Oriënteringsnota
Voorkoming Misdrijven
VOORKOMING MISDRIJVEN
Een zaak van de politie èn
u.Oriënteringsnota
Voorkoming Misdrijven
VOORKOMING MISDRIJVEN
Een zaak van de politie èn
u.Bureau Landelijk Coördinator Voorkoming Misdrijven
's-Gravenhage - mei
1981INHOUDSOPGAVE
Voo rwoord 5
I n leiding 6
Hoofdst u k 1 : Wat is Voorkoming M isdrijven 7
1 . 1 . H istorische achte rgron d 7
1 . 2. Defi nitie en h oofddoelen van preventie 7
1 . 3. Wel ke strafbare feiten k i est men voo r preventie? 9
H oofdstuk 2: Een model 1 3
2. 1 . Een bas isvisie o p Voorko m i n g Misdrijven: d e maatsch ap pel ijk
geïntegreerde aanpak 1 3
2.2. Algemene besch rijving van een model ten behoeve van d e
aanpak van d e voorko m i n g van strafbare feiten 1 4
2.3. Een toekomst perspectief? 1 7
Hoofdstu k 3: Rege l i n g Pol itiël e M isdaadvoorko m i n g 1 8
3. 1 . I n le i d i n g 1 8
3. 2. Organ isatiestruct u u r 1 8
Hoofdst u k 4: A lgemene ken merken va n coörd i n atie: on derste u n i n g
e n afstem m i ng 20
4. 1 . I n le i d i n g 2 0
4.2. Coörd i natie e n samenwerk i n g 20
4.3. Hoe coörd i neren coörd i n atoren? 20
4.4. H et bevoegde gezag 2 1
Hoofdstuk 5 : Coörd i n atie o p lokaal, regionaal en landelijk n iveau 23 5. 1 . Fu nctionele samenhang van de drie n iveaus 23
5.2. Coö rd i n atie o p het l o kale n i veau 23
5.3. Regionale coörd i n atie ::>5
5.4. Lan delijke coörd i n atie 26
Bijl age 1 : U itwerk i n g van een m odel ten behoeve van de aanpak van de
voorko m i n g van strafbare feiten 28
Bijl age 2: Rege l i n g Po l itiële m isdaadvoorkoming 41 Bijl age 3: Besc h i k k i n g Centrale Com m iss ie Misd aadvoorkoming 44 Bijl age 4: Besc h i k k i n g La ndelij k e Contactco m m issie Voo rko m i n g
Cri m i nal iteit 46
VOORWOORD
Een groepje departementsambtenaren van onze beide ministeries begaf zich in oktober 1 979 in een brainstorming van enkele dagen. Het doel van deze activiteit was het op een "rijtje zetten" van de werkzaamheden die - in eerste instantie voor het landelijk bureau Voorkoming Misdrijven - zouden voortvloeien uit het tot stand komen van de Regeling Politiële Misdaad
voorkoming.
Behalve zaken van intern-organisatorische aard vormden de methodiek van het vak V.M. en het functioneren van een ondersteunende organisatie ten behoeve van de Nederlandse Politie twee hoofdschotels in het brain
stormingsmenu.
Een en ander resulteerde in de oriënteringsnota Voorkoming Strafbare Feiten van februari 1 980, en de nota "een model voor coördinatie van Voorkoming Misdrijven", beiden van het bureau van de landelijk coördinator Voorkoming Misdrijven, en bestemd voor interne discussie en becommen
tariëring.
Omdat wij van mening waren dat bij de oordeelsvorming over deze materie ook partijen buiten de departementen moesten worden betrokken, werden deze nota's verspreid onder de leden van de Centrale Commissie Misdaad
voorkoming, de Landelijke Contactcommissie V.oorkoming Criminaliteit, de politiecommissie VNG en individuele politiechefs, burgemeesters en leden van het Openbaar Ministerie, voorzover ons hierom werd verzocht.
Voorzover op de genoemde nota's commentaar werd geleverd was dit overwegend met grote instemming.
Met de eveneens ontvangen kritische opmerkingen is rekening gehouden bij het opstellen van de voor u liggende Oriënteringsnota Voorkoming Misdrijven.
Wij bevelen deze nota graag in uw aandacht aan. De preventie van strafbare feiten is naar onze mening één van de gebieden die, om overigens
begrijpelijke redenen bij de criminaliteitsbestrijding qua ontwikkeling is achtergebleven. Het aanreiken van een visie op de wijze waarop dit
onderwerp kan worden aangepakt past geheel in het kader van het door ons gevoerde beleid dat erop is gericht om plaatselijke activiteiten van een doorwrochte ondersteuning te voorzien.
Het hoofddoel van deze nota is dan ook veeleer het bevorderen van de meningsvorming over het onderwerp dan het voorschrijven van een werkmethodiek.
Wij hopen dat deze nota, die slechts is bedoeld als een inleiding tot de systematische misdaadvoorkoming, een bijdrage vormt tot het uitbouwen van een activiteit die aangeeft dat de overheid zich niet passief kan opstellen bij het bieden van weerstand aan het maatschappelijk ongewenste verschijnsel van de criminaliteit.
D�,
/) , � )
De Minister va
r
:nnenlandse Zaken,f!J�,-
5
INLEIDING
De inhoud van het werkveld "Voorkoming Misdrijven" (V.M.) kan zeer breed zijn en is op het eerste gezicht uitermate onoverzichtelijk.
Bij mijn eerste oriënterende gesprekken met ambtenaren Voorkoming Misdrijven in 1 977 verkeerde ik korte tijd in de waan dat ik begreep waar het om ging. Voorkoming Misdrijven is, zo rapporteerde ik aan mijn echtgenote na zulke gesprekken, beveiligen en voorlichten.
Sloten, advertenties en stickers om het anders te zeggen. Een dergelijke impressie - zo leerde ik al snel - deed op geen enkele wijze recht aan datgene waarmee de betrokken ambtenaren eigenlijk bezig zijn. Het leek op een rubricering door een bezoeker van een planeet waar ziekte een onbekend verschijnsel is, die een huisarts bezig ziet: "Hij schrijft (recepten) dus is hij een schrijver".
Latere gesprekken met politiefunctionarissen en anderen leerden mij dat ik niet de enige was die er moeite voor moest doen om achter de uiterlijke kenmerken van V.M. het patroon van de werkelijke werkzaamheden te ontdekken.
De voorliggende nota vormt een poging om dat patroon uiteen te zetten.
Voor goed begrip zij beklemtoond dat het hier niet gaat om iets nieuws, om een uitvinding. Het patroon zelf bestond al ver vóór er vanuit de
departementen aandacht aan Voorkoming Misdrijven werd besteed. Er was eerder sprake van het nog niet in kaart gebracht zijn van een stuk bewoonde wereld. De bewoners van die wereld, de V.M.-pioniers van het eerste uur, nu al voor een deel met functioneel leeftijdsontslag, komt de eer toe V.M. als een gesystematiseerd onderdeel van de politietaak te hebben ontwikkeld.
De voorliggende nota, waar ook de medewerkers van mijn bureau zich gezamenlijk voor hebben ingezet, poogt deze ontwikkeling en reacties daarop uit "het veld", voor een bredere kring van betrokkenen toegankelijk te maken.
Na een kort historisch overzicht en een aanduiding van de hoofddoelen van Misdaadvoorkoming, wordt wat uitvoeriger stilgestaan bij de methodiek van de preventie. Deze is toegespitst op (meer omvattende) projectmatige activi
teiten. In bijlage 1 is deze methode voor de geïnteresseerde lezer nog nader in een aantal stappen uitgewerkt.
In de nota wordt vervolgens aandacht besteed aan het coördinerend en ondersteunend functioneren van locale, regionale en landelijke
functionarissen Voorkoming Misdrijven.
Voor opmerkingen en commentaar houden mijn medewerkers en ik ons gaarne aanbevolen.
De landelijk coördinator Voorkoming Misdrijven,
(drs. A.J. Vader)
HOOFDSTUK 1 : WAT IS VOORKOMING MISDRIJVEN
1.1. Historische achtergrond
In Nederland droeg de misdaadbestrijding van oudsher vooral een
repressief karakter. In de vijftiger jaren begon men zich echter af te vragen of er niet, net als bijvoorbeeld in Engeland, naast repressie meer aandacht moest worden besteed aan preventieve werkzaamheden *).
Deze gedachtengang nam in 1 957 vastere vorm aan **) . Vanaf dat jaar tot 1978 werden er ongeveer 30 bureaus Voorkoming Misdrijven bij gemeente
en rijkspolitie ingesteld. Aangezien bij deze bureaus steeds meer behoefte aan coördinatie ontstond, werd in 1 968 besloten tot de oprichting van de
Intergemeentelijke Commissie Crime Prevention.
Een volgende stap in de richting van een meer omvattende en landelijk gecoördineerde voorkoming van misdrijven werd in 1 970 gezet. De Recherche Adviescommissie (R.A.C.) stelde nl. een werkgroep in, die zich nader over de preventie van strafbare feiten moest buigen. Deze werkgroep kwam tot de conclusie dat in ons land dringend behoefte bestond aan "crime prevention" en dat het instellen van een landelijk orgaan daarbij gewenst was.
Deze conclusies werden als advies door de R.A.C. doorgegeven aan de ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken. Het zou echter nog vele en langdurige voorbereidingen vereisen, alvorens de landelijke organisatie
Voorkoming Misdrijven zijn beslag kreeg.
In 1 978 werd de Intergemeentelijke Commissie Crime Prevention opgeheven. Dit viel ongeveer samen met het begin van de hoorprocedure voor een ontwerpregeling Misdaadvoorkoming. Het jaar daarop werd door beide ministers de "Regeling Politiële Misdaadvoorkoming" vastgesteld. . Hierin werd een landelijke organisatiestructuur voor de voorkoming van misdrijven neergelegd. De vOlwassenwording van preventie reikt echter nog verder dan bovengenoemde Regeling.
Zo kan Voorkoming Misdrijven langzamerhand als een discipline worden beschouwd: in 1 979 werd de cursus "Misdaad Preventie" (bestemd voor politiefunctionarissen die zich met preventie bezighouden) vast onderdeel in het opleidingenpakket van de rechercheschool te Zutphen.
Ook op internationaal niveau ontstond meer belangstelling voor de prev�ntie van strafbare feiten. Om dit te stimuleren worden de 'Cranfield Conferences on the Prevention of Crime in Europe" gehouden. Mede naar aanleiding van deze conferenties werd door de Raad van Europa een
overkoepelend orgaan ***) ingesteld, waarbij ook ons land vertegenwoordigd is.
1 . 2. Definitie en hoofddoelen van preventie
Voorkoming van alle strafbare feiten is vanzelfsprekend onmogelijk. In iedere samenleving ligt immers besloten dat er regels in meerdere of mindere mate overtreden worden. Er is voor de volgende omschrijving van preventie gekozen:
Preventie is het in relatieve of absolute zin verlagen van de kans dat er strafbare feiten plaatsvinden en het beperken van de materiële en immateriële schade die uit strafbare feiten kan voortvloeien.
- In deze omschrijving geeft de term "kans" (risico) aansluiting bij andere bedreigingen: strafbare feiten vormen immers slechts één van de
bedreigingen waar een burger hinder van kan ondervinden.
Zo stelt een mijnwerker zich bloot aan het risico stoflongen te krijgen en weegt dit af tegen het risico werkloos te worden; de winkelier die zijn
artikelen op aanlokkelijk wijze uitstalt vindt de kans slachtoffer te worden van
*) Het is geenzins de bedoeling preventie als het tegengestelde van repressie op te vatten; in 1.2. zal verder op óe relatie tussen die twee begrippen worden ingegaan.
**) Zie het rapport "Onderzoek naar de wenselijkheid en naar mogelijk heid bij de gemeentepolitie te Amsterdam, Rotterdam. 's-Gravenhage en Utrecht te geraken tot instelling van adviesbureaus ter voorkoming van misdrijven", Gemeentepolitie Amster
dam, 1957.
***)'Committee of Experts on the Co-operation between the public and the police in the prevention of crime".
7
winkeldiefstal mogelijk minder zwaar wegen dan het risico dat de klanten wegblijven.
In hoofdstuk 2 wordt op dit afwegingsaspect teruggekomen.
- Verlagin
�
van de kans dat strafbare feiten plaatsvinden kan, zoals de definitie aang
eeft, in absolute en relatieve zin worden opgevat. In absolute zin betekent dat èr een daling is in het aantal misdrijven, bijvoorbeeld in 1 981 ten opzichte van 1 980. In relatieve zin wil zeggen dat er bijvoorbeeld wel een toename is van het aantal strafbare feiten in het ene jaar ten opzichte van het andere jaar, maar dat het stijgingspercentage minder is en een opgaande trend dus wordt omgebogen.- De twee hoofddoelen van preventie zijn in de definitie aangegeven:
1 ) het relatief c.q. absoluut verlagen van de kans dat strafbare feiten
plaatsvinden.
2) het verlagen van de materiële en i mmateriële schade") die uit strafbare feiten kan voortkomen.
Bij elke preventieproject zal men deze beide doelen in de gaten moeten houden. Het is immers niet zo dat met het bereiken van het eerste doel automatisch ook aan de tweede doelstelling voldaan is.
Ter illustratie een simpel voorbeeld:
Stel dat een pOlitiefunctionaris ter preventie van vandalisme het energie
bedrijf heeft geadviseerd de lantaarnpalen te verstevigen. Als gevolg hiervan neemt het aantal vernielingen aan die projecten met 25% af. Helaas blijken de reparatiekosten, die de gemiddelde vernieling aan het nieuwe verstevigde type paal veroorzaakt, met 75% toegenomen. Dit voorbeeld maakt duidelijk dat de twee doelen van preventie strijdig kunnen zijn.
Daarnaast bestaat het gevaar van neveneffecten. Stel bijvoorbeeld dat men door middel van een voorlichtingsactie voor automobilisten het aantal diefstallen uit auto's en de daaruit voortvloeiende schade doet afnemen. De daders hebben echter ten gevolge van de actie hun aandacht verlegd naar het stelen van brommers.
Ook dergelijke neveneffecten kunnen strijdig zijn met de doelstellingen van preventie. Bij de modelmatige werkwijze, die in hoofdstuk 2 aan de orde komt, wordt op dit probleem teruggekomen.
Het is zinnig om naar aanleiding van de definitie tot besluit van deze paragraaf in te gaan op de vraag hoe preventie en repressie zich tot elkaar verhouden.
Door sommigen worden preventie en repressie als elkaars tegenpolen gezien, door anderen als niet te onderscheiden eenheden. Er zijn echter twee argumenten aan te voeren, waarmee deze beide meningen nader kunnen worden genuanceerd.
In de eerste plaats zou men preventie en repressie op kunnen vatten als fasen in een tijdsproces. Preventie richt zich in principe op wat kan gebeuren;
repressie op wat gebeurd is.
Uiteraard kan effectieve repressie ook preventief werken omdat er een afschrikwekkende werking van uitgaat. Repressie is in dat geval een maatregel met preventieve nevenwerking.
Het tweede argument betreft het feit dat repressie uitsluitend is toebedeeld aan pOlitie en justitie, terwijl de preventie een taak is van de gehele
maatschappij, waarvan politie en justitie vanzelfsprekend ook onderdeel zijn. "")
Preventie en repressie zijn dus niet elkaars tegenpolen, de overlappende werkterreinen zijn alleen anders afgebakend.
In de volgende paragraaf zal de werktterreinafbakening van preventie nader worden omschreven.
0) Voorlopig valt te constateren dat bij het preventiewerk de nadruk wordt gelegd op de materiële schade. Deze is veel eenvoudiger meetbaar dan de immateriële schade - zoals bijvoorbeeld onrustgevoelens - bij de burger. Dat neemt niet weg dat men bij preventie toch rekening zal moeten houden met de immateriële schade die met strafbare feiten gepaard gaat. Zo bestaat bijvoorbeeld het gevaar dat men met niet goed doordachte voorlichtfngsacties over bepaalde strafbare feiten het doel voorbij kan schieten en juist onrustgevoelens bij burgers doet toenemen. De meting en waardering van immateriële schade vereist dan ook nadere uitwerking.
"") Hierbij kan worden aangetekend dat het algemeen aanvaard'is dat politie en justitie ten aanzien van preventie op zijn minst een signalerende taak hebben.
1 .3. Welke strafbare feiten kiest men voor preventie?
Preventie kan zich richten op een breed scala van strafbare feiten. *)
In schema 1 is een overzicht gegeven van de onderwerpen waarmee de ervaren ambtenaren Voorkoming Misdrijven die in december 1 978 deelnamen aan de proefcursus misdaadpreventie zich in hun praktijk bezig hielden.
Schema 1:
Overzicht van delicten waaraan 1 of meer korpsen in Nederland in preventieve zin aandacht besteden.
- oplichting/verduistering - fietsdiefstal
- bromfietsdiefstal - diefstal uit auto's - diefstal van auto's - vrachtwagens
- winkeldiefstallen intern - winkeldiefstallen extern - diefstal in/uit bedrijven - diefstal op bouwwerken - zakkenrollerij/tassendiefstal - garderobediefstal
- kleedruimte - ziekenhuis - horeca
- bootdiefstal van/vanaf - buitenboordmotoren - geldtransporten - afdreiging - containers - ladingen
- berovingen op straat - bankovervallen - inbraak/insluiping bij:
- flats - woningen - kelders - kantoren - bedrijven - scholen - terreinen - banken - etalages - vernielingen
- bedrijfscriminaliteit (afluisteren, spionage) - brandstichting
- verkeerscriminaliteit - drankgebruik - doorrijden na ongeval - preventief verkeersgedrag - jeugd
- groepsdelicten - bommeldingen
- verleiding/ontucht met minderjarigen - executive protection
- verdovende middelen.
Teneinde het brede werkterrein enigszins af te bakenen is het zinvol om via twee "inganger" een aantal overwegingen te bespreken die hierbij een rol ku nnen spelef1. Hierbij wordt eerst een redenering gegeven die een antwoord kan opleveren op de vraag óf een bepaald strafbaar feit wel kan worden voorkomen. Vervolgens wordt ingegaan op het bepalen van de prioriteit die aan het voorkomen van bepaalde strafbare feiten kan worden gegeven. Het doen van een keus hierin blijft uiteraard een zaak van lokaal beleid.
Deze overwegingen staan in het volgende overzicht:
0) Overigens is het daarbij niet van belang dat het ene strafbare feit als misdrijf en het andere als overtreding wordt gekwalificeerd.
9
A. In hoeverre is het mogelijk een strafbaar feite te voorkomen.
- Hierbij is de verwachtbaarheid van een strafbaar feit een belangrijk gegeven;
B. In hoeverre is het, gelet op het gevoerde beleid, wenselijk c.q. noodzake
lijk dat getracht wordt een strafbaar feit te voorkomen.
Hierbij kunnen de volgende punten van belang zijn:
- de ernst van een strafbaar feit;
- percentage jongeren onder de daders van een strafbaar feit;
- omvang en ontwikkeling van een strafbaar feit.
A. In hoeverre is het mogelijk een strafbaar feit te voorkomen?
Om deze vraag te beantwoorden is het nuttig het begrip strafbaar feit in 4 elementen uitéén te leggen:
- dader(s): degene(n). die het strafbaar feit pleegt (plegen).
Tot de kenmerken van daders behoren ook de mogelijke wijze waarop zij kunnen worden benaderd, en de toegepaste werkwijze bij het begaan van het strafbare feit (modus operandi)
- slachtoffer(s): degene(n), die directe hinder of schade van het strafbare feit ondervinden
N.B.: Men zou kunnen beargumenteren dat bij winkeldiefstal "de klant"
uiteindelijk vaak de dupe is. Het gaat echter om de direct benadeelde en dat is de winkelier of de directie van het winkelbedrijf.
- locatie(s): de plaats(en) waar het strafbaar feit plaatsvindt. Een locatie kan men met behulp van fysieke kenmerken (bijvoorbeeld: donker, stil, etc.) typeren
- tijdstip: tijdstip waarop het strafbaar feit plaatsvindt.
De voorkoming van misdrijven zal zich altijd op één of meer van deze elementen moeten richten, waarbij het dan natuurlijk vooral om potentiële daders, slachtoffers, locaties en tijdstippen gaat*).
Het is van groot belang dat er een zekere kennis ten aanzien van die elementen bestaat. Deze kennis zal immers tot een zekere verwachtbaarheid van het betreffende strafbare feit leiden.
Een tweetal voorbeelden zal duidelijk maken dat juist verwachtbaarheid een belangrijke rol speelt in de vraag of een strafbaar feit zich leent voor preventie:
1 ) bij het strafbare feit "rijden onder invloed" is de verwachtbaarheid als volgt:
- daders: bestuurders, die te veel gedronken hebben;
- slachtoffers: onbekend;
- locatie: een concentratie in de uitgaanscentra van steden - tijdstip: vooral in het weekend na het middernachtelijk uur.
De alcoholcontrole is in feite een voorbeeld van een zowel repressieve als preventieve aanpak van het rijden onder invloed op basis van de elementen locatie en tijdstip **) . Veel controles worden immers gehouden in het weekend na twaalf uur op de wegen die uit de centra van de steden voeren.
2) Het tweede voorbeeld heeft betrekking op vernielingen aan telefoon
cellen.
Stel dat alle telefooncellen in een bepaalde gemeente wel eens worden vernield. Nu weet men bij de P.T.T. dat aan telefooncellen op donkere afgelegen plekken doorgaans veel meer schade wordt toegebracht. Tevens is bekend dat een aantal telefooncellen zaterdags vlak na sluitingstijd van de café's door groepjes aangeschoten cafégangers worden vernield.
De verwachtbaarheid is hier voor alle elementen tamelijk groot:
daders: Met name aangeschoten cafégangers objecten: Telefooncellen ***)
locaties: vooral donkere afgelegen plekken
tijdstip: In veel gevallen vlak na sluitingstijd van de cafe's.
De verwachtbaarheid van de elementen biedt een aantal mogelijkheden voor preventie. Zo kan men bijvoorbeeld denken aan een verbetering van de
') Voor de volledigheid kan worden opgemerkt dat preventie Zich nooit uitsluitend op het element "tijdstip" zal richten.
**) Men kan hier zowel van preventie als repressie spreken: er zal een groep mensen niet drinken of niet in de auto stappen met het oog op een mogelijke controle: de groep mensen. die na een borrel te veel wel In de auto stapt. loopt de kans te worden bestraft.
***)Het begrip "slachtoffer" wordt hier vervangen door het begrip "objecten".
verli chti n g rond de vaak vernielde telefooncel l en. Een an dere mogelij kheid is het u itvoeren van su rvei l l ance tegen de tijd dat de café's gaan sl u iten. Voor an dere tel efoo ncellen zou de verwachtbaarheid van locatie en tijd l aag k u n ne n zijn, een reden om bijvoorbeeld aan tec h n ische voorzieni ngen te denken, bijvoorbeeld s l agvast g l as.
B. In hoevere is het wenselijk c.q. noodzakelijk dat getracht wordt een strafbaar feit te voorkomen.
Het vaststellen van deze wenselijkheid C.q . noodzakel ijk heid en hef eve ntueel ve rbinden van consequenties daaraan is een
beleidsaangelege n h eid. Dit behoort toe aan het bevoegd gezag. Ondert ussen k u n nen o.a. d e volgende p u nten i n de belei dsvoorbere i d i n g van belang zijn.
I n de eerste pl aats kan reken ing worden gehouden met de ernst van het strafbare feit. H i e rbij is h et van be lang d at men een onderscheid m aakt t ussen de ernst van een bepaa ld type strafbaar feit op zich, en de ernst van de totale materiële schade die strafbare feiten met zich mee brengen.
Zo zijn ban k overva l l e n op zich ernstige strafbare feiten. Toch is de materiële schade daarvan in zijn total iteit m i nder dan de schade die ontstaat door het ontv reemden van fietsen.
Fietsendi efstallen zijn o p zich m i nder ernstig, maar veel mensen worden geconfronteerd met het stelen va n h u n fi ets. M et h et oog h i erop kan h et zijn, dat men bij preventie meer nadruk l egt op de fietsendiefstal len, zonder daarbij de ban koverval l en te verwaarlozen. Wel l icht kan i m mers van de preventie van diefstallen op de lange duur maatscha ppel ij k meer resu ltaat worden verwacht dan van het beve i l i ge n van banken.
Een e n an der staat nat u u r l i j k i n verband met het u itgangspunt d at preventie n i et i n een maatschappelijk vacuüm plaatsvindt en met de doelste l l i ng d at met preventie de materiële en i m m ateriële schade beperkt moeten worden.
Het is dan ook logisch dat men bij de bepa l i ng van de ernst van strafbare feiten eveneens rek e n i n g houdt met i m m ateriële schade, ondanks de proble
men d i e aan h et vaststel l e n van dat soort schade kleven.
I n de tweede pl aats kan worden overwogen, speciale aandacht te geven aan de preventie van die strafbare feiten, die i n hoofdzaak door jongeren worden gepleegd. Wan n ee r het zo is dat in een aantal gevallen de door j o ngeren gepl eegde strafbare feiten een eerste stap van een crimi nele loopbaan betekenen, kan men door preventie wellicht ook op langere termijn een positief effect bewerkstel l i gen.
Tenslotte k u n nen ook de omvang en ontwi k ke l i n g van bepaal de d e l i cten meespelen in het bepalen van de wensel ijkheid tot het t reffen van
maat regel en. H i erbij zou men voorrang k u n nen geven aan delicten die verhoud i n gsgewijs sterke stij gi ngen te zien geve n , of die delicten waarbij de verhou d i n g tussen de pOl itie ter k e n n i s gekomen en werkelijke aantal len versch u i ft en het "dark n u m be r" groter wordt. Ook zou men k u n nen l etten op de m ate waa rin bepaalde delicten met su cces repressief best reden ( k u n ne n ) worden.
Resumerend kan worden gesteld dat, bij het bepa l e n wel ke swafbare feiten men voor preventie i n aanmerking laat komen, overweg i n gen als verwacht
baarh eid, ernst, l eeftijd van de daders, en omvang en ontwi k ke l i n g van het del ict een belangrijke rol ku nnen spelen.
Hi erop aans l u itend kan worden gewezen op h et bel a n g van de geografische spreiding van een strafbaar feit. Wan neer een z i c h voor preventie lenend strafbaar feit in een groot aantal pl aatsen i n ernstige m ate voorkomt, is het nagenoeg zeker d at er i n een aantal van die pl aatsen m aat
regelen ter preventie van het betreffe nde strafbare feit z u l len worden
genomen. Ju ist i n dergelijke gevallen is h et n uttig de opgedane ervarin gen uit te wisselen, zodat ten aanzien van dit soort strafbare feiten een bundel i n g van ken n is on tstaat. Zoals in de h oofdstuk ken 3, 4 en 5 zal b l ij ke n , is voor het landelijk bu reau en de reg ionele b u reaus Voorko m i n g Misd rijven hier een bel ang rij ke taak weggel egd.
Hoewel het nuttig is ervaringen uit te wisselen, k u n n e n de m aatregelen die in de éne pl aats s uccesvol zij n vaak n i et zonder meer in een andere pl aats worden toegepast.
Zo zal men bijvoorbeeld in een pl aats waar h et energiebedrijf bereid is d i rect te repareren het aantal vern ieli ngen aan lantaarnpalen wel l i cht sterk k u n n e n l aten afnemen, terwijl in een an dere pl aats waar het energ iebedrijf n i et kan meewerken naar ande re m aatregelen moet worden gezocht. Ook is het mogel ijk dat i n de ene plaats h et snel repareren wel helpt e n i n de andere niet, bijvoorbeeld om dat de daderg roepen in beide pl aatsen sterk versc h i l l e n .
11
Slechts als de specifieke toestand, die met een bepaald type strafbaar feit samen hangt, in twee plaatsen sterke overeen komsten vertoont, is "transplan
tatie" van m aatregelen te overwegen.
Een en ander vereist natu u r l ij k wel d at die s pecifieke toestand i n beide plaatsen goed geanalyseerd is, zodat de overeen komsten aan het l i cht komen. Een model voor dergel ijke analyses, waarbij de elementen van een strafbaar feit weer een rol spelen, wordt i n hoofdst u k 2 besproken en i n bij l age 1 verder u itgewerkt.
HOOFDSTUK 2: EEN MODEL
2. 1 . Een basisvisie op Voorkoming Misdrijven: de maatschappelijk geïntegreerde aanpak
M ensen k u n ne n l ast hebben van heel wat d i n gen !
Zo is h et mogelijk d at mensen h i nder onderv i n den van verkeerslawaai, l u c htvervu i l i ng, on gevallen, w o n i n g nood, fi les, brand, werkloosheid en nog d u izenden an dere dingen.
Deze nota richt zich slechts op één p u nt waar mensen ook h i nder of l ast van k u n nen h ebben : strafbare feiten .
De beperk i n g tot strafbare feiten m a g echter n iet h et gevolg hebben d at men gebiologeerd raakt door d i e strafbare feiten : voor de b u rger bl ijven strafbare feiten altijd één van de vele m aatschappelijke facetten waarvan hij h i nder kan onderv i n den. De burger zal die h i n der dan ook altijd - bewust of on bewust -afwegen tegen de l ast d ie hij van an dere d i n gen onderv i ndt.
Zo l aat bijvoorbeeld iemand die i n een vochtig en bedo m pt sousterra i n woont m isschien e e n raam o p e n als hij boodschappen gaat d o e n . Weer t h u isgekomen ruikt de won ing dan in ieder geval i ets frisser. H et open laten van een raam verhoogt echter de kans op i n s l u i pe rs en iemand die er zijn beroep van m aa kt o m strafbare feiten te voorkomen, zal zich vooral o p de zo ontsta ne i n sl u i pmogel ijkheden richten.
N u bestaat en erzijds i n de rdaad de kans d at de burger de i ns l u i pm ogel ijk
heden die h ij zelf creëert n iet - of niet voldoende - i n zij n afwegi ng h eeft l aten meetellen. Voorli c hting en h ulp kan dan misschien strafbare feiten
voorkomen.
Anderzijds bestaat ook de kans dat de sousterrai n bewoner h et voor en tegen wel heel bewust h eeft afgewogen. H ij is zich wel l i c ht terdege bewu st van de risico's die het opengelaten raam biedt, maar die n eemt h ij l i ever dan de zekerheid van een bedompte l u c ht i n zij n won i n g ! Voorko m i n g van strafbare feiten zal i n dit l aatste geval een heel andere i n houd m oeten hebben.
De stel l i n g d at strafbare feiten s l echts één van de vele m aatschappelijke facetten vormen waar de b u rger h i n der van onderv i ndt, l i j kt op h et eerste gezicht op een open d e u r (om in de termi nologie te blijve n ) . De
co nsequenties van deze stel l i n g zijn echter vérstrekkend als men zich g aat bezighouden met de voorko m i n g ( preventie) van strafbare feite n : de mogelijk heden tot preventie worden er namelijk door beperkt. E r zij n met andere woorden grenzen aan preventie te onderschei den.
Men zou i n algemene bewoordi ngen k u n n e n zeggen d at die grens l i gt o p h e t p u nt w a a r v o o r de b u rger de voordelen v a n preventie n iet meer o pwegen tegen de nadelen.
Voor de sousterra i n bewoner uit het bovenstaande voorbeeld was dit punt berei kt, als men voor d e volledigheid aan n eemt d at "tussenop lossingen"
(bijvoorbeeld: tralies voor het raam, eenVentil ator, een alarmi nstal l atie) door deze burger meegenomen zijn i n de door hem gemaa kte afweg i n g , m aar d at hij dit soort op lossingen n iet wilde of kon toepassen (bijvoorbeeld o mdat h ij geen tral ies wi lde, aangezien die het uitzicht belem meren, en om dat een v entilator en/of alarm i n stallatie te d u u r werden).
Zo'n keuze is uiteraard su bjectief: misschien r u i kt h et volgens een bu itenstaander wel totaal n i et bed ompt i n het desbetreffende sousterra i n ; wel l i c ht bederven tral ies i n het geheel n i et het u izicht; m issch ien is een venti lator helemaal n i et te d u u r ... , maar wat an deren v i n den is mi nder
belangrijk. Het is de sousterrai n bewo ner die de keus zal m oeten maken. Die afweging m aa kt h ij o p grond van zijn i deeën, gevoe l ens en i nformatie. Met an dere woorden : op grond van zijn preferenties of voorkeuren.
Het feit d at de voork o m i n g van strafbare feiten een terre i n is d at aan bepaalde g renzen is gebonden, l ijkt in eerste i nstantie wat mee r d u i delijkheid te geven, maar bij nader beschouwing vervlu chtigt veel van die d u i delijkheid a l weer snel, omdat d i e g renzen van geval tot geval en van burger tot bu rger an ders liggen.
Het is van het alle rgrootste bel ang dat bij de preventie van strafbare feiten met deze versc h i l l e n rek e n i n g wordt gehouden, omdat de preve ntie in feite gedragen - en vaak ook uitgevoerd - moet worden door de b u rgers en i nstelli ngen i n de maatsc haapij. Preventie kan daardoor s l ec hts zelden van
13
bovenaf worden opgelegd! Dat m aakt d at voor de voorko m i n g van strafbare feiten een maatschappel ij k geïntegreerde aanpak noodzakelij k is. Dat wil zeggen d at er bij preventie rekening moet worden gehouden met h et "u nieke"
k arakter d at elk geval (el ke situatie) kenmerkt.')
Om dat te bereiken is echter een speciale aanpak van h et preventiewerk noodzakelij k. Deze speciale werkwijze zou omschreven k u n nen worden als een doelgerichte en model matige aanpak, die zich concentreert op het aan brengen van een l ogische structu u r in de te nemen keuze n .
2.2. Algemene beschrijving van een model ten behoeve van de aanpak van de voorkoming van strafbare feiten
Al gemene wetten en regels over hoe men inhoudelijk het p reventiewerk zou m oeten i n v u l l e n zij n zeer moeilij k te geve n : zoals al werd opgemerkt, zal i m mers die aanpak van geval tot geval m oeten versc h i l len.
Zo kan een bepaald" aanpak van fietsen diefsta l l en die met veel su cces in G roningen is toegepast, misschien in Maastricht totaal geen resu ltaat afwerpen. A l s men echter weet d at de problematiek rond fietsendiefstal l en i n d i e twee steden bij n a hetzelfde is, wordt de kans o p succes van d e
"Gro ningse aanpak" o o k voor Maastricht veel g roter.
Of die problematiek hetzel fde is of n iet, is afhankelijk van de vie r elementen waaruit het begrip strafbaar feit u itéén te leggen bleek (zie ook pag. 1 0 ):
- dader - locatie - sl achtoffer - tijdstip.
Deze vier begrippen vormen de centrale as waar al het preventi e-we rk om draait. Als er een bepaald strafbaar feit pl aatsvi n dt, is er immers sprake van een com binatie van deze vier begrippen. Er bestaan met andere woorden een serie relaties tussen deze begrippen en deze specifieke combinatie van relaties mondt u it in een bepaald strafbaar feit. Om meer inzicht te verk rij gen, moet men dan ook a l lereerst probe ren g reep te k rijgen op de rel aties d i e aan de basis l iggen van het des betreffende strafbare feit. In de preventie-j argon wo rdt dit h et "teruggraven in het probleem" genoemd.
Welke relaties er mogel ijk k u n nen bestaan tussen de vier begrippen kan worden verd uidelij kt aan de hand van een m atrix.
Dader Locatie Slac htoffer Tijd Dader
Locatie Slachtoffer Tijd
E l k hokje van de matrix kan één of meer relaties bevatten die tussen de desbetreffende begrippen bestaan.
Hoe men exact met deze matrix kan werken, wo rdt verder i n bij lage 1 verd u i de lij kt.
De relatie-matrix moet men zien als een startpunt: afha nkelijk van h et geval dat men onderhan den neemt, wordt deze matrix met relaties i n gevu ld en
*) Aan deze visie lijkt op het eerste gezicht misschien één belangrijk bezwaar te kleven:
als men zich bij preventie steeds richt op het unieke en aparte karakter van elk geval op zich, krijgt men nooit oog voor de verbanden die tussen die versc hillende gevallen bestaan. Men ziet met andere woorden de structuur niet.
Dat lijkt een beetje op het voorbeeld van een groep loodgieters die op verschillende plekken allemaal bezig zijn een spuitend gat in een waterleiding te dichten om dan snel naar het volgende lek te rennen zonder te zien dat er iets structureels mis is met het hele waterleidingnet.
Dit bezwaar kan echter worden ondervangen door:
- een goede evaluatie van elke aparte klus die één loodgieter (ambtenaar voorkoming misdrijven) heeft verricht;
- een goed onderling contact (coördinatie) tussen de loodgieters onderling.
Op deze twee (samenhangende) punten wordt later nog teruggekomen (op het belang van evaluatie in 2.3.; voor de coördinatie zie hoofdstuk 4 en 5).
worden de vier basis begrippen verder geconcretiseerd en eventueel qua aantal u itgebreid. Daarom zal de m atrix e r van geval tot geval ande rs komen uit te zien en d aarmee doet men recht aan h et u n ieke karakter dat elk geval ken merkt. Tegelij kertijd kan men echter ook achter verbanden komen die een algemener belang hebben.
Het aanpakken van de voorko m i n g van strafbare feiten met beh u l p van deze relatie-matrix g eeft met an dere woorden een handvat om per geval te bepalen welke rel aties meespelen in het proces dat tot een bepaald strafbaar feit l eidt.
Pas als men zicht h eeft gekregen o p de relaties d i e dit IJ' oces beïnvloeden kan men bewu st k iezen aan welke van de vele relaties men in een bepaa l d geval het meeste belang wil h echten. Men m aa kt met andere woo rden d e keuze om bepaalde relaties aan te p a k k e n , m a a r ziet d aarnaast d u idelijk welke andere relaties er (noodgedwongen) bl ijven l iggen.
Daarna kan men dan vaststellen of - en hoe - men de gekozen relaties kan e n wil beïnvloeden. Men bepaalt dan met andere woorden de doelstel l i ngen binnen de aanwezige ran dvoorwaarden .
O p g r o n d v a n d i e doelstel l i ngen kan men dan weer de m aatregelen k iezen die men wil toepassen om de rel aties die tot een bepa a l d strafbaar feit leiden te beïnvloeden. Er is d aa rbij een keuze m ogel ijk uit zeer veel maat regel en.
Enige alternatieven t reft men gegroepeerd i n schema 2 (pag. 16) aan.
Na u itvoering van de m aatregelen volgt tenslotte nog een eva l u atie, waarbij men zich de v raag stelt wat er goed en wat er fout ging bij het doorlopen van een project.
Door op deze doel gerichte en model matige wijze te werken, komt men tot een bewu ste beperk i n g , waarbij men weet dat men keuzen m aakt en waarbij men weet welke keuzen men maakt.
H ierdoor kan men een open oog bl ijven houden voor an dere rel at i es die men niet kan - of w i l - beïnvloeden.
Op deze wijze komt men als h et ware vanzelf tot hetgeen eerder besproken werd als "de maatschappelijk geïntegreerde aan pak".
Een m i nstens even belangrijk voordeel van deze werkwijze is d aarnaast d at de hele aanpak van een bepaald probleem op deze manier zichtbaar en controlee rbaar wordt gemaakt.
Hierdoor wordt de vergel i j k baarheid van - op het eerste gez i c h totaal versc h i l lende - projecten die overal in den lande pl aatsv i nden veel g roter.
Daarbij zal ongetwijfeld blijken dat e r heel wat p u nten van overee n k omst bestaan t ussen d ie versch i l l ende proj ecten . Door dit soort system atische vergelijki ngen kan stap voor stap betere en bredere kennis e n i nformatie worden verzameld ten aanzien van de mogelij ke aan pak van proj ecten die z i c h richten op de voorkom i n g van strafbare feiten . I n de volgende parag raaf zal op dit l aatste punt u itgebreider worden teruggekomen.
1 5
Schema 2
Gegroepeerd overzicht van een aantal mogelijke maatregelen die men ter bereiking van preventieve effecten kan selecteren. Dit overzicht is niet uitputtend bedoeld.
a. Groep: Oorzaakgerichte preventie
- situaties eenvoudiger maken door het wegnemen van beslissingsonzekerheden bij het publiek
- groepsbenadering van grote eenheden - benadering van scholen, jeugdclubs, etc.
- gezinsbenadering
- verbetering van structurele problemen (drugs, werkloosheid) - defensible space
b. Groep: Ontwijkende preventie
- objecten of personen uit situaties halen zonder lets aan de situatie te veranderen c. Groep: Objectbescherming
- verhoging fysieke drempel voor de dader - verhoging psychologische drempel voor de dader - verhoging rationele drempel bij de dader
d. Groep: Bewustmak ing - voorlichtingsacties houden - lezingen houden
- tentoonstellingen organiseren - advertenties plaatsen - Inschakeling van media - zelfbeschermingsacties voeren e. Groep: Regelgeven
- medewerken aan opstellen van regels - medewerken aan normering
f. Groep: Surveillance - gericht toezicht instellen
- preventieve surveillance uitvoeren - opvallend of onopvallend toezicht g. Groep: Registratie
- registratie van waardevolle voorwerpen bevorderen h. Groep: Informatie
- aangiftebereidheid, aangiftesnelheid en kwaliteit van aangifte verhogen i. Groep: Repressie
- opsporing/vervolging opvoeren - helingsbestrijding opvoeren
Tot zover de eerste zeer g lobale besch rijving van een model waarmee de ambtenaar Voo rkom i n g Misd rijven aan de slag kan gaan. I n feite geeft d it model een manier van denke n aan: een wijze waarop men de problemen op dit terrein systematisch kan benaderen en de eerlijk heid gebiedt te vermelden dat de hier beschreven benadering i n feite is ontleend aan datgene wat de politie i n verschil lende gemeenten/districten reeds jaren aan acti viteiten ontplooit.
De bovenstaande beschrijving is echter erg gecompri meerd en nogal algemeen van kara kter. De l ezer die dieper wil ingaan op een concrete uitwerking van dit model, treft deze aan in bijlage 1.
Schematisch samen gevat kan men aan deze uitwerk i ng van het model de volgende fasen en stappen ondersc heiden:
Schema 3
Model ten behoeve van de aanpak van de voorkoming van strafbare feiten.
Fase A: Het opzetten van een project 1 Signalen
1A Het luisteren naar sig nalen 1 B Het zoeken van signalen 2 Het oriënteren
3 Het opzetten van een project met behulp van een relatie matrix 4 Het bepalen van de doelen
5 Het bepalen van de randvoorwaarden 6 Het werkplan
Fase B: Onderzoek Fase C: Maatregelen
1 Het kiezen van maatregelen
2 Het uitvoeren van de gekozen maatregelen Fase 0: Evaluatie
Zie voor de uitwerking: bijlage 1.
2.3. Een toekomst perspectief?
Het m odel d at i n de voorgaande paragraaf kort werd geschetst en i n bijlage 1 verder is u itgewerkt, lijkt misschien op het eerste gezicht erg l astig en bewerkelij k. Toch valt dat wel mee, want in feite h anteren veel pol itie
ambtenaren bij het o pzetten en u itvoeren van projecten dit model reeds, al is het m issch i e n vaak on bewust. N aast de u itgangspunten d i e aan de basis l iggen van het model (zie 2. 1 . e n 2. 2.) is het meest specifieke punt d at dit m odel ken merkt, waarschij n l i j k het stap voor stap bewust o pzetten en overdenken van h et werk d at men d oet.
Men bouwt eigenlijk steen voor steen een project op, waarbij de volgende steen p as wordt gelegd als de voorgaande stevig is ingemetseld. Het bl ijft echter n i et bij h et bewust o pzetten en overden ken van elke stap. Daarnaast worden namelijk de bel a n grij kste onderdelen van h et werk ook kort opges c h reven: de rel ati e- m atrix, de doelen, het l ijstje m et aanwezige randvoorwaarden, h et werkplan, de bel angrij kste on derzoeksu itko msten , de gekozen maatregelen (+ verwachte effecten ) en tenslotte de evaluatie. AI deze zeer k o rte notities l everen tezamen zeker geen hecht doorwrocht wetensch appelijk rapport op, maar per afgesloten project bouwt men wel stukje bij beetje een bel ang rijke i n formatie- en ken n isbron op.
Hoe versch i l l e n d die i nfo rmatie ook mag z ij n , men kan steeds de zaken onderl i n g vergelij ken, omdat de basisstruct u u r waari n e l ke rapportage van een project is gegoten dezelfde is. Daar zorgt h et model voor: men kan zeer duidelijk zien om welke situatie het g i n g , welke keuzen er zijn gemaa kt en wat de uitkomst daarvan was.
Door deze werkwijze kan men de kennis over preventie van strafbare feiten als h et ware c u m u l eren.
Terwi j l men dus e nerz·ijds bl ijft u itgaan van projecten die aangepast dienen t e zij n aan de bijzondere o msta n d i g heden d i e elk geval e n e l k e situatie
ken merken, is men an derzijds toch (na enige tijd) i n staat o m m ee r al gemene l ij n e n te desti l leren u it de g roeiende stapel afgesloten projecten. Met name voor'het nog zeer jonge en nauwelijks ontgonnen vakgebied van de preventie van strafbare feite n , l i j kt dit een ideale combinatie.
Als dit perspectief echter i n de praktijk verwezenlij kt wil worden, zal er u itgebreid aandacht m oeten worden best�ed aan de i n v u l l i n g van een organ isatiestruct u u r die is i n gespeeld op het scheppen van mogelijk heden voor de samenwerk i n g e n coörd i n atie van de versc h i l lende betrokkenen die werkzaam zijn op h et gebied van de preventie van strafbare feiten.
Dit probleem zal dan ook in de volgende hoofdstukken nader worden u itgewerkt.
17
HOOFDSTUK 3: REGELING POLITI�LE MISDAADVOORKOMING
3.1. Inleiding
Aan het e i n d van het vorige hoofdst u k werd gesteld dat voor h et scheppen van m ogel ijkheden voor samenwerki n g en coörd i natie een goede organ isa
tiestruct u u r onontbeerlij k is.
Aan deze behoefte wordt tegemoet gekomen door de Regeling Pol itiële Misdaadvoorkomi ng*) (in het vervolg kortweg aan ged uid met Regel i n g PMV).
In deze Reg e l i n g PMV is onder meer vastgelegd "wie welke taken en bevoegdheden h eeft". Wat h ier si mpel staat, verdient echter de nodige toel ichting. Daarmee wordt i n de volgende paragraaf van dit hoofdst u k een begin gemaakt, door o p globale w ijze de organ isatiestructuur te schetse n.
De hoofdst u k ken 4 en 5 zijn op te vatten als een toelichting o p een aantal f u n damentele aspecten van die structu u r.
3.2. Organisatiestructuur
Om de organisatiestructu u r te verd uidelijken, kan men ter gedachte
bepa l i n g een onderscheid maken tussen een beleidsuitvoerende en belei dsvoorbereidende kant* *) .
Beleidsuitvoering
In h et vorige hoofdstuk is reeds u itvoerig i n gegaan op d e werkzaamheden van locale a m btenaren Voorko m i n g Misdrijve n . Deze werkzaa m h eden vormen een bel angrijk deel van de bel eidsuitvoerende kant. Het andere deel van de beleidsuitvoering berust bij de Reg iobureaus Voork o m i n g M isd rijven.
De op deze b u reaus werkzame ambtenaren hebben een coördi nerende taak ten behoeve van de werkzaam heden van de locale ambtenare n . In de Rege
l i n g PVM worden de volgende taken en bevoegd heden aan gegeve n : Locaal niveau
Taak: het sig naleren, bestrijden en voorkomen van misd aad bevorderende situaties e n ged rag i ngen, alsmede het voorl ichten e n stim u l eren van
bel a n g h ebbenden terzake van door hen te nemen maatregelen om het plegen van strafbare feiten te voorkomen of te bemoei lijken en zichzelf tegen de di recte gevolgen van zodanige feiten te besc hermpn.
Regionaal niveau a. de reg i o bu reaus - taak:
- coörd i n atie van werkzaam heden op l ocaal n iveau in de betreffende reg io - voorl ichti ng en assistentie geven aan h et locale n iveau
- voorzover noodzakelijk het mede verrichten van de locale taak - overleg plegen met het locale n iveau
- bevoegdheid:
- geven van richtl ijnen met betrekking tot de taaku itoefe n i n g van het locale niveau.
Voorts verv u l len twee prov i n ci ale organen een aantal fu ncties op h et reg ionale niveau :
b . de prov i n cial e politieco m m issie - taak:
- het dagelij ks toezicht op de taaku itoefe n i n g van de reg i o b u reaus in de betreffende provi ncie
- voorbereiden werkzaam heden terzake van het provinciale begelei d i n gs
orgaan samenwerking politie
*) De volledige tekst van de Regeling Politiële Misdaadvoorkoming is opgenomen in de bijlagen.
") Deze - niet altijd eenduidig te trekken - scheidslijn wordt in de Regeling PVM zelf
niet gemaakt. Het onderscheid is uitsluitend bedoeld als hulpmiddel bij de verduidelij
king van de organisatiestructuur.
- het coörd i n eren van werkzaam h eden terzake met andere politietaken i n prov i n c i aal verband.
c. het provi n c i aal begeleidingsorgaan samen werki n g politie - taa k :
- h e t vertalen v a n h e t landelijk beleid n a a r h e t reg ionale beleid - het evalueren van de tenuitvoerleg g i n g van het beleid
- het plegen van overleg i nzake beman n i n g en h u isvest i n g van de reg ionale bureaus in die prov i n cie.
Beleidsvoorbereiding
De beleidsvoorbereidende taken moeten worden u itgevoerd door twee advieso rganen - de Centrale Com m issie Misdaadvoorkoming e n de Lan de
l ij k e Contactcommissie Voork o m i n g Cri m i nal iteit - en d aarnaast de Landelijk Coörd i n ator Voorkoming Misd rijven').
De twee comm issie brengen aan de M i n isters van Justitie en B i n n e n landse Zaken advies u it over h et te voeren beleid met betre k k i n g tot de p reventie van strafbare feiten. De preci ese taakomsch rijving van beide comm issies is te vinden i n bijlage 3 e n 4.
De Landelijk Coörd i n ator vertaalt de uitko msten van de
belei dsvoorbere i d i n g i n richtlij nen - die zoals zal blijken moeten worden opgevat als aan bevel i ngen - voor de beleidsu itvoering.
Om gekeerd worden de ervaringen, opgedaan i n de u itvoerende organen via de Landelijk Coörd i n ator onder de aandacht gebracht van de beide Co m m issies.
Op deze manier ontstaat een w isselwerk ing t ussen beleid en de u itvoering daarvan.
I n feite heeft de Landelijk Coördi nator dan ook geen stri kt beleidsu itvoe
rende taak , m aar vormt hij de sch akel t ussen beleidsvoorbereiding en beleidsu itvoeri ng.
De Reg e l i n g PMV geeft daarbij de volgende taken en bevoegdheden aan:
de Landelijk Coördinator en diens bureau - taa k :
- h et op elkaar afste m men v a n de activiteiten v a n de reg ionale coörd i n a- toren
- het aanleggen docu mentatie, besc h i k baar ste l l en van tentoonstel l i n gs
m ateriaal
- het aan maken e n besch i k baar stellen van voorl ichtingsmaterialen - het verstrekken van voorl ichting aan en contacten onderhouden met de reg ionale b u reaus
- het voorbereiden en uitvoe ren van een beleidsprogramma - het voeren van acties via de p u b l i citeits media
- het u itvoeren van tech n ische en wetensc�,appelijke onderzoeken - h et verzorgen van opleidi ngen terzake
- het organiseren van en deelnemen aan overleg terzake o p landelijk n iveau.
- bevoegdheden:
- het geven van richtlijnen
- het voorz itten van de l andelijke vergade ri n g van de hoofden van de reg iobureaus .
• ) Er wordt hier en over het algemeen ook verder in de nota gesproken over Landelijk Coördinator. De Landelijk Coördinator, diens plaatsvervanger en de ambtenaren die hen bijstaan vormen tezamen het Landelijk Bureau Voorkoming Misdrijven.
1 9
HOOFDSTUK 4: ALGEMENE KENMERKEN VAN COÖRDINATIE : ONDERSTEUNING EN AFSTEMMING
4. 1 . Inleiding
Het zal duidelijk zij n dat de i n h et vorige hoofdstuk beschreven
organ isatiestruct u u r i nvloed heeft o p de bestaande verhoudi ngen in "po l iti e
Nederl and" en op de relatie tussen pol itie en bevoegd gezag.
In de eerste pl aats krijgen de korpsen en districten meer mogelij k heden om op h et gebied van preventie tot samenwerking te komen.
I n parag raaf 4. 2. wordt aan de inhoud en de im p l icaties van die samen werk i n g aandacht bested.
Daarnaast is h et van belang aan te geven op welke wijze de coördin atoren reken i n g moeten ho uden met boven bedoelde verhoudingen.
Dit zal in de pa rag rafen 4.3. e n 4.4. gebeuren.
4.2. Coördinatie en samenwerking
Als korpsen en districten op het terrein van Voork o m i n g Misd rijven g aan samenwerken, is dat geen aanslag op h u n zelfstandig heid .
H i ermee wordt bedoeld dat de korpsleidingen in het kader van het gevoerde bel eid zelf besl issen of er bij bepaalde uitvoerende taken met betrekking tot de preventie van strafbare feiten wel of geen samenwerking pl aatsvi n dt. Wa n n eer men echter voor sam enwerking k i est, accepteert men het gegeven d at er zonodig comprom issen worden gesloten met de an dere deel ne mers.
In h et verleden is, zoals in hoofdstuk 1 al werd opge merkt, de wens geu it tot same nwerkin g bij de m isdaadvoo rkoming.
Deze wens kwam voort u it een tweetal beh oeften:
- In de eerste pl aats waren er per korps of district beperkte moge l i j k h eden voor h et zelf (verder) ontwikkelen van de werkwijzen e n h u l p m i ddelen, die bij preventie k u n n e n worden gebruikt.
Men k reeg dus behoefte aan ondersteuning. Het is, zoals in h oofdst u k 3 bleek, de opd racht van de La ndelijk Coördi nator h ieraan tegemoet te komen door het maken c.q. ter beschik k i n g te stellen van on derzoeken, opleidingen, h u l p m iddelen en documentatie.
- In de tweede plaats werd onderkend dat men bij de voorkom i n g van bepaalde strafbare feiten i n h et algemeen doel mati�er te werk zou k u n nen gaan, als de preventie-activiteiten van diverse korpsen en d i stricten op el kaar zijn afgestemd.
Deze beh oefte aan afstemming kan aan de hand van een paar voorbeelden verd uidelij kt worden : een voorlichtende actie tegen zakkenrollers i n het Amsterdamse open baar vervoer kan het publiek voorzichtiger maken, zodat het aantal s l achtoffers afneemt. De kans is echter g root d at de zakkenroll ers h u n activiteiten naar an dere g rote steden in de Randstad proberen te verleggen. Wan n eer nu in deze steden tegelij kertijd eenzelfde actie ondernomen wordt, kan men het o ptreden van dit ongewenste neven effect verm i n deren.
In d it voorbeeld gaat h et bij de afstemming dus om het gelijktijdig doen pl aatsvinden van een activiteit, die bin nen diverse korpsen wordt
o n dernomen.
Daarn aast kan afste m m i n g een vorm van representatie i n houden. Men kan bij voorbeeld den ken aan het maken van afspraken met de prov i n cial e volkshu isvest i n g over h a n g - en s l u itwerk i n premiebouwwonin gen. I n dergelijke gevallen is het praktisch, wanneer de betrokken ko rpsen e n districten zich d o o r e e n k l e i ne afvaardiging l aten vertegenwoordigen . Men z a l h ierbij de autonome status v a n de samenwerkende korpsen e n districten goed in de gaten moeten houden: de onderhandelaars k u n n e n slechts afspraken maken met h et mandaat van de diverse betrokkenen.
4.3. Hoe coördineren coördinatoren?
Vanzelfsprekend moet voorop staan dat het werk van de coörd i n atoren geen i n b reuk mag betekenen op de bestaande gezags- e n beheersbevoeg d
heden over de politie.
Dit h eeft belangrijke consequ enties voor de interp retatie van de in de Regeling PMV n eergelegde bevoegdheid tot h et geven van richtlijnen door de Landelijk Coördinator e n de Reg i o n ale Coördinatoren.
De departementale aanwijzingen ten aanzien van dit punt houden i n d at richtl ijnen m oeten worden opgevat als aan bevel ingen, ofwel het geven van gevraagd e n ongev raagd advies. A n de rs gezegd: de coörd i n atoren zijn er verantwoordel i j k voor dát e r wordt afgestemd. De verantwoordel ijkheid voor de werkzaam heden die worden afgestemd, berust bij het bevoegd gezag.
Aan het goed fu n ctio neren van deze coörd i n atie zonder h iërarchische bevoegd heid zijn tenmi nste twee voorwaarden verbonden:
- I n de eerste pl aats m oet het bevoegd gezag e n de korps- en distri cts
lei d i n g doorlopend en o pe n worden geïnformeerd omtrent de i n ho u d van de ondersteu n i n g en afste m m i n g .
- I n de tweede plaats m oet er e e n wederz ijdse mogel ijkhei d tot c o m m u n i catie tussen pol itiechefs en coördi nerende fucntionarissen bestaan . D a n z ij n eventuele versc h i l len van i nzichten bij d e afstem m i n g i n i eder geval
bespreekbaar.
De wijze waarop deze i nformatie-u itwisse l i n g e n co m m u n i catie gaat plaatsvi nden, zal in nader overleg worden u itgewerkt.
N aast de verv u l l i n g van bovengenoemde voorwaarden moet men reken i n g h o u d e n met de "gevaren" d i e a a n coörd i n atie k leven.
Coördi n atoren z u l l e n i n de praktij k worden geconfronteerd met situaties, die als h et ware u itnodigen tot "h iërarch isch gedrag".
- Zo is het mogelijk dat een locale ambtenaar V.M. bij een versch i l van i nzicht met één van zij n chefs aan de coörd i n ator vraagt "wat h ij er van denkt".
G aat de coörd i n ator h i erop i n , dan ontstaat e r i n de hiërarchische lijn van het betreffende korps of district wellicht de i n d r u k d at "de coörd i n ator h eeft gezegd dat h et zus en zo m oest".
Voorzichtig heid van de zijde van de coörd i n ator bij het geven van aan bevel i n gen en m e n i n ge n is d oo rgaans n iet voldoende o m dit effect te vermijden. Tevens moeten de a m btenaren V.M. er v a n u it de h iërarc h ische l i j n o p worden gewezen, d at v o o r buiten h u n bevoegdheden val lende
bes l issingen de toestem m i n g van hun chef vereist is.
- Het "h iërarchisch probleem" kan ook een a ndere oorsprong hebben. Er wordt bijvoorbeeld i n de hiërarchie van een k orps of district een besl iss i n g g e n o m e n o v e r preventie-acti viteiten. Stel n u , d at deze beslissing de eigen ambtenaar V.M. n iet tijdig bereikt. H et is dan m ogel ijk dat de landelijk of reg ionaa l coörd i n ator, die al wel op de h oogte is, het betreffende besluit aan d i e ambtenaar V.M. ken baar maakt. Eén en ander kan aanleiding geven tot misverstanden. Vanzelfsprekend moeten a l l e betro k kenen zoveel moge l i j k trachten dergel ijke problemen te vermijden.
I n het vorenstaande is d u i delijk gemaakt hoe de coörd i n atoren reken i n g moeten houden met de bestaande gezags- e n beheersbevoegdheden. Toch k u n ne n ondersteu n i n g en afste m m i n g wel degelijk invloed h ebben op het lokale politiebeleid. Onderste u n i n g en afste m m i n g zijn namelijk n iet n eutraal e n k u n nen de wijze, waarop politi ecapaciteit wordt i n g ezet, beïnvloeden.
Zo zal bijvoorbeeld de hoeveel heid tijd, die de politie aan vandalisme besteedt, sterk afhankelijk zijn van de ben aderi ng, die men bij de preventie k iest.
De coord i n atoren hebben i nz i c ht in de mogelijke benaderi ngen - zoals bijvoorbeeld h et verstevigen van objecten , i ntensivering van s u rvei l l ance, h et geven van voorlichting op ou deravo nden van scholen, etc. Het bevoegde gezag bes l ist echter of een bepaalde ben aderi ng al dan n iet b i n nen het lokale politie beleid past.
4.4. Het bevoegde gezag
H i ervoor is gestel d dat de coörd i n atie geen i n breu k kan en m ag i n houden op de bestaande gezags- en beheersbevoeg d heden over de pol itie. De consequ enties van deze ste l l i n g worden i n hoofdst u k 5 u itgewerkt naar de coörd i n erende organ isatie toe.
Daarn aast is het g oed zich rekenschap te geven van de mogelijke i n vl oed d i e coördinatie k a n hebben op het politiebeleid zoals d at lokaal door bu rgemeester en officier van justitie wordt gevoerd. Onderste u n i ng en afste m m i n g zijn namelijk n i et bel eidsneutraal en h ebben hun doorwerk i n g n a a r de wijze waarop politi ecapaciteit wordt i n g ezet. Z o z a l de bemoeienis van de politie met een o nderwerp als vandalisme van totaal versch i l lende aard zijn wanneer men h i eraan een "voorlichtings-", een " beve i l i g i ngs-" of een
"su rve i l l ance-" accent geeft. Voor al deze accenten kan men terecht bij coörd i n atore n , m aar het afstem men van de te kiezen accenten met h et lokale pol itiebeleid vi ndt - dat is de conseq uentie van h et u itgangspunt dat h et
21
bevoegde gezag verantwoordelijk is voor wát er met de uit komst van coörd i n atie wordt ged aan - elders pl aats.
O m dat m isdaadvoorkoming samen hangt met zowel de open bare orde als met opspori ng e n vervo l g i n g zou deze materie in i eder geval onderwerp van overleg d ienen te z ij n in de driehoek burgemeester, officier van j ustitie en politiechef.
Dit al les betekent dat de in de volgende parag rafen geschetste verbanden e n stromen van i nformatie en h u l p m i ddelen pas k u n ne n fu nctioneren i n relatie met e n tegen de achtergrond van bel eidsmatig overleg h ierover i n de lokale driehoek. Na afste m m i n g omtrent gewenste accenten i n de ben aderi ng van de problematiek van strafbare feiten en eventuele prioriteiten h ierbij k u n ne n de deelnemers aan h et overleg, elk met behoud van eigen verant
woordel ij k heid, nader de kaders bepalen waarbi nnen onde rste u n i n g en afste m m i n g v a n u i t de V. M.-organisatie wordt gewenst.
Onverminderd de taken van h et Provi nciaal Begele i d i n gsorgaan
Samenwerk i n g Politie, zoals die i n art. 5 van de Regeling PMV zijn aanged u i d , z a l de voorgesta ne procedu re k u n n e n voorkomen d at e e n burgemeester o f offi cier v a n j ust itie wordt geconfronteerd m e t l o kale of reg ionale
beleidsplannen die bu iten hem om tot stand z i j n gekomen.
Bij het lokaal, reg ionaal en landelijk coörd i ne ren zal men zich bij voortd u r i n g bewu st moeten zijn van de n oodzakelijke koppe l i n g tussen de u itvoerende werkzaam h eden en het beleid zoals dat door h et l o kaal bevoegde gezag wordt gevoerd. Het landelijk beleid zal e r tevens op gericht d i enen te z i j n deze koppe l i n g waar mogelijk te bevorderen.
HOOFDSTUK 5: COC:>RDlNATIE OP LOKAAL, REGIONAAL EN LANDELIJK NIVEAU
5. 1 . Functionele samenhang van de drie niveaus
O n de rsteu n i n g en afste m m i n g vereisen een cont i n u e stroom van i nfo rmatie en h u l p m iddelen t ussen de drie n iveaus. Een coördinerende functie is vanuit dit perspect ief dan ook te beschouwen als h et verdelen of verzamelen van i nformatie en h u l pm i ddelen.
In fig u u r 1 wordt weergegeven hoe men zich dit schematisch kan voorstellen. * )
Fig. 1
Schematisch overzicht van de functionele relaties tussen de korps leden en hun ambtenaar V. M. (AVM), de regionale functionarissen V.M. (RBVM) en het landelijk bureau V.M. (LBVM).
overige korpsleden
Met dit schema is de functionele samenhang tussen de diverse niveaus op een simpele en globale wijze weergegeven.
In de volgende drie paragrafen zal worden ingegaan op de coördinerende functies, die specifiek bij elk der niveaus behoren.
5.2. Coördinatie op het lokale niveau
Het uitgangspunt van de m i n isters van Justitie en van B i n n e n l andse Zaken is dat preventi eve cri m i n a l i teitsbestrijding een facet is van het takenpak ket van iedere pOlitiefu nctionaris. Het aanwijzen van een functionaris in een korps, di strict of dienst, die is bel ast met de m isdaadvoorkoming, kan dan ook niet worden opgevat als het ontslaan van de overige politiefu nction arissen van dit taakaspect.
' ) De lij nen in dit model hebben vanzelfsprekend geen hiërarchische betekenis. Ze duiden de "kanalen" aan waardoor de informatie en hulpmiddelen "stromen".
23
I n feite past de aanduiding "lokale coördinator" of "contact-man", zoals d i e op versch i l lende plaatsen wordt gebru i kt (in pl aats v a n "ambtenaar
Voorko m i n g M isdrijven") dan ook goed bij de coördinat iegedachte.
Aangezien i edere pOlitiefu n ct ionaris preventie-activiteiten kan ontplooien is het gewenst de k n ow-how e n h u l p m iddeleni van de ambtenaar V. M. ook lokaal ter beschi k k i n g te stel len. Door deze onderste u n i n g en afstem m i n g kan d e doelmatigheid van die activiteiten worden vergroot.
Dat a l l es k a n men z i e n als een functioneel -verba n d dat dwars staat op de i nterne hiërarchische lijnen.
O m dit te verdu i de l ij ken is het n u ttig het totale taken pakket van een pol itiefu nctionaris als volgt voor te stel len.
� o
Zonder vol ledig heid te p reten deren, k u n ne n de volgende taak- . . aspecten worden genoemd:;;.v.
H a n d h av i n g van de open bare orde (O.O.); het verlenen van V�
. h u l p ( H . V.); opspori n g van strafbare feiten ( Opsp.) en de. . preventie van strafbare feiten (V. M.).
Deze taakaspecten z u l l en u iteraard per pol itiea m btenaar i n een andere verhou d i n g tot e l k aa r staan en an ders zij n verbijzonderd ( bijvoorbeeld naar verkeers-, of jeugdonderwerpen). De coördi natie van het V. M.-aspect i n het takenpak ket van een aantal pOlitiemensen is als het ware een horizontale verb i n d i n g tussen deze pak ketten:
O . O.
H.V.
O psp. - - - -
I
Coörd i natieV. M. V. M. V.M. V.M. V. M.
Zoals gezegd, berust boven bedoelde coördi natie op het lokale n i veau bij de ambtenaar V. M.
- In de eerste pl aats omdat hij behalve de zorg voor de afstem m i ng, zijn eigen act iviteiten ter onderste u n i n g van deel activiteiten van an deren kan i n b rengen.
- Tevens kan hij, door zijn betrokkenheid bij het reg ionale V. M.-gebe u ren een koppe l i n g tot stand brengen t ussen lokale en reg ionale afstem m i n g op het V. M.-gebied.
- Tenslotte is h ij in staat de i nterne i nformatie, die voor d at doel kan worden gebru ikt ( bijvoorbeel d van a n de re a m btenare n V. M.) ter besc h i k k i n g stellen').
Ook de coörd i n erende fu nctie van een ambtenaar V. M. mag geen i n breu k maken op de bestaande l ijnen i n een korps of district. Er z u l le n d u i de l ij k e afspraken moeten worden gemaakt h o e de ambtenaar V. M. de "bazen" v a n de te coördineren collega's i nformeert en hoe hij met hen kan com m u n i ce ren.
Een periodiek overleg op versch i l l ende n iveaus l ijkt d aarbij - in aanv u l l i ng op het zo mogelijk vaker versch affen van schriftelijke i n formatie - onmisbaar.
De relatie t ussen d e a m btenaar V. M., zijn collega's en de korpsh i ërarc h ie kan als volgt worden weergegeven :
') Met deze drie punten is uitsluitend d e coördinatie-functie van d e ambtenaar V.M.
aangegeven. Dit is slechts een gedeelte van zijn totale takenpakket (zie hoofdstuk 3) . Met name het derde punt is overigens ook in hoofdstuk 2 naar voren gekomen.
Fig. 2
Model van de relaties tussen de lokale/districts-ambtenaar V.M., zijn collega's en het kader en de leiding van een korps of district.
• .. �
/' I
�
/ j Q 0 1:,1'
KaderQ Q
AVM
- - - -
-4. ---� J� � � .I,
-
k
fi '-I 1"'\ '-I fi '-I-0
VM VM VM VM VM VM
.
.
.._--1. _
informatie en... communicatie
----0
aanbevelingen---...
aanwijzingenHet doel van de geschetste lokale coördinatie is, het kan niet genoeg worden benadru kt, het vergroten van de doel matig heid van het preventiewerk dat iedere pOlitie-a m btenaar doet.
5.3. Regionale coördinatie
De coördinatie op regionaal n iveau kan men qua werking vergelij ken met de coö rd i n atie op l o k aal nivea u. De zorg voor de coörd i n atie berust evenwel bij regio nale function arissen die beheers matig aan de centru m-korpsen/dis
tricten z i j n toegevoeg d, terwij l de "gecoördineerden" niet de lokale col l eg a's z i j n , maar de a m btenaren V. M . i n de regio.
Bij de relatie t ussen een reg ionaal coördin ator en de ambtenaren V.M. i n d i e reg i o i s e r geen sprake van bevoegdheden i n hiërarchisch e zin , maar slechts van h et doen van aan bevelingen (zoals ook bij de relatie tussen ambtenaar V. M. en zij n col lega's in h et korps of d istrict h et geval is) . De aan
bevel in gen k u n nen pas na een bes l issing door het bevoegd gezag i n aanwijzingen worden omgezet.
De regionaal coörd i nator kan bezwaarlijk control eren of iedere wens d i e hem bereikt w e l wordt "gedekt" d o o r de "chefs" v a n de ambtenaar V. M . H ij moet e rvan k u n nen u i tgaan dat dit h et geval is. Een mogel ijk instrumen t voor i nformatievoorziening zou h et verslag k u n nen vormen van werkvergade
ringen. B ijvoorbeel d :
- h et verslag v a n de regionale vergaderingen voor de politiechefs i n de reg io.
- de verslagen van de landelij k e vergaderi ngen van reg i o nale coö rdinato
ren voor de Provi n ciale Politie Co m m issies.
Als l aatste p u n t moet erop worden gewezen dat de Prov i n ciale Pol itie Com m issies en de Prov i n cia le Bege l e i d i n gsorganen Samenwerking Pol itie (zie ook hoofst u k 3) de werkzaa mheden van de regionale coördi n atoren volgen en begeleiden. *)
Doordat de co m m u n icatie met de politiechefs n i et altijd direct, maar ook via boven bedoelde provi ncia le organen pl aatsvindt, is de afstand tussen een
') Er kan overigens ook hier niet van een hiërarchische verhouding worden gesproken, zoals bij de relatie tussen ambtenaar V. M. en korps- of districtsleiding het geval is.
25
