Stedebouwkunde en stadsbestuur
Citation for published version (APA):Beekman, P. C. (1993). Stedebouwkunde en stadsbestuur. Technische Universiteit Eindhoven. https://doi.org/10.6100/IR424320
DOI:
10.6100/IR424320
Document status and date: Gepubliceerd: 01/01/1993 Document Version:
Uitgevers PDF, ook bekend als Version of Record Please check the document version of this publication:
• A submitted manuscript is the version of the article upon submission and before peer-review. There can be important differences between the submitted version and the official published version of record. People interested in the research are advised to contact the author for the final version of the publication, or visit the DOI to the publisher's website.
• The final author version and the galley proof are versions of the publication after peer review.
• The final published version features the final layout of the paper including the volume, issue and page numbers.
Link to publication
General rights
Copyright and moral rights for the publications made accessible in the public portal are retained by the authors and/or other copyright owners and it is a condition of accessing publications that users recognise and abide by the legal requirements associated with these rights. • Users may download and print one copy of any publication from the public portal for the purpose of private study or research. • You may not further distribute the material or use it for any profit-making activity or commercial gain
• You may freely distribute the URL identifying the publication in the public portal.
If the publication is distributed under the terms of Article 25fa of the Dutch Copyright Act, indicated by the “Taverne” license above, please follow below link for the End User Agreement:
www.tue.nl/taverne Take down policy
If you believe that this document breaches copyright please contact us at: openaccess@tue.nl
STEDEBOUWKUNDE
EN STADSBESTUUR
ir. Piet Beekrnan
STEDEBOUWKUNDE EN STADSBESTUUR
PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van de graad van doctor aan de Technische Universiteit Eindhoven
op gezag van de Rector Magnificus, prof.dr. J.H. van Lint, voor een commissie aangewezen door het
College van Dekanen in het openbaar te verdedigen op maandag 20 december 1993 om 16.00 uur
door
Piet Beekman geboren te Rotterdam
Dit proefschrift is goedgekeurd door de promotoren: prof. D.C. Apon, architect HBO
en
prof.dr.dipl.ing. H. Fassbinder Copromotor:
dr. R. Stolzenburg
CIP·GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG
Beekman, Piet
Stedebouwkunde en stadsbestuur I Piet Beekman.
- Eindhoven : T echnische Universiteit Eindhoven, Faculteit Bouwkunde. -111. • (Bouwstenen I Faculteit Bouwkunde, Technische Universiteit Eindhoven ; 30)
Proefschrift Eindhoven. • Met lit. opg. ISBN 90-6814-525·8
INHOUD
1.
VOORWOORD11
2.
INLEIDING13
3.
PROBLEEMSTELLING15
3.1.
Stedebouwkunde en stadsontwikkeling in eenveran-derende sltuatie
15
3.2.
Het functioneren van het vakgebied17
3.3.
Probleem18
3.4.
Doe I18
4.
OPBOUW VAN DE STUDIE19
5.
PROBLEEMUITWERKING23
5.1.
lnleiding23
5.2.
Het verlies van controle25
5.3.
Wetenschap en techniek28
5.4.
Terugtredende overheid33
5.5.
Het algemeen belang in de stadsontwikkeling36
5.6.
Veranderde stedebouw40
5.7.
Stadsontwikkeling als onderhandelingsproces44
5.8.
Het openbare debat over de stadsontwikkeling49
5.9.
Kernpunten van de problematiek52
Noten
54
6
BESTUUR EN STADSONTWIKKELING65
6.1.
lnleiding65
Besturen is coordineren66
Besturen op maat68
6.2.
Stedelijke vernieuwing71
/nleiding71
Ontwerpen voor vernieuwing
74
Vernieuwing als continu proces
76
Schaal als voorwaarde voor coordlnatle
78
Openbaar bestuur
81
6.3. Stedelijke vernieuwing als sociale vernieuwing 85
lnleiding 85
De stad als instrument 87
De bijdrage van de stedebouwkundige 88
Het gemak van de "grote greep " 90
Continuiteit als doe/ van beleid 92
6.4. Participatie in de stadsontwikkeling 93
Het sturen van de stadsontwikkeling 94
Schaal als spiege/ van het initiatief 96
Lokaal bestuur 97
Het opbouwen van draagkracht 99
De maat van het bestuur 100
6.5. Publiek-private samenwerking 103
Communicatie als voorwaarde 104
Mikken op zekerheid 106
De stad als speculatief object 107
Stadsontwikkeling als onderneming 109
No ten 111
7. STEDEBOUWKUNDIGE PLANVORMING 127
7.1. Planvorming en bestuur 127
lnleiding 127
Op zoek naar een nieuwe aanpak 1 28
Het opbouwen van motivatie 130
Planvorming door coordinatle 131
Pmnvormen 133
Ervaring, de plaatselijke manier van doen 135
7.2. Plannen voor de toekomst 137
lnleiding 137
Een wenkend perspectief 138
De opdracht van de deskundige 139
Dee/ en gehee/ 140
Structuren voor samenhang 142
7.3. Het stedebouwkundig ontwerp 145
lnleiding 145
De maakbaarheid van de toekomst 145
De esthetische benadering 148
Stedebouwkunde 149
7.4. Open planvorming 153
lnlelding 153
Het aansturen op een ontwikkeling 153
Een middel voor het structureren van
verantwoorde-lijkheden 156
8.
ONTWERPEN EN ONTWERPPROCES167
8.1.
Het stedebouwkundig ontwerpen167
Architectonisch-stedebouwkundig ontwerpen
168
Het onderzoekende aspect
171
De overgang naar een nieuwe aanpak
173
8.2.
Planning en ontwerp175
Ontwerpen voor de verkoop
176
8.3.
Ontwerp en onderzoek182
Creativiteit en communicatie
184
Het model als middel
185
8.4.
Het communicatieve aspect187
Noten
190
9.
FENOMENEN IN DE STEDEBOUWKUNDE195
9.1.
Het potentieel van een plaats195
Plaatsen, structuur en beleid
195
Sturen van het potentieel
196
Lokaties als middel
197
Deel en geheel
200
Gebieden, lokaties en investeringen
201
9.2.
Tijd als kenmerk van de stedebouwkunde203
De tijd - ruimte structuur van de stad
205
Strijd om de ruimte of strijd om de tijd
207
De tijd en de stad; orde en chaos
209
9.3.
Kwaliteit212
Kwaliteit en communicatie
212
Stedelijke kwaliteit
214
9.4.
Openbare ruimte216
Stedelijke verdraagzaamheid
217
Kenmerken van openbaarheid
220
9.5.
De architectuur van de stad223
Structuur en ruimte
225
10. DE INVLOED VAN DE STEDEBOUWKUNDE OP DE ST
ADS-ONTWIKKELING VAN EINDHOVEN 237
10.1. Samenvatting 237
Imago, utopie en slepende problemen 238
10.2. Zes dorpen groeien uit tot een stad 240
lnleiding 240
Het geheel van de stad 241
Een uitbreidingsplan voor het ontdekken van
proble-men 245
Werken aan de realiteit 246
Leren door te doen 249
Het advies van Bakker-Schut 250
Stad en regio 251
Een nieuwe kijk op de zaak 252
10.3. Het Uitbreidingsplan 1930 253
Het functioneren van een buitenstaander 253
Afsluiting en evaluatie van het interbellum 255
De na-oorlogse wederopbouw 257
De scheiding tussen het centrum en de rest van de
stad 259
Opnieuw problemen 261
Het Uitbreidingsp/an 1950 262
Een klimaatsverandering in de stede/ijke planning 264
Het ontwikkelen van bestuur/Qk prestige 265
10.4. Eindhoven in groter verband, de periode
1960-1990 267
Re/a tie met de Nota's voor de Ruimte/Qke
Orde-ning 267
Het verkeer als beeld van de nieuwe stad 268
Eindhoven als kern van de agglomeratie 270
Spanning met het regeringsbeleid 271
De Agglomeratie wordt opgeheven 273
De compacte stad 273
Eindhoven als compacte stad 274
Eindhoven en de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening 275 Een nieuw model voor de toekomstige
ontwikke-ling 276
10.5. Het ontstaan van het stadscentrum 277
Samenvatting 277
Het centrum van de nieuwe stad, 1920-1940 278
De na-oorlogse periode 283
De aanloop naar de moderne stad 292
Van nota's naar concrete plannen 304
Epiloog 315
11.
DE STEDEBOUWKUI\IDE ALS GANGMAKER VOOR DE STADSONTWIKKELING IN GEDAREF, SOEDAN327
11.1.
lnleiding327
11.2.
Doelstelling, structuur van het project enproject-aktiviteiten
331
Doelstelling
331
De structuur en de ontwikkeling van het project
332
De projecten
334
11.3.
Armoede als probleem van de verstedelijking335
11.4.
De verstedelijking in Afrika339
11.5.
De stadsontwikkeling van Gedaref342
Het bouwen in Gedaref
342
lnfrastructuur en voorzieningen
343
Werkgelegenheid
344
De kwaliteit van het bestuur
345
Financiete middelen
345
11.6.
Aanzet voor vernieuwing346
Aangepaste planning
348
Probleemaanpak
349
Sturende sectoren
351
Onderzoek naar de planvorm
352
Drie "policyplans"
353
Onderzoek naar het bestuurlijk vermogen
355
11.7.
De projecten357
11.8. Het leerproces360
No ten362
NAWOORD365
SUMMARY368
LITERATULIRLIJST370
1. VOORWOORD
Het plan voor een studie over de relatie tussen enerzijds de inzet van de stedebouwkunde als technische discipline en anderzijds het stadsbestuur als uitvoerende instantie van het stedelijk beleid is geleidelijk ontstaan. Mijn interesse voor de stad groeide zoals bij veel architecten uit mijn betrokkenheid met het vakgebied van de architectuur. De relatie tussen architectuur en stedebouwkunde is zelfs min of meer vanzelfsprekend, in de praktijk zijn veel architecten 66k stedebouwkundige.
De stad vormt de context voor architectuur: men zou kunnen zeggen dat architectuur uit stedelijkheid ontstaat. De stedebouwkunde creeert de randvoorwaarden voor de architectuur, daarom onderscheidt zij zich ook om die reden van dit vakgebied. Als architectuur het unieke is in het stedelijke, zal dit uit het verschil tussen beide moeten ontstaal'). Het is daarom in het belang van de architectuur dat de stedebouwkunde een eigen identiteit bezit.
Sinds het bestaan van de stedebouwkunde wordt er gezocht naar de karakteristiek van dit vakgebied. Soms wordt vanuit de planologie, maar meestal vanuit de architectuur gepoogd om de stedebouwkunde te defini-eren. De stedebouwkunde kan echter geen verlengstukzijn van de archi-tectuur.
In de hedendaagse stadsontwikkeling wordt de bestuurlijke context als randvoorwaarde voor de inhoud en het handelen van de stedebouwkunde zo bepalend, dat daaruit een eigentijdse referentie ontstaat voor defini-ering van de stedebouwkunde.
Het werk aan dit proefschrift bracht mij in contact met tal van meningen en opvattingen over de samenleving en de manier waarop deze in een gebouwde vorm wordt geordend. Het onderwerp van de studie komt scherper in beeld, zodra wordt aangekondigd dat de studie tot een promo-tie zal leiden. lk herinner me de voorgesprekken met professor Henk Voogd en professor Frits Seijffert, die mij attendeerden opal te makkelijke beweringen en verbanden. "Zo werkt een ontwerper" werd mij toegewor-pen en inderdaad, als ontwerper stel ik de detaillering graag uit en probeer via het leggen van steeds nieuwe verbanden tot een oplossing voor problemen te komen. Het plezier om op dit onderwerp te studeren moest echter op de eerste plaats blijven bestaan. Daarnaast was het naar mijn mening relevant dat er meer bekendheid werd gegeven aan de relatie tussen de stedebouwkundige inbreng en het vermogen van het stadsbe-stuur, vooral als tegenwicht tegen de vandaag overheersende esthetische ontwerpbenadering.
De relatie met professor Dick Apon bestaat al heel lang, eerst tijdens mijn studietijd aan de Akademie van Bouwkunst te Tilburg, later als een van zijn medewerkers aan de faculteit Bouwkunde van de T.U.-Eindhoven. Uit dit jarenlange contact is uiteindelijk dit proefschriftvoortgekomen. lk denk met veel plezier terug aan de gesprekken die wij hadden om het onder-werp van de studie te preciseren. Professor Helga Fassbinder heeft een belangrijke rol vervuld in de eindfase van de studie, zij schetste voor mij het beeld van de afronding, waardoor de studie voor de vereiste datum van 1 januari 1994 gereed kon komen. Dr. Richard Stolzenburg heb ik gevraagd om als mijn eo-promotor op te treden vanwege zijn affiniteit met het onderwerp. Hij heeft de studie gestimuleerd door te wijzen op aspec-ten in de breedte en de diepte, en op cruciale momenaspec-ten zich serieus en kritisch over mijn teksten gebogen.
Aan Marianne Hafmans komt de eer toe van de tekstverwerking, ik heb het als een weldaad ervaren om daze taak van mij af te kunnen schuiven en de geprinte tekst, als een nieuw produkt te lezen.
Mierlo, december 1993
2. INLEIDING
Het belang van de bestuurlijke context voor het vakgebied van de stede-bouwkunde kwam mij voor het eerst onder de aandacht na het afronden van de studie over de stadsontwikkeling van Eindhoven, die in 1982 plaatsvond met de uitgave van het boekwerk "Eindhoven stadsontwikke-ling 1900-1960". In 1986 komt het in een praktische situatie opnieuw aan de orde als het stadsbestuur van Gedaref in Oost-Soedan om hulp vraagt bij het oplossen van problemen in de overbevolkte stad. Daar wordt sinds 1986 samen met het plaatselijk bestuur en de inwoners gezocht naar een aan het bestuurlijke vermogen aangepaste wijze van stadsplanning.
Beide aktiviteiten zijn van zo'n grote invloed geweest op het ontdekken en de exploratie van de problematiek dat deze in de studie als toelichtende praktische situaties zijn opgenomen.
Het boek "Eindhoven, stadsontwikkeling 1900-1960" maakt bovendien deel uit van dit proefschrift.
In Gedaref-Soedan wordt duidelijk dat het inzetten van de stedebouwkun-dige kennis en methoden afgestemd moet worden op het vermogen en de mogelijkheden van lokale besturen om hiermee om te gaan; dat wil zeggen dat enerzijds afgestemd wordt op plaatselijke procedures, voor-schriften of zelfs informele gang van zaken en anderzijds de manier van planontwikkeling geschikt moet zijn voor de besluitvorming in een prille, nog maar pas ingestelde 'democratise he' structuur. In Gedaref is boven-dien opgemerktdat er meer stedebouwkundige kennis kan word en ingezet naarmate er meer democratisch over de stadsontwikkeling wordt beslo-ten. lmmers, nog niet zo lang geleden waren militairen of kolonisten dege-nen die de lakens uitdeelden en stedelijke plandege-nen maakten zoals zij die met hun macht en ge'importeerde westerse kennis konden uitvoeren. Zij vroegen niet om stedebouwkundige kennis als een middel om plaatselijke initiatieven te coordineren en te sturen, zij hadden andere belangen en wilden daarom de stadsontwikkeling naar hun eigen inzicht regelen. Daarmee wordt op voorhand verondersteld dat een democratische en procesmatige aanpak van de stedelijke planontwikkeling een voorwaarde is voor het inzetten van stedebouwkundige instrumenten. Doel en proces zijn als bestuurlijke randvoorwaarden voor de mod erne stedebouwkunde belangrijker dan het object.
Werkend in en voor Gedaref, wordt ook de Nederlandse situatie helder: er kan afstand worden genomen van hedendaagse trends in het vak, waardoor er ruimte ontstaat voor het ontdekken van overeenkomsten. Bijvoorbeeld dat ook voor de Nederlandse situatie geldt dat
stadsontwik-keling samenhangt met het bestuurljjke vermogen om plannen te initieren en te coordineren en dat technische (ook stedebouwkundige) kennis altijd aan de situatie van gebruik en beheer moet worden aangepast.
In veal steden zien we immers dat toekomstplannen niet goed op de situatie van stad en bestuur zijn afgestemd en soms zelfs leiden tot bestuurlijke conflicten, budgetoverschrijdingenen onbeheersbare proces-sen. Zulke problemen zou men met het inzetten van beter op de situatie afgestemde kennis en methoden juist willen voorkomen. Falen en misluk-ken op het gebied van de stadsontwikkeling doet afbreuk aan het bestuur-lijk vermogen en tast het vertrouwen in een bestuur aan. De deskundige adviseur zou zich de zorg van het bestuur moeten aantrekken, men mag immers verwachten dat hij passende oplossingen aanbiedt en niet zelf nieuwe of meer problemen oproept.
De context van de stedebouwkunde is in betrekkelijk korte tijd veranderd. Een ongekende economische bloei van het afgelopen decennium heeft fundamentele veranderingen veroorzaakt in de maatschappelijke verhou-dingen. De overheid heeft een ander aanzien gekregen en zoekt bij de uitvoering van haar taken naar samenwerking met particulieren, er wordt meer "bestuurlijk vermogen" van haar gevraagd. Decentralisatie en privatisering brengen met zich mee dat joist de bestuurlijke situatie op stedelijk niveau in een snel tempo verandert en niet resulteert in een verlichting van de bestuurslast.
Daarnaast is onder het gunstige economische getij de belangstelling bij bedrijven en instellingen voor een vestiging in de stad toegenomen. Daarmee doet zich een nieuwe vraag voor in de stedebouwkunde op het gebied van de herwaardering en de ontwikkeling van bestaande stedelijke gebieden.
De context waarbinnen de stedebouwkunde functioneert, is vanwege de veranderde bestuurlijke situatie en alsmede vanwege de veranderde bouwopgave gedurende het laatste decennium fundamenteel veranderd. Er is behoefte ontstaan aan nieuwe kennis, ook vanwege dat de bestaan-de kennis en ervaring van bestaan-de stebestaan-debouwkunbestaan-de grotenbestaan-deels afkomstig is uit een tijd dat de overheid het in de stadsontwikkeling praktisch alleen voor het zeggen had.
3. PROBLEEMSTELLING
3.1 ..
Stedebouwkunde en stadsontwikkeling in een veran-derende situatieDe veranderingen op maatschappelijk gebied van het afgelopen decennium hebben vooral consequenties op het gemeentelijk niveau.
De gemeentelijke overheid, die de belangrijkste partner is van de stede-bouwkundige gaat anders functioneren. De sociale vernieuwing brengt een herorientatie op de traditionele maatschappelijke waardenen normen met zich mee, waardoor er verschuivingen optreden in de zorg en de hand having van algemene belangen. Dit raakt de stedebouw, omdat deze zich primair richt op de structurering en vormgeving van algemene belan-gen op stedelijk niveau. ·
Als gevolg van de sociale vernieuwing voltrekt zich ook een bestuurlijke vernieuwing. Gemeenten moeten efficienter gaan werken en meer eigen inkomsten zien te verwerven door samenwerking met randgemeenten en een vergroting van hun belastinggebied. Daarnaast treedt de overheid terug uit allerlei sectoren van de samenleving en wordt er van de bevol-king meer participatie en eigen verantwoordelijkheid gevraagd.
De sociale vernieuwing zal zich hoofdzakelijk voltrekken op het gemeente-lijk niveau, ~r wordt verwacht dat daar een betere afstemming van de voorzieningen op de vraag mogelijk is vanwege een nauwer contact tussen overheid en bevolking ("zorg op maat").
De gevolgen zijn al merkbaar, de bestuurlijke taken op gemeentelijk niveau nemen toe en zijn in veel situaties niet meer uitsluitend een zaak van de overheid, steeds vaker wordt aan belanghebbenden gevraagd om deel te nemen aan het tot stand brengen en handhaven van allerlei activiteiten en voorzieningen.
De traditionele rol van de overheid als enig verantwoordelijke voor het algemeen belang zal steeds meer verdwijnen. Een toekomstig bestuur ziet zich geplaatst voor de opgave om zaken van algemeen belang opnieuw te formuleren, zodat deze op een aanvaardbare manier kunnen worden verbonden met particuliere belangen. Deze gezamenlijkeverantwoordelijk-heid, die moet resulteren in het verdelen van de lusten en de lasten van de samenleving, kan alleen slagen als investeringen in- en aandacht voor collectieve belangen voortaan word en gezien als een voorwaarde voor het goed functioneren van zowel de maatschappij als geheel. Een stabiele en veilige samenleving biedt een goed investeringsklimaat voor zowel maat-schappelijke als economische ontwikkelingen.
In de stadsontwikkeling komen collectieve en particuliere belangen sa men, de stad weerspiegelt het gemeentelijk be le id. Toch bouwt niet de overheid de stad, maar is het particulier initiatief de basis waarop de stad ontstaat, en vervult de overheid doorgaans een meer coordinerende dan een initi-erende rol. Een stad schept met plannen de verwachting van de toekomst, waaraan mensen zekerheid kunnen ontlenen en hun eigen toekomstper-spectief op projecteren. Vaak is het echter ondanks en niet dankzij het beleid van een stadsbestuur dat burgers "eigen" ideeen en verwachtingen hebben over de toekomst, omdat in veel gevallen nog steeds de overheid het perspectief bepaalt en de ontwikkelingen initieert.
De ideeen en verwachtingen van mensen zijn een kostbaar goed, zij vormen een latent aanwezig potentieel dat inzetbaar is zodra het bestuur rekening houdt met particuliere behoeften en wensen. Een op uiNoering ingesteld stadsbestuur kent dit plaatselijk potentieel en weet hoe het is gestructureerd, het kent bovendien de manier waarop het gemobiliseerd kan worden. Stedebouwkundige plannen kunnen daarbij een belangrijke coordinerende rol spelen en door hun opzet en inrichting uitnodigen tot participatie. Stedebouwkundige plannen dragen bij aan de bestuurlijke coordinatie van belangen en initiatieven en stimuleren bovendien het tot stand komen van een netwerk tussen belanghebbenden als een structuur voor de toekomstige handhaving en het beheer.
Stadsontwikkeling is de meest in het oog springende en daardoor vaak de meest gevoelige sector van het gemeentelijk beleid. Stedelingen brengen het beleid en de plannen voor de stad gemakkelijk in verband met het beleid in andere sectoren en concluderen vaak snel de conseq4enties daarvan voor hun eigen leefsituatie. De legitimiteit voor het uitvoeren van maatregelen ten behoeve van stadsontwikkeling wordt daarom meestal niet vanzelfsprekend verworven, maar moet vaak voor vrijwel elke nieuwe plansituatie opnieuw word en gemotiveerd. Een gemeentebestuur dat naar participatie en decentralisatie streeft, behoeft als le id er en gangmaker van het proces legitimiteit. Maar dat is primair een legitimiteit die zij zelf moet verwerven met het tonen van een serieuze aandacht voor aktuele proble-men en met consistentie van beleid in andere sectoren, maar vooral met het voeren van een participatief en open planproces.
Het zou vanzelfsprekend moeten zijn dat een "terugtredend" stadsbestuur elke gelegenheid om haar bestuurlijke positie te versterken, aangrijpt. Daarom zijn vanuit een hedendaagse bestuurlijke optie processen belang-rijker dan het produkt, want in processen moeten de structuren ontstaan voor volgende ontwikkelingen.
De stedebouwkunde kan in een participatief planproces een rol spelen als bestuurlijk instrument: met ontwerpvoorstellen kan de problematiek worden gestructureerd en gedoseerd en kunnen al sturend gehelen en samenhang in belangen en gebruik ontstaan. Een participatieve planvor-ming bevordert de coordinatie tussen belangen en daarmee het ontstaan van netwerken. Ook voor de stadsontwikkeling geldt daarom dat het proces belangrijker is dan het project of het object. In de stedelijke
plan-vorming bezit het bestuur een instrument om het ontstaan van stedelijke netwerken rond belangen te stimuleren en aid us toekomstig bestuur voor de handhaving en het beheer op te bouwen.
Stadsontwikkeling dient uit bestuurlijk oogpunt te worden gezien als een continu proces, stedelijke plannen zijn geen unieke gebeurtenissen, maar hebben een functie in de continu'iteit van het ontwikkelingsproces. Het gaat om de continu'iteit van aktiviteiten en belangen van stedelingen, dat een voorwaarde is voor het bestaan van de stad. Tijd is om die reden een fenomeen in het vakgebied van de stedebouwkunde.
De veranderingen in het functioneren van het stadsbestuur vragen om een bijstelling van de stedebouwkundige inzet, zowel met betrekking tot de werkwijze als de inhoud. A Is gevolg van de traditionele relatie tussen architectuur en stedebouwkunde richt de inhoud zich momenteel in belangrijke mate op de ruimtelijke en morfologische aspecten en voltrekt het stedebouwkundige ontwerpproces zich alsof het gaat om het tot stand brengen van een object of gebouw. Het proces van de stadsontwik-keling krijgt daarbij minder aandacht en van continu'iteit is nauwelijks sprake.
Met het introduceren van de bestuurlijke problematiek als praktische context van het vakgebied kan het zicht geopend worden op nieuwe aspecten, zoals de snelle verandering van het tijdsbeeld, de veranderende betekenis van "openbaarheid" of de potentiele ontwikkelingsmogelijkhe-den van een stedelijke lokatie. Dit zijn bovendien aspecten die de commu-nicatieve functie van het vakgebied versterken en het open leggen voor participatie.
3.2.
Het functioneren van het vakgebied
Het versterken van de relatie tussen de stedebouwkunde en het stadsbe-stuur wordt in deze studie primair gezocht in een grotere aandacht voor het planproces en het communicatief functioneren van het vakgebied. Er wordt vanuit stedebouwkundig standpunt gekeken naar de bestuurlijke problematiek van de stad. Daartoe wordt het vakgebied gesitueerd tussen bestuur (als situatieve context) en plan (als resultaat) en wordt zowel het ontwerp als resultaat van een plan als het ontwikkelen van de daarbij behorende vorm van bestuur gezien als produkten van de stedebouwkun-dige aktiviteit.
De communicatieve functie van de stedebouwkunde krijgt betekenis indien een plan voor een voorgenomen ontwikkeling een brug kan slaan tussen de bestaande en een toekomstige situatie. Oat wil zeggen als het plan mensen inspireert om hun eigen ideeen en verwachtingen op het plan te projecteren. Alleen z6 kan de problematiek van het onbekende toe-komstbeeld worden opengelegd voor participatie.
De stedebouwkundige bijdrage zal zich daarom, anders dan in de huidige situatie, in eerste instantie dienen te richten op het vergroten van het
inzicht in de mogelijke uitwerkingsvormen van voorgenomen be le id en pas daarna op de fysieke vormgeving. lnhoudelijk wordt de bijdrage in eerste instantie afgestemd op de bestuurlijke situatie, zodat de complexiteit van de stedeljjke problematiek op de juiste wijze wordt gestructureerd en gereduceerd in voor het bestuur hanteerbare eenheden. Vakkennis wordt in die zin opgevat als het kennen en onderkennen van de grenzen van het vaktechnisch handelen in relatie tot de gegeven problematiek en wel eerder met een terughoudend dan met een provocerend functioneren. Bescheidenheid wordt gezien als een kwaliteit van de deskundige, de rijkdom aan mogelijkheden kan hij niet bedenken, maar moet door zijn bijdrage warden opgeroepen.
Via een stapsgewijze ontleding van een gecompliceerd probleem dient het ontwerpproces te resulteren in bespreekbare modellen die als deeloplos-singen aan het eindresultaat bijdragen.
3.3.
Probleem
Het probleem waarop de studie zich richt is de relatie tussen de stede-bouwkunde, als vakgebied voor het ontwerpen van toekomstige stedelijke situaties enerzijds en anderzijds het besturen van de stad, als een aktivi-teit die gericht is op het ontwikkelen en in stand houden van de stedelijke samenleving.
De nadruk wordt gelegd op de bijdrage die de stedebouwkunde kan leveren aan het mede tot stand brengen van bestuur als instrument voor de handhaving en beheer van toekomstige stedelijke situaties.
3.4.
Doel
Het doel van de studie is het ontwikkelen en presenteren van een visie op de stedebouwkunde, als een bijdrage aan de actualisering van het vakgebied en aan het proces van de stadsontwikkeling.
4. OPBOUW VAN DE STUDIE
DEEL I. STEDEBOUWKUNDE EN STADSBESTUUR
Dit deel vormt de kern van de studie over de relatie tussen de stedebouw-kunde en het stadsbestuur. Er wordt vanuit een stedebouwkundig stand-punt geschreven over het besturen van de stad als basis voor het functio-neren van de stedelijke samenleving, waarbinnen plannen voor de stads-ontwikkeling ontstaan.
De studie bestaat uit de volgende hoofdstukken: Probleemuitwerking: hoofdstuk 5.
Onder deze titel wordt een brede uitwerking gegeven van de probleemstel-ling tegen de hedendaagse context waarin de stedebouwkunde functio-neert. De keuze voor een breed opgespannen context komt mede voort uit de opvatting dat het vakgebied van de stedebouwkunde zich momen-teel te veel heeft losgemaakt van aspecten waaraan zij haar bestaansrecht dient te ontlenen. In het vakgebied heeft in het laatste decennium een herorientatie plaatsgevonden, die ertoe geleid heeft dat ordenende en vormgevende uitgangspunten voorrang hebben gekregen op de betrokken-heid met de maatschappelijke problematiek.
De beschreven context valt uiteen in drie aspecten:
*
op de eerste plaats de veranderingen in de maatschappelijke situatie van het laatste decennium;*
*
de veranderde opstelling van de overheid ten aanzien van haar taken en de gevolgen daarvan voor het functioneren van het bestuur, in het bijzonder met betrekking tot de uitvoering van taken ten behoeve van het algemeen belang;
de consequenties van bovengenoemde veranderingen voor het vakgebied van de stedebouwkunde: als plannende en ontwerpende discipline, met een maatschappelijke en culturele opdracht, op stedelijk niveau.
Bestuur en Stadsontwikkeling: hoofdstuk 6
Onder deze titel wordt de problematiek van het bestuurlijk functioneren op gemeentelijk niveau geschetst tegen de achtergrond van de "bestuurlij-ke vernieuwing". Legitimiteit, bestuurlijk vermogen en participatief stads-bestuur worden als sleutelbegrippen aangeduid voor de stads-bestuurlijke situatie van de toekomst. De stadsontwikkeling wordt gezien als een van de meest voor de hand liggende sectoren om een participatief bestuur te ontwikkelen en een gedeelde verantwoordelijkheid, met het oog op de toekomstige handhavingen beheer, tot stand te brengen.
Stadsontwikke-ling wordt aangemerkt als de belangrijkste aktiviteit van het gemeente-bestuur.
In de huidige stadsontwikkeling staat de stedelijke vernieuwing centraal in de stadsontwikkeling en worden nieuwe instrumenten en pr()cessen ingezet voor de samenwerking met particulieren. In verband daarmee wordt gekeken hoe de sociale problematiek van de stad, die op gemeente-lijk niveau in andere beleidssectoren wel ruime aandacht krijgt, zich manifesteert in de projecten van de stedelijke vernieuwing.
Het vakgebied van de stedebouwkunde mag zich niet vrijblijvend opstellen en dient zich de omvang van de maatschappelijke problematiek in de steden meer aan te trekken. De stedebouwkunde heeft daarin net als voorheen bij de woningnood, de opdracht deze problematiek in haar functioneren aan de orde te stellen. Het aspect van de stedelijke werkge-legenheid zou daarom meer aandacht verdienen als een thema in de stede-bouwkunde.
Stedebouwkundige planvormlng: hoofdstuk 7.
In de stedebouwkundige planvorming komt er meer tot stand dan een plan ofeen ontwerp, maatschappelijk-structurerendeeffecten van de planvor-ming verdienen meer aandacht nu het formele bestuur terugtreedt. Het proces van planvorming wordt gezien als een bestuurlijk-co<>rdinerende aktiviteit, waarmee de samenhang tussen actoren en belangen kan war-den bevorderd. Met stedelijke planvorming kan het ontstaan van stedelijk-maatschappelijke netwerken worden gestimuleerd, die deelnemen in de continu'iteit en handhaving van toekomstige situaties. Een stadsbestuur dient meer gebruik te maken van het plaatselijk potentieel door dit in een open planvorming een plaats te geven bij het ontwikkelen van stedelijk be le id.
Ontwerpen en ontwerpproces: hoofdstuk 8.
Het stedebouwkundig ontwerpen wordt momenteel hoofdzakelijk op architectonische wijze aangepakt. In de hedendaagse stadsontwikkeling leeft de vraag naar een grotere flexibiliteit en meef varianten voor oplos-singen. Daaruit ontstaat de behoefte a an een ontwerpproces als een vorm van onderzoek naar mogelijke oplossingenl zowel voor de structuur van belangenl als voor een concreet realiseerbare vorm. Hierbjj kunnen model-ten van oplossingen een rol vervullen. Zulke modellen fungeren als stukjes gereduceerde werkelijkheid en brengeneen probleem stapsgewijze tot een concreet realiseerbare vorm.
Fenomenen van de stedebouwkunde: hoofdstuk 9.
In dit hoofdstuk wordt een beschouwing gegeven van een aantal aspecten die het vakgebied van de stedebouwkunde karakteriseren. Hierbij wordt geschreven over "het potentieel van een plaats .. 1 als latent vermogen voor
karakteri-sering van het meest kenmerkende aspect van het vakgebied; over "kwali-teit" I als criterium voor de vormgeving, maar belangrijker als criterium
voor de samenleving; over "openbare ruimte", als fenomeen van heden-daagse stedelijke openbaarheid met alle gevolgen van dien; en tenslotte over de architectuur van de stad als een zeldzaam, in plaats van een algemeen aspect.
Het hoofdstuk fungeert als opening naar de afsluitende hoofdstukken waar de stedebouwkundige inzet voor Eindhoven en Gedaref wordt beschreven.
DEEL 11.
In dit deel wordt aan de hand van twee concrete situaties de relatie tussen stedebouwkunde en stadsbestuur beschreven.
De invloed van de stedebouwkunde op de stadsontwikkeling van Eindho-ven: hoofdstuk 10.
Een beschrijving van het proces waarbij zes dorpen sinds 1920 groeien naar het huidige stedelijke geheel. Aan de ontwikkeling van het centrale gebied tussen de zes dorpenl tot het hedendaagse stadscentrum is een afzonderlijk hoofdstuk gewijd.
In beide beschrijvingen gaat het om de bijdrage of de invloed die stede-bouwkundigen met hun plannen hebben op de toekomstige ontwikkeling. Eindhoven is een uniek voorbeeld in Nederland, in die zin dat de huidige stad vrijwel geheel in deze eeuw tot stand is gebracht. In het ontwikke-lingsproces tot de vijfde stad van Nederland, is niet alleen de stedebouw-kundige omvang en kwaliteit van de stad toegenomen, maar is tegelijker-tijd, vaak als gevolg van stedebouwkundige omstandigheden, ook het stadsbestuur gevormd en in kwaliteit gegroeid.
De stedebouwkunde als gangmaker voor de stadsontwlkkellng van Geda-ref I Soedan: hoofdstuk 11.
Stedelijke planvorming in relatie tot de plaatselijke bestuurlijke context is bij de hulpverlening aan de stad Gedaref de belangrijkste karakteristiek. In Gedaref komt men als gevolg van de snelle bevolkingstoename en de armoedige omstandigheden van alles tekort.
Het stadsbestuur is niet in staat om de problemen aan te pakken en zal met een andere manier van werken en met de inzet van alle beschikbare middelen en instrumenten aan het werk moeten. In Z01
n situatie heeft de stedebouwkundige een bijzondere opdracht. Zijn bijdrage dient niet alleen gericht te zijn op de verbetering van de leefomstandigheden van de inwoners, maar dient tevens te resulteren in het mede-opbouwen van bestuur als voorwaarde voor uitvoering en handhaving.
IHI.l;'IPI "4'< t'ROI!L.SiliU..Ei
f'IWI!.LESMUITWertKI NG 'YtliWGS VAtJ COt.lTtoU\!.
W~et!TE:CJIN!El<;.
~OV.!U!"II).
HiT At&·se~Alla '1. s.o. 1:16 IIEff!.AIJl)e'Ril£ 01'6.\Ve . 5.0.Al-.;otJ~tJO-Pta ti6'T Ol'lni'SAitE' tl!'IIAT.
IOE'~OUI<:. EIJ s.o. 5tt't1116. Pt.AIJ\IOUf I NEt
fi6T I!)E~U%. SO. ~a!lla.'TUU!t
~;ret>ew.:e uauiEUW·G. ~"lo:~ekl!M!;T SOCI Ale 1/l!iiUil
!UWIWE\-~ tie< '511!0eli!IUOAil.otJ'I\OIE'Itt l>AICtlCIPATI11
<
Of'al i'tA6lUO~IIJill' • l'o&Ll!ii~IV-'!'fll' $.W. --H~ VAKGE.'ES're!o PltAK'T'Jl::VOOitSE!:Lt>lil'l.I
5. PROBLEEMUITWERKING
5. 1 .
lnleidingDe wijze waarop de stedebouwkunde kan bijdragen aan het besturen van steden vormt het onderwerp van deze studie. Het vertrekpunt in de studie ligt bij de opvattlng dat het vakgebied van de stedebouwkunde het instrumentarium levert voor de stadsontwikkeling als bestuurlijke aktivi-teit. Een instrumentarium dat enerzijds inspirerend moet zijn voor het ontdekken van potentiele mogelijkheden voor een ontwikkeling en ander-zijds het bestuur inzicht moet geven in de reele mogelijkheden van de realisatie en houdbaarheid daarvan.
In dit hoofdstuk wordt de context geschetst, waarin het vakgebied zich vandaag bevindt. Het is een beschrijving die enerzijds de maatschappelijke situatie belicht en anderzijds een lndruk wil geven van de cultureel-weten-schappelijke achtergrond, waartegen het vakgebied van de stedebouw-kunde zich momenteel bevindt.
De probleemverkenning is bedoeld om de noodzakelijkheid te schetsen van het vakgebied van de stedebouwkunde voor de toekomstige stad en daarbij bovendien een richting te wijzen voor prioriteiten. Met deze be-schrijving wordt het vervolg van de studie toegespitst op bestuurlijke en stedebouwkundige aspecten, die samenkomen in het proces van stedelijke planvorming.
Onze tijd wordt gekenmerkt door een lawine van ideeen omtrent de vorm van de toekomstige stad, elk stadsbestuur en iedere antwerper spreekt over "kwaliteit", tegelijkertijd bestaan er bij veel mensen twijfels over de toekomst en de kwaliteit van het leven. Die kwaliteit kan niet warden gegarandeerd met een ruimtelijk antwerp als dit zich niet richt op de kwaliteit van het leven en de mogelijkheden en middelen beschikbaar zijn om dit te handhaven. Vandaag lijkt het de omgekeerde wereld, met varmgeving wordt een schone schijn opgehouden van een gelukkige samenleving zander dat dit uitgangspunt van de vormgeving, oftewel wie er verantwoardelijk is en vaar wat, ter discussie staat.
Stedebouwkundigen ontwerpen de ruimtelijke vormgeving vaor de stedelij-ke samenleving en dienen restedelij-kening te hauden met haalbaarheid en haud-baarheid. Dit zijn bestuurlijke aspecten want zander bestuur komt er niets van de grand en blijft er weinig in stand. "Bestuur" moet daaram ruimer warden opgevat dan alleen het farmele gemeentebestuur en slaat in dit verband ap iedereen die doelbewust aan het proces deelneemt en de verantwoordelijkheid aanvaardt vaor zijn handelen.
Stedebouwkundige plannen dragen bij aan het ontwikkelen van beleid en bestuur als in het planproces aandacht besteed wordt aan het opbouwen van een gezamenlijk gedragen verantwoordelijkheid. Deze invalshoek geeft een bredere kijk op de stedebouwkunde als ordende discipline, !')et gaat dan niet uitsluitend om de ruimtelijke ordening van aktiviteiten
eh
objec-ten, maar oak om de maatschappelijk-structurerende effecten van de stedelijke planontwikkeling als een basis voor het opbouwen van bestuur. De toekomst is het doe I van de stedebouwkunde, de verantwoordelijkheid voor de toekomst dient gezamenlijk te warden gedragen. Oat wordt vandaag nog meer duidelijk nu de overheid zich terugtrekt en de kosten eerder naar particulieren warden doorberekend.ln de traditionele stads-ontwikkeling was de zaak duidelijk: de overheid bepaalde het beleid en maakte plannen voor de uitvoering. In de huidige tijd zullen plannen moeten gaan bljdragen aan het vormen en ontwikkelen van b~leid en bestuur. Dit betekent een verbreding van het vakgebied van de stede-bouwkunde, plannen warden ingezet als een middel om de vereiste coordinatie en bundeling van initiatieven tot stand te brengen op basis waarvan stadsontwikkeling tot stand kan komen.Stadsontwikkeling vindt plaats onder gemeentelijk bestuur. Het gemeente-bestuur heeft het tegenwoordig moeilijk. De veranderingen in de samenle-ving veroorzaken een toename van de bestuurlijke problematiek op ge-meentelijk niveau. De maatschappelijke verhoudingen zijn in het laatste decennium op allerlei gebied zodanig gewijzigd, dat de overheid zich in de loop van de jaren tachtig bezint op de toestand van de "verzorgings-staat". De groeiende welvaart heeft de verschillen tussen groepen ver-groot, de deelname van de bevolking aan het arbeidsproces daalt, het patroon van inkomsten en uitgaven op de rijksbegroting verandert. Het kabinet Lubbers 11 stemt met een beleid, dat gericht is op "sociale vernieu-wing", allerlei maatregelen af op de nieuwe situatie. De overheid "treedt terug", mensen zullen meer eigen verantwoordelijkheid moeten dragen1
•
Sociale vernieuwing houdt in dat de structuur van de zorg- en dienstverle-ning anders wordt opgezet en de kosten daarvan eerder word en doorbere-kend aan de gebruikers. Rond 1990 voltrekt zich in het kielzog van de sociale vernieuwing ook een bestuurlijke vernleuwing, die zich richt op decentralisatie van het centrale bestuur naar lagere overheden, m~t meer aandacht voor de samenwerking tussen besturen op lagere niveaus2• Zo
ontwikkelt zich in de jaren tachtig een beleid, dat streeft naar een minder stringente regelgeving en naar een flexibel en aan de situatie aangepaste vorm van bestuur.
De uitvoering van dit nieuwe overheidsbeleid komt hoofdzakelijk terecht op het gemeentelijk niveau en veroorzaakt daar allerlei veranderingen in de traditio ne le bestuurlijke structuur en de uitvoering van regelgeving. Met deze veranderingen binnen de gemeente wordt ook de stedebouwkundige geconfronteerd, wat consquenties inhoudt voor zijn manier van werken en wat aanpassing vraagt van de inhoud van zijn vakgebied aan de nieuwe omstandigheden. Het terugtreden van de overheid zal in de visie
van de regering immers gecompenseerd moeten warden door het formali-seren van de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbenden en het zoveel mogelijk bevorderen van participatie in het besturen van aktivitei-ten. Dit geldt zeker op het gebied van de stadsontwikkeling, waar een sterke relatie ligt met bestuurlijke aspecten en waar de deelname van belanghebbenden zal m.oeten leiden tot een gezamenlijk gedragen verant-woordelijkheid voor de handhaving en het beheer. Stedebouwkundigen zullen zich dus moeten afvragen hoe zij zich moeten opstellen in deze nieuwe situatie, opdat hun aktiviteiten een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van en het vormgeven aan vormen van toekomstig stedelijk bestuur.
5.2.
Het verlies van controle
De jaren tachtig warden niet alleen gekenmerkt door een terugtredende overheid en ongekende economische opleving, het zijn ook de jaren waarin wereldwijd de kloof tussen arm en rijk grater wordt. Achter de facade van de bloeiende economie groeit een enorm maatschappelijk probleem door de toenemende ongelijkheid. Regeringen van het rijke Westen (vooral de Verenigde Staten en Engeland) richten hun economie op een anti-inflatiebeleid. Men zoekt eeri nieuw evenwicht in de economie middels een aan Friedman ontleend monetair beleid, waarbij de geldgroei wordt beperkt en de overheidsbemoeienis teruggedrongen. De economi-sche theorie van Milton Friedman vertrouwt op de werking van de markt van vraag en aanbod, men verwacht dat een goed renderende produktieve sector vanzelf zalleiden tot een betere situatie op de lagere niveaus van de samenleving3
• Het Keyniaanse model met uitdrukkelijke
overheidsinter-ventie is uit de tijd, de overheid heeft momenteel een ander gezicht en er wordt anders gedacht over de uitoefening van macht. De recessie aan het eind van de jaren zeventig leerde dat niet alles wat gepland wordt haalbaar is. Men verliest het geloof in planning op de lange termijn, doordat allerlei maatschappelijke en economische factoren minder stabiel blijken te zijn dan men had verwacht4
• De overheid, die optreedt vanuit haar verantwoordelijkheid voor continu"iteit, wordt door deze omstan-digheid teruggedrongen en planning wordt haar als een van de belangrijk-ste instrumenten voor het uitoefenen van sturing ontnomen. De economi-sche situatie die meer afhankelijk wordt van de particuliere sector, bepaalt voortaan het spectrum van beleid, daarin gaan korte-termijn-belangen overheersen en wordt techniek ingezet als een middel om oplossingen te creeren. Er ontwikkelt zich in de jaren tachtig (wereldwijd) een kapitalisti-sche technocratie, waarin door schaalvergroting tal van ondoorzichtige samenhangen ontstaan. Thans is niets meer klein, eenvoudig of overzich-telijk. De grote schaal is het spiegelbeeld geworden van onze techno-cratische samenleving, waarin de verstorende "menselijke factor" steeds meer van essentiele produktieprocessen wordt buitengesloten5•
Deze schaalvergrotende maatregelen, zoals bijvoorbeeld de Europese markt- en munteenheid, vragen om nieuwe sturingsinstrumenten, waar-mee de marktsector een nieuw vertrouwen in de toekomst kan worden gegeven6• Schaalvergroting en het verbreden van de horizon plijken
bovendien een (tijdelijkl probaat middel tegen het feitelijk onzekere toe-komstbeeld: Nederland krijgt een Europees perspectief en dat geeft nieuwe energie.
Rond 1985 zet het economische herstel goed door en groeit de consump-tie. Technologieen automatisering worden gestimuleerd om de produktie-ve sector in staat te stellen zijn produktie op te voeren met nieuwe en verfijnde produkten. De economische cyclus wordt versneld, er is voortdu-rend behoefte aan nieuw en beter, omdat produkten snel verouderen en uit de tijd raken. De technologische ontwikkeling richt zich op die sectoren waar een steeds verdergaande concentratie en automatisering van de produktie noodzakelijk is: auto-industria, procesindustrie, informa~ica en consumptie-electronica. Dit gaat gepaard met een groot verlies aan werkgelegenheid, wat zijn effect heeft op de samenhang van de maat-schappij. Naast deze situatie zijn er veranderingen in de maatschappij die o.a. verband houden met het opkomen van andere samenlevingsvdrmen, de groei van de mobiliteit, de informatie- en communicatietechnologie en met de problemen op het gebied van het milieu. Dit alles veroorzaakt een grote onzekerheid bij veel mensen. Mensen verliezen hun vertrouwen in het beleid en bepalen zelf hun houding, de magere opkomsten bij verkie-zingen zijn symptomatisch.
De maatschappij wordt uiterst gedifferentieerd en vandaag zijn individuele behoeften veel mMr zichtbaar dan bijvoorbeeld twintig jaar geleden7
• De individualisering is naast de hierboven genoemde aspecten grotendeels terug te voeren op het verdwijnen van collectieve waarden en het! afne-men van de macht van de traditie. In korte tijd zijn de zekerheden en van-zelfsprekendheden waarmee het leven van mensen in vaste banen werd geleid, zoals van de Kerk, de fabriek, de buurt of de familia verdwenen. Mensen streven naar onafhankelijkheid, komen op voor hun rechten en maken eigen keuzen. Het is niet Ios te zien van het emancipatieproces: steeds and ere groepen streven naar en bereiken de status van zelfstandig individu. Voor bestuurders en vooral ook voor het stadsbestuur, is de samenleving daardoor minder kenbaar en wordt het moeilijk om beleid te formuleren voor collectieve doelen8• Zelfs een collectief item als bijvoor-beeld het milieu, waarvan de problematiek door brede lagen onderkend wordt, is zo sterk opgesplitst in allerlei individuele belangen, dat er nau-welijks sturende maatregelen mogelijk zijn. Bovendien blijkt dat grootscha-lige collectieve sturende maatregelen steeds minder haalbaarzijn vanwege de snel veranderende informatie. De toenemende uitgebreidheid en beschikbaarheid van feiten en informatie leidt namelijk in het geheel niet tot meer zekerheid, omdat veranderingen zich zeer snel voordoen en databestanden niet betrouwbaar blijken.
Ook de competentie van de overheid zelf wordt betwijfeld, want de politieke groeperingen die de besluiten moeten nemen worden lang niet altijd representatief geacht. ·
Politici en bestuurders zoeken naar mogelijkheden voor het verbeteren van het proces van consensusvorming door de mensen (doelgroepen) meer te betrekken bij besluitvorming over toekomstige situaties. Voor dit probleem zal het beleid meer in verband moeten worden gebracht met belangen en problemen in de samenleving en moeten besluitvormings-processen meer gericht word en op het bereiken van een overeenstemming als compromis9• In een participatieve samenleving wordt het proces
belangrijker dan het doel.
Het inkrimpen van het toekomstperspectief met een tegelijkertijd afnemen-de invloed van afnemen-de overheid zijn karakteristiek voor afnemen-de jaren tachtig. Het overheidsbeleid wordt meer resultaat gericht en concentreert zich meer op de belangen van de produktieve sector zodat adequaat gereageerd kan worden op de aktuele marktsituatie. Dit leidt er toe dat investeringen in de publieke sector worden uitgesteld, waardoorer met name achterstand ontstaat op het gebied van de infrastructuur. De opbloei die wij thans meemaken vindt zijn draagvlak grotendeels in de publieke investeringen van de jaren zeventig, toen er veel geld in de infrastructuur is gestoken. De consequenties van de opgelopen achterstand op het gebied van de infrastructuur worden in het begin van de jaren negentig duidelijk als er grote problemen ontstaan op het gebied van bereikbaarheid en transport. lnmiddels baart de bereikbaarheid van de steden in de randstad grote zorgen. Nog problematischer wordt de oplossing, want de afname van de financiele middelen bij de overheid maakt het noodzakelijk dat projec-ten in een gecoordineerde samenwerking tussen de publieke en private sector moeten word en aangepakt. Problematisch, niet alleen vanwege de geringe interesse bij particulieren om deel te nemen in dergelijke projecten van algemeen belang, maar ook voor de overheid zelf, die in conflict kan komen met haar eigen uitgangspunten van beleid en bijvoorbeeld moeilijk het autogebruik kan terugdringen als zij tunnels onder particulier beheer wenst te realiseren.
Een gevaar bij het korte-termijn-beleid van de overheid is dat de samen-hang tussen diverse sectoren van het beleid verloren dreigt te gaan. Zo wordt bijvoorbeeld op gemeentelijk niveau het beleid met betrekking tot de stedelijke vernieuwing nauwelijks in verband gebracht met het gemeen-telijk beleid in sociaal-maatschappelijke sectoren. Samenhang tussen de verschillende sectoren van beleid wordt echter in veel gemeentelijke nota's genoemd als een voorwaarde voor het oplossen van bijvoorbeeld een probleem als de stedelijke werkloosheid. Op gemeentelijk niveau zou daze samenhang gecreeerd moeten warden met een breed gedragen beleid met betrekking tot algemene belangen en een vergroting van de sturende invloed van de gemeente op de relatie tussen sectoren van beleid10
• Zo'n breed draagvlak kan alleen tot stand komen op basis van
Terwijl de economie bloeit als nooit tevoren, wordt tegen het eind,van de jaren tachtig bekend dat in ons land tussen de 1 0 en 15% van de bevol-king op de "armoedegrens" leeft, een groot deel daarvan woont in de steden. Werkloosheid en armoede leiden tot uitstoting van mensenl uit het maatschappelijke proces, wat resulteert in politieke ongeYnteresseerdheid en lage opkomsten bij verkiezingen, juist van groepen die het meest gebaat zouden zijn bij verandering11
•
Een breed gedragen beleid lijkt door de tweedeling van de samenleving steeds moeilijker haalbaar.
Hoewel een verbreding van het draagvlak kunstmatig kan worden gecre-eerd via de schaalvergroting van de zorg en een "papieren" economische samenhang van belangen, moet het werkelijke probleem warden gezocht in het onvermogen om perspectief te geven aan een meer evenwichtig beleid dat ingevuld kan warden met voor de toekomst houdbare oplossin-gen. Bovendien roept schaalvergroting structuren op die nog verder van de mensen afstaan.
De algemene trend is dat iedereen dagelijks hoort en ziet over de proble-men die de proble-mens he id bedreigen, maar dat niemand gelooft dat er gewerkt wordt aan voor de toekomst houdbare oplossingen. In de steden worden de verschillen tussen groepen het meest manifest en zou het stadsbestuur dat relatief dicht bij de bevolkirag staat, potentieel in staat moeten zijn om de problemen structureel aan te pakken. Maar ook de gemeente "lcalcu-leert" en vraagt wat haar het meest oplevert: een stedelijk project met winkels en kantoren of het terugdringen van de maatschappeUjke proble-matiek van de stad. Zolang het rijk nog een groot deal van de $ociale uitkeringen voor haar rekening neemt, valt de keuze op het stedelijk project. Volgens het rapport "Van de stad en de rand" (WRR 1990) komt daar echter een eind aan, want de gemeenten zullen (v66ral oP dat gebied I) meer voor zichzelf moeten zorgen, "wie dan leeft wie dan zorgt".
5.3.
Wetenschap en techniek
"Wetenschap en techniek hebben ons culturele, materii:ile, sociale,
~cono
mische en politieke bestel gemaakt tot wat het is, thans maakt echter dit bestel de bijna ongebreidelde ontwikkeling van wetenschap en techniek mogelijk. Wetenschap en techniek zijn een integrerend bestanddeel geworden van het systeem en werken tot op grote hoogte consoliderend en conserverend" (S.L. Kwee).Op intellectueel niveau wordt de situatie waarin onze maatschappij zich bevindt, verklaard vanuit de "postmoderniteit" van onze samenleving. De postmoderniteit kan men zien als een beweging om de kringloop van de retrospectieve bevestiging te doorbreken en Ios van de geschiedenis een nieuw begin te maken. Rond 1985 dringt de idee van het post-moderne vrij algemeen door in intellectuele kringen. Het brengt het oude ideaal van
het modernisme opnieuw tot leven: moderniteit als een poging om niet terug te vallen op de voorbeelden van een vroegere periode. Volgens het postmoderne den ken hebben we geen vaste grond meer onder de voeten, geen vaste basis voor ons denken en oordelen12
• Vandaag ontbreken
absolute, universele, eeuwige waarheden of regels. De huidige weten-schap en techniek wordt niet !anger, zoals in het Modernisme in staat geacht om de mens te bevrijden van zijn onzekerheden omdat deze zich hoofdzakelijk heeft ontwikkeld onder de invloed van de machthebbers. Ons wetenschappelijk kennen en technisch handelen is in het tijdperk van de industriele maatschappij zo sterk gevormd door belangen van heersen-de machten, dat wij niet langer in staat zijn om met onze huidige weten-schap en techniek de ideele doelen van de mensheid te dienen13
•
PLAITE' GRONO Ne'W ')IOR:K -... P. c.H. L'E'NFAHT 1]'91 Een neutraal en formeel patroon als uitdrukking van de individuele vrijheid.
Wat we nu meer dan ooit nodig hebben is de uitbreiding van het rationa-lisme van de techniek tot de grote verbanden. Doordat we in onze verant-woordelijkheid vooral achterom kijken en het systeem retrospectief,
retr~butief en repressief laten functioneren, missen we het perspectief op
de totale samenhang14 •
Het ideele doel van de wetenschap en de techniekl zoals dit werd gezien in de "Verlichting" I is dat zij de bevrijding van de mens bevordertl primair
door een onafhankelijke opstelling en kritiek ten aanzien van particuliere belangen. De ideeen uit de "Verlichting" I over de bevrijding van de mens
door wetenschappelijke kritiekl rationale kennis en daarop gebaseerd handelenl zijn echter momenteel omgeslagen in het tegendeel. Het indivi-du kan niet meer ontkomen aan de technocratische normalisering van de moderne samenleving. De huidige wetenschap functioneert allang niet meer als kritiek op de macht1 maar is zelf door haar kennis een producent van macht: wie denkt dat daarmee de "bevrijding" van "onderdrukking"
mogelijk is, houdt slechts zichzelf voor de gek15
• De bevrijding van de
mens wordt door Lyotard van twee kanten benaderd, enerzijds de bevrij-ding van het individu in zijn onafhankelijke geestelijke ontplooi"ing als basis voor een harmonische samenleving en anderzijds de bevrijding van de mensheid als geheel van knellende band en en regels van de (consumptie-
l-maatschappij door politieke strijd16 •
Wetenschap hoort een kritisch karakter te hebben, problemen kunnen pas fund a menteel word en aangepakt wanneer achterliggende maatschappelij-ke verhoudingen en de consequenties van technische oplossingen kritisch ter discussie warden gesteld. Wetenschap dient de onderbouwing te leveren voor het maken van houdbare toekomstgerichte oplossingen, die niet ongewis en speculatief, maar concreet en zonder risico's voor mens en natuur realiseerbaar zijn 17
•
Het is dus niet alleen de onzekerheid over de toekomst die ons verlamt in ons toekomstig handelen, ook het ontbreken van een maatschappelijk gerichte filosofie als basis van technische wetenschappen maakt dat er geen bevrijdend toekomstperspectief kan word en geformuleerd.
Weten-TECN I SCH E HA-6-LB.AA.R.HEIO
-'r
TOE!'OMSTPLI.>NNEN
-t
WETE!i5CHAP--{> UlTVOER.INGSMCG!WJKHEOEN~
MMTSCHAPPEL•JKe VEI'ZoNTWOOI'ZOEL1JKHE!·D
schap en techniek ontsnappen aan de "redelijke verantwoording" (~wee).
Een voorbeeld van zo'n versmalling van de technische wetenschap is de ontwikkeling van het militair industria le complex. De bundeling van kennis en kapitaal heeft een enorme groei en geavanceerdheid van oorlogstuig mogelijk gemaakt op basis van een door macht in stand gehouden ldeolo-gie van de dreigende toekomst. Macht kan men zien als het vermogen om een concentratie van krachten op te roepen. Macht werkt fang niet altijd destructief via onderdrukking of repressieve tolerantie, zoals doo( Marx genoemd, maar kan zich richten op een specifieke produktiviteit en is in staat om deze te handhaven met regels en met het beheersen van de sociaal-economische verhoudingen 18
• Macht resulteert in het beheersen
van de toekomst door te wijzen op de fouten uit het verleden, dat schept de behoefte om het standpunt overtuigend te objectiveren: kennis is macht, de toekomst is een beter heden, macht houdt de ideologie in stand. Wetenschap en techniek zijn uitgegroeid tot een macht die het systeem schraagt en consolideert en daarbij de mens meer en meer aan dit systeem onderwerpt19
•
Het postmodernisme vreet aan de wortels van de macht, het luidt het einde in van de grate ideologieen, het socialisme, het liberalisme. Alleen het kapitalisme heeft alle ideologieen overleefd, aldus Fukuyama in "Het
einde van de geschiedenis". Volgens hem is er een einde gekomen aan de rivaliteit tussen ideologieen20• Fukuyama constateert echter ook dat
individuele geldingsdrang, die niet meer wordt gekanaliseerd door de ideologische strijd als een collectieve context, zal leiden tot zelfvernieti-ging. Waarmee hij feitelijk de ondergangvan de kapitalistische maatschap-pij heeft voorspeld.
Het postmoderne denken wil de kennis bevrijden van de macht die het verleden vertegenwoordigt om zo objectief mogelijk het heden te analyse-ran. Foucault en Lyotard komen op de term "anti-wetenschap", ofwel het principieel en creatief anders-denken, zonder de ballast van het verleden. "Er kan geen eenheid meer binnen de maatschappelijke veelheid gedacht warden en het heden vormt de absolute horizon van ieders weten"21
• Een verpletterende constatering voor een plannende discipline als de stedebouwkunde. De nieuwe tijd beschouwt zichzelf niet langer als een vanzelfsprekende voortzetting van een of ander voorbeeldig verleden, het heeft de blik naar voren gericht. De geschiedenis en gebeurtenissen uit het verleden, warden gezien als het oplossen van destijds overgeerfde problemen, resterend uit de spanne tijds die men daarvoor beschikbaar had22•
'---1-iE'T 1-!E'"DEN
Het verleden krijgt betek-nis in het perspectief van de toekomst.
Er komt voor het werk aan de toekomst meer tijd beschikbaar als men in staat zou zijn om radicaal met het verleden te breken. Zo ontmoet men het top punt van een narcistisch tijdbewustzijn, waar alleen het heden telt. Het is echter moreel niet verantwoord om uitsluitend rekening houden met de toekomstverwachtingen van onze tijd, wij zullen ons ook rekenschap moeten geven van de veelal onvervulde wensen en gefrustreerde verlan-gens van "vorige generaties, die hun hoop op ons gevestigd houden". Het heden is daarom een dialoog tussen toekomst en verleden, "alleen in het licht van de anticipatie op een toekomst verschijnt onze huidige wereld als een verkeerde wereld". Habermas karakteriseert de narcistische houding als een corruptie van het heden, waarvan we bevrijd zouden moeten warden terwille van de continu'iteit van onze erfenis23
• Daarmee
wijst hij de radicaliteit van het postmodernisme af en probeert hij het "Verlichtingsdenken" opnieuw inhoud te geven door de continuTteit van de discussie over de toekomst centraal te stellen en z6 tot een vernieu-wende impuls te komen. Het heden wordt gezien als een voortdurende dialoog tussen toekomst en verleden.
Met zo'n stand punt kande stedebouwkundeals toekomstgerichtediscipli-ne beter uit de voeten dan met het postmodertoekomstgerichtediscipli-ne denken. Wat een plan-nende discipline als de stedebouwkunde nodig heeft is een structurele
geschiedenis die elke constructie van het heden als de uitkomst ziet van de strijd die in het verleden om het handhaven of veranderen ervan gevoerd is, en die tegelijkertijd het principe opspoort volgens welke deze zich via contradicties, spanningen en krachtsverhoudingen, waaruit zij is samengesteld, transformeert24• De uitdaging voor een ontwerpende
discipline ontstaat uit het spanningsveld tussen verleden en toekomst. Het postmoderne denken is in zijn wezen funest voor plannende en vormgevende disciplines. De planoloog ontkomt er niet aan om een basis te veronderstellen (en te doen also f) die betrouwbaar is. Een wetenschap-per debatteert alsof hij handelt in objectieve wetmatigheden en waarhe-den, ook al weet hij dat die niet bereikbaar zijn25• Voor planologen wordt
de waarheid gevonden in de interpretatie, zoals de maatschappij die construeert uit de bestaande wereld op basis van een toekomstverwach-ting. Dit toekomstbeeld (ontwerp} moet ter discussie staan opdat de communicatie daarover kan leiden tot beoordeling en toetsing van waarhe-den op basis van ervaringen uit het verlewaarhe-den. Een "Achsendrehung" (zie noot 23) in het toekomstdenken zou daarom voor de planologie en de stedebouwkunde een creatieve ingang kunnen zijn. De toekomst is een beter heden, waardoor het kennisgebied van de deskundige verrijkt zal worden met "anti-wetenschappelijke" aspecten (tegenargumenten) uit het dagelijkse leven.
Het strikt individualisme en relativisme van het postmoderne denken kan doorbroken worden als er nieuwe maatschappelijke uitgangspunten (beelden van toekomstig leven) voor de toekomst geformuleerd kunnen warden die bevestigd warden met een reactie van impulsen uit de samen-leving, dat is de bereidheid van mensen dat men daar naar toe wil. In sociale netwerken moeten deze impulsen leiden tot het vaststellen van concrete vertrekpunten voor een toekomstige ontwikkeling, daarin zal "de erfenis van het verleden" vanwege het communicatieve proces vanzelf-sprekend vertegenwoordigd zijn. Om die reden wordt het communicatieve handelen als een proces voor het bereiken van consensus over de toe-komst en de weg daarheen, door Habermas aangewezen als een uitweg uit het verlammende "nihilisme" van de Franse filosofen26
•
ACTO!e A
ACIOR. 5
Overeenstemming op basis van overeenkomsten van cultuur en overeenstem-ming uit onderhandelin-gen.
Rand een werkbaar toekomstperspectief zullen door plannende deskundi-gen communicatieve structuren moeten warden ontwikkeld, waarvan in een publiek debat de uitgangspunten op hun waarheidsgehalte, hun juistheid van de ontwikkelde normen en hun waarachtigheid met betrek-king tot het geheel van de leefwereld bediscussieerd kunnen warden. In zo'n publieke discussie vervult de deskundige intellectueel een dubbelrol, namelijk die van transformator van ideeen zowel als producent van zienswijzen in het aanreiken van voorbeelden voor mogelijke oplossingen. Deskundigen die in de publieke discussie een intellectuele rol vervullen opereren in het schimmige grensgebied tussen idee en praktijk. De taak van de intellectueel is het openen van perspectieven waar de wetenschap-per niet aan heeft gedacht en waardoor stem wordt gegeven aan zaken of mensen die anders monddood zouden blijven27•
Het huidige probleem van wetenschap en techniek is dat er vaak in de discipline zelf geen zicht is op zo'n aan het vakgebied gerelateerde intel-lectuele kritische discussie. Vanwege de traditionele wetenschappelijke opvatting blijft de discussie binnen de grenzen van het vakgebied. Een "anti-wetenschappelijke" (maatschappelijke) invalshoek stelt het effect van de kennis op een bepaald toekomstperspectief ter discussie met als criterium de bevrijding van mensen van al datgene wat hun ontplooiing in de weg staat.
5.4.
Terugtredende overheid
Hoewel de hoofdrichting van het beleid voornamelijk op nationaal en provinciaal niveau wordt bepaald, vindt de uitvoering daarvan grotendeels plaats op gemeentelijk niveau. De gemeente is de plaats waar beleid en uitvoering elkaar ontmoeten. Hoewel gemeenten formeel over een relatief grate beleidsruimte kunnen beschikken, zijn ze voor de uitvoering in de loop der jaren steeds meer afhankelijk geworden van de mogelijkheden die de regering hen geeft. Thorbecke, de architect van het Nederlandse bestuurlijke bestel, beschrijft in zijn verdediging van de ontwerp-gemeen-tewet in 1851 de positie van de gemeente als volgt: "De gemeente is in de eerste plaats een onderdeel van de Staat, vervolgens een zelfstandig geheel, een zelfstandig lichaam in de Staat ... "28•
Van Leeuwen vindt dat de groei van de collectieve sector en ander centraal geleid beleid de zelfstandige positie van de gemeente zowel in bestuurlijk als financieel opzicht aanmerkelijk heeft verzwakt29
• De
ge-meente is met "gouden koorden" gebonden aan het rijk en dat maakt dat een gemeente niet gewend is am een eigen be le id te voeren in de traditio-nee I centraal geleidesectoren, zoals huisvesting of maatschappelijke zorg. De gemeente]ijke organisatie en instrumentarium zijn in de loop der jaren steeds meer gericht op het uitvoeren van door het rijk gesubsidieerde aktiviteiten.
De snelle economische groei van de jaren tachtig veroorzaakt dat de regering haast krijgt met haar beleid van decentralisatie. De overheid ziet
