Justitiele verkenningen wgr§ghow 0 nen0 po jr 3Nontl4u00

E7

LiaMgGBIThi is3ittia1m

h'aufo

Justitie

Justitiele verkenningen wgr§ghow 0 nen0 po jr 3Nontl4u00

°J)11

TM[12

Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum

Gouda Quint

597

Tussen bestuurlijke

daad en juridische rede

jaargang 23 juni/juli

Colofon

Astitiele verkenningen is een gezamen- lijke uitgave van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum van het Ministerie van Justitie en Gouda Quint BV. Het tijdschrift verschijnt negen keer per jaar.

Redactieraad drs. AC. Berghuis drs. L. Boendermaker prof.dr. HG. van de Bunt dr. A Klink

dr. A. Klijn drs. I. Passchier

Redactle

drs. M.A.V. Klein-Meijer dr. BAM. van Stokkom mr. P.B.A. ter Veer

Redactieadres

Ministerie van Justitie, WODC Redactie Justitiele verkenningen Postbus 20301

2500 EH 's-Gravenhage Fax: 070-370 79 48 Tel: 070-37071 47

WOLIC

documentatie Voor inlichtingen: 070-370 65 53/

66 56/65 63 (drs. A. Baars-Schuyt, C.J. van Netburg, mw. P.H.T. Secherling).

Abonnementen

Justitiele verkenningen wordt gratis ver- spreid ander personen en instellingen die beleidsmatig werkzaam zijn ten behoove van het Ministerie van Justitie.

Degenen die in aanmerking denken to Kamen voor eon gratis abonnement kun- nen zich uitsluitend schriftelijk wenden tot bovenstaand redactieadres. Andere belangstellenden kunnen zich tegen be- taling abonneren. Zij dienen zich to wenden tot:

Uitgeverij Gouda Quint BV Postbus 1148

6801 MK Amhem tel: 026-445 47 62

Administratle en adreswgzigingen De abonnementenadministratie wordt verzorgd door

Libresso BV Postbus 23 7400 GA Deventer tel: 0570-6331 55

Adreswijzigingen kunnen worden door- gegeven door het adresstrookje toe te zenden aan Libresso.

Advertentie

exploitage Bureau Van Vliet by Postbus 20248 7302 HE Apeldoorn

ter: 055-353 41 21, fax: 055-534 11 78

Beeindiging abonnement Betaalde abonnementen kunnen tot uitedijk 31 december van het lopende abonnementsjaar warden opgezegd. Bij niet tijdige opzegging wordt het abonne- ment automatisch voor eon jaar verlengd.

Gratis abonnementen kunnen desge- vraagd te alien tijde beeindigd warden.

Abonnementsprgs

De abonnementsprijs bedraagt f 105.- per jaar; studenten en AIO's f 84,- (gedurende maximaal vijf jaar). Betaling geschiedt bij voorkeur met de to ontvangen stortings-acceptgirokaarten.

Nabestellingen

Losse nummers kunnen worden nabe- steld bij Libresso of Uitgeverij Gouda Quint (bij moor dan dertig exemplaren).

De pdjs van losse nummers bedraagt f 16,- (exclusief verzendkosten).

Eon oude jaargang kost f 95,-.

Ontwerp en drukwetic Hans Meiboom, Amsterdam Druk Sdu Grafisch Bedrijf ISSN: 0167-5850

Opname van een artikel in dit tadschrift

betekent niet dat de inhoud ervan het

standpunt van de Minister van Justitie

weergeeft

Inhoud 3

Voorwoord 5

mr. dr. A.G.J.M. Rombouts

Rechtsbescherming; overdaad schaadt 8 mr. N. Verheij

Rechtsbescherming in Nederland; teveel van het goede? 13 mr. dr. P.C. Ippel

Juridisering; `een lied van schijn en wezen' 28 dr. P.M. Langbroek

Storende rationaliteiten; werken aan de verhouding tussen rechters en besturen 39

mr. dr. E. Helder

Preventie van rechterlijke bemoeienis; hoe bestuurlijke tekorten te verhelpen? 52

prof. mr. H.R. van Gunsteren

Verlicht despotisme en hofhoudinggedrag; rechterlijk verzet tegen de zegeningen van management 64

Summaries 70

Journaal 73

prof. drs. H. van Nimwegen en prof. dr. C.A. van Egten

Keuzen in de strafrechtshandhaving; enkele consequent/es voor besturing en beheersing

Literatuuroverzicht 79 Algemeen

Strafrecht en strafrechtspleging Criminologie

Gevangeniswezen/tbs Reclassering

Jeugdbescherming en -delinquentie Politie

Verslaving Slachtofferstudies Preventie van criminaliteit

Boeken en rapporten 97

Voorwoord ⁵

In een dichtbevolkt land denken burgers en overheid vaak heel anders over de inrichting van schaarse ruimte en de omgang met het milieu.

Bestuurders stellen doorgaans het economisch belang voorop (bedrijven binnenhalen; industrieterreinen creeren), burgers en belangengroepen hebben meer voeling met leefbaarheid. Dat leidt (en zal blijven leiden) tot botsingen waarbij actiegroepen niet schromen naar de rechter te stappen. Vaak worden overhaast genomen besluiten (over bouwplannen of de aanleg van een nieuwe weg) met succes aangevochten. Maar soms wordt de rechter alleen ingeschakeld om vertraging te veroorzaken; men hoopt dat door een procedurele fout in de complexe besluitvorming de plannen alsnog worden afgeblazen.

Door toepassing van allerlei vormen van rechtsbescherming (inspraak, bezwaarschriften, beroep tegen bindende besluiten) weten actiegroepen bestuursplannen vaalc jarenlang tegen te houden. Soms lijkt het erop dat grote infrastructurele projecten (Betuwelijn; nieuwe snelwegen) in Ne- derland niet meer uitvoerbaar zijn.

In bestuurlijke kringen wordt scherp gereageerd op deze ontwilckelin- gen. Prominente bestuurders als Van Kemenade, commissaris van de koningin in Noord-Holland, hebben alarm geslagen en vrezen dat de de- mocratie in gevaar is. De lcritiek komt er op neer dat de rechter ten on- rechte op de stoel van de bestuurder gaat zitten en zich ook uitspraken veroorlooft over de doelmatigheid van bestuursbesluiten. Daarnaast lei- den vele vormen van rechtsbescherming tot uitstel of afstel van beleid.

De daadkracht en het gezag van het bestuur boeten hierdoor in. De boodschap is duidelijk: de juridisering, de rechterlijke bemoeienis met besluitvorming, dient tot staan te worden gebracht.

Deze problematiek roept veel vragen op. Is het zo dat de juridisering toeneemt? Of spookt dat slechts in de hoofden van bestuurders? Stappen Nederlandse burgers eerder naar de rechter dan in het buitenland en doen zij dat vaker dan een twintigtal jaren terug? Zijn procederende nimby's (not in my backyard-actiegroepen) een teken van een verloeder- de of juist van een levendige democratie? Is vertraging wel altijd funest voor het maatschappelijk draagvlak van het beleid? Moet de rechtsbe- scherming worden ingeperkt zoals bestuurders wensen? Zijn bezwaar- schriften overbodig?

De antwoorden op deze vragen vallen in dit themanummer opmerke- lijk vaak negatief uit voor de uitvoerende macht. De meeste auteurs vin- den dat de bestuurders hun kritiek beter moeten onderbouwen en be- pleiten een `onthaasting' van de besluitvorming. Ze doen ook

aanbevelingen om bestuurlijke onzorgvuldigheden te voorkomen en de lcwaliteit van het bestuur te vergroten.

In de openingsbijdrage stelt A.G.J.M. Rombouts, burgemeester van

Den Bosch, zich op het standpunt dat de rechtsbescherming te ver is

doorgeschoten. Uitstel van voorgenomen beleid door opeenstapeling

JustItIIe verkenningen, kg. 23, nr. 5, 1997 6

van procedures heeft zijn uitwerking op de lokale democratie niet ge- mist: het gemeentebestuur heeft aan gezag en geloofwaardigheid inge- boet, bestuurders gaan risicomijdend gedrag vertonen. Volgens Rom- bouts wordt de rechtspraak voor andere doelen gebruikt clan waarvoor deze is bedoeld, namelijk als een 'vorm van vertragingstactiek, als mid- del om bestuurlijk handelen sterk te vertragen of zelfs te blokkeren'. Het aantal rechtsbeschermingsmogelfticheden dient zijns inziens te worden beperkt.

N. Verheij gaat in zijn bijdrage na in hoeverre de argumenten van be- stuurders deugen. Hij constateert eerst dat de klacht dat de reciter een slagvaardig bestuur in de weg staat, al minstens vier eeuwen oud is. De auteur verwerpt de stelling dat de macht van de rechter zo groot zou zijn dat hij de democratie zou uithollen. 'Wel is het zo dat het bestuursrecht de laatste twintig jaar een stormachtige ontwilckeling heeft doorgemaalct, waardoor het bestuur inderdaad vaker en indringender met zijn juridi- sche grenzen wordt geconfronteerd.' Sinds de jaren zeventig is het be- stuursrecht in hoog tempo volwassen geworden en 'dat is voor het be- stuur kennelijk nog even wennen'. Hij adviseert het bestuur meer te investeren in juridische lcwaliteit van haar personeel, want veel juridi- sche fouten lcunnen gemakkelijk vermeden worden.

P.C. Ippel gaat in zijn artikel na in welke mate en in welk opzicht de laatste decennia spralce is van een voortgaande tendens tot juridisering.

Hij stelt vast dat de wet- en regelgeving - ondanks de beoogde deregule- ring - flunk is gegroeid en dat het aantal rechterlijke procedures op som- mige gebieden (zoals beroepen bij sociale verzekeringszaicen) eveneens is gegroeid. Het aantal rechtshulpverleners is de laatste vijfentwintig jaar meer dan verdubbeld. Toch acht Ippel het overdreven om op grond van de beschikbare gegevens het toenemende beroep op de rechter te dra- matiseren. Bovendien worden veel conflicten voorkomen door inschalce- ling van informeel opererende geschilbeslechters en Idachtenbehande- laars. Wel zijn er tekenen - analoog aan Amerikaanse ervaringen - dat door maatschappelijke verharding mensen eerder bereid zijn de weg naar het recht in te slaan en de rechtsstrijd aan te gaan. In de toekomst zou daarom het tempo en de intensiteit van juridisering kunnen toene- men.

Volgens P.M. Langbroek ligt aan de tegenstelling tussen rechters en

besturen een verschillend soort rationaliteit ten grondslag. Het leerstuk

van rechterlijke onafhankelijIcheid mag dan wel een onbevooroordeelde

oordeelsvorming garanderen, maar het vormt tevens een belemmering

voor een meer maatschappij-gerichte rechterlijke praktijk. Bovendien

ontbreekt eenheid in het beleid van de zittende magistratuur: op grond

van hetzelfde leerstuk pogen rechters om uitspraken die met elkaar in

tegenspraalc zijn, toch te rechtvaardigen. De bestuurlijke logica heeft ook

haar feilen. Door de nadruk op ontwikkeling van nieuw beleid worden de

juridische kanten van het beleid vaalc verwaarloosd. Veel ambtelijke

diensten geven weinig prioriteit aan de rechtmatigheidsaspecten van

Voorwoord 7

hun werk. Langbroek beklemtoont dat zowel besturen als rechters pogin- gen in het werk zouden moeten stellen de lcwaliteit van hun werk te ver- groten (grotere ontvankelijlcheid voor informatie; betere ldacht- procedures).

Vervolgens gaat E. Helder in op de vraag wat het bestuur kan doen om rechterlijke bemoeienis te voorkomen. Want zijns inziens is het bestuur niet zozeer slachtoffer van inhoudelijke rechterlijke oordelen, maar lok- ken bestuurders en ambtelijke diensten deze bemoeienis zelf uit. Helder gaat voor drie opeenvolgende fasen — de primaire besluitvorming, de bezwaarschriftenprocedure en het beroep bij de bestuursrechter — na welke knelpunten er liggen. De auteur concludeert dat uiteenlopende bestuurlijke tekorten (onzorgvuldige voorbereiding van besluiten, ondui- delijk beleid, fouten bij beleidsuitvoering, vertraging) burgers doen be- sluiten een bezwaarschrift in te dienen of een gerechtelijke procedure te beginnen. Voorts heeft de correcte afhandeling van bezwaarschriften een te lage prioriteit.

Tenslotte benadert prof. H.R. van Gunsteren de spanning tussen be-

stuur en rechter vanuit een andere invalshoek. Hij gaat na of het nieuwe

management van productie en efficientie dat Justitie voor de rechterlijke

macht in petto heeft wel zo bevorderlijk is. De taal van dit nieuwe mana-

gement is volgens hem minder neutraal dat het lijkt. In feite committeert

het bestuur zich aan het model van 'uiteindelijk is er een baas'. Dit 'den

baasdenken' is zowel verouderd als gevaarlijk. Verouderd omdat com-

plexe organisaties in het bedrijfsleven er afstand van hebben genomen,

gevaarlijk omdat het kan leiden tot verlicht despotisme en hofhouding-

gedrag. De kernfuncties van de rechterlijke macht, lcwaliteit, onpartijdig-

heid en beroepsethiek, komen er door in het gedrang.

Rechtsbescherming

Overdaad schaadt

ter. dr. A.GJ.M. Rombouts s

In de eerste helft van 1996 hebben een tweetal Commissarissen van de Koningin toespralcen gewijd aan de juridificering van het overheids- onderhandelen. Onderwerp was ons te sterk uitgedijde stelsel van rechtsbescherming dat een bedreiging is gaan vormen voor het goed functioneren van een ander stelsel: het democratisch bestuurssysteem.

Eerst was het de Noord-Hollandse Commissaris van de Koningin van Kemenade die er in zijn nieuwjaarsrede op wees, dat ons stelsel van rechtsbescherming de mogelijkheid biedt dat deelbelangen, die naar het oordeel van belangengroepen onvoldoende tot hun recht gekomen zijn, een herkansing lcrijgen. Hiermede wordt zijns inziens niet alleen afbreuk gedaan aan de slagvaardigheid van besturen, 'maar wordt vooral het voor een democratic essentiele politieke primaat uitgehold en vervangen door de meritocratie en de uitspraak van de niet gekozen onafhankelijke rechter'.

Enige maanden later was het de beurt aan de Noord-Brabantse Com- missaris Houben. Hij sloot zich aan bij de verwijten, dat de rechter steeds vaker op de stoel van de bestuurder gaat zitten en de belangenafweging die in het bestuur thuis hoort, nog eens dunnetjes overdoet. In het geval van een wegreconstructie met kunstwerken - zo rekende Houben ons voor - heeft een belangengroepering 'in de meest vergaande situatie (...) minstens 21 mogelijkheden van bezwaar en beroep. En dan laat ik de mogelijkheid tot het kenbaar maken van een zienswijze bij het bestuur en tot het vragen van een voorlopige voorziening bij de rechter nog bui- ten beschouwing'.

Eerder hadden andere provinciale zwaargewichten als Vonhoff, Lam- mers en Terlouw al gewezen op deze bedreiging van de lokale en provin- ciale democratie. Maar ook andere provinciebestuurders ergeren zich in toenemende mate aan de wirwar van regels en procedures die hen het bestuurlijke leven zuur maken. Zo verzuchtte enkele jaren geleden de Brabantse gedeputeerde voor verkeer en vervoer, De Geus, dat bij proce- dures inzalce de aanleg van wegen 'soms vijf, zes keer achter elkaar het- zelfde bezwaar opduikt, zowel bij de administratieve als bij de civiele rechter'.

• De auteur is burgemeester van 's-Hertogenbosch.

8

Rechtsbescherming; overdaad schaad 9

Opeenstapeling van procedures

Dit laatste is een interessante aanvulling op de terechte klaagzang van de beide Commissarissen, die zich sterk richtten op de administratieve rechtspraak. Uit eigen ervaring weet ik dat belangengroepen tegenwoor- dig ook de weg naar de burgerlijke rechter in toenemende mate weten te vinden. In Boxtel - waar ik ooit burgemeester mocht zijn - streefde het gemeentebestuur zo'n zestien jaar naar de aanleg van een verbindings- weg van het plaatselijke industrieterrein met de rijksweg A2. Kort voor mijn aantreden had men ten gemeentehuize niet zonder reden cham- pagne gedronken, omdat de Kroon contrair gegaan was en niets de aan- leg van de verbindingsweg nu nog in de weg leek te staan. Hoe anders was de werkelijkheid. Enkele maanden later wendde een plaatselijke belangengroepering zich in een onteigeningsprocedure met succes tot de civiele rechter.

Goede raad was duur. Een nieuwe trace-studie werd voorbereid, inclu- sief milieu-effectrapportage. Inmiddels ligt de weg er, niet dan nadat nog eens zeven kostbare jaren waren verstreken. Jaren waarin veel tijd en dus geld, maar erger ook, mensenlevens verloren waren gegaan. Het vracht- verkeer in de te smalle winkel- en woonstraten had weer enkele nieuwe slachtoffers gevergd. Intussen hadden weer andere belangengroepen hun weg naar de onderscheiden rechterlijke instanties gevonden.

Drieentwintig jaar heeft het geduurd voordat een jarenlang unaniem door de gemeenteraad gesteund besluit was uitgevoerd. Deze hele ge- schiedenis heeft zijn uitwerking op het functioneren van de lokale demo- cratie niet gemist.

Doordat de gemeente regelmatig door de rechter in het ongelijk werd gesteld, boette de geloofwaardigheid en het gezag van het gemeentebe- stuur aan kracht in. Dit had weer tot gevolg dat bestuurders risicomij- dend gedrag gingen vertonen. Zo in de trant van 'laten wij maar afzien van dit op zich goede plan, het zal het bij de rechter toch wel weer niet halen'. Zo kon het gebeuren, dat gedurende een langere periode het lo- kale bestuur door de angst om door de rechterlijke macht onderuit ge- haald te worden, in de greep gehouden werd. In Boxtel speelde dit mis- schien in extreme mate, maar ook elders zijn dergelijke ervaringen opgedaan, die de bestuurscultuur voor langere of kortere tijd hebben beinvloed.

Van Kemenade noemt in zijn rede het besluit van de gemeenteraad van Eindhoven om tot nieuwbouw van het Van Abbemuseum te komen.

Enkele inwoners vormen een comite en dienen een verzoek in bij de mi- nister om de voorgevel op de Monumentenlijst te plaatsen. Tegelijkertijd vragen zij de rechter om de gemeente te verbieden tot uitvoering over te gaan, zolang op dat verzoek niet is gereageerd. De minister besluit de huidige voorgevel niet op de Monumentenlijst te plaatsen. Het comite gaat tegen dat besluit in beroep Urn een lang verhaal kort te houden:

na vier jaar besluit de gemeenteraad af te zien van de nieuwbouw.

Justinele verkenningen, jrg. 23, nr. 5, 1997

Een ander voorbeeld: de gemeente Amsterdam besluit de ABN-AMRO toe te staan om op een bepaald terrein op haar grondgebied het hoofd- kantoor van de bank te vestigen. Daartoe moet een tennishal verplaatst worden. Gedeputeerde Staten besluiten de gemeente toestemming te verlenen daarvoor het bestemmingsplan te wijzigen. Een spervuur van bezwaar- en beroepsprocedures is het gevolg: tegen de wijziging van het bestemmingsplan, tegen de bouwvergunning, tegen de milieu-

vergunning, tegen de aanleg van een fietspad, tegen de aanleg van een tijdelijk bruggetje, enzovoort. Hierbij zijn 'alleen al (-), los van inspraak-, hoor- en bestuurlijke bezwaarprocedures, rechterlijke organen meer dan vijftien keer in het geding over verschillende onderwerpen en in meer- dere instanties. Dit duurt nu al vier jaar en het eind is', zo stelt Van Keme- nade, 'nog niet in zicht'.

Ook in 's-Hertogenbosch - de gemeente die ik thans mag dienen - heeft men zo zijn ervaringen met te lange procedures. Of beter: met de opstapeling van procedures. De aanleg van een nieuw bedrijventerrein heeft maar liefst acht jaren geduurd. Met als gevolg dat jarenlang geen bouwgrond voor nieuwe bedrijven beschikbaar was. Toen er eenmaal tot uitgifte overgegaan kon worden ging deze zo snel, data! ras aan de reali- sering van een volgend bedrijventerrein gewerkt diende te gaan worden.

Oak hier moet gevreesd worden, dat rechterlijke procedures voor aan- zienlijke vertraging zullen zorgen. Met alle gevolgen voor de werkgele- genheid.

SlagvaardIgheld en geloofwaardigheid aangetast

10

Wat kunnen wij van deze en andere gevallen - zoals de Landscheidings- weg tussen Wassenaar, Den Haag en Voorburg en Rijksweg 19 door Mid- denDelfland - leren? In de eerste plaats worden democratisch genomen bestuursbesluiten onevenredig lang opgehouden, hetgeen de slagvaar- digheid van het bestuur aantast en daarmee de geloofwaardigheid, want uit onderzoeken is komen vast te staan, dat burgers hun bestuur vooral op hun daden beoordelen. Anders gezegd: op wat dit tot stand weet te brengen. Het is de burger een zorg wie voor een bepaalde zaak verant- woordelijk is - de gemeente, de provincie of de regering - als er maar be- stuurd wordt.

Evenmin is die burger geinteresseerd in de vraag, hoe het komt, dat wij

inmiddels - om met Houben te spreken - 'een archipel aan complexe

regelgeving (kennen), die flexibiliteit aan het openbaar bestuur dreigt te

ontnemen'. Of wiens schuld het is dat 'de overheid voor bijna elke stap

die zij neemt, vatbaar (is geworden) voor bezwaarprocedures en toetsing

van haar handelen door de onafhankelijke rechter'. De Nederlandse

staatsburger vertrouwt erop, mag er mijns inziens ook op vertrouwen,

dat de gezamenlijke overheden, of althans de hoogste overheid, dit pro-

ces van juridificering een halt toeroepen.

Rechtsbescherming; overdaad schaad 11

Maar zover is het nog niet. In een recent artikel in het Nederlands Tijd- schrift voor Bestuursrecht toont Boukema (Raad van State) 'begrip (... ) voor de ergernis van bestuurders over de vertraging die de democrati- sche besluitvorming kan ondervinden van de bestaande rechtsbescher- ming'. Boukema is van oordeel dat nagegaan moet worden of verdere stroomlijning of bundeling van procedures mogelijk is, 'met name wan- neer een veelomvattend principebesluit tot een veelheid van - soms op verschillende wetten gegroeide - uitvoeringsbesluiten voert, waartegen nu uiteenlopende beroepsprocedures kunnen worden gestart'. Ook moet naar zijn mening gewaakt worden voor automatische aanvaarding van twee feitelijke beroepsinstanties. Per categorie besluiten dient steeds te worden bekeken of administratieve rechtspraalc in twee instanties nood- zakelijk is.

Taak voor de wetgever

Hier ligt dus een taalc voor de wetgever. Niet alleen om zulke heldere wet- teksten te fabriceren dat inschakeling van de rechter niet bevorderd wordt, maar ook om het aantal rechtsbeschermingsmogelijkheden te beperken. Want daar komt mijn pleidooi in dit essay kort gezegd op neer:

minder rechtsbescherming. Ja, u leest het goed: minder rechtsbescher- ming. Ik weet dat ik hiermede een 'heilig huisje' aansnijdt. In de politiek gaan de handen niet licht op elkaar voor beperldng van het aantal keren dat tegen een en dezelfde zaak 'bezwaar en/of beroep kan worden aan- getekend. Maar het zou wel moeten gebeuren.

Minister Sorgdrager wil snellere rechtspraak

Dat er iets moet gebeuren, daarvan is ook Minister Sorgdrager van Justi- tie zich bewust. In een toespraak, uitgesproken op 3 juni 1996 bij de eer- ste officiele bouwhandeling in Utrecht, gaf zij er blijk van de problema- tiek te onderkennen. De bewindsvrouwe beseft dat rechtspraak sterk medebepalend is voor de snelheid waarmee kan worden bestuurd, waar- mee maatschappelijke veranderingen kunnen plaatsvinden. Minister Sorgdrager zoekt de oorzaak voor de negatieve houding tegenover de groei van wet- en regelgeving niet in de rol en de functie van de rechter, maar in de termijn waarbinnen de jurisprudentie soms totstandkomt.

`Trage rechtspraak zet namelijk een rem op economische en maatschap- pelijke ontwildcelingen en werkt verlammend op bestuurlijk handelen'.

Hoe sneller de maatschappij is, hoe sneller de rechtspraalc dient te zijn.

Op vergroting van die laatste snelheid richt het beleid van dit Kabinet zich dan ook volgens de bewindsvrouwe: deregulering, herziening rech- terlijke organisatie, meer middelen en betere huisvesting.

Prima, zou ik willen zeggen, maar het is niet genoeg, En het blijft toch

een beetje `dweilen met de kraan open'. Dat geeft mevrouw Sorgdrager

impliciet ook toe, als zij de verwachting uitspreekt dat de werldast van de

Justitiele verkenningen, hp. 23, nr. 5, 1997 12

rechterlijke macht voorlopig nog niet zal afnemen. En daar komt het nu juist op aan: op herstel van het politieke primaat. Het bestuur moet weer kunnen besturen, zonder dat dit zodanig vertraagd wordt, dat de geloof- waardigheid en de slagvaardigheid van dit rechtstreeks gekozen bestuur door te Lange en vooral teveel rechterlijke procedures wordt aangetast.

Zeker voor wie met minister Sorgdrager beseft, dat onze langzaam tot- standkomende rechtspraalc regelmatig aangegrepen wordt voor andere doelen dan waarvoor deze is bedoeld. Namelijk als een vorm van vertra- gingstactiek, als middel om bestuurlijk handelen sterk te vertragen of zelfs te blolckeren.

Hieraan iets te doen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van po- litiek, bestuur en rechterlijke macht. Het wordt tijd voor een commissie met daarin Bolkestein (politiek), Van Kemenade (bestuur) en Boukema (rechterlijke macht) samen! Zeker nu de Tweede Kamer een brevet van onvermogen heeft afgegeven om dit probleem op te lossen. In een en dezelfde motie-Hofstra (najaar 1966) op versnelling van de procedures en vertraging door verplicht onderzoek naar de gevolgen van grote pro- jecten. De zogenaamde nut- en noodzaakdiscussie. Het debat tussen

minister De Boer en de Kamercommissie over de uitvoering van de motie

is volgens de verslaggever van Binnenlands Bestuur 'chaos alom', terwift

iedereen toch kan zien dat het zo niet langer kan. En nu maar afwachten

welke politieke partijen het lef hebben om de verkorting van de procedu-

res in hun verkiezingsprogramma op te nemen.

Rechtsbescherming in Nederland

Een oude strijd

13

Teveel van het goede?

mr. N. Verheif

Aux armes, les citoyens! De Nederlandse democratie is in gevaar! De Commissaris van de Koningin in de provincie Noord-Holland, dr. J.A. van Kemenade, heeft het alarm geslagen in twee nieuwjaarsredes (1996 en

1997), plus een artikel, plus een advies van de door hem voorgezeten Raad voor het Binnenlands Bestuur. Maar voor welke vijand waarschuwt hij? Het rechts-extremisme? Ambtelijke corruptie? De georganiseerde criminaliteit? Neen, geen van alle. Volgens Van Kemenade wordt de de- mocratie bedreigd door de ultieme wolf in schaapskleren. Het is de rech- ter die door zijn voortdurende inmenging in de democratische besluit- vorming het openbaar bestuur verlamt en het gezag van gekozen bestuurders ondermijnt. Rechtsbescherming is mooi, natuurlijk, maar in Nederland hebben we zo langzamerhand teveel van het goede.

Sedertdien debatteert bestuurlijk-juridisch Nederland over de `juridi- sering' van het openbaar bestuur. 1 Van Kemenade is bijgevallen door vele collega-bestuurders, maar bestreden door vele anderen. Een door het WA ter gelegenheid van een door de Katholieke Universiteit Brabant georganiseerd symposium gehouden enquete onder burgemeesters en rechters laat zien, dat een grote meerderheid van de burgermeesters de zorgen van Van Kemenade deelt, maar dat een nog grotere meerderheid van de rechters het probleem niet (h)erkent (Tops, 1997). Dat wettigt de vraag, of we in Nederland nu inderdaad teveel rechtsbescherming tegen het bestuur hebben. In deze bijdrage wil ik proberen deze vraag te beant- woorden aan de hand van een analyse van de veranderingen in de rechtsbescherming gedurende de laatste twintig jaar. Maar eerst wil ik nog wat verder teruggaan.

Van Kemenade staat in een traditie, die in Nederland al minstens vier eeuwen oud is. Op gezette tijden klagen bestuurders dat de rechter een slagvaardig bestuur in de weg staat, wanneer hij gehoor geeft aan bur- gers die dat bestuur een beetje te slagvaardig vinden. Tijdens het Twaalf- jarig Bestand betoogde de Rotterdamse ambtenaar Hugo de Groot al

* De auteur is raadsadviseur bij de Directie Wetgeving, sector staats- en bestuursrecht, van

het ministerie van Justitie.

Justinele verkenningen, Pl. 29, nr. 5, 1997 14

eens dat rechters zich niet mochten bemoeien met beslissingen van stadsbesturen om religieus-politieke tegenstanders te verbannen. Gedu- rende de verdere geschiedenis van de Republiek keerden klachten over ongewenste inmenging van 'hoven van justitie' in 'zalcen van politie' re- gelmatig terug (Rijpperda Wierdsma, 1937), en onder het Koninkrijk werd dat niet anders. De gehele negentiende eeuw is gestreden over de vraag of de rechter mocht oordelen over de uitoefening van openbaar gezag door het bestuur. Pas op oudjaarsdag 1915 besliste de Hoge Raad die strijd definitief ten gunste van de rechter (HR 31-12-1915, NJ 1916, blz. 407 (Guldenmond/Noordwijkerhout)).

Maar toen was het zwaartepunt van het debat al verschoven. De dis- cussie in de negentiende eeuw ging over de bevoegdheid van de burger- lijke rechter. Geleidelijk aan lcwam echter uit Duitsland en Frankrijk de gedachte overwaaien, dat de rechtsverhouding tussen burger en over- heid van wezenlijke andere aard was dan die tussen burgers onderling, en dat daarom de berechting van geschillen tussen burger en overheid beter kon worden opgedragen aan gespecialiseerde bestuursrechters. 2 1Wee wetsvoorstellen van die strekking werden in 1905 ingediend door de toenmalige Minister van Justitie J.A. Loeff, maar vijfjaar later de grond in geschreven in het befaamde painflet Administratie of rechter? van de Amsterdamse hoogleraar Struycken. Voor Struycken waren de

ontwerpen-Loeff een ziekelijk produkt van een 'proceslustig geslache, dat het openbaar bestuur zou verstikken in legalistisch justitialisme1 Rechterlijke controle was overbodig, want het bestuur stond anno 1910 (!) toch onder democratische controle?

Struyckens invloed was enorm. Decennia lang was er geen draagvlalc voor algemene bestuursrechtspraalc. In plaats daarvan koos de wetgever voor deeloplossingen op deelterreinen. In het sociale zekerheidsrecht, het ambtenarenrecht het belastingrecht en na de oorlog ook het sociaal- economisch ordeningsrecht Icwarn de bestuursrechtspraak tot grote bloei, maar in het waterstaatsrecht, het ruimtelijk bestuursrecht, en vanaf de jaren zeventig ook het milieurecht, werd veelal gekozen voor beroep op de Kroon, een bestuursorgaan. Op weer andere terreinen re- gelde de wetgever niets en moest de burgerlijke rechter als 'restrechter' de leemten opvullen. Pas in 1976 belastte de Wet Mob de Raad van State met een vorm van algemene bestuursrechtspraak, zij het dat deze wet alle bestaande administratieve rechtsgangen, en dus ook het ICroon- beroep, in stand liet.

De Wet Mob was zo'n succes, dat de Raad van State al spoedig overbe- last raakte. Vervolgens bIeek in 1985 dat het Kroonberoep niet verenig-

1 Dijkstra (1996) heeft de term lundisering' getntroduceerd als neutraal altematief voor pejoratief klinkende termen els Dijkstra omschrijft 'juridisering' als: het in toenemende mate door juridische regels beheerst warden van de relaties tussen bestuur en burger.

2 Tot voor enkele jaren veelal administratieve rechters genoemd.

Rechtsbescherming in Nederland

baar was met het in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens neergelegde grondrecht op een eerlijk proces voor een on- afhankelijke rechter (EHRM 23-1-1985, AB 1986, 1 m.nt. E.M.H. Hirsch Bailin (Benthem)). Deze twee ontwikkelingen gaven de stoot tot een nieuwe reorganisatie van de bestuursrechtspraak, waarvan de eerste fase zijn beslag kreeg met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1994. Sedertdien kent Nederland, behoudens nog altijd tal- rijke uitzonderingen, in beginsel een drietrapsysteem van rechtsbescher- ming tegen besluiten van bestuursorganen. Eerst moet een bezwaar- schrift worden ingediend bij het bestuursorgaan zelf. De burger die het met de beslissing op dit bezwaarschrift niet eens is kan beroep instellen bij de sector bestuursrecht van de rechtbank, en wie dan nog niet tevre- den is kan in hoger beroep bij hetzij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, hetzij de Centrale Raad van Beroep.

Deze uiterst summiere schets van de geschiedenis van de rechtsbe- scherming laat zien, dat klachten van bestuurders over te vergaande rechterlijke controle van alle tijden zijn. 3 Er is nu eenmaal een inherente spanning tussen de doeners van het bestuur, die dingen voor elkaar moeten lcrijgen, en de schoolmeesters van de rechterlijke macht, die de ondankbare taalc hebben te controleren of het bestuur die dingen wel volgens het boekje voor elkaar krijgt. Dat maakt de rechters tot perma- nente stuurlui aan wal, die bij de echte stuurlui dus nooit populair zullen worden.

Ten tweede laat deze schets zien, dat Nederland pas sinds een jaar of twintig een min of meer volwaardig stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid heeft. Een neveneffect van de invoering van de Wet Arob is geweest, dat de ontwikkeling van het bestuursrecht een enorme impuls heeft gelcregen, doordat veel sneller en over een veel breder terrein dan voorheen jurisprudentie werd gevormd. Deze stormachtige ontwikkeling van het bestuursrecht gedurende de laatste twintig jaar verklaart ten minste gedeeltelijk, waarom de discussie over de verhouding tussen be- stuur en rechter thans opnieuw oplaait.

De drie pijnpunten van Van Kemenade

In de geschriften van Van Kemenade keren drie hoofdpunten van kritiek tellcens weer terug: het aantal beroepen op de rechter, het beroepsrecht van belangengroepen, en de intensiteit van de toetsing door de rechter.

Laten we ze eens langslopen.

Aantallen

15

Van Kemenade beweert dat het aantal zaken bij de bestuursrechter (excl.

sociale zekerheids- en vreemdelingenzaken) sedert de inwerkingtreding

3 Ook van alle plaatsen trouwens; een vergelijkbare discussie woedt thans in Duitsland.

Justinele verkenningen, Jig. 23, tar. 5, 1997 16

label 1: Ingekomen Arob-zaken'

Afdeling rechtspraak RvS #

1992 1993

21.701 17.039

Sectoren bestuursrecht rechtbanken "

1994

exclusief voorlopige voorzieningen

• Bran: Jaarverslagen Read van State 1992 en 1993.

**Bran: Dienst Rechtspleging, Ministede van Justitie.

1995 1996

11.296 12.464 14.420

van de Algemene wet bestuursrecht op 1 januari 1994 is verdrievoudigd.

Deze bewering wordt niet door de cijfers gestaafd. In Tabel 1 wordt de instroom van voormalige Arob-zaken bij de rechtbanken vergeleken met de instroom bij de voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State.

Hierbij moet worden aangetekend, dat een deel van de Arob-zaken ook na 1 januari 1994 in eerste en enige aanleg bij de Raad van State is gebleven, terwijI sedert die datum bovendien hoger beroep op de Raad van State openstaat tegen uitspraken van de sectoren bestuursrecht van de rechtbanken. Het werkelijke aanbod van 'Arob-zaken' was in de jaren 1994-1996 dus hoger dan uit de tabel blijkt. Maar van een verdrievoudi- ging is zeker geen sprake.

Dat neemt niet weg dat algemeen bekend is dat het aantal beroeps- zaken sedert de jaren zeventig sterk is gestegen. Maar hoe komt dat?

Dijkstra constateert in zijn proefschrift dat de ontwikkeling van het aan- tal sociale zekerheidszaken ongeveer gelijke tred houdt met het aandeel van de sociale zekerheid in het nationaal inkomen (Dijkstra, 1991). Ken- nelijk gaat men op dat terrein helemaal niet zoveel frequenter in beroep, maar worden er gewoon veel meer beslissingen genomen. Bij de Arob- zaken ligt het weer anders: voor 1976 waren die er immers helemaal niet, en dan lijkt een groei van nul naar ruim 20.000 zaken in minder dan twintig jaar natuurlijk heel fors. Met Dijkstra (1996) ben ik echter van mening dat dit eerder moet worden geInterpreteerd als het inhalen van de door de leemten in het stelsel van rechtsbescherming ontstane ach- terstand, dan als een uiting van zorgweldcende juridisering. Die interpre- tatie wordt ondersteund door het onderzoek van Verwoerd (1988), waar- uit blijkt dat althans in de jaren tachtig in Nederland nog altijd

aanzienlijk minder werd geprocedeerd dan in veel andere westerse Ian- den.

Wel is bekend, dat tegen bepaalde typen besluiten vaak en door veel

belanghebbenden beroep wordt ingesteld. Vooral bepaalde besluiten op

het terrein van het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht (bijvoor-

beeld streekplannen) zijn vaak controversieel en leveren dan oak veel

beroepen op. Dat zijn juist de besluiten waarvan het bestuur zelf de ini-

Rechtsbescherming in Nederland 17

tiator is, waarbij de overheid zelf projecten wil realiseren. Over beroepen tegen besluiten die op verzoek van de burger worden genomen, zoals beslissingen over uitkeringen, klagen bestuurders opvallend minder vaak.

De omvang van de toetsing

De tweede klacht van Van Kemenade is dat de rechter de besluitvorming zou overdoen door zelfstandig de redelijkheid van bestuursbesluiten te beoordelen. Die klacht is ongegrond. Ook onder juristen is het onom- streden uitgangspunt dat de rechter bestuursbesluiten slechts aan het recht mag toetsen, en 'niet op de stoel van het bestuur mag gaan zitten', om het oudste cliché van het bestuursrecht toch maar weer eens van stal te halen.

Toetsing aan het recht betekent in de eerste plaats toetsing aan de toe- passelijke wettelijke voorschriften. Daar ligt op zichzelf wel een pro- bleem, want 'de toepasselijke wettelijke voorschriften' betekent in de pralctijk tegenwoordig nogal eens een ingewildceld complex van EU- regelingen, een reeks van formele wetten en lagere regelingen. Het is dus niet onbegrijpelijk dat bestuursorganen wel eens in strijd met de wet handelen, maar daar is weinig aan te doen. Het is toch niet goed denk- baar, dat we bestuursorganen zouden toestaan zich niet aan de wet te houden, omdat de wet zo ingewildceld is. Zelfs tegenover burgers hante- ren we het onrealistische maar noodzakelijke adagium `een ieder wordt geacht de wet te kennen'. Dat moet dan a fortiori voor bestuursorganen gelden.

Behalve aan de wet toetst de rechter bestuursbesluiten aan de alge- mene beginselen van behoorlijk bestuur. Daaronder valt het verbod van kennelijke onredelijIcheid, ook wel verbod van willekeur genoemd. Voor niet-juristen mag het een woordenspel lijken, maar toetsing op kenne- lijke onredelijkheid is echt iets anders dan toetsing op redelijkheid. De rechter mag zich niet afvragen of hij het besluit ook zo genomen zou hebben, maar slechts of enig redelijk denkend bestuursorgaan het be- sluit zo genomen zou kunnen hebben. 4 Om voor die toets te zaldcen, moet een bestuursorgaan het tamelijk bont maken, en in de praktijk zijn vernietigingen op deze grond dan ook zeldzaam. Daar zit dus niet het probleem.

Waar zit het probleem dan we!? Misschien in de toetsing op de consis- tentie van het beleid. Het is opmerkelijk dat Van Kemenade daarover niet klaagt, want juist die toetsing is de laatste twintig jaar ontegenzeggelijk strenger geworden. Het bestuur kan steeds minder van geval tot geval beslissen hoe het zijn bevoegdheden hanteert. Steeds meer verlangt de rechter dat het bestuur daarvoor een beleid formuleert en zich daar ook

4 De recente herformulering van het verbod van willekeur in artikel 3:4, tweede lid, Awb

verandert daaraan niets: Afd. beStuursrechtspraak 9 mei 1996, JB 1996, 158 m. nt. FAMS.

Justinele verkenningen, jrg. 23, or. 5, 1997 1 8

aan houdt. Erger nog, steeds valcer ontdekken bestuursorganen tot hun schrik dat ze zich ongemerkt hebben gebonden aan een bepaald beleid.

Via de omweg van het vertrouwensbeginsel (gewekte verwachtingen moeten worden gehonoreerd) en het gelijkheidsbeginsel gaat van uit- spraken over de wijze waarop een bevoegdheid wordt gehanteerd, of zelfs van een staande praktijk om een bevoegdheid op een bepaalde ma- flier te hanteren, al gauw een zekere juridische binding uit. Langs die weg hebben allerlei informele of indicatieve beleidsdocumenten geleide- lijk aan meer juridische betekenis gekregen, waardoor de speelruimte van het bestuur wordt beperkt (vgl. Ten Berge 1996 en Van Buuren/De Vries 1996). Expliciete wijziging van het beleid bligt mogelijk, maar afwij- king van het beleid in een concreet geval kan alleen in bijzondere geval- len en stelt hoge eisen aan de motivering. Maar omgekeerd handelt het bestuur ook onrechtmatig als ze in een bijzonder geval toch aan het be- leid vasthoudt. In de klassieke spanning tussen rechtzekerheid en indivi- duele gerechtigheid moet het bestuur dus telkens weer het juiste midden zien te vinden. Dat vergt soms nogal wat evenwichtskunst.

Niettemin waardeer ik de toegenomen aandacht voor de consistentie van het beleid in beginsel positief. Rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zijn in onze cultuur fundamentele waarden, en bovendien is een incon- sistent beleid meestal ook weinig effectief en dus ook niet in het belang van het bestuur. flat is waar, maar niet op alle beleidsterreinen even waar. Rechtsgelijkheid en rechtszekerheid wegen zwaar in het financiele bestuursrecht (belastingen, sociale zekerheid) mar grote aantallen be- slissingen jegens individuele burgers worden genomen. Zij wegen wel- licht minder zwaar in het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht, waar de gevallen naar hun aard zelden gelijk zijn, en besturen in hoge mate ook neerkomt op zoeken en tasten, vallen en opstaan en niet te ver- geten onderhandelen. Dat pleit ervoor dat rechters de intensiteit van hun toetsing uitdruldcelijker ook laten afhangen van de aard van de uit- geoefende bevoegdheid. Wat betreft het opwaarderen van de juridische status van beleidsuitspralcen denk ik dat de grens nu toch wel bereikt, zo niet overschreden is met twee uitspralcen van de Hoge Raad waarin juri- dische gevolgen worden verbonden aan antwoorden op kamervragen (HR 13-3-1996, AB 1996, 211 m.nt. ThGD; HR 25-10-1996, NJB 1996/44, blz. 1785)). Dergelijke antwoorden worden soms onder hoge tijdsdruk geformuleerd, vaak naar aanleiding van incidenten en veelal door perso- nen die juridische consequenties niet kunnen overzien. Daar moeten we het bestuur niet teveel aan ophangen.

Len andere toetsingsnorm waarvan het bestuur in de pralctijk meer

last heeft dan van het verbod van kennelijke onredelijkheid, is het ver-

eiste van een deugdelijke motivering (art. 4:16 Awb). Dit houdt in dat het

bestuur bij een besluit moet uiteenzetten van welke feiten het is uitge-

gaan, wake belangen het in de afweging heeft betrolcken, hoe het de toe-

passelijke wettelijke voorschriften heeft uitgelegd en op basis van welke

redeneringen het tot zijn uiteindelijke besluit is gekomen. Vervolgens

Rechtsbescherming in Nederland 19

toetst de rechter dan, of de feiten kloppen, of het bestuur wel alle rele- vante informatie voor ogen had, en of de redeneringen logisch en juri- disch houdbaar zijn. Zoals Van Male heeft uiteengezet (1988), is dat in wezen een toets van de rationaliteit van het besluit. Bovendien is het een vorm van verantwoording afleggen, die onder meer essentieel is omdat de burger zich zonder die verantwoording niet adequaat tegen het be- sluit kan verdedigen. Om al deze redenen kunnen we de motiverings- toets niet missen. Dat neemt echter niet weg, dat de motiveringsplicht, en vooral de plicht tot het ook op- en uitschrijven van de motivering, bij ingewildcelde besluiten een behoorlijke last op het bestuur kan leggen.

Wellicht zouden rechters daarom nog jets vergeeflijker kunnen zijn bij gebreken in de motivering, met name wanneer de motivering tijdens de procedure alsnog wordt aangevuld of verbeterd (vergelijk Versteden, 1997). Ook zouden rechters zich wellicht nog jets meer rekenschap kun- nen geven van het feit dat de complexe afwegingen van tegenstrijdige belangen die aan sommige besluiten op ruimtelijk gebied ten grondslag liggen, vaak niet volledig objectiveerbaar en daarmee ook niet volledig motiveerbaar zijn. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak bij besluiten over kunstsubsidies heeft erkend dat artistieke oordelen nu eenmaal in- herent subjectief zijn, zou men ook de inherent subjectieve component moeten erkennen in een oordeel over de vraag naar welke kant de weeg- schaal nu uiteindelijk doorslaat in een ingewikkeld complex van ecologi- sche en economische belangen.

Paradoxaal genoeg wordt de rechter ook wel eens verweten dat hij zich te weinig met de inhoud van de besluitvorming bemoeit. Vernietigingen wegens een onvoldoende zorgvuldige voorbereiding stellen de rechter bloot aan het verwijt dat juristen door de eeuwen heen gemaalct is: dat zij vorm en procedure belangrijker vinden dan de inhoud. Dat wekt bij be- stuurders nogal eens irritatie. Soms is dat ten onrechte. Met een burge- meester die een koffieshop sluit zonder de exploitant te horen heb ik weinig medelijden, want om te snappen dat je iemand zijn broodwin- ning niet mag afnemen zonder eerst zijn kant van het verhaal te horen, hoefje toch echt geen reChten gestudeerd te hebben. In andere gevallen begrijp ik wel dat het heel vervelend is als de besluitvorming wegens een procedurele fout moet worden overgedaan, maar passen twee belang- rijke kanttekeningen. Ten eerste zijn procedures er - popular opinion notwithstanding

niet alleen voor de werkgelegenheid van juristen. Pro- cedures staan in dienst van de inhoud: zij beogen veelal te waarborgen dat de relevante feiten volledig op tafel komen en de relevante belangen voldoende over het voetlicht kunnen komen. Bij menig besluit dat werd vernietigd omdat de feiten volgens het bestuur zo evident waren dat de procedures tijdverspilling waren, bleken die feiten na het alsnog volgen van de juiste procedure toch net even anders te liggen.

Ten tweede kan de rechter vaak niet anders. Juist omdat hij slechts aan

het recht mag toetsen en niet in de beleidskeuzen van het bestuur mag

treden, moet hij zijn toetsing vaak beperken tot de `buitenkane van het

Juanlele verkenningen, 1 19. 73, nr. 5, 1997 20

besluit. De taak van de bestuursrechter is in essentie negatief: hij kan zeggen dat het zo in ieder geval niet moet, maar hij mag vaak niet zeggen hoe het dan we! moet. Zolang nog verschillende rechtmatige besluiten mogelijk zijn, moet hij de keuze aan het bestuur laten. In veel gevallen is een in essentie procedurele toetsing dus onvermijdelijk. Maar de Awb geeft de rechter ook een aantal mogelijkheden om de nadelen van die procedurele toetsing te verzachten, hetzij door het passeren van vorm- fouten waardoor iemand niet wezenlijk is benadeeld (art. 6:22), hetzij door, al dan niet onder het toekennen van schadevergoeding, de gevol- gen van een procedureel onjuist besluit in stand te laten, als duidelijk is dat hernieuwde besluitvorming niet tot een ander resultaat zal leiden (art. 8:72 lid 3 Jo. 8:73). Wat mij betreft zouden rechters wel wat avon- tuurlijker mogen zijn in het aftasten van de grenzen van deze bevoegd- heden.

Het komt ook voor dat in de gegeven situatie (nog) maar den rechtma- tig besluit mogelijk is. Dan mag de rechter wel aangeven hoe dat besluit er uit moet zien, sterker nog, tegenwoordig mag hij dat besluit dan zelfs zelf nemen ('zelf in de zaalc voorzien'; art. 8:72 lid 4). Vooral met dit laat- ste zijn veel rechters erg terughoudend, hetgeen er soms toe leidt dat het bestuur nodeloos een nieuw besluit moet nemen waarover dan weer op- nieuw geprocedeerd kan worden. Het zou wel eens zo kunnen zijn dat niet alleen de burger, maar ook het bestuur in deze gevallen de voorkeur geeft aan een definitieve inhoudelijke beslechting van het geschil, onder het motto 'dan weten we tenminste waar we aan toe zfin'. 5

Een en ander geldt overigens niet voor het milieurecht. Daar gaat de milieukamer van de Afdeling bestuursrechtspraak zowel met de inhou- delijke toetsing als met het zelf in de zaak voorzien volgens sommigen te ver. In feite zet de milieukamer gewoon de traditie voort die zij heeft op- gebouwd in de tijd dat zij de milieuzaken behandelde als adviseur van de Kroon. Maar waar het bestuursorgaan de ICroon zich niet tot

rechtmatigheidstoetsing hoefde te beperken, moet de milieukamer dat in haar nieuwe rol als rechter we!. Om niettemin haar traditie van indrin- gende toetsing te handhaven, leest de milieukamer in de milieu- wetgeving geen toekenning van beleidsvrijheid van het bestuur, maar een gebondenheid aan allerlei door of vanwege het rijk opgestelde en kennelijk ads objectief-wetenschappelijk beschouwde milieutechnische normen. Maar zowel over die uitleg van de milieuwetgeving als over de objectiviteit van die normen valt bepaald te twisten (Verheij, 1989).

Beroepen van belangengroepen

hen derde Idacht van Van Kemenade betreft het beroepsrecht van belan- gengroepen. De hoofdregel in het bestuursrecht is dat slechts degene die

5 In geigke zin de Commissie Evaluatie Awb, De overeenkomst is niet helemaal toevallig; ik

was lid van die Commissie.

Rechtsbescherming in Nederland 21

door een besluit rechtstreeks wordt geraakt in een individueel belang tegen dat besluit in beroep kan komen. Vroeger werd daaraan de conse- quentie verbonden dat bijvoorbeeld een milieuvereniging niet in rechte kon opkomen voor het milieubelang dat zij verdedigt. Het is immers niet zozeer de Waddenvereniging die schade lijdt als het milieu in de Wad- denzee wordt aangetast, maar wij allemaal.

Reeds in 1975 is echter de Kroon, spoedig gevolgd door de bestuurs- rechters, op dit punt omgegaan (KB 8-9-1975, AB 1975, 275). Sedertdien kan een rechtspersoon die zich blijkens haar statuten en feitelijke werk- zaamheden inzet voor bepaalde collectieve of algemene belangen, bij de bestuursrechter voor die belangen opkomen. Van Kemenade heeft gelijk als hij stelt, dat dit soms leidt tot juridische procedures die neerkomen op een voortzetting van de politiek met andere middelen. Het komt in- derdaad voor dat groeperingen die in het politieke debat over de afwe- ging tussen - grof gezegd - economische en ecologische belangen aan het kortste eind hebben getrokken, in beroep gaan in de hoop het be- stuur op een juridische fout te betrappen en zo alsnog hun zin te krijgen.

En door de ingewikkeldheid van zowel de materie als de regelgeving op dit terrein is de kans op zo'n juridische fout bepaald niet denkbeeldig.

Echt fraai vind ik een dergelijke handelwijze ook niet. Afschaffen van het beroepsrecht voor belangengroepen zou echter in veel gevallen niet helpen, omdat er ook individuele belanghebbenden in beroep gaan en een appellant minder voor de duur van de procedure niet zoveel uit- maalct. Bij besluiten die geen individuele belangen kennen, betekent het uitbannen van belangengroepen het afschaffen van de rechterlijke con- trole, omdat er dan niemand meer in beroep kan. Het beroepsrecht van belangengroepen is immers juist ingevoerd omdat sommige belangen anders geen stem in rechte hebben: de Waddenvereniging kan tegen gas- boringen procederen omdat de vogels en de zeehondjes dat niet zelf kunnen. Daartegenover staat dat het nu juist ook de taak van democra- tisch gecontroleerde bestuurders is om voor de belangen van die vogels en zeehondjes - en toekomstige generaties mensen - op te komen. Bo- vendien zou afschaffing van het beroepsrecht van belangengroepen pas- sen in de met de Awb ingezette trend naar een stelsel van bestuursrecht- spraak dat alleen individuele rechtsbescherming ten doel heeft, en geen objectieve rechtmatigheidscontrole (vergelijk Tak, 1992). Maar of ons milieu er op vooruit zou gaan, daar ben ik eerlijk gezegd niet gerust op.

Een verwant probleem betreft het beroepsrecht van bestuursorganen.

Ook bestuursorganen die de politieke strijd verloren hebben, proberen

soms in de rechtszaal alsnog hun gelijk te halen. Met Van Kemenade vind

ik ook dat niet fraai, maar ook hier geldt dat het afschaffen van dat be-

roepsrecht pralctisch slechts zoden aan de dijk zou zetten bij besluiten

waartegen uitsluitend bestuursorganen in beroep kunnen, terwijl de

meest controversiele besluiten op ruimtelijk gebied nu juist niet aan die

voorwaarde voldoen.

Justifiers verkenningen, pg. 23, nr. 5, 1997

Andere pijnpunten

Naast de drie bovengenoemde hebben zich de laatste twintig jaar nog drie ontwilckelingen in de rechtsbescherming voorgedaan, die wellicht hebben bijgedragen aan het gevoel dat de rechtsbescherming te ver is doorgeschoten. lk bespreek ze hier kort.

Voor beroep vatbare besluiten

Voor 1976 omschreef iedere wet de categorie van besluiten waartegen beroep mogelijk was weer anders. De Wet Mob had echter een algemene omschrijving nodig. Deze wet stelde beroep open tegen beschikkingen, dat wil zeggen publiekrechtelijke rechtshandelingen in concrete geval- len. Gedreven door de wens adequate rechtsbescherming te bieden legde de Raad van State dat begrip ruim uit. Cause celebre is de waar- schuwing die een bestuursorgaan moet geven, alvorens het bestuurs- dwang (het door feitelijke maatregelen ongedaan malcen of beeindigen van een overtreding, zoals het afbreken van een illegaal bouwwerk) mag toepassen. In afwijking van de heersende leer zag de Raad van State daarin al in 1977 een beschilcking (Md. rechtspraak 7-10-1977, AB 1978, 77). lets later werd deze lijn doorgetrolcken naar de toezegging van een bestuursorgaan om geen bestuursdwang toe te passen, waarmee ook de zogenaamde gedoogverklaring onder de controle van de rechter lcwam.

Zo zijn er veel meer voorbeelden.

Besluiten van algemene strelcking, zoals beleidsplannen met rechtsge- volgen, aanwijzingen van tippelzones en dergelijke, waren onder de Wet Mob niet voor beroep vatbaar. Onder de Awb zijn zij dat wel, omdat in- middels gebleken is dat artikel 6 EVRM dat eist, terwijlbovendien het onderscheid tussen beschikkingen en besluiten van algemene streldcing in de praktijk notoir moeilijk te maken was. Een praktisch belangrijk ge- volg is dat thans beroep openstaat tegen planologische kernbeslissingen en provinciale streekplannen, voor zover die rechtens bindende beslis- singen bevatten - een onderscheid dat in de praktijk minstens zo moei- lijk is. Kwantitatief is de betekenis van deze uitbreiding beperkt: de over- grote meerderheid van de beroepen richt zich nog altijd tegen

beschilckingen.

Tegen algemene regels staat geen beroep open (art. 8:2 Awb). Ingevolge een amendement vervalt deze uitzondering op 1 januari 1999, maar zeer onlangs heeft de regering voorgesteld haar voorlopig nog maar even te verlengen (Brief Minister van Justine van 13 mei 1997). Per saldo is de belangrijkste ontwikkeling dus de mime uitleg van het beschikkings- begrip, waardoor vrijwel iedere beslissing van een bestuursorgaan in een concreet geval appellabel is geworden.

22 '

Rechtsbescherming in Nederland 23

Overheidsaansprakelijkheid

Een zeer belangrijke ontwildceling van de laatste jaren is de toename van de overheidsaansprakelijlcheid voor onjuiste besluiten. Op zichzelf is het al sinds het Ostermann I-arrest van 1924 (HR 20-11-1924, NJ 1925, 89) of misschien wel eerder, mogelijk om in rechte vergoeding van door een onjuist bestuursbesluit veroorzaakte schade te eisen. Maar tot voor kort moesten daarvoor vaak twee procedures worden gevoerd: eerst een vernietigingsactie bij de bestuursrechter, en dan een schadevergoedings- actie bij de burgerlijke rechter. Bovendien achtte de Hoge Raad het be- stuur lange tijd niet snel aansprakelijk voor zijn fouten. Tot 1987 (HR 27- 3-1987, AB 1987, 273 m. nt. FHvdB (Amsterdam/Ikon)) was het bestuur bijvoorbeeld pas aansprakelijk voor de gevolgen van de schending van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur als er tevens sprake was van kennelijk onredelijk, willekeurig handelen. Tegenwoordig rust op het bestuur echter een risico-aansprakelijlcheid voor onjuiste besluiten:

eventuele schade moet worden vergoed, ongeacht of de onrechtmatig- heid van het besluit aan het bestuursorgaan te verwijten valt.

Minstens zo belangrijk is dat sedert 1994 de mogelijkheid bestaat om in een procedure bij de bestuursrechter zowel vernietiging van een be- sluit als vergoeding van de door dat besluit veroorzaakte schade te vor- deren (art. 8:73 Awb). Daardoor is de drempel voor schadevergoedings- acties verlaagd. Het probleem, dat tijdens de procedure de omvang van de schade vaak nog vaststaat, omdat nog niet duidelijk is welk besluit dan wel had moeten worden genomen, is inmiddels in belangrijke mate opgelost. De jurisprudentie heeft namelijk aanvaard dat ook de beslis- sing op een pas na de vernietigingsprocedure ingediend afzonderlijk ver- zoek om schadevergoeding een voor beroep vatbaar besluit is (CRvB 28-7-1994, AB 1995, 133 m.nt. RMvM en Aid. bestuursrechtspraak 29-11-1996, JB 1996,253). Opnieuw kunnen dus twee procedures nodig zijn, maar dan wel twee procedures bij de bestuursrechter, en die plegen goedlcoper en sneller te zijn dan procedures bij de burgerlijke rechter. De praktijk heeft deze nieuwe mogelijkheid nog niet ten voile ontdekt, maar het is voorspelbaar dat het aantal schadevergoedingsacties tegen het be- stuur de komende tijd zal toenemen.

Hoewel klachten dat de slagvaardigheid van het bestuur door de angst

voor de financiele gevolgen van fouten wordt beperkt, niet helemaal on-

gegrond zijn, is daar weinig aan te doen. Het is nu eenmaal moeilijk te

verdedigen, dat de burger die door onjuist bestuurshandelen schade

lijdt, met die schade zou moeten blijven zitten. Wel zou men kunnen ho-

pen, dat de overheveling van de competentie in schadevergoedingszaken

naar de bestuursrechter zal leiden tot de ontwildceling van op het be-

stuursrecht toegesneden jurisprudentiele nuanceringen van de strikte

risico-aanspralcelijkheid. Zo spreekt Scheltema's suggestie om, behou-

dens kwade trouw, geen aanspralcelijkheid aan te nemen als het

JustItIele verkennIngen,Irg. 23, nr. 5, 1897 24

bestuursorgaan de gemaakte fout nog tijdens de bezwaarschrift- procedure herstelt (Scheltema, 1996), mij erg aan.

Tijdigheid

Rechtsbeschermingsprocedures verlopen nogal eens als het refrein van het befaamde pizza-lied van Andre van Duin: effe wachten ... nog effe wachten nag effe wachten ...'. De klacht dat juridische procedures te lang duren is zo oud als het recht zelf, maar uit de evaluatie van de Alge- mene wet bestuursrecht blijkt dat zij nog steeds gegrond is. Gegrond voor de burger dan. Het bestuur heeft weinig recht van spreken, want dat heeft blijkens dezelfde evaluatie in dit opzicht tonnen boter op het hoofd. Wettelijke termijnen voor het nemen van besluiten worden stel - selmatig en fors overschreden, en het bestuur is ook medeschuldig aan de duur van beroepsprocedures doordat het vaalc talmt met het aan de rechter toezenden van dossiers en het voeren van verweer.

Het is overigens goed er op te wijzen, dat de duur van beroeps- procedures in Mob-zaken' sedert de invoering van de Awb aanzienlijk is afgenomen. Dat komt, paradoxaal genoeg, door de invoering van recht- spraak in twee instanties. Door de overbelasting van de Raad van State duurde een Mob-procedure op het laatst soms wel vier. jaar. De proce- dure bij de rechtbank duurt naar mijn indruk vaak minder dan een jaar en zelden langer dan twee jaar. Natuurlijk is daarna soms hoger beroep mogelijk, maar geluklcig wordt lang niet altijd hoger beroep ingesteld, en zelfs als dat wel gebeurt is de totale procesduur vaalc korter dan voor- heen. Voorstellen om het principe van rechtspraak in twee instanties weer te verlaten zijn dus erg onverstandig, wat niet uitsluit dat uitzonde- ringen op dat principe verstandigkunnen zijn.

Een en ander neemt niet weg dat de duur van de procedures volgens alle betrokkenen nog altijd te lang is. 1k vermoed, dat dit ook bijdraagt aan de irritatie bij het bestuur over de rechtsbescherming. Ook als de beroepsprocedure voor het bestuur gunstig afloopt, veroorzaakt zij im- mers vertraging bij het realiseren van projecten. Dat is onvermijdelijk, maar het is wel zaalc de vertraging zo beperkt mogelijk te houden.

Daartoe zal het bestuur, als gezegd, allereerst zijn eigen besluitvormings- termijnen serieuzer moeten gaan nemen, en meer respect moeten tonen voor door de rechter gestelde termijnen. Ongetwijfeld zal op veel pleat- sen nog efficiency-verbetering mogelijk zijn, maar de hand in eigen boe- zem zal vaalc ook een hand in eigen buidel moeten zijn, omdat de termijnoverschrijdingen tenminste voor een deel voortvloeien uit capaciteitsproblemen. Anders gezegd: werkelijke versnellirig van de be- sluitvorming vergt de wil om daarin ook te investeren.

Voor bekorting van de duur van de procedure bij de rechter bevat het

Evaluatierapport Awb enkele aanbevelingen, die serieuze bestudering

verdienen: een beslistermijn voor de rechter, en de mogelfficheid om

sancties op te leggen aan bestuursorganen die de procedure onnodig

Rechtsbescherming in Nederland 25

vertragen. Ook binnen de rechterlijke macht lopen op dit punt diverse initiatieven. Zo is er een gelulddge tendens om verzoeken om uitstel van proceshandelingen strenger te beoordelen. Maar ook hier geldt, dat - bijvoorbeeld bij de komende kabinetsformatie - de vraag moet worden gesteld welke investering Nederland voor een voortvarende afwilckeling van beroepsprocedures over heeft. Want ook al is het niet alleen een geldprobleem - de vereiste lcwaliteit van de rechtspraak stelt zowel een bovengrens aan uitbreiding van het aantal rechters als een ondergrens aan de duur van de procedure - het is wel voor een deel een geld- probleem. Daarbij ware bovendien te bedenken, dat we voor de kosten van een paar kilometer spoortunnel al een heel eind zouden kunnen ko- men.

Behalve over de duur van afzonderlijke procedures wordt ook nogal eens geklaagd over de 'opeenstapeling' van procedures, doordat tegen een reeks deelbeslissingen in het kader van hetzelfde project telkens weer beroep kan worden ingesteld, met het gevaar dat bij wijze van spre- ken de aanleg van de Betuwelijn wordt vertraagd door de procedure over de laatste kapvergunning voor de laatste boom. Dat probleem is al vaker onderkend, maar blijkt telkens weer buitengewoon lastig op te lossen.

De hardhandige oplossing van de Deltawet grote rivieren - concentreer alle bevoegdheden in een hand met doorbreldng van alle bestaande wet- telijke kaders - werkte mijns inziens slechts doordat de algemene con- sensus over de noodzaalc van dijkversterking alle bezwaren daartegen tijdelijk had doen verstommen. Bovendien is het maar de vraag of het altijd efficient is om alle besluiten in een keer te nemen. an reden waarom de besluitvorming vaak zo gefaseerd verloopt is omdat zij vaak domweg te ingewikkeld is om in een keer te overzien. De oplossing zal veeleer moeten worden gezocht in een betere afstemming van bestaande procedures, alsmede in een zorgvuldige screening van de bijzondere wetgeving teneinde het aantal beslismomenten tot een minimum te be- perken.

Balans

Hebben wij in Nederland teveel rechtsbescherming? Naar mijn oordeel

niet. Dat de macht van de rechter zo groot zou zijn dat zij de politieke

democratie zou uithollen, is niet vol te houden. Wel is het zo, dat het be-

stuursrecht de laatste twintig jaar een stormachtige ontwikkeling heeft

doorgemaakt, waardoor het bestuur inderdaad vaker en indringender

met zijn juridische grenzen wordt geconfronteerd. Dat is voor een be-

langrijk deel het inhalen van een achterstand. Effectieve rechterlijke con-

trole van het bestuurshandelen is in een rechtsstaat niet meer dan nor-

maal en eerder een verworvenheid om trots op te zijn dan een last om

over te klagen. Twintig jaar geleden konden wij nog niet trots zijn, want

toen was de rechterlijke controle op veel terreinen nog onvoldoende ef-

fectief en onvolledig. Sindsdien is het bestuursrecht in hoog tempo vol-

Jeaniele verkenningen, jrg. 23, nr. 5, 1997 26

wassen geworden, en dat is voor het bestuur kennelijk nog even wennen.

Maar het bestuur heeft geen andere keus dan te wennen aan blijvend hogere eisen aan de juridische kwaliteit van zijn besluitvorming. Daar zal het zich op moeten instellen, onder meer door te investeren in de juridi- sche lcwaliteit van zijn personeel. Het bestuur maakt nog altijd veel juri- dische fouten die met enige kennis van zaken gemakkelijk hadden kun- nen worden vermeden. Kennelijk heeft het die kennis dus niet in huis, of wordt er te weinig naar de mensen met die kennis geluisterd.

De andere kant van de medaille is, dater voor bestuursjuristen wel degelijk aanleiding is om zich te bezinnen op de verdere ontwilckeling van de rechtsbescherming. Er is geen aanleiding - en gelet op de internationaalrechtelijke normen trouwens ook geen ruimte - voor sub- stantiele beperking van de rechtsbescherming, maar wellicht zijn er in die twintig jaar stormachtige ontwilckeling wel een paar onevenwichtig- heden in het systeem ontstaan; ik heb er hierboven een aantal aange- stipt. Het wordt tijd voor een serieus debat daarover.

Het is belangrijk daarbij te onderkennen, dat er grote verschillen zijn tussen de verschillende deelterreinen van het bestuursrecht. In feite gaat het juridiseringsdebat in hoofdzaak over het ruimtelijk bestuursrecht en het milieurecht. Op die terreinen is de controle van de bestuursrechter relatief nieuw, is de besluitvorming vaak erg complex en sterk gefaseerd en doen zich de meeste algemeen belang-acties voor. Maar vooral: be- slissingen over de verdeling van de schaarse ruimte en de omgang met ons milieu zijn naar hun aard controversieel. Dat komt niet alleen door het 'not in my back yard-syndroom. Rond deze beslissingen bestaan ook diepgaande ideologische tegenstellingen tussen deconomen' en 'ecolo- gent. Controverses rond de uitbreiding van Schiphol of gasboringen in de Waddenzee zijn meer dan zakelijke verschillen van inzicht. Het zijn ook conflicten tussen wereldbeschouwingen. In letterlijke zin wereldbe- schouwingen, want de kern van het geschil is of Planeet Aarde een voor exploitatie vatbare bron van grondstoffen en economische groei is, dan we! Moeder Aarde, jegens wie slechts respect en liefde passen.

Ads dit klopt, dan is voorspelbaar dat de komende golf aan grote infra-

structurele projecten deze ideologische tegenstelling alleen maar zal

aanscherpen, en voorspelbaar dat de 'ecologen' niet tevreden zullen zijn

met de uitkomst van het democratische politieke proces, hoezeer het

bestuur ook zijn best doet om dat proces werkelijk democratisch te ma-

ken. Voorspelbaar is dan ook, dat sommige 'ecologen' zich niet bij die

democratische uitkomst zullen neerleggen, en zullen blijven proberen de

verloren politieke strijd met juridische middelen te winnen. Misschien

moeten we dat maar gewoon accepteren. Een land waar ideologische

conflicten met vreedzame juridische middelen worden uitgevochten,

heeft welbeschouwd geen reden om ontevreden te zijn.

Rechtsbescherming in Nederland

Literatuur

Berge, J.BJ.M ten

Voorzittersrede Vereniging voor Administratief recht 1996

VAR-geschrift 117, Alphen aid Rijn 1997

Buuren, PJJ. van, HJ. de Vries Ruimtelijke plannen, vrijstellingen en de bouwvergunning in het licht van de Algemene wet bestuursrecht Deventer, 1996

Dijkstra, G.S.A.

Juridisering

Pre-advies Raad voor het Binnenlands bestuur, 1996

Dijkstra, G.S.A.

Wetgeving en omvang.van het gebruik van rechtsbescherming

Deventer, 1991

Commissie Evaluatie Algemene wet bestuursrecht

Toepassing en effecten van de algemene wet bestuursrecht 1994-1996 Den Haag, 1997

Groot, Hugo, de

Advijs nopens 't rech& de steden competerende in cas van judicature In: Hollandse Consultatien p. 606 Kemenade J.A. van

De gekooide overheid Openbaar bestuur, nr. 3, 1997 Male, R.M. van

Beredeneerd besluiten, pleats, functie en betekenis van het motiverings- beginsel in het Nederlands bestuurs- recht

Nederlands tijdschrift voor bestuurs- recht, 1988, p. 73

Raad voor het binnenlands bestuur Besturen op de tast

Den Haag, 1996

27

Rijpperda 1Nierdsma, J.V.

Just/tie en politie

diss. RU Leiden 1937, Zwolle, 1937 Scheltema, M.

Het tijdigheidsbeginsel

In: R.L. Vucsan, De Awb-mens, boeman of underdog? (Opstellen aangeboden aan Leo Damen), Nijmegen, 1996 Struycken, A.A.H.

Administratie of rechter Arnhem, 1910 Tak, A.Q.C.

De ongewenste discussie

In: J.B.J.M. ten Berge, F.A.M. Stroink e.a., Nieuw bestuursprocesrecht, Deventer, 1992

Tops, P.W.

Opinies van rechters en burgemeesters over juridificering'

Nederlands tijdschrift voor bestuurs- recht, nr. 1, 1997

Verheij, N.

De Afdeling geschillen als rechter Bestuur, nr. 7 en 8, 1989 Versteden, CJ.N.

Juridisering; de democratische rechtsstaat uit balans

Nederlands juristenblad, nr. 21, 1997 Verwoerd, J.R.A.

Beroep op de rechter als laatste

remedie, Enkele vergelijkingen van de

rechtsculturen van Nederland en de

Westduitse deelstaat Nordrhein-

Westfalen 1970-1984

Arnhem, 1988

Juridisering

'Een lied van schijn en wezen' mr. dr. P.C. lapel .

De laatste jaren klinken op uiteenlopende maatschappelijke terreinen klachten over een verschijnsel dat wordt aangeduid als juridisering. Be- stuurders en politici poneren dat complexer geworden wettelijke regels en de toegenomen mogelijkheden voor rechtsbescherming leiden tot vertraging van besluitvorming. TerwijI een globaliserende economie juist lijkt te vragen om het snel en krachtig doorhalcken van knopen, leidt de bemoeienis van het recht tot stroperigheid, tot uitstel en soms ten on- rechte tot afstel (zie het essay van Rombouts in dit nummer).

Ook in andere sferen kritiseert men de opmars van het recht. In de ge- zondheidszorg is het aantal voorschriften en procedures ter versterking van de rechtspositie van de patient volgens sommigen zo sterk toegeno- men dat dit in de pralctijk tot onwerkbare situaties leidt. Bepaalde Icwets- bare groepen, zoals psychiatrische patienten, zouden hierdoor van vol- doende zorg verstoken ralcen. Met juridisering doelt men bier op het eenzijdige en doorgeschoten karakter van tamelijk recente juridische vernieuwingen. In dit verband wijst men ook op de toename van het aantal medische schadeclaims. Ook elders neemt het aantal

aanspralcelijkheidsstellingen - volgens de verontrusten: onrustbarend - toe (zie hierover: Legemaate, 1994 en Verkruisen, 1997).

Het is dus niet zo moeilijk om op verschillende podia een klaagzang te vernemen. Dit is, wanneer we iets verder terugkijken, opmerkelijk. Het begrip juridisering is zijn carriere in de jaren zeventig namelijk begon- nen in een andere toonsoort: als loflied. Strafrechtsjuristen brachten naar voren dat het strafproces verder gejuridiseerd moest worden (zie Peters, 1972). Door onderstreping van de procedure op tegenspraak zou- den de beginselen in het strafprocesrecht en de kansen op een eerlijke rechtsbedeling (equality of arms) pas werkelijk tot hun recht komen.

Bestuursrechtelijke juristen bepleitten verdere uitbreiding van de rechts- bescherming tegen de overheid, het liefst in de vorm van echte admini- stratieve rechtspraak. Deze ging het oude administratieve beroep daad- werkelijk vervangen. Voor minder machtige of slecht bedeelde groepen werd om meer en beter recht gevraagd. De aanspraken in de sociale ze- kerheid dienden scherper te worden omschreven en de beroepsmoge- lijkheden zouden moeten worden verruimd.

• De auteur is universitair hoofddocent rechtstheorie aan de Juridische faculteit van Universiteit Utrecht

28