Veiligheid, een zorg van bestuurders

(1)

Adv ie s over ve i l ighe id voor verkeer en wa ter

Ve i l ighe id , een zorg van bestuurders

Juli 2000

(2)

(3)

Inhoudsopgave

Samenvatting 4

Summary‘Safety, a matter of management’ 14

1. Inleiding 24

2. Probleemverkenning 26

2.1 Diverse benaderingen 26

2.2 Diversiteit binnen en tussen werkterreinen 27

2.3 Diverse actoren 28

2.4 Ontwikkelingen 32

3. Visie en aanbevelingen 36 3.1 Eenheidin verscheidenheid 36 3.2 Veiligheidsmanagement 39 3.3 Het rijk als regisseur 42 4. Veiligheidsverhoging per werkterrein 46

4.1 Inleiding 46

4.2 Luchtvaart 48

4.3 Spoor 51

4.4 Scheepvaart 55

4.5 Wegverkeer 57

4.6 Innovatie van ondergronds transport 66

4.7 Waterkering 67

Bijlagen 73

3 Raad voor verkeer en waterstaat VEILIGHEID, EEN ZORG VAN BESTUURDERS

(4)

Samenvatt ing

Gevraagd: een visie op veiligheid

Zowel de verkeersveiligheid als de veiligheid van de waterkeringenstaat er in Nederland naar verhouding nietslecht voor. Het aantal verkeersslacht- offersligtlager danin de meeste anderelanden, en delaatste ernstige overstromingsramp vond bijna een halve eeuw geleden plaats. Toch heeft de minister van V&W de Raad voor verkeer en waterstaat gevraagd om een advies over het veiligheidsbeleid. Waarom?

Verkeer en Waterstaatis verantwoordelijk voor de veiligheid op een groot aantal werkterreinen. Binnenieder van dieterreinen wordt aan veiligheid gewerkt, maar er zijn grote verschillenin de manier waarop. De Raad beseft dat ditte maken heeft met verschillenin ontstaansgeschiedenis, en kan komen doordat het aantal actorensterk uiteenloopt. De Raad constateert daarnaast dat per werkterrein zeer verschillend wordt geoor- deeld over de ernst van hetjaarlijks aantalslachtoffers. Zo wordtin het wegverkeer een veel groter aantal‘normaal’ geacht danin anderetakken van vervoer. Het wordtsteeds moeilijker om aan publiek en politiek uit teleggen waarom het beleid op de verschillendeterreinen zo verschillend is en zo verschillend uitpakt. Eris dringend behoefte aan een eenduidige veiligheidsaanpak die alle werkterreinen overspant. De minister heeft de Raad advies gevraagd over zo’nsamenhangende veiligheidsvisie,in de verwachting dat deze kan dienen als basis voorintegrale afwegingen binnen entussen de werkterreinen.

De Raad heeft zijn adviestoegespitst op veiligheidin de werkterreinen verkeer en vervoer en waterkeringen. Het onderwerp veiligheid op de elektronischesnelweg blijftin het advies buiten beschouwing. Om het met Engelse woordente verduidelijken: de Raad beschouwt wel aspecten van safety, maar niet vansecurity. Detekst begint met een probleemverkenning, waarin ook nieuwe ontwikkelingen worden geschetst. Daarna presenteert de Raad een visie en een drietal algemene aanbevelingen, die vervolgens worden uitgewerkt voor de deelterreinenluchtvaart,spoor, scheepvaart, wegverkeer, ondergrondstransport en waterkeringen. Snelle ontwikkelingen

Er wordtsteeds meer gereden, gevaren en gevlogen. We kunnen echter niet accepteren dat dit ook zou betekenen: meer ongelukken en meer slachtoffers. Datiséén reden om bij voortduringserieuze aandachtte besteden aan veiligheid.

Eentweede redenis dat deinstitutioneleinbedding van het veiligheidsbeleid aaningrijpende veranderingen onderhevigis. Zoals geconstateerd bestaat er binnen het domein van verkeer en waterstaat een veelheid aan veiligheidspraktijken. Goede communicatie en afstemmingis daardoor niet eenvoudig. Ook een eenduidigetoedeling van verantwoordelijkheden ontbreekt vaak. Op het ogenblik wordensteeds meer uitvoerende taken op afstand gezet door verzelfstandiging, privatisering of decentrali- satie. Grote organisaties maken daarbij plaats voorflexibele netwerken. De afspraken over veiligheid, diein detraditionele organisaties groten- deelsimpliciet waren, moeten nu worden geëxpliciteerd. Gebeurt dat niet, dan dreigt het gevaar dat ertakentussen de wal en hetschip

(5)

Intussen komt de wetgeving die de nieuwestructuren moet gaan onder- steunen, op eentrage en weinig overzichtelijke wijzetotstand. De Raad acht hier een energieke projectmatige aanpak gewenst. De periode waarin de oude wetgeving blijft gelden omdat de nieuwe nog niet klaaris, moet zo kort mogelijk zijn. Een belangrijke bijdrage kan hierbij worden gele- verd door de Tweede Kamer. Deze kan expliciet vragen om actie- en projectplannen, en eroptoezien dat dietijdig en afdoende worden uitgevoerd.

Visie en aanbevelingen

Bijna alle uitvoerendetaken van het ministerie kunnen worden overgedragen aan verzelfstandigde organisaties of private partijen. Hetzelfde geldt voor veeltoezichthoudendetaken. Maar de eindverantwoordelijk- heid op veiligheidsgebied blijft altijd berusten bij de rijksoverheid. Volgens de visie van de Raadis het een eerste verantwoordelijkheid van overheden om blijvendte werken aan verhoging van de veiligheid van hun burgers. De Raad beschouwt het bewaken van de veiligheidin verkeer, vervoer en waterkeringen als een van de belangrijkste blijvende taken van V&W.

Politiek en media besteden vooral aandacht aan veiligheid als er ernstige ongelukken gebeuren. De roep om maatregelenis dan groot, maar daarna verflauwt de belangstelling weer. Destructurele politieke aandacht voor veiligheid beperkt zichtot dejaarlijkse begrotingsbehandeling. Toch gebeuren erin verkeer en vervoer ernstige ongevallen die,tegen aanvaardbare kosten, voorkomen hadden kunnen worden. Daarvooris dan wel eensterke regie nodig, en de wil om ernstte maken met de voorgenomen streefcijfers.

De Raad doet een drietal algemene aanbevelingen om de kwaliteit van de veiligheidte verbeteren:

•

^Kîe^s^voorêen^gemeen^schappe^lⁱ^jkeâanpak^voorâ^l^le^werk^terreînen^van

V&W en pas diein verscheidenheid naar werkterreintoe.

•

^Zorg^voor^deînvoerîngô^f^verbe^terîng^van^veⁱ^lîgheîd^smanagemen^t^,

zodat organisaties zelf hun veiligheidsaanpak kunnen evalueren en volgende verbeterstappen kunnen organiseren.

•

^Zorg^voorêen^s^terkereînvu^l^lîng^van^de^regîero^l^van^V&W^-ⁿîe^t^door

zelftaken uitte voeren, maar doortesturen, voorwaardenteleveren en te controleren.

Eenheidin verscheidenheid

De eerste aanbevelingvan de Raadis om ‘eenheidin verscheidenheid’te brengen. Veiligheid moetin de verschillende werkterreinen op vergelijk- bare wijze worden aangepakt, maar detoepassing moet recht doen aan de eigen kenmerken vanieder werkterrein. Belangrijke gemeenschappelijke aspecten zijn:

•

^de^noodzaak^van^con^tînueâc^tîeên

•

^deêrkennîng^da^t^vermⁱ^jdbareôngeva^l^lenⁿîe^t^(meer⁾^mogen^p^laa^t^svⁱⁿ^-

den.

Ook geldt voorieder werkterrein dat de gehanteerde veiligheidsbenade- ring recht moet doen aan allefacetten van veiligheid, met een duidelijke rol voor alle betrokken actoren. De nu nog overheersendetechnisch- normatieve benaderingschietin dat opzichttekort. Deze benaderinglegt eensterke nadruk op doelen en normen met betrekkingtot acceptabele

(6)

veiligheidsrisico’s, en heeft geen aandacht voorsociaalpsychologische aspecten. Detechnisch-normatieve benaderingissterk gericht op onveiligheid. Hetis beter aan de andere kantte beginnen, en uitte gaan van veiligheid. Dat vereistin alle werkterreinen een pro-actieve aanpak door middel vanintegraal veiligheidsmanagement.

Kernpuntis hierbij dat op alle werkterreinen een continu verbeterproces totstand komt, waarbij veiligheid geëxpliciteerd wordt, en daarmee verifieerbaar wordt voor derden. Een verbeterproces werktfeitelijk het beste als van ‘wantrouwen’ wordt uitgegaan. Veiligheidis, behalvein situaties van welbegrepen eigenbelang, nietiets dat vanzelftotstand komt of vanzelfsprekendis. Daaromis het niet voldoende als actoren verklaren veiligheidte hebben ‘meegenomen’.‘Laten zien’is het devies. Normen en doelen zijn daarbij wel van belang, maar alleen als hulpmiddelen: ze kunnen ondersteuning bieden bij deinzet vaninstrumenten als benchmarking, best practices en peer pressure.

De Raad benadrukt dat naast deze gemeenschappelijke elementen ook de specifieke kenmerken vanieder werkterrein van belang zijn. De vormge- ving van het verbeterproces moet worden afgestemd op de dynamiek van ieder concreetterrein.

De Raadis zich bewust van het grote verschiltussen werkterreinen wat betreft aantal en ernst van de ongevallen. Bijluchtvaart enspooris de kans op een ongeval zeer klein maar zijn de gevolgen groot,terwijl dat bij wegverkeerjuist andersomligt. Daaris de kans op een ongeval relatief groot en heet het gevolg klein. Mede door de onderscheiden wijzen waarop politiek en media reageren op de verschillendetypen ongeval,is het nu communis opinio dat één ongeval met 200 doden ernstigeris dan 200 ongevallen met één dode. Eén ongeval met 200 doden heet een ramp. Over 200 ongevallen met elk één dode wordt op geheel andere wijze gesproken. De Raad neemt hiervan nadrukkelijk afstand. Tot de gemeenschappelijke visie op veiligheid behoort dat élke afzonderlijke dode een rampis. Dat geldt voor de nabestaanden en gesommeerd over grote aantallen ook voor hetland.

Veiligheidsmanagement

Zekerin een netwerksamenlevingis veiligheidin hoge mate een kwestie van organiseren, mobiliseren, communiceren ensamenwerken. De veiligheidsaanpak moet zowelin- als extern goed worden gecommuniceerd en verankerd. Met het oog daarop bepleit de Raadin zijntweede aanbeve- lingdat op alle werkterreinen van verkeer, vervoer en waterkering veiligheidsmanagement wordtingevoerd. Met deze methode kunnen organisaties zelf hun‘volwassenheid’ op veiligheidsgebied op een hoger plan brengen. Dit geldt nadrukkelijk ook voor overheidsorganisaties; het ministerie van V&W zouin dit opzicht een duidelijke voorbeeldrol kunnenspelen.

Volgens de modelaanpak van het Instituut Nederlandse Kwaliteit(INK) doorlopen organisaties een aantal ontwikkelingsfasenin de kwaliteits- waarborging. Dit model biedt het management een methode om de huidige positie vasttestellen, waarna gericht naar de volgendefase kan worden gewerkt. Het resultaatis een georganiseerd proces dattot(meer) veiligheidleidt.

Uiteindelijkfunctioneren organisaties alsschakelsin een keten, die weer

(7)

werkingin netwerken essentieelis. Ook klanten, omwonenden,leveran- ciers en afnemers, media, actiegroepen en andere belanghebbenden moeten bij het veiligheidsbeleid worden betrokken.

Deze benadering van het INK kan ook voor het veiligheidsbeleid worden toegepast. Kernpuntis dat de actoren - met name‘primaire actoren’ als havens en rederijen - hun eigen verantwoordelijkheid nemen en processen zodaniginrichten dat men verplichtistot veilig handelen; ‘afwachten’is niet mogelijk. Instrumenten als certificering van processen en de resultaten daarvan, en auditing kunnen daarbij hun nut afwerpen, evenals, wat vrij- blijvender, benchmarking. Er zou een externe organisatie kunnen worden ingesteld die deintroductie van veiligheidsmanagement op zich neemt. Het rijk voert de regie

Desnelle veranderingenin de verhouding markt-overheid hebben ook gevolgen op veiligheidsgebied. Nu uitvoerendetaken op afstand worden gezet, kan de veiligheid niet meer binnen één bedrijf worden gewaar- borgd. Bovendien gaan de nieuwe uitvoerders bij hun afwegingen bedrijfsmatigte werk. Enerzijds neemt de marktwerking hierdoortoe, anderzijds wordt de overheid gedwongen preciezertesturen en nauwlet- tender op het resultaattoete zien, zoals de Raad al constateerdein zijn advies ‘Meer markt, andere overheid’(maart 2000). Alsderde aanbeve- lingadviseert de Raad dan ook dat V&W een actieve regierol op zich neemtter bevordering van een continu proces van veiligheidsverhoging. De klassieketechnisch-normatieve benaderingis gebaseerd op wetgeving door de overheid, met controle alssluitstuk. Ook de Raad acht wetgeving op alle werkterreinen gewenst, maar dan vooral als grondslag voorsoepele en doorzichtige relatiestussen betrokken partijen, zodat deze hun eigen verantwoordelijkheden vorm kunnen geven en daarop aangesproken kunnen worden. Het Rijk moet de voorwaarden kunnenstellen en aanwijzingen kunnen geven.

Bij eensuccesvolleinvoering van veiligheidsmanagementin een ‘volwas- sen’ vervoersector kan het rijk zijn regierol op afstandspelen. In andere sectoren kan,in een bepaalde periode, een krachtiger optreden van het rijk vereist zijn. Naar het oordeel van de Raadis dat zeker het geval voor het werkterrein wegverkeer. Het gaatsteeds om het vinden van dejuiste instrumentenmix van dwang(wetten,toezicht, handhaving), overreding (voorlichting, benchmarking, auditing),transactiestussen partners (beloningen,strafkortingen, verzekeringsarrangementen) en zelf doen (het rijk als uitvoerendeinstantie).

De Raad onderkent op veiligheidsgebied viersituaties. De rol van de rijksoverheidloopt persituatie uiteen:

1Zelfreguleringis de aangewezen weg als marktpartijen en overheid parallelle belangen hebben, en als er externe drukis van consumenten of andere belanghebbenden. De rijksoverheidtreedt dan op als ‘change agent’ enstuurt op afstand, waarbij zij zich meer op beoogde effecten richt dan op nauw omschreven producten. Behalve regelgeving zijn certificering, benchmarking, peer pressure en best practices belangrijke instrumenten. De uitwerking wordt aan de markt overgelaten, maar de overheid moet wel heldere randvoorwaardenformuleren, entoezicht uitoefenen op de gang van zaken rond certificering en deinvoering van veiligheidsmanagement. Dezesituatieiste vinden bij hetluchtverkeer en hetspoor.

(8)

2Waar de belangen van overheid en bedrijfsleven minder parallellopen, en waar externe prikkels zwak zijn,is de druk omin veiligheidteinves- teren minder groot. Voor(vervoer)bedrijvenis detijd waarininveste- ringenin veiligheid wordenterugverdiend, onderwerp vanscherpe calculatie. Dit brengt het gevaar met zich mee dat de afwegingteveel doorslaat naar het directe bedrijfsbelang, waardoor veiligheidsver- betering uitblijft. Dezesituatie kan zich voordoen bij het wegverkeer en de zeescheepvaart. De overheid kan proberen de markt beterte latenfunctioneren door het koppelen van verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden via beprijzing of wettelijke aansprakelijkheid. Zo nodig kan veiligheid ook worden ‘ingebouwd’ viafunctionelespe- cificaties ofstrengere regelgeving. In datlaatste geval oefent de rijksoverheid eensterkesturing uit metstringenttoezicht op de uitvoering. 3Overheden en wegbeheerders zijn verantwoordelijk voor een veilige

infrastructuur, maar zijn daarbij niet onderhevig aan marktprikkels. Ook zij maken afwegingentussen directeinvesteringskosten ente ver- wachten baten- maar eris geen markt die ervoor zorgt dat de baten naar henterugvloeien. Er bestaan wel richtlijnen en aanbevelingen voor een veiligeinrichting van wegen, maar overheden en wegbeheerders hoeven die aanbevelingen niet opte volgen. De Raad bepleit ook hier een wettelijke grondslag, op grond waarvan wegbeheerders kan worden gevraagd effectrapportagesteleveren en meete werken aan audits. Tevens kunnen de verantwoordelijkheden van betrokken partijen, zoals rijk en gemeenten, explicieter worden vastgelegd, waardoor zij eerder doorslachtoffers kunnen worden aangesproken.

4Waar het rijk zelf verantwoordelijkis voor de uitvoering van het veiligheidsbeleid, ontbreken marktprikkels eveneens, maar bestaat wel een sterke- veelalincidentgedreven- externe druk om veiligheidte verzekeren. Dezesituatieis kenmerkend voor de waterkering. Een wettelijke aanpak aan de hand vantechnische normen heeft hier een planmatig en veiligsysteemtotstand gebracht. Wel moeten ook hier verantwoordelijkheden ensamenhang expliciet worden geregeld. Burgers en organisaties krijgen dan een basis om de verantwoordelijke overheid aante spreken op de gevolgen van het veiligheidsbeleid.

Luchtvaart en spoor

De mate waarin de veiligheid binnen een bepaald werkterrein beheers- baaris, hangtsterksamen met het aantal actoren dat zich op datterrein beweegt, en met hun graad van professionaliteit. Deluchtvaart en het spoor kenmerken zich door een naar verhouding klein aantal actoren, die bovendiensterk geprofessionaliseerd zijn. Daardoor kan de veiligheidin hoge mate worden beheerst. Als beleidsstandpunt geldtin dezesectoren hetstand-still beginsel: het aantalslachtoffers mag niettoenemen. In deluchtvaart en hetspoorlopen het bedrijfsbelang en het algemeen veiligheidsbelang parallel. Er zijn externe(markt)prikkels dietot veilig- heidsbesef aanzetten. De ondernemer heeft belang bij de veiligheid van zijn klanten,investeert daar dusin, en berekent de kosten doorin de prijs van het kaartje. In dezesectoren bestaat een goedfunctionerendstelsel van verplichte zorgsystemen, certificaten en vergunningen, waarvan de uitvoeringintoenemende mate aan de markt wordt overgelaten. Het rijk houdtindirecttoezicht en vraagt verantwoording achteraf. Hetis hier

(9)

Doortastendheidis hierbij gewenst. De verhoudingtussen markt en overheidin deluchtvaart en hetspoor veranderen geleidelijk. In delucht- vaartsector zijn en worden de verantwoordelijkheden voor beleid,toezicht, handhaving en uitvoering reeds op een nieuwe manierin elkaar gevlochten. Schiphol heeft bijvoorbeeld al een Schipholbrede organisatie in hetleven geroepen: het Integraal Management Systeem. Bij de mogelijke privatisering van Schiphol worden overheidsaandelen overgedragen aan(institutionele) beleggers. Op den duurleidt dattochtot een andere verhouding Schiphol-rijksoverheid dan nu, waarbij veiligheid minder

‘vanzelfsprekend’ wordt.

Bijluchtvaart enspoor zullen veel zaken, die vroegerimpliciet geregeld waren, daartoe worden geëxpliciteerd. Veiligheidstaken moeten volstrekt duidelijk én eenduidig wordentoebedeeld. Toezicht en handhavingspe- len een belangrijkere rol. Geen van de partijen heeft ervaring met deze nieuwe relaties en verantwoordelijkheden. Maar we kunnen niet wachten op een ernstigincident. Hetis daarom zaak dat het rijk als ‘change agent’

voor de veiligheidin delucht en op hetspoor optreedt en eensterke regie voert,in de eerste periodestrak,later meer op afstand.

Scheepvaart

In de zeescheepvaart kan het ontduiken van veiligheidsregels nogsteeds lonend zijn. Het aantal actorenis zeer groot en externe prikkels zijn zwak. Momenteel nemen classificatiebureaus een deel van detaken van de scheepvaartinspecties over. Doordat deze verzelfstandigdetoezichthou- ders op een commerciële markt opereren, kan er belangenvermenging ontstaan. Overheidstoezichtis dus gewenst. Evenals op veel andereterreinen zal ditintoenemende mateinternationaaltoezicht zijn.

Verder kan gedacht worden aan het op afstand zetten en verzelfstandigen van de zeehavens Rotterdam, Amsterdam en Vlissingen. Danspeelt, net als bij een eventuele privatisering van Schiphol, direct de vraag naar expli- citering van(veiligheids)regels. Bij verzelfstandiging wordt de overheid gedwongen betertesturen en op het resultaattoete zien.

Wegverkeer

De Raad noteert dankbaar dat het aantal ongevallenin het wegverkeer aljarenlang een dalendelijn vertoont. Hiermee onderscheidt Nederland zich binnen Europain positieve zin. Dat kan echter geen alibi zijn om zich niet harderintespannen. Als voor het wegverkeer hetzelfdetech- nisch-normatieve beleid zou worden gevoerd dat wordt gehanteerd voor werkterreinen alsluchtvaart en waterkeringen, zouden minder dan honderd doden perjaar wordentoegelaten. Nu zijn dat er nogsteeds ongeveer 1100, met daarnaast 20.000 opnames van gewondenin zieken- huizen. Ookis met de verkeersongevallenjaarlijkstwaalf miljard gulden gemoeid, meer dan met hetfileprobleem. Terugdringentot honderd dodenis op basis van de huidige kennis eenstapte ver. Maar op basis van SWOV-analyses durft de Raadtestellen dat het overgrote deel van de doden en gewonden vermijdbaaris en dat elkjaar weer 750 doden, 15.000 ziekenhuisgewonden en 70.000 overige gewonden onnodig slachtofferworden. Niet doordat ze zich ernstig hebben misdragenin het verkeer, maar merendeels door een ongelukkigesamenloop van omstandigheden.

(10)

De Raad constateert dat(ook)in Nederland de veiligheid op hetterrein van het wegverkeer ver achter blijft bij de veiligheid op andere werkterreinen van V&W, enis van mening dat hetterugdringen van het aantal ver- keersongevallenin Nederland eentelage prioriteit geniet. De doelstelling van het nieuwe NVVP omin de komendetienterugte gaan van 1100 doden naar 750 doden, betekentslechts het voortzetten van de geleidelijk dalendetrend van het afgelopen decennium. Voor de Raadis dit niet voldoende ambitieus. Eris een ´kwantumsprong´ nodig om detrendte doorbreken en het aantal doden versneldterugte dringen: niet náár 750, maar mét 750. Dat vraagt een politieke keuze die over de grenzen van het ministerie van V&W heen gaat. Daarvooris een aantal opvallende

beleidswijzigingen nodig, met als uitgangspunt dat de wegverkeersveilig- heid wordt aangepakt op een niet vrijblijvende wijze, zoals gebruikelijk op andere werkterreinen:

•

^Kabîne^tên^par^lemen^t^beve^s^tîgen^de^regîero^l^van^he^t^mⁱⁿⁱ^s^terîe^van

V&W op hetterrein van de veiligheid op de weg. Het ministerie moet deze regierol op krachtiger wijzeinvullen dan nu gebeurt of kan gebeuren. Meer dantot nutoe wordt de zorg voor veiligheidin het eigen ministerie verankerd. Dit betekent dat dit onderwerp permanent en expliciet aangestuurd wordt door de bestuursraad V&W.

•

^De^percep^t^ie^en aanvaardbaarheid van ongevallen dientte veranderen: een groot aantal ongevallen met weinig doden en gewonden perinci- dentis even ernstig als een klein aantal met veel doden en gewonden perincident en geniet dezelfde politieke aandacht.

•

^He^tⁱ^s^deêîgen^veran^twoorde^lⁱ^jkheîd^van^V&Wôm^veⁱ^lîgheîdⁱⁿ^de

landelijke politiek hogere prioriteitte geven entijdig en blijvend voor de benodigdefinanciële middelente zorgen.

•

^Wê^t^-ên^rege^lgevîng^worden^zoâangepa^s^t^da^tôverheden^,^me^t^name

provincies en gemeenten, kunnen worden gehouden aan en worden afgerekend op hun aandeelin de verplichtingenten aanzien verkeersveiligheid. Het proces wordt daarbij zodanigingericht dat alle primaire actoren verplicht zijntot handelen om veiligheidte verzekeren. Andersom wordt de rijksoverheid eraan gehouden de randvoorwaar- dente verzorgen, zodat ook de middelen beschikbaar(kunnen) komen. Binnen dat wetgevend kader kan nogsteeds worden gewerkt met uitvoeringsconvenanten, zoals die nu gebruikelijk zijn.

•

^Voor^deûⁱ^tvoerîng^van^dⁱ^tⁿîeuwe^be^leîdⁱ^sêen^pro^jec^tma^tîgeâanpak

gewenst. Deze zou minimaal destatus moeten hebben van een groot project, zoals het Bereikbaarheidsoffensief Randstad: het gaatimmers om hetterugdringen van veel menselijkleed en een veelvoud van de berekendefilekosten.

•

Ômda^t^bⁱ^jê^lkôngeva^l^sprakeⁱ^s^vanêen^comp^lex^van^fac^toren^,^za^l

eensysteemgerichte benadering moeten worden gevolgd. Elk van de onderdelen vraagt continue aandacht, plus aandacht voor de samenhang.

Om de aangescherpte nieuwe doelstellingente bereiken, dient de overheid er niet voorterugteschrikkeningrijpender maatregelen voortestel- len die-soms optermijn- genomen kunnen wordenin aanvulling op of in het kader van de al voorziene Duurzaam Veilig-maatregelen. Daarbij valtte denken aan:

(11)

gaan bieden(waarbij ook gedacht zou kunnen worden aantoezicht en handhaving door bijvoorbeeld de wegeninspectie);

•

ê^f^fec^trappor^tage^sên/o^fâudⁱ^t^s^voora^f^bⁱ^j^verkeer^-ên^vervoerp^lannen^;

•

învoerîng^van^veⁱ^lîgheîd^sa^t^te^s^ten^c^.q^.^veⁱ^lîgheîd^szorg^sy^s^temen^voor

professionele vervoerbedrijven;

•

ÎCT^-^toepa^s^sîngenⁱⁿ^re^la^tîe^to^t^de^vrⁱ^jheîd^van^hande^len^van^verkeer^s^-

deelnemers, zoals voertuiggeleiding ensnelheidsbegrenzers. Daarbij moetsteeds afgewogen worden wat nog effectiefisten aanzien van het gedrag van verkeersdeelnemers. Communicatieis belangrijk, maar nog weer een extra beroep doen op de eigen verantwoordelijkheid zal naar de verwachting van de Raad niet veel extra veiligheid meer kunnen opleveren. Daarnaastspeelt datte allentijde kwetsbare verkeerdeel- nemers-jongeren, ouderen, voetgangers,fietsers- beschermd moeten worden. Die kunnen nietteveel afhankelijk gesteld worden van het beroep op de eigen verantwoordelijkheid van automobilisten.

In het wegverkeeris het aantal actoren zeer groot. Hun professionalise- ringsgraadislaag: de meesten zijn amateurchauffeurs. In deze ‘onbeheer- ste’situatie ontbreken destructurele veiligheidswaarborgen die bij het spoor en deluchtvaart wel aanwezig zijn. Juist als het om zoveel actoren gaat,is het goed om verkeersdeelnemers een omgevingte bieden die aan de veiligheidsprincipes vanfunctioneel, homogeen en voorspelbaar gebruik voldoet. Veiligheidsvoorzieningen aan deinfrastructuur zijntot nutoe zonder veel coördinatie gegroeid, en zo goed en zo kwaad als het ging aangepast aan nieuwe vervoermiddelen en nieuwe omstandigheden. Bijsturing vindt plaats naar aanleiding vanincidenten, niet op basis van metingen en proceskennis. Nationale doelen voor ernstige ongevallen worden wel gesteld maar niet gehaald; het behalen ervanis nogteveel toevalsafhankelijk.

De uitvoering van het veiligheidsbeleid voor het wegverkeeris- met uit- zondering van het beleid voor de rijkswegen-toevertrouwd aan provincies, gemeenten, waterschappen en regionale politiekorpsen. Deze aanpak leidt bij wegbeheerders nogal eenstot vrijblijvendheidin aanpak en oplossingen. Eris geen programmering die deze vrijblijvendheid doorbreekt, en ook geen effectieve veiligheidswetgeving die de vele actorentot handelenten behoeve van veiligheid dwingt. Evenmin komt verbetering via de markttotstand. In het wegverkeeris veiligheid geen onderdeel van het marktmechanisme. Als een weg niet voldoende veilig wordtingericht, zodat er ongelukken gebeuren, vindt er niet vanzelf verrekening met de wegbeheerder plaats. In plaats daarvan worden de kosten via de verzeke- ringspremies afgewenteld op de automobilisten en vervoerders zelf. Wegbeheerders en overheidsinstanties worden hierdoor niet gemotiveerd om zich rekenschapte geven van de gevolgen van hun beleid. Het aantal wegverkeer-slachtoffers kaningrijpend omlaag als de randvoorwaarden beter worden nageleefd. Infrastructuur voor gemengde verkeerssoorten moet bijvoorbeeld zo worden ontworpen dat de kwetsbaarste verkeersdeelnemers- kinderen en ouderen, maar ookfietsers en voetgangersten opzichte van auto’s- de grootste bescherming genieten. Maar dit kost geld en ook voor overhedenspelen de directeinvesteringskosten een prominente rol. Een verklaring voor delage prioriteitligtin hetfeit dat het profijt niet direct bij de overheidterugkomt, en deschade evenmin. Kosten vantekortschietendeinfrastructuur kunnen worden afgewenteld op politie en verkeersdeelnemers.

(12)

Al met al vormt de huidigesituatie een wankele basis voor duurzaam veilige oplossingen. Daarom bepleit de Raad dat er een geprofessionaliseerde aanpak op wettelijke basis wordtingevoerd. Taken worden dan duidelij- ker, verantwoordelijkheden eenduidiger. Betrokken partijen kunnen elkaar dan aanspreken op de kosten van ongevallen als zij menen dat die ongevallentegen een aanvaardbare prijs vermeden hadden kunnen worden.

Dat geldt ook voor overheidsinstanties en wegbeheerders. Veiligheids- management op wettelijke basis kan een eind maken aan het genoemde afwentelingproces.

Om genoemd verbeterproces op gangte krijgen zal het rijk eensterke, fantasievolle regierol moetenspelen- die er wel op gericht moet zijn andere partijentot handelente krijgen.

Ondergronds transport

Ondergrondstransport van vaste goederenis een nieuwe vervoertechniek waarbij van het begin af aan veiligheid kan wordeningebouwd.

Gaandeweg kunnen regels worden ontwikkeld waarmee de veiligheid van het hele proces kan worden beheerst. Wel kan veiligheid bij de aanleg en exploitatie eensterk kostenverhogend element zijn. Sommige marktpartijen zetten daarom vraagtekens bij de rentabiliteit.

Hetligt voor de hand dat V&W als primair verantwoordelijk ministerie de regiein handen neemt omtijdigtot eentotaal veiligheidssysteem voor ondergronds bouwen entransportte komen. Op dit momentstaan regels en randvoorwaarden echter nogin de kinderschoenen. Beleidsmatig worden nogte weinig voorbereidingen getroffen voorsturing, organisatie en regelgeving. Als er zicht komt op proefprojecten met nieuwe onder- grondsetransportsystemen,is het zaak dat ertegelijk een project voor veiligheid wordt opgezet met bestuurlijk minstens dezelfde zwaarte als bij de aanleg van grote projecten.

Waterkering

Beschermingtegen overstromingenis een van de belangrijkste blijvende taken van Verkeer en Waterstaat. In het algemeenis de Raad van mening dat de hoogste graad van doelmatigheidis weggelegd voor marktgeoriën- teerde bedrijven met concurrentie. Bij waterkeringen kan geensprake zijn van marktwerking: de zorg voor de uitvoering blijftin handen van overheidsinstanties. Kostenbeperking en-beheersingspeelt vooralsnog geen belangrijke rol. Wel zijn de Nederlandse waterkeringen buitengewoon doeltreffend: ze doen goed wat ze moeten doen. Redenen: het gaat om een klein aantal- professionele- actoren, en het veiligheidsbelangis hoog in de organisatie verankerd.

Experts, met huntechnische normen en haalbaarheidscijfers, zullen bij de waterkering altijd een centrale rol blijvenspelen. Intussen groeit ook op ditterrein hetinzicht dat bewoners, gemeenten en belanghebbenden, maar ookstroomopwaarts gelegenlanden,systematisch bij het veiligheidsbeleid moeten worden betrokken. Er zijnimmers meerdere oplos- singsscenario’s denkbaar. Dat betrekken kan het beste gebeuren door de invoering van veiligheidsmanagement.

(13)

(14)

Summary ‘ Safety , a matter of management’

Wanted: a vision on safety

Roads andflood defences are relativelysafeinthe Netherlands. The roads claimfewer victimsthanin most other countries, anditis nearlyfifty yearssincethelast really disastrousflood. Nonetheless,the Minister has askedthe Advisory Councilfor Transport, Infrastructure and Water Managementtoissue recommendations onsafety policy. What were her reasons?

The Ministry of Transport, Public Works and Water Managementis responsibleforsafetyin manysectors. Thoughthe people workingin all thosesectorstakethis responsibilityseriously,there are great differences inthe waythey approachthe matter. The Council recognisesthatthese differences are duein partto differing backgrounds and numbersinvol- ved. It has alsofoundthattheimportance attachedtothe number of victims per year differs greatly amongsectors. Itis,forinstance,takenfor grantedthat road accidents claimfar more victimsthan accidentsin other transportsectors. Butitis becomingincreasingly difficultto explainto eitherthe general public or parliament why policies onsafety andtheir impact differso greatlyfromsectortosector. A uniform approach, spanning allsectors,is urgently needed. The Minister hastherefore asked the Councilto produce a comprehensive vision onsafetytoserve as a basisfor anintegrated approach both within and betweensectors. The Council’s recommendations addresssafetyissues relatingto both transport andflood defences. They do not addressinternetsecurity issues. Inits report,the Councilfirstidentifiesthe problems, and outlines new developments. It goes onto presentits vision andissuethree general recommendations, which arethen appliedto a number ofspecificsubsec- tors: airtransport,the railways,shipping, roadtransport, underground transport andflood defences.

Rapid developments

More and more people are usingthe nation’s roads, and airtransport andshipping are also ontheincrease. But we do not haveto acceptthat greater mobility willleadto more accidents andthus more victims. That isthefirst reasonfor givingtransportsafetyserious, continual attention. Asecond reasonisthe needto radically revisethe organisational basis ofsafety policy. As noted above,the approaches adopted bythe various sectors withinthe Ministry’s remit differ. As a result, neither communication nor harmonisationis easy. Clear, unambiguous allocation of respon- sibilitiesis oftenlacking. Atthe moment, more and more executivetasks are being hived offto autonomous, privatised or decentralised agencies, withlarge organisations making wayforflexible networks. Agreements onsafety, oftenimplicit withintraditional organisations, now haveto be made explicit. Otherwise,thereis a good chancethatsometasks will be neglected.

Inthe meantime,thestatutoryframeworkthatshouldsupportthese new structuresis emergingtooslowly,in a processthatisfarfromtransparent. Here,the Council would urge a vigorous, project-based approach.

(15)

Parliament has animportant roleto play here,sinceit can demandtosee action and project plans, and ensurethatthey areimplemented properly, and ontime.

Vision and recommendations

Nearly allthe Ministry’s executivetasks can be hived offto autonomous agencies orthe privatesector. Thesame appliesto manysupervisory tasks. But central government always bearsthefinal responsibilityfor safety. The Council believesthatitis one ofthe government’s core responsibilitiesto continually enhancethesafety ofthe general public. Ensuringsafetyinthetransport andflood defencesectorsshould continueto be one ofthe maintasks ofthe Ministry of Transport, Public Works and Water Management.

Parliament andthe mediafocus onsafety mainlyinthe aftermath of serious accidents, which are alwaysfollowed by vociferous callsfor immediate action. Interestis, however, rarelysustained. Safetyissues receivestructural political attention only duringthe annual debate on the budget. Butserious accidents occurinthetransportsector, accidents that could have been prevented at relativelylittle cost. Whatis neededis good management, andthe willto achievethetargetfigures.

The Council hasthefollowingthree general recommendations onimpro- vingsafetystandards:

•

Ôp^t^forâ^joⁱⁿ^tâpproach^to^sa^fe^tyⁱⁿâ^l^l^T^ran^spor^t^,^Pub^lîc^Work^s

and Water Managementsectors, and applyit with due regardforthe distinguishingfeatures of each.

•

În^troduceôrîmprove^sa^fe^ty^managemen^t^,^so^tha^tâgencîe^s^canâppraⁱ^se

the approachthey havetakenthemselves, andtakethe nextsteps towardsimprovingsafety.

•

Ên^sure^tha^t^the^Mⁱⁿⁱ^s^try^can^p^layâ^moreê^f^fec^tîve^ro^leâ^s^genera^l

director. Itshould not carry outtasksitself, but exercise control,set conditions and monitor progress.

Unityin diversity

The Council’sfirst recommendationistointroduceunityin diversity. The varioussectorsshould adopt a common approachtothesubject of safety, but with due regardfortheir own distinguishingfeatures. Important commonfactorsinclude:

•

^the^need^for^con^tînua^lâc^tîonând

•

âccep^tanceô^f^the^prîncîp^le^tha^t^preven^tab^leâccîden^t^s^shou^ld^never

occur.

In addition, the approach adopted should encompass every aspect of safety, with clearly defined rolesfor every partyinvolved. The currently widespread technical-normative approachfalls short, sinceit places too much emphasis on acceptable hazards,ignoring sociopsychologicalissues andfocusing not so much on safety as on threats toit. Itis better to startfrom the opposite angle, and to take safety as the point of departure. This callsfor a pro-active approachin every sector throughintegrated safety management.

The key hereisfor everysectortoset a continuous process ofimprovementin motion, andtoset explicitsafetystandardsthat can be verified bythird parties. A good practicalstarting pointforimprovementis scepticism aboutsafety. Safetyis not automatic, except whereitis clearly intheinterests of all concernedto ensureit, and cannot betakenfor

(16)

granted. Thatis whyitis not enoughforthe partiesinvolvedtostatethat they have‘takensafety on board’. They haveto produce evidencethat they have doneso. Standards andtargets areimportant, but only as aids; they can providesupport wheninstrumentslike benchmarking, best practices and peer pressure are used.

The Councilstressesthatin additiontothese common elements,the specificfeatures of eachsector areimportanttoo, andthe process of improvementshould reflectthem.

The Councilis aware ofthesignificant differences amongsectors,in both theincidence andtheseriousness of accidents. In air and railtransport, accidents occur very rarely butthe consequences areserious. The opposite istrue onthe road-there are many accidents, butthey are generallyless serious. Partly because politicians andthe media reacttosmall andlarge accidentsin different ways,itis now widelyfeltthat one accident with 200 victimsis worsethan 200 accidents with one victim each. Thefirstis called a disaster;thesecondis regarded quite differently. The Council emphatically rejectsthis point of view. A common vision onsafety must regard eachindividual death as a disaster. After all, each deathis disastrousforthe victim’sfamily andthelarge numbers of road deaths constitute a disaster of national proportions.

Safety management

In asociety where networks playsuch a vital role,safetyislargely a question of organisation, mobilisation, communication and cooperation. The approach adoptedtosafetyshould be communicated properly both internally and externally, andfirmly embedded within all organisations involved. Initssecond recommendation,the Counciltherefore urges theintroduction ofsafety managementin alltransport andflood defence sectors,sincethis will enablethe organisationsinvolvedto adopt a more mature approachtosafety. This also appliesto government agencies, and itis uptothe Ministry of Transport, Public Works and Water

Managementtotakethelead.

Accordingtothe Dutch Quality Institute’s model-based approach, organisations proceedthrough a number ofstagesin developing quality assurancesystems. The model gives management a method ofidentifying the current position, enablingthemto move on purposefullytothe next stage. The resultis an organised processthat canimprovesafety.

Organisations ultimatelyfunction aslinksin a chain, whichisitself part of a network. What mainly matters atthefinalstage of developmentis the awarenessthat no one can act alone, andthat workingtogether within a networkis essential. Customers andsuppliers,local residents, the media,interest groups and otherinterested partiesshould all be involvedinsafety policy.

The Dutch Quality Institute’s approach can also be appliedtosafety policy. Atits coreisthe principlethatthe partiesinvolved – in particular

‘primary actors’like ports andshippers– cannotstand onthesidelines but havetotake responsibilityfor organising processesinsuch a waythat people are obligedto actsafely. Instrumentslike auditing and certification of processes and results may prove useful, as may benchmarking,

(17)

The government as general director

The rapid changesinthe relationship between government and market alsoimpact onsafety. Nowthat executivetasks have been hived off,safety can nolonger be guaranteedfrom within asingle organisation. Whatis more,those now responsibleforthesetasks are morelikelyto viewtheir workfrom a business angle. In consequence, asthe Council pointed out inits report of March 2000 on government andthe market, nowthat marketforces have a greaterimpact,the government will haveto provide more precise guidance, and monitor results more closely. Initsthird recommendation,the Counciltherefore advisesthe Ministryto occupy the director’s chair and actively promote a continual process ofsafety enhancement.

Thetraditionaltechnical-normative approachis based on government regulation and post-hoc monitoring. The Council wouldliketosee government regulationin allsectors, butthen asthe basisforflexible, transparent relationships betweenthe partiesinvolved, allowingthem to decide ontheir own responsibilities andtotake each othertotaskfor failuretofulfilthem.

Wheresafety managementissuccessfullyintroducedinto afully ‘mature’

transportsector,the government can adopt an arm’s-length approach. In othersectors,it may haveto play a more active rolefor atime. Inthe Council’s opinion,the government will certainly needto be actively involvedin regulating roadtraffic. Theimportantthingisthatthe governmentstrikethe right balance between coercion(laws,supervision, enforcement), persuasion(information, benchmarking, auditing),trans- actions between partners(rewards, penalties,insurance arrangements) and doingthejobitself(the government asimplementing body). The Council hasidentifiedfoursituations correspondingtofour different rolesfor government:

1Self-regulationisthe best method when market parties andthe govern- mentsharethesameinterests and external pressureis exerted by customers or otherinterested parties. The government willthen actinthe role of change agent, operating at arm’slength. It will concentrate on the results envisaged ratherthanspecific products. Apartfrom regulations,the maininstruments are certification, benchmarking, peer pressure and best practices. It will be uptothe marketto determine the exact course of events, butthe government will havetoset clear conditions, andsupervisethe certification andintroduction ofsafety management. Thisisthesituationinthe airtransport and railsectors. 2Whentheinterests ofthe government andthe privatesector are not

entirelythesame, and wherethere arefew externalincentives, pressure toinvestinsafetyis weak. Transport operators make very detailed calculations ofthetime neededto recoverthe moneytheyspend on safety. Thereis always a riskthatsuch calculations willlend undue weighttotheshort-terminterests ofthe operator,sothat no attemptis madetoimprove. Thissituation may ariseinthe roadtransport and shippingsectors. The government may attempttoimprovethe way the market works by using price orstatutory mechanismstolink responsibility andliability. It may alsoincorporatesafety measures intofunctionalspecifications ortighten up regulations. Insuch cases, the government will haveto exercisestrict control andsupervision.

(18)

3Government andthe highway authorities are responsibleforthesafety oftheinfrastructure, butthe market exerts noinfluence onthem. Theytoo weigh directinvestment costs against expected benefits, but thereis no marketto ensurethe benefits are returnedtothem. While there are guidelines and recommendations on ensuring roadsafety, government andthe highway authorities are not obligedto comply withthem. The Council recommendsstatutory measures heretoo, on the basis of whichthe highway authorities would be requiredtosupply impact reports and cooperatein producing audits. In addition,the responsibilities ofthe partiesinvolved, whichinclude central government andthelocal authorities, could be defined more explicitly,to makeit easierfor victimsto proveliability.

4The market exerts noinfluenceinsituations where central government itselfis responsibleforsafety policy. Thereis, however,strong– often incident-driven– external pressureto ensuresafety. This appliesto flood defencesin particular. Astatutoryframework oftechnicalstan- dards hasledtothe establishment of asafesystem, based on planning. Heretoo, however, responsibilities andthelinks betweenthem needto be defined more explicitly. This will give members ofthe public and organisations a basis on whichto holdthe government accountablefor the consequences ofits policy onsafety.

Air and rail transport

The manageability ofsafety within a givensectorlargely depends onthe number of parties operatinginit, andtheirstandards of professionalism. The relativelyfew partiesthat operate withinthe air and railtransport sectors are highly professional. Safetyistherefore extremely manageable. Thestandstill principle underpins policy onthesesectors: numbers of victims must not rise.

In boththe air and railtransportsectors, businessinterests andinterests of generalsafety go handin hand. There are external marketincentives that boostsafety awareness. Itisintheinterests of operatorsto ensure their customers’safety andthey aretherefore preparedto makethe necessaryinvestments. The costs are recoveredthroughthe prices charged fortickets. Thesesectors also have compulsory quality assurance, certification andlicensingsystems, all of whichfunction well,sothattheir enforcementisincreasingly beinglefttothe market. Governmentsuper- visionisindirect,since accountabilityis retroactive. The main aim hereis tostrengthenthe existing approach byintroducingsafety management. Itisimportantto bethorough. The relationship of boththe air and rail transportsectors withthe governmentis changing radically. Inthe air transportsector, responsibilityfor policy,supervision, enforcement and implementation has already beguntoshift. Schiphol airport has,for instance, alreadyset upthe airport-wide Integrated Management System. Ifthe privatisation of Schiphol continues,the government’sshares will passintothe hands of private persons and organisations. Eventually, this will resultin a new relationship between Schiphol and central governmentin which, morethan ever, vigilance will be requiredto ensuresafety.

(19)

Inthe air and railtransportsectors, many mattersthat usedto be organi- sedimplicitly will needto be made explicit. Safetytasks haveto be alloca- ted absolutely clearly and unambiguously. Supervision and enforcement will become moreimportant. None ofthe parties has any experience with these new relationships and responsibilities. But we cannotsit and wait until a disaster occurs. The government musttherefore act as a change agentforsafety, bothinthe air and onthe railways. Thoughit will eventually operate at arm’slength,it will needto run atightshiptostart with. Shipping

Evadingsafety regulations canstill payintheshippingsector. Many parties areinvolved, and external pressureis weak. Atthe moment, classification agencies aretaking oversome ofthetasks oftheshipping inspectorate. Becausethese privatised agencies operate onthe commercial market, conflicts ofinterests may emerge. Governmentsupervisionis therefore calledfor. Asisthe casein othersectors,thistype ofsupervision willincreasingly beinternational.

Other possibilitiesinclude hiving off and privatisingthe ports of Rotterdam, Amsterdam and Vlissingen. Asinthe case ofthe possible privatisation of Schiphol,safety regulations willthen haveto be made more explicit andthe government will be compelledto manage matters more effectively, and monitor results.

Road transport

The Councilis pleasedto notethatthe number of road deaths has been decliningfor years andthe Netherlandsstands out among European countriesforits accomplishmentsinthis area. But we cannot rest on our laurels. Ifthetechnical-normative approach usedin airtransport and flood defences were appliedto roadtransport,there would befewerthan 100 road deaths a year. Asitis,there are 1,100 road deaths a year and 20,000 hospital admissions duetoinjury. Furthermore, road accidents cost 12 billion guilders a year, morethan congestion. Given our current level of knowledge, a reductioninthe number of deathsto 100 per yearis too muchto hopefor. But onthe basis of analyses bythe Road Safety Research Institute(SWOV),the Council believesit cansafelysaythat most road deaths andinjuries can be prevented. Every year,the roads needlesslyclaim 750lives. These deaths, as well as 15,000 hospital admissions and 70,000injuries, could be averted. Generally,the causeis not bad driving, but an unfortunate combination of circumstances. The Council observesthat, asin other countries, roadsafety effortsinthe Netherlands do not come closeto meetingthestandardsthat applyin othertransportsectors. It believesthat higher priority must be givento reducingthe number of road deathsinthe Netherlands. Thetargetin the new National Transport Plan– to reducethe annual number of road deathsfrom 1100to 750 withinthe nextten years – simply means continuingthe downwardtrend ofthelast decade. Inthe opinion ofthe Council,thisis not ambitious enough. We needto make a quantumleap, breaking awayfromthe gradual downward curve and reducingthe number of deaths at an accelerated pace – notto750, but by750. The political will neededto doso cannot comefromthetransport ministry alone.

(20)

Severalstriking changesin policy will be necessaryto ensurethelevel of commitmentthatisstandardin othersectors.

•

^The^governmen^tând^par^lîamen^t^mu^s^t^con^fîrm^the^tran^spor^t^mⁱⁿⁱ^s^try’^s

role as general director whenit comesto roadsafety. The ministry mustfulfillthis role more vigorouslythanit currently does oris capa- ble of doing. Withinthetransport ministry,safetyshould be given higher priority and placed permanently and explicitly withinthe remit ofthe Executive Board.

•

^Legⁱ^s^la^tîon^shou^ld^beâmended^to^ho^ldâu^thorⁱ^tîe^sâccoun^tab^le^for

fulfillingtheir roadsafety responsibilities, particularly at municipal and provinciallevel. All primary actorsshould be obligedtotake appropriatesafety measures. Central governmentshould be responsi- blefor ensuringthatthe resources neededtoimplementthose measures are available. Withinthislegislativeframework,implementation agreements ofthe kind alreadyin use can continueto play a role.

•

^Whenâ^l^loca^tîng^fundîng^,^the^governmen^t^shou^ld^gîve^prîorⁱ^ty^to

effortsto reducethe number ofserious accidents.

•

^Carryîngôu^t^thⁱ^s^new^po^lîcy^wⁱ^l^l^requîreâ^pro^jec^t^-ba^sedâpproach^.

The Council would urgethe Ministrytolaunch a major project on at leastthescale ofthe currentinitiativeto makethe western conurbation more accessible. After all, road accidents cause untold humansuffering and costsociety manytimes morethantrafficjams.

•

^Sînce^many^dⁱ^f^feren^t^fac^tor^s^con^trîbu^te^toêachâccîden^t^,â^sy^s^tema^tîc

approach will haveto be adopted. Allthesefactors andtheinteractions betweenthem callfor continuous attention.

The elements ofsuch asystematic approach are discussed below. This will makeit clear whatsorts ofissues deserve attention.

If we areto reachthese new, more ambitioustargets, we cannotshy away from proposing more radical measures,to betakenimmediately orin thefuture, either withinthe existingframework ofsustainablesafety measures orin additiontoit. Such measures mightinclude:

•

^s^tandard^s^forⁱⁿ^ten^sⁱ^tyô^f^tra^f^fîcônêach^typeô^f^road^,^de^sîgned^to

provide road users with a minimumlevel ofsafety. This couldinvolve supervision and enforcement,forinstanceintheform of roadinspec- tions;

•

împac^tâ^s^se^s^smen^t^sând/orêx^-an^teaudⁱ^t^sô^f^tran^spor^t^p^lan^s^;

•

^theⁱⁿ^troduc^tîonô^f^sa^fe^ty^cer^tⁱ^fîca^tîonând/or^sa^fe^tyâ^s^surance^sy^s^tem^s

for professionaltransport companies; and

•

^theⁱⁿ^troduc^tîonô^fâu^toma^ted^navîga^tîon^sy^s^tem^s^,^speed^lîmⁱ^ter^sând

othertechnologies(theimpact of measureslikethis ontheindividual freedom of road users will haveto be considered).

The effectiveness of any proposalshould be consideredinthelight of the behaviour of road users. Communicationisimportant, butinthe opinion ofthe Council,simply appealing againtoindividuals’sense of responsibility will not resultinsignificantincreasesinsafety. The most vulnerable groups- children, old people- will always need protection. They cannot betoo dependant ofthe responsibility of drivers.

(21)

An enormous variety of parties areinvolvedin roadtransport. The degree of professionalismislow,since most ofthem are amateur drivers. Thisis an uncontrolledsituation wherethere are nostructural guarantees of safety, unlikethe airtransport and railsectors. Thesheer number of parties makesit advisableto provide road users with an environmentthat meetssafetystandards as regardsfunctionality, homogenity and predicta- bility. Until now,safetyfacilitiesininfrastructure have developed without much coordination, and have been adapted haphazardlyto newtransport modes and new circumstances. Changes are madein responsetoinci- dents, not onthe basis of measurement or knowledge. Nationaltargets forthe number ofserious accidents areset, but never met- orifthey are met, often dumbluck deservestoo much ofthe credit.

Beyondthe national road network,implementation of roadsafety policy isthe responsibility of provincial andlocal authorities, water boards and regional policeforces. As a result,the highway authoritiessometimes have thetendencyto adopt a non-committal attitudeto both approaches and solutions. There are no programmesto combatthis attitude, andthere are no effectivestatutory regulations onsafetythat couldforcethe parties involvedtotake action. Noristhe marketleadingtoimprovements. Safetyis not part ofthe market mechanismin roadtransport. If a roadis unsafe, and accidents occur,the highway authorities are not automati- cally heldliableforthe costsincurred. Instead, motorists andtransport operators pay higherinsurance premiums.

As a result, neitherthe highway authorities nor government authorities feel responsibleforthe consequences oftheir policies. If certainfunda- mental conditions are properly met,the number of road victims could dropsubstantially. Infrastructure used by all kinds offast andslowtraffic should be designedinsuch a waythatthe most vulnerable groups– children, old people, cyclists and pedestrians – receivethe best protection. Butthis costs money andfor government authorities, directinvestment costs are a major consideration. Little accountistaken ofthe cost of accidents becausethe authorities can expect no direct return ontheir investment, andthey are not requiredtofootthe billforthe damage caused. The police and road users paythe costs of poorinfrastructure. Altogether,the currentsituation constitutes a very unstable basisfor sustainablysafesolutions. The Counciltherefore advocates a professional approach, based onstatutory guidelines. Tasks would become clearer, responsibilities unambiguous. The partiesinvolved could hold each other liableforthe costs ensuingfrom accidentsiftheyfeltthatthey could have been prevented at an acceptable price.

This also appliestothe highway authorities and government. Safety management on astatutory basis could put an endtothe current practice of making others pay. In ordertosetthe process ofimprovementin motion, central government will havetotakethe director’s chair and adopt a vigorous, creative approachthat aimsto bringthe other parties involvedinto action.

(22)

Underground transport

Undergroundtransport of goodsis a newtransport modeinto which safety precautions could beintroducedfromthestart. Rules could be developedto controlthesafety ofthe entire process. However, costs at boththe construction and operationstage could be very high. Some market parties willtherefore questionthe cost-effectiveness ofsafety measures.

Sinceit bears primary responsibilityforsafety,the Ministry of Transport, Public Works and Water Management will havetotake mattersin hand and ensurethe establishment of atotalsafetysystemfor underground construction andtransport. Atthe presenttime, however, regulations and conditions areintheirinfancy. Policytakestoolittle account of prepara- tionsforthe management, organisation and regulation ofsuch asystem. When pilot projectsinvolving new undergroundtransportsystems are planned, a parallel projectto ensuresafetyshould beset up, with atleast as much administrative backup as preparationsfor major projects. Flood defences

Protectingthe country againstfloodingis one ofthe Ministry’s main permanenttasks. In general,the Council believesthatthe highest degree of effectiveness can be achievedthrough competition among enterprises in afree market. However, marketforces can play no roleinthe case of flood defences; government authorities are responsibleforthem. Cost- saving and cost-control play noimportant role here. The Dutchflood defences are extremely effective;they do whatthey are requiredto do. Asmall number of highly professional parties areinvolved, andsafetyis deeply anchoredinthe organisation.

Experts, withtheirtechnicalstandards andfeasibilityfigures, will always play a central role whenit comestoflood defences. Now, however,there is a growing understandingthat members ofthe public, municipalities and otherinterested parties, as well as countries upstream,should be involvedin policy onsafety. After all,severalsolutions are often possible. Safety managementisthe bestinstrument with whichtoinvolvethese other parties.

(23)

(24)

1 . In le id ing

De minister van Verkeer en Waterstaat heeft de Raad advies gevraagd over een mogelijke door het ministeriete hanterensamenhangende veiligheidsvisie voor de diverse beleidsterreinen van V&W(zie bijlage 1). Binnen V&W worden de volgende werkterreinen onderscheiden:spoor, luchtvaart,scheepvaart, wegverkeer/vervoer, ondergrondstransport, waterkering, vervoer gevaarlijkestoffen, ondergronds bouwen, crisismanagement.

Begrenzingen van het advies

De Raad heeft geconstateerd dat genoemde werkterreinenen verschillend van aard en niveau zijn ensoms door elkaar heenlopen. In dit advies wordt de aandacht gericht op deterreinen waterkering en verkeer en vervoer naar de verschillende modaliteiten. Ook aan ondergronds transport(inclusief buisleidingen) wordt afzonderlijk aandacht besteed. Onderwerpen als vervoer gevaarlijkestoffen, ondergronds bouwen en crisismanagement hebben betrekking op verscheidene vervoerterreinen en worden- zo nodig-in de context van die andereterreinen besproken. Onderwerpen diein het advies niet behandeld worden zijn onder andere:

‘security’ optelecomgebied, gezondheidsrisico’s(bijvoorbeeldstraling doortelecomtoepassingen), milieuveiligheid ensociale veiligheidin het vervoer. De primaire verantwoordelijkheid voor ditsoort onderwerpen ligt bij andere ministers,terwijl het advies er wel erg zwaar door zou worden. Uiteraard moet ook op die velden duidelijk zijn wat van de minister van V&W wordt verwacht.

Uitgangspunt en opbouw van het advies

Veiligheidis voor V&W een kerntaak. De Raad beschouwt de veiligheid in verkeer, vervoer en waterkering zelfs als een van de belangrijkste blijvendetaken van V&W, zoals ookin het Raadsadvies ‘Meer markt, andere overheid’is aangegeven.

De minister heeft de Raad gevraagd om eensamenhangende visie op veiligheid, met name om oplossingente vinden voor afwegingsvraagstukken binnen entussen V&W-werkgebieden. De Raad heeft zich daartoe de vraag gesteld: Is de veiligheid op de diverse V&W-terreinen nu én op langetermijn voldoende verzekerd? En zo niet, welke visie kan dan worden gehanteerd om daar alsnog voorte zorgen?

De Raad heeft zich via een analyse- en consultatieronde op de hoogte gesteld van de diverse visies en probleemdefinities die op de V&W- terreinen circuleren. In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de gesignaleerde problemen en ontwikkelingen. Er blijkt eensterke druk te bestaan omte werken mettechnischestreefcijfers en normen, die betrekking hebben op niveaus van onveiligheid.

Infeiteis ditslechts één van de mogelijkeinvalshoeken. De Raad gaatin zijn visie(hoofdstuk 3)juist uit van veiligheiden het continu verbeteren daarvan. In een netwerksamenlevingis veiligheidin hoge mate een kwestie van organiseren, mobiliseren, communiceren ensamenwerken.

(25)

De algemene aanbevelingen die de Raadin dit hoofdstuk doet, zijn er dan ook vooral op gericht de veiligheidsaanpakin- en externte veranke- ren. Daarmee neemt de kanstoe dat verantwoordelijken op hun daden worden aangesproken door belanghebbende partijen. De rijksoverheid kan dan eenstimulerende regierolspelen. Er zijn echter ookterreinen waar, op dit moment, eensterkere overheidsregie nodigis.

In hoofdstuk 4 werkt de Raad de visie en de algemene aanbevelingen uit per werkterrein. Duidelijkis dat enkeleterreinen, zoals het wegverkeer, op veiligheidsgebied nogin een achterstandspositie verkeren.

(26)

2 . Prob leemverkenn ing

Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft een blijvende kerntaakin de zorg voor de veiligheid van waterkeringen en verkeer en vervoer. Het veiligheidsbeleid van het ministerie heeft zich per werkterrein verschillend ontwikkeld. Een eenduidige en overkoepelende veiligheidsvisie ontbreekt. Het ministerie heeft behoefte aan zo’n visie als basis voor integrale afwegingen binnen entussen werkterreinen. Het wordtsteeds moeilijker om een bevredigend antwoordte geven op vragen van publiek en politiek: Waarom pakt het veiligheidsbeleid voor de diverse werkterreinen zo verschillend uit? Waarom accepteren wein het ene veld een veel grotere onveiligheid danin het andere? Welke verdeling van risico’s en batenis maatschappelijk aanvaardbaar?

In dit hoofdstuk presenteert de Raad zijn probleemverkenning. Centraal staat daarbij de complexiteit van het veiligheidsbeleid bij V&W. Diverse benaderingen(paragraaf 2.1), verschillende werkterreinen(2.2) en een veelvoud aan actoren(2.3)lopen door elkaar heen. Goede communicatie en afstemming zijn daardoor niet eenvoudig. Het hoofdstuk wordt afge- sloten met een overzicht van een aantal ontwikkelingen die van belang zijn voor het veiligheidsbeleid oplangeretermijn(2.4). Problemen en ontwikkelingen per werkterrein worden besprokenin hoofdstuk 4. 2.1 Diverse benaderingen

Er bestaat een groot dilemmaten aanzien van defactor veiligheid. Enerzijds beseffen mensen dat absolute veiligheid niet bestaat, dat niemand- ook de overheid niet- een risicoloos bestaan kan garanderen. Anderzijds worden ernstige ongevallen met doden of groteschade niet geaccepteerd. Op de meeste werkterreinenis een voorlopige uitweg uit dit dilemma gekozenin de vorm van eentechnisch-normatieve benadering. In beleid en discussies overheerst de vraagin welke mate risico’s kunnen worden geaccepteerd. Het acceptatieniveau wordt vastgelegdin normen. Als aan die normen wordt voldaanis het veilig genoeg. Meer en meer wordt duidelijk dat zo’n benaderingtekortschiet. Discussies over ‘acceptabele’ normen gaan over cijfers; zespelen zich af tussen experts. Maar burgers hebben geen boodschap aan zulke kansbere- keningen. Een kans vantien doden op de miljoen gebeurtenissen klinkt geruststellend,totdat zichin de naaste omgeving een Bijlmerramp voor- doet. Voor het overstromingsrisico van rivieren geldt hetzelfde: ook een calamiteit die binnen detheoretische normen blijft, wordt door de betrokkenen niet geaccepteerd. Voor het publiek geldt eenvoudig dat het ongeval of de ramp wél of niet kan plaatsvinden. Als dat wél mogelijkis, als er bijvoorbeeld een kansis dat de dijk doorbreekt, hoe klein die kans ookis, dan willen mensen zich daarop voorbereiden. Zij willen zich ertegen verzekeren,liefstfysiek doorinfrastructurele maatregelen, maar anders via overheid of verzekeringsmaatschappij.

Bij de acceptatie van veiligheidsbeleidspelensociaal-psychologische,juri- dische, ethische, economische en bestuurlijke aspecten een belangrijke rol. Het gaat niet alleen om cijfers en berekende risico’s, maar ook om de houding van de betrokken mensen. In hoeverrestellen zij zich vrijwillig aan de gevaren bloot? Zijn zij bekend met de gevaren van activiteiten?