief effect op het begrotingstekort sorteert.
Met betrekking tot de budgettaire governance is in het convergentieprogramma voor 2012 het voornemen aangekondigd om bij het parlement wetswijzigingen ter zake in te dienen. Bij de afronding van deze beoordeling was echter nog geen publieke informatie beschikbaar over de inhoud en het ambitieniveau van de voorgenomen herziening. Met ingang van maart 2012 kan de voorzitter van de begrotingsraad aanspraak maken op een marktconforme bezoldiging en op een klein secretariaat. Gezien de trage vorderingen dienen de ontwikkelingen op het gebied van de budgettaire governance ook nauwlettend te worden gevolgd in het kader van de
opvolging van de landenspecifieke aanbeveling van 2012 inzake de hervorming van de budgettaire governance.
In het licht van de bovenstaande evaluatie acht de Commissie het momenteel niet noodzakelijk dat verdere stappen in de buitensporigtekortprocedure ten aanzien van Hongarije worden gezet. Een strikte tenuitvoerlegging en een snelle vooruitgang bij de uitwerking van alle aangekondigde maatregelen zijn nodig om het begrotingstekort met een veilige marge onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp te houden. De opzet van de consoliderende maatregelen is echter voor verdere verbetering vatbaar. Daartoe moet vooraf nauw overleg worden gevoerd met de belanghebbenden en internationale organisaties. Om te stroken met de aanbeveling van de Raad, behoeft het budgettaire governancekader nog een zodanige verdere aanpassing dat het land kan profiteren van de instelling van een goed functionerend institutioneel systeem. Tegen deze achtergrond en in het licht van de recente tegenvallende groeicijfers over het eerste kwartaal zal de Commissie de ontwikkelingen op begrotingsgebied in Hongarije nauwlettend blijven volgen, zulks in overeenstemming met het Verdrag en het SGP, met name gezien de lange voorgeschiedenis van deze buitensporigtekortprocedure. Het tweejaarlijkse BTP-verslag van de regering zal in dit verband telkens een van de informatiebronnen vormen.
Tabel 2: Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses
2011 2012 2013 2014 2015 COM 1,7 -0,3 1,0 n.v.t. n.v.t.
Reëel bbp
(verandering in %) CP 1,7 0,1 1,6 2,5 2,5
COM -2,3 -2,7 -2,0 n.v.t. n.v.t.
Output gap1
(% potentieel bbp) CP -2,4 -3,0 -2,6 -1,7 -1,2 COM 4,3 -2,5 -2,9 n.v.t. n.v.t.
Overheidssaldo²
(% van het bbp) CP 4,3 -2,5 -2,2 -1,9 -1,5 COM 8,3 1,5 1,2 n.v.t. n.v.t.
Primair saldo
(% van het bbp) CP 8,3 1,6 2,0 2,2 2,2
COM 5,3 -1,3 -2,0 n.v.t. n.v.t.
Conjunctuurgezuiverd begrotingssaldo1,3
(% van het bbp) CP 5,4 -1,1 -1,0 -1,1 -0,9 COM -4,3 -2,1 -2,0 n.v.t. n.v.t.
Structureel saldo4
(% van het bbp) CP n.v.t.
-4,0 -1,9 -1,2 -1,1 -0,9 COM 80,6 78,5 78,0 n.v.t. n.v.t.
Bruto overheidsschuld
(% van het bbp) CP 80,6 78,4 77,0 73,7 72,7 Opmerkingen:
1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie.
2 Op basis van informatie die is ontvangen na de sluitingsdatum voor de
voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie, kon de prognose voor het nominale tekort over 2013 neerwaarts worden bijgesteld tot 2,7 % van het bbp.
3 Conjunctuurgezuiverd saldo, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen.
4 Vanwege de herziening van de prognose voor het nominale tekort over 2013 op basis van informatie die is ontvangen na de sluitingsdatum voor de voorjaarsprognoses van de diensten van de Commissie, valt ook het structurele saldo over 2013 ¼ % van het bbp gunstiger uit.
Bronnen: Voorjaarsprognoses 2012 van de diensten van de Commissie (COM) (gepubliceerd op 11 mei 2012) en convergentieprogramma van 2012 (CP)
