DE "C" IN DE POLITIEK door
dr. C. Rijnsdorp
Het kan zin hebben bepaalde bekende zaken op een rijtje te zetten, waardoor hun onderling verband duidelijker wordt.
Een mens is voor een belangrijk deel het product van zijn milieu en opvoeding. Zo is ook een politieke partij product van haar geschiedenis.
Het a.r. erfgoed kan worden gekarakteriseerd aan de hand van drie punten:
1. een romantisch-nationalistische geschiedenisopvatting, samen te vatten in de trits 'God, Nederland en Oranje';
2. een op het Oude Testament teruggaande theocratische instelling, samen te vatten met de term 'de ere Gods op alle levensterrein' ;
3. een 1ge eeuwse expansiedrang krachtens een vooruitgangsoptimisme, dat bij ons vertaald is in termen van organisatie, actie en gepaard is gegaan met een militante terminologie.
Dit 1ge-eeuwse verleden is nu in de crisis. Nederland heeft, om met Jacob van Lennep (1802-1868) te spreken, geen aparte Lieve Heer meer. De romantische geschiedenisopvatting rekende te weinig met economische factoren en gaf een vertekend beeld. Het vooruitgangsoptimisme is omgeslagen in angstige verwachting. De militante terminologie van optrekken achter vaandels met gulden letteren en het strijden schouder aan schouder is na twee wereld- oorlogen krachteloos, zo niet lichtelijk ridicuul geworden.
Ook de c.H.u. heeft van huis uit een 1ge eeuws stempel. Zij deelt de romantisch-nationalistische geschiedenisopvatting, punt 1 dus, maar wijkt bij 2 en 3 van het traditionele a.r. standpunt af. Zij is niet neo-calvinistisch en leeft meer bij de christelijke traditie dan bij abstracte beginselen, waaruit richtlijnen zouden moeten worden afgeleid. Christelijke politiek is bij haar politiek van christenen. Eigenlijk heeft ze aan de trits God, Nederland en Oranje genoeg. Haar oorsprong ligt meer in het Reveil en in de ethische theologie, dan in de gereformeerde theologie en Kuypers neo-calvinisme.
Vandaar het ontbreken aan die kant van straffe organisatie en wapenkreten.
Zij is vanouds meer gezeten en zetelend dan op mars.
De oude K.V.P., van 1896 tot 1945 R.K. Staaatspartij, had een ligging die
DE "C" IN DE POLITIEK
van a.r. en c.h. aanzienlijk verschilde. Tegenover de Gereformeerde Kerken als geestelijk tehuis voor het gros der anti-revolutionairen en de Ned. Hervormde Kerk als dat van het gros der christelijk-historischen, kwam zij op uit de vanuit Rome geregeerde Nederlandse kerkprovincie. Haar achtergrond was een hiër- archisch geregeerde wereldkerk. Dat in de oprichtingsresolutie van 1945 gezegd werd "dat het lidmaatschap ook voor niet-Katholieken behoort te worden open- gesteld, aangezien de partij niet is een kerkelijke partij, maar dat men tot haar behoort toe te treden op grond van de waardering van haar program", verandert hieraan weinig. Historisch gezien is de K.V.P. van 1ge eeuwse herkomst en vrucht van de r.k. emancipatie sinds -+- 1850.
Wat de drie confessionele partijen nu beweegt met de gezichten naar elkaar toe te gaan staan, is de crisis die alle in de vorige eeuw ontstane politieke partijen bedreigt. Bij de P.v.d.A., als erfgename van de oude S.D.A.P., worden marxistische bezinksels virulent onder de invloed van het overal de kop op- stekend neo-marxisme. Zij heet verburgerlijkt en wordt herinnerd aan haar anti- burgerlijke herkomst. De A.R.P., de c.H.u. en de K.V.P. kunnen zich niet meer rustig neergeven op hun onderscheidene kerkelijke moederbodem. Alle kerkinstituten zijn in de crisis. Zo is ook de hele gevestigde maatschappij.
Het eerst nodige is: de algemene crisis te doorzien. Daarbij zal het zaak zijn van het bijzondere naar het algemene te gaan. Hoe zit het met die drie punten ten aanzien van het a.r. verleden? Het kleine Nederland, vijf jaar door Hitler- Duitsland bezet geweest, verloor zijn koloniën en werd zich zijn betrekkelijke machteloosheid bewust. We zijn niet langer het Israël van het noorden. God is Of niet (meer) bestaande Of zeker geen hemelse Landsvorst. De van huis uit theocratische instelling is verschoven van Jahwe naar Jezus; niet de Pantokrator, de hiëratische gestrenge Christus, maar de dienende, genezende, predikende en bestraffende Jezus. De afbraak van de hiërarchische waardenordening is op zijn zachtst gezegd niet gunstig voor partij-organisatie en partij-discipline, zoals die nodig was voor een optrekken in oude stijl. Toch heeft de A.R.P. een pre ten aanzien van de c.H.U. - Zij heeft geleerd principieel te denken en wie dat kan heeft ook het vermogen tot herscholing, tot principieel omdenken. Het nadeel daarbij is de onderlinge verdeeldheid van de gereformeerde gezindte en het voorlopig karakter van de nieuwe theologie. Dat bij de K.V.P. stemmen opgaan die de benaming 'katholiek' willen schrappen, kan opkomen uit het verlangen zich los te maken van de kerkelijke binding, die daar veel dwingender is dan bij de protestantse partijen. Een vrijgemaakte katholiek wordt gemakke- lijker vrijzinnig dan een protestant. Hij is niet geschoold in het denken in termen van persoonlijk geloof en persoonlijke verantwoordelijkheid.
Men kan voorstander zijn van een gemeenschappelijk optrekken der drie confessionele partijen om praktische redenen (eendracht maakt macht). Dan gaat men helemaal van de praktijk uit en is men in wezen in de verdediging gedrongen, want het doel is dan: verder verlies tegen te gaan, respectievelijk consolidering van de bestaande invloed. Al te belangrijk wordt dan de vraag wie er aan de touwtjes trekken en wie met wie kan opschieten. Ook de kans-
50
DE "C" IN DE POLITIEK
berekening speelt dan een te grote rol. Men denkt dan in termen van een schaarste-economie op het gebied van partij-organisatie, of men kijkt naar fusies in de zakenwereld.
Hoe belangrijk de praktische kant van de zaak ook is, vruchtbaar kan een samengaan alleen zijn als men met elkaar de bron vindt van een nieuw elan, dat uit het gemeenschappelijk aanvaarde evangelie moet opkomen. Dan draagt het gemeenschappelijk optrekken niet het karakter van een (nooit helemaal stabiel) compromis, maar van een nieuw gevonden eenheid in Christus. Chris- telijke politiek kan alleen van een religieuze aandrift uit bedreven worden en alleen de daaruit voortspruitende bezieling heeft werfkracht.
Levensgroot is hier de verzoeking Christus, de levende Heer, voor onze politieke karretjes te spannen. Hij bedient zich van mensen, maar Hij laat zich niet gebruiken. Op de zo gevarieerde theologische achtergrond wees ik reeds.
Hier werken bij 'de schare' de 1ge eeuwse Christusbeelden na, met name de Christus van het gezag en van de ordeningen. Bij de katholieken is het oude roomse triumfalisme nog niet dood, evenmin als bij oude anti-revolutionairen de theocratische gedachte. Dit alles wordt sterk bestreden, waardoor ook het waarheidselement in de oude Christusbeelden verloren dreigt te gaan. De letter c betekent vandaag meer dan ooit een enorme pretentie, die bij misbruik zich tegen zichzelf keert.
De letter c handhaven (ook in onderwijs en wetenschap) betekent het kruis op zich nemen en achter Christus aandragen: het kruis van het eeuwig tekort, van de miskenning, van vallen en opstaan. Geen vlag dus die een lading moet dekken, maar een drukkend kruis waaronder men kan bezwijken. Men zal eraan moeten wennen dat tegenstanders het zien als een dubieuze vlag, zoals de Panamese vlag in de scheepvaart.
De expansieve kruistocht-gedachte, van huis uit legitiem-evangelisch hoewel ze kan leiden tot zelfoverschatting en miskenning van de realiteit, behoort de stille kracht te blijven, maar niet, zoals vroeger, als marsmuziek voorop te gaan.
Ook een puur verdedigende en consoliderende strategie is af te wijzen, omdat die meer met berekening dan met geloof te maken heeft. Een gemeenschappelijk rooms-protestants optrekken in de politiek zal zijn kracht moeten zoeken in waarachtigheid en eerlijkheid. Deze grondhouding is van essentieel belang, importanter nog dan een gemeenschappelijk programma met punten die stuk voor stuk christelijk kunnen heten.
De verantwoordelijkheid en de plichten die de letter c oplegt, zijn onbegrensd, maar de politiek is een begrensd bedrijf. Een fundamenteel tekort zit er dus van meet af aan in en ook dat behoort tot het kruis. Aan de andere kant heeft een christelijke volkspartij niet het monopolie van een juist inzicht in wat voor een gezonde samenleving nodig is. Haar werkterrein is het menselijke en op dat menselijke heeft de niet-christen (naar de ervaring leert) vaak een onbevangener en dus betere kijk dan de christen. Tot de eerlijkheid behoort dan ook de erkenning van wat bij de andere partijen juist en goed is. Een waarlijk christe- lijke partij denkt niet in partij-categorieën, maar in categorieën van waarheid
DE "e" IN DE POLITIEK
en juistheid. Alleen zo kan de c het zo diep geschokte vertrouwen herstellen.
Het is ook de c die een politieke partij moet behoeden voor bewustzijns- vernauwing. Men kan hoogstens vormen een kleine partij in een verdwijnend klein land, midden in een opengeworpen, stormachtig bewogen wereld. Een christen die niet mondiaal denkt, is een halve christen.
Tenslotte een woord over de polariteit behoudend-radicaal. Het 1ge eeuwse wereldbeeld behoort onherroepelijk tot het verleden en het vasthouden aan de daarop gebaseerde politieke modellen is verkeerde behoudzucht, die bij jongeren gemakkelijk in haar tegendeel kan omslaan. Maar een radicaliteit, die alleen maar opkomt uit een zich afzetten tegen behoudzucht, is al even eenzijdig. De twintig- ste eeuw heeft nog maar dertig jaar te leven. Als de van huis uit 1ge eeuwse partijen zich, zó laat in de twintigste eeuw, niet grondig kunnen herscholen en hun aanhangers daarin met zich kunnen meekrijgen, dan zijn ze binnen afzien- bare tijd tot machteloosheid gedoemd. Meer dan ooit is blijvende studie van de achtergronden nodig en ook een eventuele nieuwe christelijke volkspartij zal niet kunnen zonder haar torenwachters.
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT door
Prof. dr. W. Albeda
Wat is wetenschapsbeleid?
Het is een gemeenplaats, te stellen dat de wetenschap en de toepassing daarvan door de techniek en de toegepaste wetenschap, een constante revolutie in onze samenleving heeft ontketend. De wetenschap heeft het de mens, zo schijnt het althans, mogelijk gemaakt de natuur te beheersen en zich de natuur dienstbaar te maken. De wetenschap heeft het ook mogelijk gemaakt mensen samen te brengen in grote organisaties en die organisaties te runnen. Wetenschap en techniek hebben samen aan de wieg gestaan van de consumptiemaatschappij, maar ook aan die van de absolute vernietiging van de samenleving, die van een kernoorlog het gevolg zou zijn. Zonder de wetenschap zouden er zeker minder mensen in de wereld zijn vandaag. Zonder wetenschap en techniek zou onze planeet niet in staat zijn de wereldbevolking van vandaag te voeden en te kleden, zelfs niet indien de hele wereldbevolking het zou moeten doen met de ellendige hoeveelheden, waarmee de arme landen het nu moeten doen.
Men kan de rol van de wetenschap in onze samenleving moeilijk overschatten, zou men zo zeggen. Toch waarschuwde Dippel enkele jaren geleden reeds voor een overschatting van de rol van de wetenschap. Het is niet de wetenschap, het zijn niet de wetenschappers, die uitmaken hoe de samenleving als geheel gebruik maakt van de wetenschappen. Het zijn in laatste instantie de commercie, de consument en de overheid, die uitmaken hoe de mogelijkheden van de wetenschap worden gebruikt. Wetenschap en techniek zijn instrumenten. Het is de mensheid die uitmaakt wat daarmee gebeurt. Natuurlijk is dat waar, maar het is toch maar een halve waarheid. Als het instrumentarium klaar ligt, is de verleiding groot het ook maar eens te gebruiken. Of nu speciaal gezocht wordt naar bruikbare resultaten of niet, de verwachte of onverwachte vruchten van het onderzoek komen vroeg of laat toch in de circulatie.
Wetenschap wordt bedreven in vele instellingen en met vele doelstellingen.
Op universiteiten en hogescholen leeft de ontwikkeling der wetenschap in een ongemakkelijke symbiose met het onderwijs. Wat er daar gedaan wordt kan de uitkomst zijn van een planmatige opzet, voor die faculteit - of resultaat zijn van het overleg tussen een aantal faculteiten. Het kan ook het najagen zij n van de hobby van een hoogleraar en niemand zal kunnen zeggen of het één nu a priori beter is dan het ander. In laboratoria van bedrijven wordt research verricht die in een min of meer nauw verband staat met de toepas-
53
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
baarheid en de verkoopbaarheid. Sinds de jaren dertig heeft Nederland zijn T.N.O.-organisaties met een overwegende overheidsinbreng. In 1950 werd Z.W.O. gesticht, een stichting, die geen eigen instituten runt, zoals T.N.O., maar door het verdelen van de subsidiestroom invloed uitoefent. Onderzoek vindt voorts plaats in vele particuliere, vaak weer gesubsidieerde, stichtingen.
Nederland participeert bovendien in internationale wetenschappelijke organen en instellingen. In totaal besteedt de Nederlandse overheid rond 4% van haar budget aan onderzoek.
Daarmee heeft Nederland een wetenschappelijk apparaat opgebouwd, dat er wezen mag. Wij huisvesten een paar grote concerns, die veel onderzoek ver- richten en de overheid laat zich niet onbetuigd.
Het is niet ongebruikelijk, dat de overheid het wetenschappelijk onderzoek der ondernemingen stimuleert. Zij kan dit doen door het verstrekken van opdrachten (men denke aan de NASA in de V.S., die in het kader van het ruimtevaart-programma enorme opdrachten voor wetenschappelijk-technische research verstrekt). Zij kan bestellingen plaatsen bij 'know ledge industries' enz.
Men verklaart de zgn. 'technological gap' tussen de V.S. en West-Europa 1 wel uit het veel actievere wetenschapsbeleid der Amerikaanse regering.
Toch zijn daar vraagtekens bij te zetten. Wetenschap, vooral fundamenteel onderzoek, is een internationale aangelegenheid, die zonder moeite de grenzen passeert.2 Het moge dan onze nationale trots goed doen wanneer een Neder- lander een Nobelprijs wint, de resultaten zouden ons toch wel bereiken. ook al was die winnaar, zoals dat veel vaker gebeurt, Amerikaan of Rus.
Bovendien is het de vraag of een regering, die zoals de Amerikaanse vooral gemotiveerd wordt door overwegingen van defensie, wel de meest relevante wetenschappelijke onderzoekingen der bedrijven steunt. Men zou zich een overheid kunnen denken, die vooral wetenschappelijk onderzoek stimuleert in die bedrijfstakken, waar dat doorgaans niet, of slechts in onvoldoende mate geschiedt. Men denke bij voorbeeld aan de bouwnijverheid. Persoonlijk zou ik liever een technological gap hebben in de ruimtevaart dan in de woningbouw- techniek, om maar wat te noemen.
De meeste mensen hebben tegenover de wetenschappelijke ontwikkeling een merkwaardig ambivalente houding. Het wetenschappelijk onderzoek en de techniek brachten ons de massaconsumptie, maar ook de milieuvervuiling. Maar zodra wij denken aan de oplossing van de milieuproblematiek vestigen we onze hoop weer op de wetenschap.
De ontwikkeling der wetenschap komt ons vaak voor als een soort natuur- verschijnsel, dat ons overkomt. Een brede stroom, die hoewel op allerlei manieren gevoed door mensen, door financierende overheden en bedrijven toch
1 Zie daarover ook artikelen van drs. J. C. Gerritsen, H. Reinoud, en A. A. Bouwman in de ESB van resp. 13 en 27 september 1967, en van 13 december 1967.
2 Zie H. B. G. Casimir, Wetenschap en techniek in Amerika en Europa, in: Econo.
misch kwartaa/overzicht der AMRO Bank, september 1968.
54
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
een eigen autonome weg volgt. Men weet immers nooit welke vertakkingen er zijn binnen die stroom. Men weet nooit wat van wetenschappelijke research hoofd- en wat bij produkt zal zijn. En dat is op zichzelf een benauwende gedachte. Dat de wereld al maar verandert is een gedachte die te accepteren is.
Maar dat die veranderingen ons overkomen als een natuurverschijnsel lijkt in strijd met het wezen van wetenschappelijk onderzoek, dat immers is gericht op beheersing van de natuur en behulpzaam wil zijn bij het besturen van de samenleving.
Het verrichten en financieren van wetenschappelijk onderzoek, het geven van opdrachten aan bedrijven, het accepteren, dat fundamenteel onderzoek ge- schiedt door particuliere, op winst azende ondernemingen, dit alles doet de moderne overheid. De vraag komt naar voren of achter dat doen en laten doen van die overheid een beleid ligt, met doelstellingen en criteria. De overheid is niet meer dan een verzameling van ambten, die een reeks bevoegd- heden hebben gekregen. Die ambten, zoals die in de ministeries vorm hebben gekregen, gaan elk voor zich inûen dat het tot de taak van een ministerie kan behoren wetenschappelijk onderzoek te verrichten en te doen verrichten. Op die manier kan er gemakkelijk een patroon ontstaan van stukjes beleid, die nergens samenkomen in een geheel, dat uitgebalanceerd is en geïntegreerd tot één doelbewust beleid. Omdat het hierbij gaat om grote bedragen (4% van een overheidsbudget is nog al wat) zou men zeker willen zijn, dat die bedragen goed besteed worden. Bovendien, wat is 'goed besteden'? Welke criteria hebben we daarvoor? Om zulke vragen te beantwoorden is het nodig dat een regering komt tot een samenhangende en consistente visie op het gehele wetenschaps- beleid.
De algemene beschouwing van de R.A.W.B.
In de jaren 1949 en '50 besteedde de Nederlandse Regering -t- 100 miljoen per jaar aan wetenschappelijk onderzoek. In 1970 was dat 1.1 miljard op een totaal aan uitgaven voor wetenschapsbeoefening in Nederland van 2.7 mld (2.4% van het nationaal inkomen). In 1949 was het erg moeilijk uit te vissen hoeveel er nu in totaal door de overheid werd uitgegeven. Sindsdien is men er zich van bewust geworden dat er coördinatie en integratie nodig was.3 Het kan hier gaan om policy for science: de regering vindt wetenschappelijk onderzoek nuttig en nodig en steunt het daarom. Of om science for policy:
de regering wil wetenschappelijk onderzoek, om de resultaten ervan voor haar eigen beleid te gebruiken (als diagnose). Of om science in policy 4: wetenschap die het beleid moet ondersteunen (als therapie).
Het was duidelijk, dat de regering zulke grote bedragen niet zonder advies en bijstand kon voteren. Vandaar de instelling van adviesorganen: de Gezond-
3 Zie H. J. Aquina, Beleid en wetenschap, verschenen in Verkenningen in de politiek, deel I, onder redactie van prof. dr. A. Hoogerwerf, Alphen aid Rijn, 1971.
4 Zie ook H. J. Aquina en prof. dr. A. Hoogerwerf, Wetenschapsbeleid in opbouw, Alphen aid Rijn, 1971.
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
heidsraad van 1956, de Raad voor de Gezondheidsresearch van 1970, de Weten- schappelijke Raad voor de Kernenergie van 1962, de Industriële Raad voor de Kernenergie van 1962 en de Centrale Raad voor de Kernenergie van 1963.
Om te komen tot een centrale beleidsvoorbereiding en advisering werd in 1966 de Raad van Advies voor het Wetenschapsbeleid ingesteld.
Deze R.A.W.B. heeft kort geleden Enige Algemene Beschouwingen over het wetenschapsbeleid 1966/71 (stuk 11.639 zittingsjaar 1971/72 der Staten- Generaal) het licht doen zien, waarin een aantal interessante constateringen voorkomen. De Raad constateert een toenemende "verwevenheid van vele ont- wikkelingen, waardoor een beslissing op het ene gebied tevens op geheel andere gebieden zijn invloed doet gelden. Dit vraagt om integrale beleidsvoorbereiding, waarbij iedere deel-beslissing zo goed mogelijk wordt getoetst aan een visie op de gehele ontwikkeling".
De Raad heeft in de afgelopen vijf jaar op dit terrein een aantal criteria ontwikkeld. Men komt dan tot:
het bereiken en in stand houden van aanvaardbare intermenselijke verhoudingen;
het doen ontbreken van ernstige conflicten;
het bevorderen van lichamelijk en geestelijk welzijn;
het bereiken en in stand houden van een gezonde economie.
De Raad ziet zelf in dat dit nog vage criteria zijn, die nadere precisering behoeven. Terecht stelt de Raad echter, dat in laatste instantie de regering een politieke verantwoordelijkheid heeft voor het wetenschapsbeleid. Die politieke verantwoordelijkheid kan geen raad van haar overnemen.
Dit mag juist zijn, maar toch rijzen dan direct twee vragen. 1. In hoeverre beheerst de regering de ontwikkeling van research en in hoeverre moet dat?
2. Is het parlement in staat ten aanzien van die regeringsverantwoordelijkheid zijn controlefunctie te vervullen?
Regering en wetenschap
Zo ergens, dan kan men bij de wetenschapsbeoefening stellen dat de onder- zoeker een eigen verantwoordelijkheid heeft, die niemand, ook een regering niet, hem kan ontnemen. Over deze uitspraak zijn we het wellicht in abstracta wel eens. Maar wat betekent het precies?
De universiteiten, zegt het rapport dat de Wiardi Beckman Stichting 5 uitbracht over het wetenschapsbeleid, hebben een te grote autonomie op het terrein van het onderzoek. Zij besteden rond een half miljard per jaar (het bedrag is merkwaardigerwijs gekoppeld aan aantallen studenten) en maken grotendeels zelf uit wat ze er mee doen. Op deze wijze beperkt de regering zich tot financieren en is de kans dat het parlement er tussen komt nihil.
5 Wetenschapsbeleid, planning en democratie, Deventer 1970.
56
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
Volgens het rapport van de Wiardi Beckman Stichting zou het beter zijn de bedragen te laten lopen via Z.W.O., die criteria kan ontwikkelen en een beleid kan voeren.
Maar hoort het wetenschappelijk onderzoek wel aan de universiteit thuis?
In vele gevallen is het onderzoek daar een restpost. Bij een grote aandrang uit het onderwijs, worstelend met veel te grote aantallen studenten, verschuift de mankracht daarheen. Bovendien schijnen er faculteiten te zijn, waar de democratiseringsperikelen het onderzoek noch in kwaliteit, noch in omvang bevorderd hebben. Prof. dr. ir. F. A. Heyn pleitte er daarom voor afzonderlijke instituten met het onderzoek te belasten. Ik vrees dat vele collegae het wel met hem eens kunnen zijn: niet overal aan de universiteiten is de sfeer zo, dat onderzoek er gedijt. Toch kan men zich afvragen of die rigoureuze scheiding tussen onderwij s en onderzoek niet schadelijk is voor het niveau van het onderwij s.
Of het niet zal leiden tot een afzakken van universiteiten naar hogere scholen voor beroepsonderwijs. Persoonlijk vind ik de WBS-formule: onderzoek wèl aan de universiteiten, maar betere coördinatie, niet zo slecht.
Er zijn echter ook andere geluiden. Ik wijs met name op de opvattingen van de Bond van Wetenschappelijke Arbeiders, die uiterst behoedzaam is ten aanzien van het inperken van de vrijheid van de individuele onderzoeker. Grote bezwaren heeft de BW A, wanneer de marketing afdeling van een onderneming beslist over de toepassing van resultaten van wetenschappelijk onderzoek, inplaats van die onderzoekers zelf. Evenzo heeft de BWA grote bezwaren tegen een coördinatie van bovenaf en ziet hij liever de coördinatie van onderop in gedemocratiseerde universiteiten. Uiteraard ligt hier achter een fundamenteel wantrouwen tegenover beiden, overheid en bedrijfsleven, waarin men naar Marxistisch recept slechts de hand der bourgeoisie herkent.
Daarmede komt men natuurlijk wel aan een kernpunt van mijn betoog.
Ik bedoel het vraagstuk van het vinden van een evenwicht tussen de verant- woordelijkheid en daarmede de inspraak van de wetenschappelijke onderzoeker en de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever en zijn inspraak. Het is duidelijk dat voor dit vraagstuk geen oplossing is, wanneer men uitgaat van een fundamentele tegenstelling van belangen en inzichten. Wetenschapsmensen die vinden, dat de resultaten van hun onderzoek niet door de commerciële afdelingen van bedrijven gebruikt mogen worden, kunnen beter buiten particu- liere bedrijven gaan werken. Maar hoe is de situatie aan de universiteiten?
Niemand zal ontkennen dat wetenschap en onderzoek slechts in vrijheid kunnen gedijen. Maar houdt dat in, dat de overheid geld fourneert en er verder het zwijgen toe doet? Dat lijkt mij een moeilijk te verteren opvatting. Wanneer aan de universiteiten een half miljard aan gemeenschapsgeld wordt besteed aan wetenschappelijk onderzoek, dan lijkt het mij niet te veel gevraagd, als de gemeenschap eisen stelt ten aanzien van coördinatie en kwaliteit. Vooral het laatste punt is natuurlijk uiterst moeilijk hard te maken. Met name in de sociale wetenschappen kan de ideologie een rol spelen. In onze pluralistische maatschappij mag men zich niet verschuilen achter de 'waardevrijheid' en met
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
dat argument bijvoorbeeld marxistisch geïnspireerd wetenschappelijk onderzoek van subsidie uitsluiten. Maar waar is de grens tussen wat de onderzoeker een legitieme wetenschapsbeoefening vindt en wat de buitenstaander ideologische rimram zou willen noemen, waarachter zich de rancune van de onderzoeker verbergt? Toch zal ook het meest tolerante Z.W.O.-bestuur van tijd tot tijd die grens zo trekken, dat een onderzoeker zijn vooroordelen duidelijk bevestigd ziet. In een tijd waarin tegen-cultuur 'en contra-onderzoek om ruimte vragen lijken zulke tegenstellingen onvermijdelijk.
Parlement en wetenschapsbeleid
De wijze waarop de regering een wetenschapsbeleid formuleert en uitvoert kan dus al aanleiding geven tot uiterst moeilijke vragen. In een parlementaire democratie zou men ook nog graag willen, dat het wetenschapsbeleid de parlementaire controle passeert. De gehele problematiek van het parlement ligt daarmede voor ons. Men maakt immers het parlement de volgende verwijten 6:
vele parlementariërs hebben onvoldoende opleiding en kennis. Het gaat, zegt men om 'amateurs', en het soort leven dat zij leiden leidt er nu ook weer niet toe, dat zij daarvan genezen. Het parlement komt nu eenmaal uit een tijd toen er weinig beslissingen genomen werden, zij het van een duidelijk politiek karakter.7
het komt er altijd op neer, dat het parlement moet kiezen tussen twee kwaden. Of het moet zich met zeer veel technische details bezighouden, waarvoor de leden de kennis en de uitrusting missen; Of men legt een breed wettelijk kader vast, waarbinnen de uitvoerende macht een grote manoeuvreerruimte heeft. Daarbij is te bedenken, dat die uitvoerende macht op duizend en één manieren in contact staat met goed geëqui- peerde belangengroepen; dat zij niet over een apparaat beschikt, dat op elk terrein evenwaardig is aan dat van de belanghebbenden. Bovendien, dat, gegeV'en de nauwe relaties en de toenemende vervlechting tussen departementen, overheidsinstellingen en particuliere ondernemingen, ambtenaren dagelijks het gevoel hebben samen met hun collega's uit het bedrijfsleven dezelfde Nederlandse belangen te behartigen. Om kort te gaan: hoe kan men verwachten, dat onder zulke omstandigheden de regering een onafhankelijk wetenschapsbeleid voert?
In zijn interessante analyse stelt Paillet, dat het niet de parlementaire vorm is, die verklaart dat de economisch sociale pressiegroepen zo sterk zijn ten opzichte van parlement en uitvoerende macht. Het is de dominante betekenis van economische en sociale groeperingen in het produktieproces, die de proble- matiek zo ingewikkeld maakt.8 In ons verband is het van belang te zien, dat het niet de zwakte van het parlement is, maar de enorme betekenis van de
6 Marc Paillet, Marx contre Marx, Paris 1971, blz. 204.
7 Chaudenagor, Un parlement, pour quoi faire? Paris, 1967.
8 A.w., blz. 205.
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
techno-structuur (om met Galbraith te spreken) in een modern produktieproces, die maakt dat de deskundigen uit de private en publieke sfeer tesamen de werkelijke leiding aan de politici en de bureaucratie weten te ontnemen. Ralph Millibaud vindt deze alliantie tussen de technocraten uit de publieke en de private sfeer kenmerkend voor de huidige fase van het neo-kapitalisme. Marc Paillet, als marxist een onverdacht getuige, laat zien hoe beide, zowel het neo- kapitalisme als het communisme van vandaag dezelfde 'klassenstrijd' te zien geven tussen de politieke leiders, de bureaucratie enerzijds, en de technocraten uit het produktieproces anderzijds. Het grote verschil is slechts, dat in de Sovjetstaat de politieke bureaucratie tot nu toe alleenheerser was, die zich zelf niet telkenmale door echte verkiezingen behoeft te legitimeren. In het Westen is er altijd de noodzaak van verkiezingen, die de politieke leiders de kans geeft, door een beroep te doen op de kiezers zich sterk te maken tegenover de technocraten in het bedrijfsleven. Maar in beide systemen ziet hij het uiteindelijk samengaan van beide groepen in de 'technobureaucratie' zoals Burnhamen Galbraith die in de V.S. zien.
Het is die technobureaucratie aan wie de wetenschap als instrument ter beschikking staat. In het Oosten ziet deze 'nieuwe klasse' haar positie in het geheel niet bedreigd, in het pluralistische Westen staat tussen de klasse en de absolute heerschappij altijd nog het parlement, als forum voor de publieke discussie over de doelstellingen van het systeem, dat veel minder pluraal is dan men vaak zou willen geloven. Paillet ziet uiteindelijk het parlement niet als een serieuze bedreiging voor de technobureaucratie. Hij verwacht veel meer van een wezenlijke democratisering van het economische 'en culturele leven. Door vormen van decentralisatie en zelfbestuur hoopt hij de alleenheerschappij der techno- cratie te doorbreken. In de democratiseringsbeweging ziet hij dan ook het equivalent van de klassenstrijd in het klassieke Marxistische systeem.
Milieubeheer en wetenschapsbeleid
Men kan in de milieuproblematiek een interessante testcase zien voor de vraag of Paillet met zijn zeer pessimistische visie op het parlement gelijk heeft.
Vanuit de noodzaak het milieu weer te herstellen, de watervervuiling te keren en de luchtvervuiling tegen te gaan, komen er een aantal eis,en op ons af die in principiële strijd zijn met één der belangrijke waarden van het hier vigerende systeem, te weten de economische groei ten dienste van een consumptie- maatschappij. Als de Club van Rome bij benadering gelijk heeft, zal op dit punt een zeer belangrijke koerswijziging moeten plaatsvinden. De belangen der particuliere consumptie zullen moeten wijken voor het publiek belang van een schoon milieu.
Een adaequaat wetenschapsbeleid, dat niet wordt gedomineerd door de particuliere belangengroepen, zal op deze uitdaging reageren door een verlegging van het zwaartepunt van het onderzoek. Het is van belang in de eerder vermelde nota van de RAWB te lezen, dat het "noodzakelijk zal zijn de beleids-
ruimte zodanig uit te breiden, dat juist deze projecten daaruit een voor dat
WETENSCHAPSBELEID EN PARLEMENT
gelijkrichten dikwijls zo heilzaam werkende bijdrage kunnen ontvangen". Het lijkt mij, dat de overheersende positie van de epigonen der consumptie- maatschappij over haar hoogtepunt heen is. Minder dan voorheen zal de aandrang op de wetenschappers zijn zich voor alles te richten op de groei van het produktieapparaat der consumptiemaatschappij. Men zal er niet aan ont- komen een belangrijke koerswijziging door te maken. Deze koerswijziging maakt zich in het wetenschapsbeleid kenbaar door een verschuiving van hulp- bronnen naar andere doelstellingen. In de economie zou men een verschuiving mogen verwachten van private naar publieke investeringen (waaronder de milieu-investeringen) en een allengs sterker wordende rem op de ontwikkeling van de consumptiemaatschappij.
De equiPering van het parlement
Het zou een illusie zijn een parlement te verwachten, dat zich geheel onaf- hankelijk van economische en sociale belangengroepen zou opstellen. In zekere zin is het parlement bedoeld om juist open te staan voor de belangen der verschillende groepen in de samenleving. In de komende jaren zal bewezen moeten worden, dat het parlement in staat is prioriteiten te stellen en door te zetten ook als die sterk ingaan tegen de vooroordelen, die nog steeds heersen in de 'technobureaucratie' van het produktieapparaat.
Om het parlement daartoe in staat te stellen, zal het vóór alles beter ge- equipeerd moeten worden. Het is niet voldoende dat Kamerleden thans een redelijke honorering ontvangen, al is dat op zichzelf van betekenis. Daarnaast is het nodig, dat aan de parlementariërs de middelen ter beschikking gesteld worden om zich te informeren en te doen informeren. De kort geleden aan- vaarde subsidiëring van de wetenschappelijke bureaus der politieke partijen is een stap in die richting. Het scheppen van de mogelijkheid dat de fracties van politieke partijen een bescheiden staf opbouwen is een andere.
Ik stelde zelf reeds eerder voor,9 dat de parlementariërs de mogelijkheid behoren te krijgen directe informatie te verkrijgen uit het ambtelijk apparaat.
En zo kan men zich meer mogelijkheden voorstellen om het parlement beter voor zijn taak te equiperen.
Toch zal het duidelijk zijn, dat de parlementaire controle ook in dit geval globaal zal moeten zijn. Het is onvermijdelijk, gegeven de mogelijkheden, ook voor grotere partijen, om deskundigen in de fracties op te nemen. Het is ook onwenselijk, dat een wetenschapsbeleid überhaupt al te gedetailleerd zal worden.
Er behoort ruimte te blijven voor de wetenschappelijke instellingen en voor de wetenschappelijke onderzoekers, om een eigen inbreng te leveren en een eigen verantwoordelijkheid te beleven.
9 Zie W. Albeda, Macht en onmacht van het parlement, in: Anti-revolutionaire Staat- kunde van april 1971.
60
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS *
l. AANLEIDING 62
2. HET KARAKTER VAN EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS 63 2.1 Het karakter van een Overheidsfonds in het algemeen 63 2.2 Het karakter van een Algemeen Verkeersfonds 64
3. HET ARBEIDSVELD 65
3.1 Het materiële arbeidsveld 65
3.2 Het bestuurlijke arbeidsveld 66
4. DE DOELSTELLING 66
S. DE STRUCTUUR 68
6. DE BEGINSELEN VAN HET BELEID 69
7. DE VOEDING 73
8. DE UITGAVEN 76
9. DE ORGANISATIE VAN HET BEHEER 77
10. HET INSTRUMENTARIUM 80
10.1 Verkeersplannen 80
10.2 Het gebruik van kosten-baten-analyse 81
10.3 De opstelling van meerjarige begrotingen 82
10.4 Het uitbrengen van een jaarverslag 82
11. DE FASERING IN DE UITVOERING 83
12. FISCALE OVERGANGSPROCEDURE 84
* Voor deze studie is een eerste notitie opgesteld door prof. dr. J. P. B. Tissot van Patot. Deze notitie is vervolgens voorwerp van gesprek geweest in een bijeenkomst van de leden der voormalige werkgroep 'Openbaar Vervoer', die in het kader van het College van Advies van de ARP de nota 'Openbaar Vervoer' heeft samengesteld, die in november 1970 in dit blad is gepubliceerd. De besprekingen hebben geleid tot belangrijke aanvul- lingen en herschrijvingen. Met de thans gepubliceerde tekst kunnen de leden van ge- noemde werkgroep zich verenigen.
Van de werkgroep maakten deel uit: ir. G. H. Meijer, mr. A. Bredius, ir. T. van den Hout, mr. J. G. H. Krajenbrink, mr. drs. C. Moelker, drs. G. D. Pasman, mr. A. G.
Smallenbroek en prof. dr. J. P. B. Tissot van Patot. Vermelding verdient dat de heer Bredius verhinderd was de besprekingen bij te wonen.
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS
1. AANLEIDING
De Nota Openbaar Vervoer van de A.R.P. van november 19701 stelt op blz. 37-40 onder het hoofd Nationaal-economische criteria voor de aanleg van de infrastructuur de vraag aan de orde langs welke organisatorische weg de middelen voor de aanleg van infrastructuur moeten worden verkregen en be- antwoordt die vraag met de bespreking van de vóór- en nadelen van een autonoom verkeersfonds. Met erkenning van de voordelen aan een Verkeers- fonds verbonden, twijfelde de werkgroep, die de nota heeft samengesteld, er evenwel aan of een fonds wel de meest wenselijke politieke oplossing voor de lange termijn zou bieden. Immers, "wanneer er sprake is van autonomie van het fonds - zij het dan een autonomie die bestaat bij de gratie van de wetgever - is er niettemin een autonomie die onder bepaalde omstandigheden andere belangen zal doorkruisen". Fondsvorming zou betekenen dat een bepaald stuk overheidsactiviteit, inclusief de financiering, zich in zekere mate zou ont- trekken aan het politieke proces van belangenafweging met de daarbij Dehorende parlementaire controle.
De werkgroep stelde dat zij geen behoefte had aan een autonoom fonds
"als de besluitvorming maar op rationele gronden geschiedt, de beleidsnormen openbaar worden gemaakt en de continuïteit voor langer dan een zittings- periode wordt gewaarborgd door middel van 'meerjarenafspraken' ." En zij besluit: "Wordt aan deze voorwaarden niet voldaan dan moet als 'second best' gekozen worden voor fondsvorming".
Bij de afspraken, die tussen de politieke partijen zijn gemaakt in het kader van de Kabinetsformatie, het z.g. regeeraccoord, is de gedachte van een Ver- keersfonds aanvaard. De Miljoenennota 1972 kondigde als uitvloeisel hiervan aan, dat per 1 januari 1973 een Algemeen Verkeersfonds zal worden ingesteld.2
Bij de behandeling van de begroting van het Rijkswegenfonds en van de Rijksbegroting voor Verkeer en Waterstaat voor 1972 is het fonds in de algemene beschouwingen betrokken, zonder dat evenwel de contouren duidelijk naar voren zijn gekomen. Deze gang van zaken betekent, dat althans for the time being het fonds als een politieke oplossing is aanvaard.3
In het licht van de voornemens der regering en de te verwachten discussie in het parlement daarover, is hieronder getracht een bijdrage te leveren aan de meningsvorming inzake de doelstelling, het karakter, de inhoud en het functio- neren van een algemeen verkeersfonds. Dit onder handhaving van het standpunt, dat het creëren van een autonoom fonds moet worden gezien als een 'second best'- oplossing. In deze studie zijn de sociaal-economische aspecten geaccentueerd; de
1 Voortaan te noemen: Nota.
2 Miljoenennota 1972, blz. 62.
3 Ook de Europese Commissie heeft (in maart 1971) de gedachte van speciale organen, die juridische en financiële zelfstandigheid bezitten en belast worden met het beheer van de verkeerswegennetten ... aanvaard. (Memorandum bij voorstel inzake stelsel van heffingen op het gebruik van de verkeerswegen, blz. 50).
62
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS planologische, staatsrechtelijke en bestuurlijke aspecten zijn in overeenstemming daarmee niet uitdrukkelijk naar voren gebracht.
Onderkend kan worden, dat het onderstaande een nogal theoretisch karakter heeft. Het is vooral de bedoeling geweest een beeld te schetsen van het doel, dat op lange termijn ware na te streven. De verwezenlijking daarvan zal in fasen moeten plaats vinden, waarbij de eerste fase voor een gedeelte zal behoren te bestaan uit het nemen van overgangsmaatregelen. Daaraan wordt aan het eind van deze studie aandacht besteed.
2. HET KARAKTER VAN EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS
2.1 Het karakter van een overheidsfonds in het algemeen
Het Rijk kent in zijn financiële organisatie een instituut, dat met de naam fonds wordt aangeduid en dat in algemene termen omschreven kan worden als een instelling of organisatorische eenheid met een bepaalde taakomschrijving, met eigen middelen en veelal ook met een eigen vermogen.4
Het karakter van een dergelijk fonds wordt dus bepaald door de zelfstandig- heid op een bepaald gebied van overheidsactiviteit, een zelfstandigheid die haar uitdrukking kan vinden in een eigen bestuur, een eigen financiële huishouding en een eigen vermogen. De vermelding van 'eigen bestuur' duidt reeds aan, dat de term fonds niet in de strikt financiële betekenis van het woord moet worden opgevat, maar dat daaraan een wijdere administratief-organisatorische betekenis moet worden toegekend.
Dergelijke eenheden hebben als kenmerk, dat zij een beleid op lange termijn kunnen voeren. Daardoor kunnen zij een grote mate van continuïteit in het beleid en de uitvoering daarvan bewerkstelligen.5 Deze continuïteit is in het bijzonder van belang indien het desbetreffende deel van overheidszorg nauwe relaties heeft met het bedrijfsleven, dat zijn disposities op lange termijn moet nemen.
Daarbij voegt zich het kenmerk, dat indien aan bepaalde groepen der be- volking, n.l. de gebruikers van de specifieke overheidsvoorzieningen, specifieke vergoedingen zijn opgelegd, zij zich kunnen vergewissen in hoeverre deze
4 Zie o.a.: W. Drees Jr. en F. T. Gubbi, Overheidsuitgaven in theorie en praktijk (Groningen, 1968), waar op blz. 174 het begrip fonds wordt omschreven als: "Fonds is de benaming van een niet-commerciële sektor van overheidszorg, welke eigen middelen heeft en waar veelal een zelfstandig vermogen kan worden gevormd".
5 Drees - Gubbi, a.w., formuleren het kenmerk van de bestaande situatie als budget- mechanisme. Zij schrijven (blz. 162): "Het gevaar van het huidige patroon - afgezien van het in 1965 ingestelde Rijkswegenfonds - is gelegen in het feit dat onder dit systeem (budget-mechanisme) de koopkrachtige vraag geen invloed heeft op het niveau van de voorzieningen (wel op het aanbod van auto's, niet op het aanbod van wegen etc.).
De uitgaven voor infrastructuur worden door de leiding van de budget-economie (regering en parlement) mede in het totaal van de overige uitgaven zoals inkomensoverdrachten afgewogen. Derhalve behoeft het voorzieningsniveau niet achter te blijven door een te kleine vraag, doch blijft in feite achter door een te klein aanbod, waardoor tekorten ontstaan (chaos in de steden, etc.) en een niet optimale-allocatie".
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS heffingen overeenstemmen met de te hunnen behoeve gedane of te verrichten bestedingen.
De zelfstandigheid van een fonds, waarvan hierboven gesproken is, is niet onbeperkt: zij bestaat bij de gratie van de wetgever en zij vindt haar grens in de politieke verantwoordelijkheid van de regering aan het parlement.
Zij brengt echter wel mede dat het politieke handelen zich minder zal kenmerken door een incidentele en gedetailleerde besluitvorming dan thans het geval is en zich meer zal richten op de vaststelling van het arbeidsveld en de structuur van het fonds, op de aanwijzing van de inkomsten en van de uitgaven van het fonds, op de vaststelling van de beginselen van beheer en daarmede van het overheidsbeleid in de desbetreffende sector, en uiteraard ook op de controle van de werking van het fonds.
2.2 Het karakter van een Algemeen Verkeersfonds
Overeenkomstig het hierboven gestelde moet een verkeersfonds derhalve ge- karakteriseerd worden als een zelfstandige bestuurlijke grootheid, die beschikt over een eigen bestuur, eigen financiële huishouding en een eigen vermogen, en die bepaalde onderdelen van de overheidsactiviteit op het gebied van verkeer en vervoer regelt. Welk onderdeel zal behandeld worden in punt 3.
De voordelen van een verkeersfonds zijn in de Nota (blz. 37/38) uitvoerig uiteengezet, zodat met vermelding kan worden volstaan:
het wegnemen, althans belangrijk verminderen, van de arbitraire invloed van pressiegroepen, zodat de besluitvorming meer op objectieve criteria kan steunen,
de waarborging van continuïteit in het beleid, van bijzonder belang zowel voor de ambtelijke beslissingen als voor de producenten en consumenten van infrastructuur, met andere woorden voor de werkgevers en werk- nemers in de wegenbouw en de weggebruikers,
het duidelijk weergeven van alle financiële gevolgen van het overheids- handelen, zowel in kosten als in baten,
- bovendien kan een dergelijk Algemeen Verkeersfonds het niet ideaal werkende, bestaande Rijkswegenfonds vervangen, omdat dit laatste een geïntegreerd vervoersbeleid - een beleid dat alle vervoertakken omvat - eerder belemmert dan bevordert.
Uit politiek oogpunt is een nadeel, dat de incidentele politieke beïnvloeding van de beslissingen op het gebied, dat een verkeersfonds bestrijkt, door het parlement vermindert. Daartegenover staat, dat de door politici vastgestelde richtlijnen inzake beheer en werking van het fonds een meer consistent en meer continu vervoerbeleid mogelijk maken dan bij een reeks incidentele beslissingen het geval kan zijn. Deze meerdere continuïteit is niet absoluut: zij lijdt inbreuk indien voorkoming of bestrijding van ernstige verstoringen van het economisch leven noopt tot algemene herziening van het economisch en financieel beleid.
64
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS In het algemeen zij gesteld, dat bij de opzet van een Algemeen Verkeersfonds dient te worden gestreefd naar het inbouwen van mogelijkheden voor optimale parlementaire controle. Men kan daarbij denken aan uitvoerige parlementaire behandeling van de (meerjarige) begroting en de jaarstukken van het fonds
(zie 10.3 resp. 10.4).
3. HET ARBEIDSVELD
Met betrekking tot het arbeidsterrein moeten twee belangrijke politieke beslissingen worden genomen: de eerste over het materiële, de tweede over het bestuurlijke arbeidsveld.
3.1 Het materiële arbeidsveld
Het materiële arbeidsveld wordt bepaald door de aard van de op te lossen problemen en de samenhang der op een bepaald gebied optredende verschijn- selen.
De Nota heeft de gedachte van een verkeersfonds gesteld in het kader van het vraagstuk van de verhouding tussen openbaar en individueel of particulier vervoer. Zij heeft tevens gewezen op de nauwe samenhang tussen verkeer en vervoer en beide onder het arbeidsveld van het fonds gebracht, hoewel ze daaraan alleen de naam van Verkeersfonds heeft gegeven.
De nauwe samenhang tussen verkeer en vervoer is zo evident, dat zij nauwelijks nader behoeft te worden aangeduid. Voldoende zij, dat men onder 'verkeer' verstaat de beweging van voertuigen over een infrastructuur en onder 'vervoer' de verplaatsing van personen en goederen met behulp van deze voer- tuigen over de infrastructuur, die zij gebruiken; met andere woorden vervoer is doel, verkeer is middel.
Hieruit vloeit voort, dat het arbeidsterrein van een fonds niet alleen betrekking moet hebben op het verkeer, maar ook op het vervoer en dan niet alleen op het verkeer/vervoer van reizigers, - op welk gebied het vraagstuk van de verhouding tussen openbaar en particulier vervoer ligt - maar ook op dat van goederen. Het ware daarom beter te spreken van een verkeers- en vervoerfonds dan van een verkeersfonds.
Het arbeidsveld - reizigers- en goederenverkeer/vervoer - dient nader om- schreven te worden. De overheid is veelzijdig op deze gebieden bezig: zij stimuleert, zij regelt - ordenend en coördinerend - maar zij produceert ook direct en indirect: zowel infrastructuur (natte en droge) als vervoerdiensten (bijv. spoorwegen, autobusdiensten, veerdiensten). De werkzaamheden van een fonds zouden zich tot al deze activiteiten van de overheid dienen te bepalen, maar alleen voorzover zij financiële gevolgen hebben. Daarbij zullen de produ- cerende activiteiten uit hoofde van de omvang van hun financiële gevolgen op de voorgrond staan.
Een scheiding tussen investeringen in infrastructuur en exploitatiekosten waarbij de investeringen in een verkeersfonds en de exploitatiekosten in een hoofdstuk van de rijksbegroting zouden worden opgenomen - een gedachte
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS neergelegd in de Nota beleidsombuigingen 1972-1975 (Kamerstukken zitting 1971-1972, nr 11402) - moet als kunstmatig worden verworpen. De functio- nele samenhang tussen vervoer/verkeersdiensten en infrastructuur is zo nauw, dat zij in het beleid niet gescheiden kunnen worden. Een van de voordelen van een fonds, nl. een integrale benadering der vervoerproblematiek zou bij een splitsing niet kunnen worden verkregen.
Wat de infrastructuur betreft vallen daaronder alle infrastructuren voor auto- verkeer, voor spoorwegverkeer, voor binnenvaart, voor luchtvaart en voor havens. Zij staan in zo nauw aanvullend - men denke aan de overgangen - als ook concurrerend verband, dat het kunstmatig zou zijn één onderdeel daarvan niet onder het fonds te brengen.
Wat de vervoerdiensten betreft zouden onder een Algemeen Verkeersfonds in elk geval dienen te vallen: het railverkeer, de geregelde autobusdiensten, de veerdiensten, het luchtverkeer. Indien de zeevaart ook beslag op financiële middelen van de overheid zou gaan leggen, zou zij eveneens in het Algemeen Verkeersfonds moeten worden opgenomen.
3.2 Het bestuurlijke arbeidsveld
De vraag, die hierbij rijst, is of een verkeersfonds alleen zou moeten bundelen de activiteiten van de rijksoverheid of ook van de provinciale en gemeentelijke overheden en openbare lichamen, die infrastructuur en ten dele ook vervoer- diensten middellijk of onmiddellijk produceren.
Benadert men het vraagstuk van de zakelijke kant, dan verdient aandacht, dat functioneel de infrastructuren uit een oogpunt van de gebruiker één samen- hangend geheel vormen. Elke soort infrastructuur bestaat niet uit functioneel gescheiden wegen, maar vormt één samenhangend net. Tussen de verschillende soorten netten bestaan allerlei overgangen, waardoor zij alleen in onderling verband doelmatig kunnen functioneren. Voorbeeld: aanleg van autobanen, die niet tijdig adequate overgangen op aansluitende wegen bezitten, wordt allerwege ervaren als een 'misser' in bouwen overleg.
Ook de vervoerdiensten krijgen een extra-dimensie als zij niet als zelf- standige, losse activiteiten worden gedreven, maar als één samenhangend net, dat weer overgangen mogelijk maakt op andere netten. Duidelijk blijkt dit uit de samenhang van nationale, regionale en stedelijke vervoerdiensten.
Functioneel gezien is de gedachte van een verkeersfonds, dat de verkeers- en vervoersactiviteiten van alle overheden stuurt, derhalve aantrekkelijk. Bestuurlijk zullen regelingen tot stand moeten worden gebracht, die de verhoudingen tussen de bestuurlijke niveaus vaststellen terzake van de coördinatie der verkeers- en vervoersplannen, alsook terzake van de overdracht van geldmiddelen.
4. DE DOELSTELLING
De vraag welke doelstelling aan het fonds moet worden meegegeven is een politieke vraag. Niettemin laten zich enkele randvoorwaarden formuleren.
waaraan elke doelstelling moet voldoen.
66
GEDACHTEN BETREFFENDE EEN ALGEMEEN VERKEERSFONDS 1. Er moet overeenstemming zijn tussen het doel van de vervoerpolitiek in het algemeen enerzijds en de doelstelling van het fonds, dat zich bezighoudt met de produktie van verkeersjvervoerdiensten anderzijds. Bestaat er een discrepantie tussen de doelstellingen voor de regelingen der vervoerdiensten enerzijds, bijv. winststreven, en de doelstellingen voor de aanleg en het gebruik van de infrastructuur anderzijds (bijv. optimale behoeftenbevrediging) dan is geen harmonische vervoersvoorziening mogelijk.
2. Er moet identiciteit in doelstelling zijn voor alle infrastructuren en alle vervoerdiensten: de aanleg van de infrastructuur voor de binnenvaart mag niet onder een ander economisch criterium vallen dan die voor de spoorwegen.
Zouden de doelstellingen niet identiek zijn, dan zou een tweeslachtig beleid ontstaan, dat niet tot evenwichtige onderlinge verhoudingen leidt. Aan deze randvoorwaarde voldoet de huidige situatie niet. De rijksoverheid kent voor haar regelend beleid ten aanzien van de vervoerdiensten een aantal niet altijd gelijkluidende doelstellingen, waaruit we selecteren:
- voor het goederenvervoer: een uit een algemeen maatschappelijk oogpunt verantwoord apparaat voor het vervoer van goederen. Daarbij munt de term 'algemeen maatschappelijk' niet uit door duidelijkheid. Ook láát zij zich moeilijk kwantificeren. In de praktijk leeft men bij een evenwichtige verhouding tussen vraag en aanbod, waarbij het evenwicht bepaald wordt door de bedrijfsresultaten van de ondernemingen in de bedrijfstak als geheel.
Men kan dus ook stellen een gezonde vervoertak. Dit echter in bedrijfs- economische zin verstaan.
voor het reizigersvervoer geldt, voor zover het de particuliere bedrijven betreft, die niet-openbare vervoerdiensten produceren, dezelfde formule als voor het goederenvervoer. Voor de bedrijven (particuliere en over- heids-) die openbare vervoerdiensten bewijzen is de doelstelling ondui- delijk. Voorheen gold min of meer een bedrijfseconomische doelstelling
(maximale winst, kostendekking en tussenposities). Sinds de openbare vervoerbedrijven in de rode cijfers zijn gekomen, is de doelstelling niet duidelijk: de subsidies worden thans verleend min of meer op basis van bestaande of verbeterde voorzieningsniveaus, zonder dat een duidelijk criterium is gesteld.
Voor de doelstelling van een verkeersfonds is daarom een praealabel vereiste, dat de overheid in deze leemte voorziet en een duidelijke doelstellingsfttnctie voor het openbaar vervoer formuleert, die zo enigszins mogelijk ook kwantifi- ceerbaar en in geld waardeerbaar is. Deze taak is niet eenvoudig, maar onver- mijdelijk.
De eerste beslissing, die de politici zullen moeten nemen, betreft de algemene doelstelling van het fonds. Enige keuzemogelijkheden zijn:
1. de sociaal-economische doelstelling: een integrale vervoervoorziening, die een zo groot mogelijk netto-saldo van sociaal-economische baten boven dito 67
