6 maart 2014
22
Het kabinet ziet heil in strenger en systematisch straffen bij uitkeringsfraude. Experts betwijfelen of dat helpt om misbruik van de sociale zekerheid te voorkomen.
‘Veel mensen die frauderen, herkennen in zichzelf geen fraudeur. Je moet hen in de eerste plaats een spiegel voorhouden.’
TEksT: PETEr Boorsma, BEEld: sHuTTErsTock
onderzoek geeft steeds meer inzicht in fraude en gedragsbeïnvloeding
SanctieS die werken
6 maart 2014
23
>
E
en belangrijke drijfveer achter de WWB-maatre- gelen is de overtuiging van landelijke politici dat gemeenten niet streng genoeg zijn voor bijstandsgerech- tigden. Hierdoor spannen zij zich onvoldoende in om weer aan het werk te komen en krijgt ook fraude een kans, zo luidt de redenering.Vandaar dat de WWB-maatregelen dwingende aanscherpingen bevat- ten van de inlichtingenplicht, de informatieplicht en het sanctiere- gime. Aanvankelijk was het plan zelfs om gemeenten te verplichten bij kleine overtredingen de uitke- ring drie maanden stop te zetten.
Hoewel onder druk van de fracties van D66, ChristenUnie en SGP de scherpe kantjes van deze plannen zijn gehaald – gemeenten kunnen de sancties nu geleidelijk opbouwen – staat de achterliggende filosofie nog overeind. Dat roept de vraag op of die gedachtegang wel klopt: helpt strenger en systematisch straffen om fraude te voorkomen?
ErfEnisJE
“Handhaven is belangrijk”, zegt Jorn Horstman die als onderzoeker bij het bureau D&B applied behavioural science gedragsbeïnvloedingstrajec- ten opzet. “Maar straffen is lang niet voldoende om gedrag te veranderen.
Mensen zijn niet altijd zo rationeel dat ze een afweging maken tussen gewin en pakkans en straf.”
“Het beeld is ergens wel aantrekke- lijk: je draait aan wat knopjes en de
fraude verdwijnt. Maar zo eenvoudig is het niet”, zegt ook Guido Brum- melkamp, senior onderzoeker bij Panteia. Voor het ministerie van SZW deed hij onderzoek naar ‘no- toire fraudeurs’ die voor minimaal 10.000 euro gefraudeerd hebben.
De Panteia-onderzoekers spraken uitgebreid met hen en onderscheid- den twee groepen. Eén groep bestaat uit mensen die sowieso problemen hebben met regels, wat zich bijvoor- beeld ook uit in verbroken relaties, steeds maar weer ontslagen worden en schulden. “Het is de vraag of deze mensen hun gedrag gaan veranderen als zij strenger gestraft worden. Daar zijn ze helemaal niet mee bezig.”
Bij de andere groep overheerst het onbegrip: ik ben toch geen fraudeur?
“Gelegenheid speelt een grote rol bij uitkeringsfraude”, vertelt Brummel- kamp. “Iemand ontvangt een erfenis- je. Mensen gaan samenwonen. Een
musicus wordt gevraagd te spelen op een begrafenis. Vervolgens moeten ze actief in de weer om fraude te voorkomen: een formulier invullen of de sociale dienst bellen.” In eerste instantie gebeurt er niets als ze dat nalaten en zo kan de situatie zich bestendigen en de ‘fraude’ groeien.
Daarbij is de regelgeving gericht op standaardsituaties – de werkelijkheid is veel complexer, aldus Brummel- kamp. “Zo was er een gescheiden echtpaar dat nog wel een caravan deelde. Na een akkefietje met de buren meldden die het bij het sociale dienst. Maar is dit samenwonings- fraude? Veel mensen die feitelijk frauderen, herkennen in zichzelf geen fraudeur. Er zijn vaak allerlei omstandigheden waarmee zij hun handelen vergoelijken. Je moet hen in de eerste plaats een spiegel voor- houden. Door alleen de sancties te verhogen bereik je ze onvoldoende.”
SanctieS die werken
Nette buren in een nette buurt
Een aanpak gericht op gedragsbeïnvloeding is in het sociale domein nog redelijk nieuw, maar voor zwerfafval deed Horstman van d&B al wel een succesvol project. in een buurt zetten veel mensen de vuilniszakken naast de container in plaats van ze erin te gooien. Gemeente-inspecteurs trokken de vuilniszakken open op zoek naar aanwijzingen over de identiteit van de daders en deelden stevige boetes uit. Veel haalde dat niet uit. Horstman onderzocht vervolgens het gedrag. Waarom namen mensen niet de moeite de vuilniszakken in de container te gooien? daarna ging d&B aan de slag om de buurtbewoners intrinsiek te motiveren de buurt netjes te houden.
“We zijn alle deuren langsgegaan en hebben gevraagd hoe belangrijk de bewoners het vinden om in een schone buurt te wonen. dat vonden ze allemaal belangrijk. We hebben de mensen toen gevraagd een kleine sticker op het deurkozijn te plakken om aan te geven dat daar iemand woont die hecht aan een schone buurt. diezelfde nacht hebben we bij de container een bord geplaatst met de tekst ‘Voor een schone buurt, zet geen afval naast de container’. dat maakt het voor iemand met een sticker op zijn deur heel lastig om de vuilniszak toch nog naast de
container te dumpen. dat bleek ook het geval: het aantal bijplaatsingen werd bijna gehalveerd.”
Guido Brummelkamp
Jorn Horstman
6 maart 2014
24
Het is belangrijk te weten dat de meeste bijstandsgerechtigden he- lemaal niet zo met die regels bezig zijn, benadrukt Horstman van D&B.
“Eerst moet je weten hoe het gedrag in elkaar zit, dan pas kun je gaan stu- ren.” Volgens Horstman, die onlangs is gestart met een onderzoek naar het gedrag van WWB-cliënten, is er in de handhaving nog veel te winnen.
Het valt hem op dat sociale diensten veel werken met protocollen en checklists die ze al hun klanten laten invullen. “Maar de meeste klantma- nagers hebben al heel snel door hoe het zit; hij vertrouwt die persoon of heeft juist een slecht voorgevoel.” Er valt daarom veel tijd te winnen door checklists alleen in te zetten als de klantmanager het niet vertrouwt.
Horstman: “Bij de Belastingdienst besteedden inspecteurs gemiddeld veertig uur aan ieder onderzoek van een mkb-bedrijf. Maar sinds kort voe- ren inspecteurs eerst een onderzoek
van acht uur uit. Op basis daarvan besluiten ze of ze doorgaan met onderzoeken of niet. Het blijkt dat ze in veruit de meeste gevallen juist oordelen. Onderbuikgevoel stoelt im- mers veelal op jarenlange ervaring.”
funcTionErinGsGEsPrEk Brummelkamp van Panteia ziet een gevaar dat de sociale dienst uitgroeit tot een zeer hardvochtige instantie.
“Dankzij automatisering wordt het steeds makkelijker overtredingen vast te stellen. Maar dit mag niet leiden tot automatische boeteoplegging.”
Boeteoplegging vereist maatwerk, zegt hij. Na de recente verhoging van de bestuurlijke boete heeft deze na- melijk steeds meer het karakter van een strafmaatregel gekregen.
“Of iemand werkelijk straf verdient is moeilijk uit een gekoppeld databe- stand af te lezen. Daarvoor zal je toch echt een face to face-gesprek moeten hebben. Wij hebben echt tragische gevallen gezien van mensen die zich van geen kwaad bewust waren en ge- confronteerd werden met duizenden euro’s boete. Je beschadigt die men- sen en bovendien bestendig je hun afhankelijkheid van een uitkering.”
Volgens Brummelkamp is goede preventie veel eff ectiever om naleving te vergroten. Als je weet dat het vaak de gelegenheid is die leidt tot overtre- dingen, dan moet je juist die situaties
heel concreet maken. Dat je een werkloze schilder uitlegt dat hij be- taalde klussen moet melden, ook als het kleine klussen zijn. In de bijstand zit een grote groep van ‘verlaten vrou- wen’; doordat hun relatie stukliep zijn ze zonder inkomsten komen te zitten en moesten ze bijstand aanvra- gen. Maar het is bekend dat de kans groot is dat zij een nieuwe relatie krij- gen. “Een consulent kan dan na een half jaar bellen en concreet vragen of er een nieuwe relatie is. Vergelijk het met human resource management:
in die discipline is het ook gebruike- lijk om een of twee keer per jaar een functioneringsgesprek te voeren om een vinger aan de pols te houden.”
In Wageningen fraudeerde een man voor meer dan 100.000 euro. Hij ontving een bijstandsuitkering terwijl hij al zes jaar in Londen woonde.
Brummelkamp: “Dan moet je als gemeente toch echt eens nagaan of je checks wel kloppen.”
Zowel Horstman als Brummelkamp vinden dat er meer moet worden ingezet op gedragsbeïnvloeding.
Sancties zijn dan niet meer dan het sluitstuk voor de echte aso’s.
Het eindrapport Het verhaal achter notoire uitkeringsfraude dat Panteia maakte voor het ministerie van sZW is gratis te downloaden van www.panteia.nl.
