Open je hart : een onderzoek naar de beperkte uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen

Masterthesis Jelle Kort, Universiteit Twente

Open je hart

Een onderzoek naar de beperkte uitwisseling van opsporingsinformatie tussen

Nederlandse politiekorpsen

Masterthesis Jelle Kort, Universiteit Twente

Open je hart

Een onderzoek naar de beperkte uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen

Publicatiedatum:

November 2010

Begeleidingscommissie:

Dr. A.J.J. Meershoek Prof. dr. A. Need

Begeleider Inspectie OOV:

Drs. J.N.M. Groot (MBA)

Voorwoord

Een enorme hoeveelheid, vaak belangrijke informatie vormt het hart van politiewerk.

Deze informatie op juiste wijze te beheren en optimaal te delen binnen de politieorganisatie en waar mogelijk met partners, is voor de veiligheid van groot belang.

Daarvoor is transparantie nodig; openheid. Vandaar de titel van deze rapportage: open je hart. Door onder meer de opkomst van complexere vormen en door ‘ontgrenzing’ van criminaliteit in de afgelopen jaren, is het belang van een goede informatiehuishouding voor de effectiviteit van de opsporing nog verder toegenomen. Tegen deze achtergrond stelt de vooruitgang van de computertechniek de politie voor de vraag, hoe zij daarvan optimaal kan profiteren. Grote inspanningen op het terrein van de informatiehuishouding, hebben tot op heden niet tot het gewenste resultaat van een goed werkend systeem van landelijk gedeelde politie-informatie geleid. Zo blijkt uit publicaties van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid.

Dit onderzoek beschrijft wanneer opsporingsgegevens niet optimaal worden uitgewisseld tussen Nederlandse politiekorpsen. Vervolgens wordt getracht daarvoor verklaringen te vinden. Voor dit onderzoek is literatuurstudie verricht, zijn documenten bestudeerd en hebben interviews plaatsgevonden met politiemedewerkers op operationeel, tactisch en strategisch niveau in vijf verschillende korpsen.

Ik ben de geïnterviewde politiemedewerkers bijzonder dankbaar voor hun tijd en openheid. De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid gaf opdracht voor dit onderzoek en stelde mij een werkplek ter beschikking. Daardoor heb ik kennis kunnen nemen van het Haagse wereldje waar iedereen zo dol op is, het inspectiewerk zelf en van uiteenlopende discussies in het veiligheidsveld. Dat alles op bijzonder informele en plezierige wijze. Ik wil de medewerkers van de Inspectie daarom hartelijk bedanken voor een leerzame periode in hun midden en in het bijzonder drs. Jos Groot voor zijn intensieve begeleiding. Aan mijn leerervaring heeft ook bijzonder bijgedragen de begeleidingscommissie van Universiteit Twente, bestaande uit dr. Guus Meershoek en prof. dr. Ariana Need. Guus Meershoek begeleidde mij nu voor de tweede keer, hij deed dat ook toen ik het bacheloronderzoek schreef en geldt in mijn ogen als een bijzonder vriendelijke leermeester. Bedankt daarvoor.

Enschede, november 2010

That’s right captain, think I got the ringleader.

If that’s what you want, okidoki man, bye bye.

«clack»

Shit, Texas Rangers!

He wants me to hold off on pickin’ this fellow up, until him and his boys get up here.

He wants to get his picture in the newspaper. We do all the work, they get all the glory. That’s

just the way the world is. Isn’t that right Samuel?

Inhoud

Voorwoord ... 5

1. Inleiding... 11

1.1 Informatie Gestuurde Politie in Nederland... 13

1.2 Aanleiding: Uitwisseling opsporingsgegevens laat te wensen over ... 19

1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen ... 23

1.4 Korte samenvatting van het verklaringsschema ... 25

1.5 Onderzoeksafbakening ... 27

1.6 Operationalisatie van te onderzoeken factoren ... 29

1.7 Onderzoeksontwerp ... 30

1.8 Relevantie van het onderzoek ... 36

1.9 Verdere indeling van het rapport ... 38

2. Informatiedeling is afhankelijk van diverse fronten ... 39

2.1 Informatiedeling: een kwestie van verschillende belangen ... 39

2.2 Motivatie voor het gekozen verklaringsschema ... 42

3. Beleid Uitwisseling Opsporingsinformatie ... 49

3.1 Doelstelling van het beleid ... 49

3.2 Basisregels ... 51

3.3 Werkwijze bij bevragingen ... 55

3.4 Beveiligingskader ... 57

3.5 Toezicht en beheer ... 61

4. Barrières in de informatie-uitwisseling... 63

4.1 Algemeen: informatiesystemen niet meer weg te denken ... 64

4.2 Invoer ... 66

4.3 Informatie delen ... 69

4.4 Tussenconclusie: beperkte invoer, beperkte raadpleegbaarheid ... 77

5. Juridische omstandigheden: de Wpg in theorie en praktijk ... 81

5.1 De Wet politieregisters en de Wet politiegegevens (2008) ... 82

5.2 Versterking van het free-flow principe in de Wpg ... 85

5.3 Intern ter beschikking stellen van gegevens ... 88

5.4 Juridische knelpunten ... 92

5.5 Tussenconclusie: beperkte invloed van juridische knelpunten ... 104

6. Technologische omstandigheden: de acceptatie van ICT... 106

6.1 Acceptatie van nieuwe ICT in organisaties ... 107

6.2 Beleving van prestaties ... 108

6.3 Beleving van de benodigde inspanning bij het gebruik ... 110

6.4 Sociale beïnvloeding ... 114

6.5 Faciliteren van gebruikers ... 116

6.6 Tussenconclusie: acceptatie van nieuwe systemen is een knelpunt ... 119

7. Organisatorische omstandigheden: kunnen én willen delen ... 123

7.1 De politie als Human Service Organisation ... 124

7.2 De sturing op informatiedeling op korps- en teamniveau ... 129

7.3 Organisatiedoelen en evaluatiecriteria ... 136

7.4 Tussenconclusie ... 141

8. Politiewerk is en blijft spannend ... 142

8.1 De aard van het politiewerk ... 142

8.2 Politiemensen beleven risico’s bij informatiedeling ... 145

8.3 Politiewerk: mensenwerk? ... 148

8.4 Tussenconclusie: taaie problemen op organisatorisch vlak ... 153

9. Conclusie ... 159

9.1 Slotoverweging ... 162

9.2 Aanbevelingen... 164

Lijst van veelgebruikte afkortingen ... 166

Literatuurlijst ... 167

Geraadpleegde bronnen ... 169

Abstract ... 170

Summary ... 172

11

1. Inleiding

Artikel 2 van de Politiewet 1993 omschrijft de algemene taak van de Nederlandse politie.

De tekst van dit artikel luidt:

De politie heeft tot taak in ondergeschiktheid aan het bevoegde gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels te zorgen voor de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde en het verlenen van hulp aan hen die deze behoeven.

Informatie is een cruciaal onderdeel van deze politietaak. Informatie speelt een belangrijke rol bij de handhaving van de rechtsorde en bij een goede uitvoering van de hulpverlening. Het verzamelen en bewerken van informatie staat ook centraal bij het uitvoeren van rechercheonderzoek.

In sommige gevallen kan bij de politie bekende informatie van levensbelang zijn voor burgers en voor haar eigen medewerkers. Vanwege haar opsporingsbevoegdheden en 24-uurs aanwezigheid in de samenleving, heeft de politie een bijzondere signalerings- en adviesfunctie in de richting van haar partners in het veiligheidsketen, Justitie, gemeenten, reclassering en hulpverleners.

De ontwikkelingen van de laatste decennia op het gebied van informatie- en communicatietechnologie (ICT) hebben nieuwe mogelijkheden geopend voor de informatiehuishouding binnen het politieapparaat. Het gaat daarbij om het beschikbaar maken van de juiste informatie, van de juiste kwaliteit, op het juiste moment op de juiste plek, tegen aanvaardbare kosten.

De politie werd voor de vraag gesteld hoe de toegenomen mogelijkheden van het gebruik van informatie, tot een vergroting van de veiligheid kunnen leiden. In antwoord op deze vraag wordt het begrip informatie gestuurde politie (IGP) omarmd. In Politie in Ontwikkeling, het visiedocument van de politie opgesteld door de Raad van Hoofdcommissarissen (RHC), worden informatie gestuurd werken en informatie-uitwisseling met partners als randvoorwaarden genoemd voor het realiseren van een politie die functioneel en lokaal georganiseerd is. Beoogd wordt een gebiedsgebonden politie die behalve een lokale oriëntatie dichtbij de burger, ook een nodale oriëntatie heeft. Hierin wordt de geografische ruimte buiten de woongebieden opgevat als een open infrastructuur. Ontgrenzing, mobiliteit en anonimiteit staan centraal bij de

1 Poot, C.J. de et al (2004), Rechercheportret, over de dilemma’s in de opsporing, Alphen aan den Rijn, p. 347

2 Zuurmond, A. en Meesters, M.J. (2007), ICT en de moderne politieorganisatie, in: Politie, studies over haar werking en organisatie, in: Fijnaut, C.J.C.F., Muller, E.R. & Rosenthal, U (red.), Politie: Studies over haar werking en organisatie, Deventer, p. 400

12 veranderingen die zich hebben voorgedaan in de belangrijkste criminogene factoren. De knooppunten (nodes) van de open infrastructuur zijn een belangrijker aangrijpingspunt voor politiewerk gaan vormen. Op deze knooppunten kan de politie controles uitoefenen op stromen van mensen, goederen, geld en informatie, gericht op het identificeren van kwaad in de vorm van potentiële en actuele bedreigingen. De kwaliteit van de informatiehuishouding speelt hierbij natuurlijk een rol van betekenis.

Een goede informatiehuishouding is van steeds groter belang voor de politie die ook steeds meer op een informatiegedreven strategie inzet. De informatiehuishouding, met name de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen onderling, vormt het onderwerp van dit onderzoek. In Nederland is de politie opgebouwd uit 25 regionale korpsen en het Korps Landelijke Politie Diensten (KLPD). Mensen die in de aandacht staan van de politie bewegen zich zowel over de grenzen van de politieregio’s als over landsgrenzen. Het ligt dus voor de hand dat korpsen onafhankelijk van elkaar informatie verzamelen over dezelfde personen. Vaak is het in die situatie voor de opsporing van belang deze informatie samen te brengen. Voor een goede uitvoering van de politietaak is essentieel dat op een efficiënte wijze bruikbare en juiste informatie wordt uitgewisseld tussen de verschillende korpsen en dienstonderdelen die zich bezighouden met de uitvoering van de politietaak. In het oog springend is het belang van informatie-uitwisseling voor het opsporingsproces maar deze kan ook ondersteunend zijn aan strategische en tactische besluitvorming. Wat is belangrijk, wat gaan we doen en hoe gaan we het doen? Vanwege het belang van een effectieve opsporing en gegeven de huidige mogelijkheden op het gebied van ICT, is een goede informatie- uitwisseling een belangrijke peiler onder het regionale bestel geworden. Er is immers vanuit de politiek een sterke roep om eenheid en samenwerking binnen de politie. Informatie vormt het hart van recherchewerk en de kwestie is nu, zoals zal blijken uit deze inleiding, dat hart zoveel mogelijk te openen.

3 Raad van Hoofdcommissarissen (2005), Politie in Ontwikkeling, Den Haag, pp. 81-92

13 1.1 Informatie Gestuurde Politie in Nederland

De kerngedachte van informatie gestuurde politie is dat de politie eerst een goede analyse uitvoert van de haar ter beschikking staande informatie, alvorens zij besluit wat ze zal gaan aanpakken en hoe ze dat gaat doen om daardoor effectiever te kunnen optreden. Deze kerngedachte is niet nieuw; de politie is al sinds de jaren ’70 bezig deze strategie in de organisatie in te bedden, maar zonder veel succes.

Anders is dat in Groot-Brittannië en de Verenigde Staten waar informatie gestuurde in een deel van de korpsen wordt toegepast, met dalende criminaliteitscijfers

als gevolg.

In 2000 formeerde de Raad van Hoofdcommissarissen de Stuurgroep informatie gestuurde opsporing. De vraag van de Raad van Hoofdcommissarissen aan deze stuurgroep was te onderzoeken hoe de politie en het Openbaar Ministerie door middel van een beter gebruik van gegevens en informatie, betere resultaten in de opsporing kunnen bereiken. De stuurgroep concludeerde dat informatie gestuurde opsporing zou kunnen dienen als raamwerk waarin lopende zaken en nieuwe ontwikkelingen met elkaar in samenhang kunnen worden gebracht, waardoor er harmonisatie in de opsporing ontstaat. Ze beveelt vervolgens aan om het concept nader uit te werken voor de Nederlandse situatie.

Die uitwerking werd ter hand genomen binnen het programmabureau ABRIO, een samenwerkingsverband tussen de politie en het Openbaar Ministerie. Van 2001 tot 2003 worden binnen het project informatie gestuurde opsporing, in nauwe samenwerking met de politiekorpsen, zes elementen ontwikkeld die sturing volgens informatie gestuurde opsporing mogelijk maken.

Het zijn:

1. Sturingsmodel informatie gestuurde opsporing. Het sturingsmodel maakt het verband zichtbaar tussen doelen, strategie, middelen en processen van een organisatie. Vanuit de strategie worden resultaatdoelstellingen geformuleerd en middelen toegewezen ten behoeve van besturing van de verschillende processen.

2. Briefing – debriefing. Het houden van een briefing is het geven van essentiële informatie en duidelijke instructies voorafgaand aan de uitvoering van het werk.

Debriefing is het leren en verantwoorden van uitgevoerd werk door het terugkoppelen van het resultaat.

4 Stol, W.Ph. (2007), Informatie voor politiewerk: basisprincipes, in: Fijnaut, C.J.C.F., Muller, E.R. & Rosenthal, U (red.), p. 381

5 Idem

6 Inspectie OOV (2008a), Informatiegestuurde politie, Den Haag, pp. 17-22

14 3. Informatieorganisatie. Op ieder organisatieniveau is een informatieorganisatie ingericht op het inwinnen, de coördinatie, de veredeling en de verspreiding van toepasbare kennis en informatie.

4. Projectvoorbereiding. De projectvoorbereiding is het op een gestructureerde wijze voorbereiden van opsporingsonderzoeken.

5. Analyseproducten. Producten die de politie en haar bevoegd gezag gebruikt om inzicht te krijgen in de externe omgeving. Deze producten hebben het doel om de prioriteiten vast te kunnen stellen voor een bepaalde periode.

6. Restinformatie. Procedure om restinformatie niet verloren te laten gaan.

Bij het uitwerken van deze elementen is zoveel mogelijk rekening gehouden met relevante ontwikkelingen binnen de Nederlandse politie. Tijdens het Project Landelijke Informatie Coördinatie is bijvoorbeeld het NIK-RIK-DIK-kanaal

ontwikkeld: Een drietal zogeheten informatieknooppunten in de politieorganisatie die functioneren op nationaal, regionaal en districtelijk niveau.

Informatie kan zo op ieder niveau worden verzameld en doorgeleid naar het niveau waar het wordt gebruikt. Dit kanaal vormt de kern van de intelligence- organisatie.

In de eerste helft van 2004 is begonnen met de implementatie binnen de korpsen. Het gaat dan niet meer om informatie gestuurde opsporing maar om informatie gestuurde politie. Begin januari 2004 is informatie gestuurde opsporing namelijk door de Raad van Hoofdcommissarissen van toepassing verklaard voor al het politiewerk en daarmee verbreed tot informatie gestuurde politie. De redenen om gebruik te gaan maken van informatie gestuurde politie zijn:

• Een effectiever ingerichte bedrijfsvoering.

• Het meetbaar maken van de resultaten.

• Het verbeteren van de resultaten.

• Een eenduidige manier van werken en beschrijving van werkprocessen.

• Optimale uitwisseling van informatie tussen korpsen onderling en het OM.

• Het bevorderen van de deskundigheid van de medewerkers.

De ambitie in Politie in Ontwikkeling is om “informatie en kennis een grotere rol te laten spelen. Waarneming en het verzamelen van informatie vormen niet alleen de grondslag voor het dagelijks opereren van de politie op lokaal niveau, maar ook voor analyse en veredeling van informatie voor andere

7 Nationaal Informatie Knooppunt, Regionaal Informatie Knooppunt, Districtelijk Informatie Knooppunt

8 ABRIO (2005), Informatie-gestuurde politie, sturen op resultaat.

15 veiligheidsdoelen. Op die manier vormt de dagelijkse uitvoering van politietaken de uiterst belangrijke basis voor de algehele uitvoering van de politiefunctie. Het concept informatie gestuurde opsporing legt een sterke koppeling tussen het opsporingsproces en het informatieproces. Gegevens en informatie moeten leiden tot sturing op strategisch niveau, voor het formuleren van beleid op het gebied van misdaadbestrijding en sturing op tactisch niveau, ten aanzien van het maken van concrete keuzes in onderzoeken.”

In 2008 doet de Inspectie OOV de aanbeveling aan de korpschefs om te investeren in het informatiebewustzijn van de medewerkers in hun korpsen.

Iedere medewerker van leidinggevende tot uitvoerende, zal gedisciplineerd moeten werken volgens de principes van informatie gestuurde politie: sturen op basis van geanalyseerde problemen in plaats van meegaan met de waan van de dag. Volgens de Inspectie hebben korpsen, ieder op hun eigen manier, de instrumenten voor informatie gestuurde politie ontwikkeld, maar blijft het daadwerkelijke gebruik daarvan achter.

Eveneens in 2008 heeft de Raad van Hoofdcommissarissen het Nationaal Intelligence Model (NIM) vastgesteld. Hierin werd gesteld dat op 12 december 2012 alle korpsen informatie gestuurd moeten werken. Het programma Intelligence ondersteunt de implementatie van het Nationaal Intelligence Model en kent de volgende doelstelling: “De politie leert in de sturing en in de uitvoering van het politiewerk concernbreed veel beter met intelligence te werken en daarmee effectiever te worden. Door de informatieorganisatie van de politie moeten verbanden tussen delicten en dadergroepen, op (inter)lokaal, (boven)regionaal en (inter)nationaal niveau, sneller en beter worden gelegd.”

De ICT-basisvoorzieningen vormen een belangrijke stap op weg naar al deze doelstellingen zoals blijkt uit Wenkend Perspectief, de visie van de Raad van Hoofdcommissarissen op het informatiemanagement van de politie uit 2006. De wens van een landelijk uniforme informatiearchitectuur was overigens niet nieuw. In 2000 werd al een masterplan gepresenteerd voor de ontwikkeling van de informatiehuishouding, dat binnen vijf jaar gerealiseerd had moeten zijn.

Opzet was uniforme applicatiesuites te ontwikkelen voor de primaire en ondersteunende politieprocessen. Een beoogde mijlplaal daarbij was de oplevering van de zogeheten gemeenschappelijke opsporingsapplicatie ‘Politie

9 Raad van Hoofdcommissarissen (2008), p. 17

10 Inspectie OOV (2008a), pp. 7-8

11 Raad van Hoofdcommissarissen (2008), Programmaplan Intelligence 2008: Sturing, Informatieorganisatie, Verbetering en Innovatie

16 Suite Opsporing’ in 2004. Deze werd niet gehaald; de systeemontwikkeling werd voortijdig beëindigd. Vanaf 2004 wordt besloten de strategie te veranderen.

De keuze wordt gemaakt om de weg der geleidelijkheid te bewandelen. In Wenkend Perspectief wordt gesteld dat – om in een veranderende samenleving de functies handhaven, opsporen, noodhulp, signaleren en adviseren adequaat te kunnen blijven uitvoeren – informatie gestuurd politiewerk en informatie-uitwisseling in het totale veiligheidsdomein voorwaarden zijn. Samenhang en samenwerking zijn vereist om de kwaliteit en efficiency tot stand te kunnen brengen, die steeds meer van de politie worden gevraagd. Geconstateerd wordt dat ICT-harmonisatie noodzakelijk is en gekozen wordt, bij wijze van tussenstap, bestaande ICT- systemen te integreren die technisch gezien teruggaan tot de jaren ’80 en ’90.

Korpsen gebruiken verschillende systemen en de uniformering houdt in dat elk korps in de toekomst Xpol moet gebruiken voor handhaving en het Recherche Basissysteem (RBS) voor de opsporing.

Dat zijn ICT-systemen die in een deel van de korpsen al werden gebruikt. Het doel bleef één politiële informatievoorziening.

“De korpsen verzamelen informatie op basis van waarneming ter plaatse, door contacten met de burgerij en via netwerken waarin zij participeren. De belangrijkste operationele informatie ligt per regio vast in een van de drie primaire systemen en een van beide opsporingssystemen. Met de bouw van BlueView (…) is in 2005 het grootste deel van deze informatie landelijk bevraagbaar gemaakt. Op deze manier is een grote stap gezet richting één landelijke politiële informatiehuishouding. De komende jaren zullen standaardisatie van primaire processen en meer professionele sturings- en verantwoordingsmechanismen onherroepelijk leiden tot aanpassingen in de bedrijfsvoering van de korpsen.

Onnodige verschillen zullen stap voor stap worden weggewerkt. Deze onontkoombare modernisering en uniformering (…) leiden tot operationele voordelen en veiligheid (betere en snellere invoer, zoek- en analysemogelijkheden) en tot kostenbesparingen. De inrichting van de basisvoorzieningen wordt geüniformeerd en het gebruik wordt verplicht gesteld.”

1.1.1 Goede informatiehuishouding: een lastige opgave

12 Bekkers, V., M. Thaens, G. van Straten en P. Siep (2009), Informatiemanagement binnen de politie. Van praktijk naar normatief kader. Politiekunde 23, Politie & Wetenschap, Apeldoorn, p. 54

13 Raad van Hoofdcommissarissen (2006), Wenkend Perspectief, Driebergen, pp. 15-18

14 Idem, p. 27

15 Idem, p. 19

17 Een goede informatiehuishouding blijkt een complexe opgave voor de politie.

Rond 2000 stelt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) dat de politieautomatisering en informatisering niet meer aan de eisen van de moderne tijd voldoen. Hij meldt aan de Tweede Kamer dat er op verschillende terreinen een zorgwekkende achterstand bestaat. De infrastructuur is verouderd, de vernieuwing van applicaties en systemen is onvoldoende, de coördinatie tussen de korpsen is onvoldoende en de voorwaarden voor een transparante bedrijfsvoering zijn niet optimaal.

Een verklaring voor de opgelopen achterstand is volgens het ministerie dat de korpsen zich na de reorganisatie (c.q. de regionalisatie in 1993-1994) te veel met hun eigen korps(opbouw) bezig hebben gehouden en niet met informatie-uitwisseling.

Uit het coalitieakkoord van het kabinet CDA-PvdA-ChristenUnie blijkt het streven om deze problemen aan te pakken: “De samenwerking en het gemeenschappelijk functioneren van politiekorpsen moeten worden verbeterd.

(…) Er dient een geïntegreerd politie-informatiesysteem en ICT-netwerk te komen.”

Ook de Raad van Hoofdcommissarissen heeft dit streven verwoord: “De politieorganisatie deelt kennis en informatie binnen de eigen organisatie tussen alle onderdelen, zoals regionale korpsen en landelijke diensten, en in internationale verbanden. Informatie moet binnen de eigen organisatie zoveel mogelijk een neutraal productiegoed worden ten gunste van de effectiviteit van het gehele primaire proces. De informatiesystemen van de politie, zoals HKS (Herkenningsdienstsysteem), dienen hierop te worden toegespitst. Verder deelt de politie informatie met andere partners met een veiligheidsfunctie in het totale veiligheidsdomein.”

Samengevat is de bedoeling van dit alles dat medewerkers van verschillende korpsen bijvoorbeeld bij een opsporingsonderzoek snel en gemakkelijk informatie kunnen delen. Bovendien moet de uitwisseling van gegevens met externe partners, nationaal maar zeker ook Europees (Schengen: SIS II, Europol:

EIS), aanmerkelijk verbeterd worden.

Om de gewenste samenwerking en informatiedeling te realiseren, hebben de ministers van BZK en van Justitie met de korpsbeheerders medio 2007 op 19

16 Tweede Kamer (2000), Brief van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Beleidsplan Nederlandse Politie. 26345, nr. 11

17 BZK (1999), Brief aan de Tweede Kamer over de stand van zaken politiële informatiehuishouding (U76403)

18 Coalitieakkoord Samen werken, samen leven. Kamerstukken II, 2006-2007, 30891, nr. 4, p. 33

19 Raad van Hoofdcommissarissen (2005), p. 94

18 punten afspraken gemaakt; de zogeheten samenwerkingsafspraken politie 2008.

Onderdeel van de samenwerkingsafspraken was dat de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (Inspectie OOV) vanaf medio 2008 de behaalde resultaten in de korpsen zou toetsen.

Onder meer de ICT-systemen Basisvoorziening Handhaving (BVH) en de Basisvoorziening Opsporing (BVO) behoorden tot de onderzochte samenwerkingsafspraken en werden getoetst door de Inspectie OOV. BVH is een landelijk geautomatiseerd basissysteem voor alle kernprocessen van de politie en wordt tevens gebruikt voor sturings-, informatie- en ondersteuningsdoeleinden. Met dit systeem kunnen bijvoorbeeld meldingen worden geregistreerd, aangiftes worden verwerkt en incidenten worden afgehandeld. BVO is een informatiesysteem dat op landelijk uniforme wijze de informatiehuishouding en informatiedeling in het opsporingsproces ondersteunt. Daarnaast werd BlueView getoetst; een zoekmachine waarmee registraties van alle politiekorpsen over handhaving en opsporing direct kunnen worden geraadpleegd. Gegevens uit BVH en bepaalde gegevens uit BVO worden in dit systeem ontsloten, naast gegevens uit diverse andere informatiesystemen die gefaseerd door BVO worden vervangen. Voorbeelden van uit te faseren systemen zijn het Recherche Basissysteem (RBS) en Octopus.

Uit het onderzoeksrapport van de Inspectie OOV dat werd gepubliceerd in november 2008, bleek dat onder meer aan de genoemde drie samenwerkingsafspraken niet volledig werd voldaan. Geconcludeerd werd dat van de door het kabinet beoogde landelijke informatiedeling door politiekorpsen nog niet volledig sprake was.

Uit het onderzoek bleek onder meer een zekere terughoudendheid bij politiekorpsen in het beschikbaar stellen van opsporingsinformatie aan elkaar.

Vanwege deze conclusies heeft de Inspectie opdracht gegeven voor dit verdiepende onderzoek.

De volgende paragraaf gaat nader in op het onderzoek van de Inspectie OOV, dat de directe aanleiding vormt voor deze studie. De ICT-basisvoorzieningen worden hierin behandeld, in relatie tot het probleem van de beperkte uitwisseling van opsporingsinformatie tussen korpsen.

20 Samenwerkingsafspraken politie 2008. Kamerstukken II, 2007-2008, 30880, nr. 6

21 Inspectie OOV (2008), Samenwerkingsafspraken politie 2008, p. 9

22 Idem, p. 23

19 1.2 Aanleiding: Uitwisseling opsporingsgegevens laat te wensen over De Inspectie OOV constateerde bij haar onderzoek naar de samenwerkingsafspraken in 2008 een aantal technische gebreken die de landelijke deling van opsporingsgegevens verhinderden. Daarnaast achtte de Inspectie een organisatorische oorzaak waarschijnlijk voor de geconstateerde onvolledigheid van de gedeelde opsporingsgegevens.

Deze laatste conclusie vormt zoals vermeld de directe aanleiding voor dit onderzoek, waarvoor door de Inspectie OOV opdracht is gegeven. Het onderscheid tussen technische en organisatorische knelpunten wordt later toegelicht.

1.2.1 De Inspectie over BlueView

De Inspectie weerlegde met haar onderzoek een uitspraak van het Korpsbeheerdersberaad (KBB) betreffende BlueView. Het KBB rapporteerde in april 2008 dat “met deze nieuwe versie zowel handhaving- als opsporingsgegevens uit de afgelopen vijf jaar met één zoekvraag bevraagd kunnen worden. Hiermee is de bulk van de politie-informatie landelijk deelbaar gemaakt.”

Ten tijde van het onderzoek door de Inspectie OOV naar de Samenwerkingsafspraken in 2008, was in vijf van de zes verzorgingsgebieden (VG’s) de koppeling tussen BVO en BlueView niet operationeel, waardoor het leeuwendeel van de informatie in BVO niet landelijk werd gedeeld. De Inspectie verwachtte dat dit probleem voor het einde van 2008 zou zijn opgelost.

De Inspectie stelde verder dat BlueView wel gegevens bevatte uit alle systemen waarvan dit was afgesproken, maar niet alle relevante gegevens uit die systemen.

Behalve BVO dienen onder meer opsporingssystemen het Recherche Basissysteem (RBS) en Octopus te worden ontsloten in BlueView. De laatste twee zijn voorgangers van BVO en worden uitgefaseerd. Uit de gebruikersstatistieken en uit de interviews kwam het beeld naar voren dat niet alle opsporingsinformatie via BlueView raadpleegbaar was die op basis van het Beleid Uitwisseling Opsporingsinformatie beschikbaar had moeten zijn. Korpsen konden onderzoeken op een hoger autorisatieniveau wegzetten dan was afgesproken, waardoor ze niet werden gedeeld via BlueView.

De Inspectie oordeelde dat medewerkers in alle korpsen in meer of mindere mate

23 Idem, p. 9

24 Voortgangsrapportage april 2008, Kamerstukken II, vergaderjaar 2007-2008, 30880, nr. 8

25 Inspectie OOV (2008), p. 28

26 Ibidem

27 Idem, p. 51

20 terughoudend waren in het beschikbaar stellen van opsporingsinformatie aan elkaar. Er werden ten tijde van het onderzoek door de Inspectie nog geen maatregelen getroffen om de gebleken terughoudendheid in het beschikbaar stellen van informatie aan te pakken.

1.2.2 De Inspectie over BVO

De Inspectie stelde in haar rapport dat korpsen hun eigen afweging maken betreffende het delen van informatie. Korpsen kunnen beslissen om zaken wel of niet in BVO te verwerken dan wel met een extra zware rubricering af te schermen van zicht daarop buiten de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE). Met name zware criminaliteitszaken wilden de eenheden, volgens de Inspectie, niet zonder meer in BVO zichtbaar hebben (zodat die ook buiten het landelijke zicht van BlueView konden blijven).

De Inspectie constateerde ook dat zaken die eigenlijk wel in BVO thuishoren, bewust ‘kleiner gemaakt’ werden.

Zaken die minder dan 40 uur onderzoek vergen hoeven niet in BVO ingevoerd te worden, met als gevolg dat deze niet landelijk worden gedeeld in BlueView.

Vastgesteld werd dat de werkwijze voor BVO nog niet op alle onderdelen volledig was beschreven. Voor de onderdelen waarbij wel een beschrijving voorhanden was, conformeerden niet alle medewerkers in de korpsen zich hieraan. Op die manier werden niet alle relevante gegevens ingevoerd, die wel in BVO thuis horen. Uit het onderzoek bleek dat in vijftien korpsen gegevensopslag plaatsvond in andere systemen dan BVO, zoals Excel en MS-Word.

Gegevens werden ook wel alleen in het handhavingregistratiesysteem (bijv. BVH) geregistreerd, met onder meer gevolgen voor de beveiliging en de volledigheid van de informatie.

1.2.3 Technische knelpunten in het gebruik van BVO

Er bestaat geen koppeling tussen BVH en BVO, waardoor recherchemedewerkers in districten genoodzaakt zijn in veel gevallen een dubbele invoer te verrichten.

Als gevolg van tijdgebrek werden volgens de Inspectie, om die reden de criteria voor het gebruik van BVO opgerekt.

De Inspectie noemde verder de grote

28 Ibidem

29 Inspectie OOV (2008), p. 22

30 Idem, pp. 22-23

31 Idem, p. 53

32 Ibidem

21 hoeveelheid mutatiesoorten in BVO als knelpunt in het gebruik van dit systeem.

BVO ondersteunde aanvankelijk de vastlegging van zogeheten bruto CIE- verslagen niet. Ruwe gegevens, die bijvoorbeeld nog de volledige namen van verdachten en onderzochte personen bevatten, konden niet worden ingevoerd.

In 2008 werd daarover landelijk besloten dat bruto (ruwe) informatie in een extra beveiligde ‘rode’ omgeving ingevoerd moest gaan worden.

Uit de interviews die de Inspectie in de korpsen heeft gehouden, blijkt dat politiemensen nog meer motieven voor het beperkte gebruik van BVO naar voren hebben gebracht. Politiemensen beklaagden zich onder meer over het feit dat bestaande functionaliteiten vanuit oude systemen niet meegenomen konden worden naar BVO. Het invoeren van gegevens kost meer tijd dan voorheen in bijvoorbeeld RBS en de gebruiksvriendelijkheid is afgenomen, stellen de gebruikers. Waar men bijvoorbeeld gewend was om grafische bestanden bij rapporten op te slaan, bestaat deze mogelijkheid niet meer in BVO. Verder moest door instabiliteit van het systeem aan het begin, regelmatig met medewerking van een systeembeheerder informatie hersteld worden.

Deze problemen hebben samen bijgedragen aan het beperkte gebruik van BVO, met als belangrijkste gevolg een beperkte invoer van opsporingsinformatie in het systeem. Tot op heden konden deze wensen van politiemedewerkers met betrekking tot extra functionaliteiten en gebruiksvriendelijkheid, maar zeer ten dele tegemoet worden gekomen bij nieuwe versies van BVO.

1.2.4 Organisatorische knelpunten in het gebruik

Een organisatorisch knelpunt voor het gebruik van BVO dat de Inspectie noemde, was de beperkte toepassing van gestandaardiseerde werkprocessen.

Medewerkers in korpsen lopen daardoor kans producten op te leveren die niet geschikt zijn voor BVO. De Inspectie heeft vastgesteld dat het werkproces Algemeen Rechercheren bij zeventien korpsen niet of niet volledig was gestandaardiseerd in 2008. Ondanks dat dit proces landelijk is voorgeschreven, bleven deze politiekorpsen toch de volgens hen meest werkbare werkmethoden toepassen. Deze zijn vaak afgestemd op eigen structuur en werkwijze en kunnen daarmee afwijken van de landelijke gestandaardiseerde opsporingsprocessen.

De uniformiteit van de landelijke werkwijze kwam daarmee in het gedrang.

33 Idem, p. 52

34 Idem, p. 50

35Idem, p. 22

22 1.2.5 Opsporingsinformatie niet willen delen

Behalve bovenstaande knelpunten, werd in de interviews die de Inspectie heeft gehouden, ook het recherchetactische motief door politiemensen genoemd voor het niet willen delen van opsporingsinformatie. Dit verschijnsel en de door de Inspectie gesignaleerde neiging van korpsen, hun eigen werkwijzen te blijven hanteren – kunnen niet met technische aanpassingen van informatiesystemen worden ondervangen. Om aan deze problemen het hoofd te bieden, moet aandacht worden gegeven aan de werkprocessen en organisatiecultuur van korpsen.

Korpsen zijn voorzichtig maar ook terughoudend met het uitwisselen van informatie die is ingewonnen bij informanten. Het risico bestaat dat de verdachte ontdekt wie de informant was als hij met de informatie wordt geconfronteerd.

Als dat gebeurt, is er mogelijk sprake van groot gevaar voor de informant en tevens voor de continuïteit van het onderzoek.

Deze risico’s moeten soms zoveel mogelijk worden uitgesloten door het team dat de informant runt, waardoor ingewonnen informatie dan niet kan worden gedeeld. Deze verklaring voor de terughoudendheid van korpsen om opsporingsinformatie c.q.

informanteninformatie te delen met andere korpsen, is algemeen bekend.

Verdere verklaringen voor beperkingen in de informatiedeling tussen politiekorpsen, nadat informatiesystemen zijn ontwikkeld en toegepast, zijn voor de Nederlandse situatie niet eerder wetenschappelijk beschreven.

36 Idem, pp. 135-137

23 1.3 Probleemstelling en onderzoeksvragen

Het doel van dit onderzoek is tweeledig, namelijk enerzijds het nader beschrijven van de door de Inspectie OOV geconstateerde beperkingen in de informatie- uitwisseling tussen politiekorpsen. Anderzijds wil het onderzoek voor deze beperkingen verklaringen vinden. Deze tweeledige doelstelling leidt tot de volgende centrale vraagstelling:

In hoeverre en onder welke omstandigheden wordt opsporingsinformatie niet (optimaal) uitgewisseld tussen Nederlandse politiekorpsen?

Aan de hand van onderstaande deelvragen zal deze probleemstelling in dit rapport van een antwoord worden voorzien:

1. Wat is het beleid binnen de Nederlandse politie ten aanzien van de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen korpsen?

Om een inschatting te kunnen maken van de mate waarin de informatiedeling beperkt is, dient met deze eerste deelvraag helder te worden gemaakt wat de politie hierover landelijk heeft afgesproken. Met deze deelvraag worden deze landelijke afspraken in kaart gebracht.

2. Welke kenmerken heeft opsporingsinformatie die niet (optimaal) wordt gedeeld en door welke actoren wordt informatie niet (optimaal) gedeeld?

Met deze deelvraag wordt in beeld gebracht welke kenmerken informatie heeft, die niet volledig of niet met alle korpsen wordt gedeeld. Op die manier kunnen de factoren die van invloed zijn op het probleem uit de centrale vraagstelling, uiteindelijk in hun context worden weergegeven. De bedoeling is daarbij het verklaringspad te volgen van bepaalde kenmerken van informatie en factoren die bij de betreffende kenmerken een rol spelen, naar de beslissing die er wordt gemaakt over het al of niet delen van deze informatie. In deze deelvraag ligt ook de gedachte besloten dat informatie die door korpsen niet in de geëigende systemen wordt aangeboden, wellicht wel via andere kanalen wordt gedeeld.

3. In hoeverre beperken wettelijke regels de uitwisseling van

opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

24 Zoals in de volgende paragraaf zal worden besproken, bestaat er wettelijke regelgeving voor de opsporingspraktijk. Juridische knelpunten betreffende het delen van informatie worden met deze deelvraag beschreven.

4. In hoeverre beperkt technologie de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

Om tot deling van informatie over te kunnen gaan, hebben politiekorpsen te maken met geautomatiseerde informatiesystemen. In het verleden ging het dan om onder meer RBS en Octopus, tegenwoordig worden BVO en BlueView gebruikt om opsporingsinformatie uit te wisselen. Bij deze deelvraag wordt beschreven in hoeverre de geautomatiseerde systemen voor politiemensen een barrière vormen om informatie te delen.

5. In hoeverre beperken organisatorische omstandigheden de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

Specifieke organisatorische kenmerken van de politie zijn van invloed bij het

sturen van de organisatie en in het bijzonder bij het doorvoeren van

vernieuwing. Het probleem van beperkte informatiedeling bij de politie, wordt

bij deelvraag 5 aan de hand van deze kenmerken bestudeerd.

25 1.4 Korte samenvatting van het verklaringsschema

In deze studie ligt de focus op de beperkingen in de informatie-uitwisseling tussen Nederlandse politiekorpsen. Het verklaringsschema in dit onderzoek, onderwerp van het volgende hoofdstuk, gaat ervan uit dat een optimale informatie-uitwisseling van opeenvolgende factoren afhankelijk is, zoals in onderstaand schema is weergegeven.

In dit model wordt verondersteld dat een optimale informatie- uitwisseling ten eerste afhankelijk is van juridische omstandigheden. Behalve de noodzakelijke wettelijke bepalingen om informatie-uitwisseling überhaupt mogelijk te maken, worden met omstandigheden ook andere juridische facetten van het opsporingsproces bedoeld die negatief van invloed kunnen zijn op informatie-uitwisseling.

Vervolgens beïnvloeden in dit model, technologische omstandigheden de mogelijkheden voor een optimale informatie-uitwisseling. Hierbij gaat het niet om de noodzakelijke techniek sec, maar veel meer om de kwaliteit van de techniek en de acceptatie ervan door de uitvoerende organisatie.

Als laatste worden in het gekozen verklaringsschema organisatorische omstandigheden van invloed geacht op de informatie-uitwisseling bij de politie.

Hiermee wordt enerzijds de aard van de organisatie bedoeld in organisatiesociologische termen. Anderzijds wordt ook de aard van het politiewerk, het opsporingswerk in het bijzonder, van invloed geacht op de mogelijkheden om informatiedeling te optimaliseren. Deze laatste invalshoek is meer een politiewetenschappelijke.

Het aldus ontstane verklaringsschema kan als een trechter worden voorgesteld, zoals in onderstaand schema. In de rest van deze studie worden de verschillende elementen uit dit model onderbouwd dan wel weerlegd. Dit model komt zoals aangegeven, in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan de orde.

Theoretische achtergronden van het model worden later ook in de diverse

hoofdstukken aan de orde gesteld. In de volgende paragrafen wordt de opzet van

dit onderzoek uiteengezet.

26

27

1.5 Onderzoeksafbakening

In de opsporingspraktijk zijn veel verschillende actoren actief, maar het is niet mogelijk om in dit onderzoek uitspraken te doen over hoe met informatiedeling wordt omgegaan in de volle breedte van het werkveld. Daarom dient verduidelijkt te worden waarop en op welke tijdspanne dit onderzoek betrekking heeft.

1.5.1 Actoren

Behalve de politieregio’s hebben bovenregionale, nationale en supranationale rechercheorganisaties een relatie met Nederlandse opsporingsinformatie.

Daarnaast speelt het gezag van het Openbaar Ministerie een belangrijke rol. In dit onderzoek worden echter uitsluitend de regionale politiekorpsen onderzocht.

Externe relaties van de politiekorpsen zullen aan bod komen maar zullen vooral vanuit het perspectief van die korpsen worden behandeld. Daarmee wordt aangesloten op het rapport van de Inspectie OOV, waarin werd gemeld dat politiekorpsen zelfstandig besluiten tot het niet delen van informatie via de geëigende systemen.

Bij de ontwikkeling en implementatie van de ICT-basisvoorzieningen zijn de korpsen afhankelijk van verschillende landelijke organisaties, waaronder de vtsPN. De ontwikkelings- en implementatiefase van BVO behoren echter niet tot het bereik van dit onderzoek, omdat het zich beperkt tot de actuele situatie. In de actuele situatie is ook de rol van de zes Verzorgingsgebieden (VG’s) uitsluitend een technische: zij verrichten het beheer van een aantal systemen maar hebben geen invloed op beslissingen over het wel of niet delen van informatie en zijn daarom evenmin van direct belang voor dit onderzoek.

1.5.2 Context

In paragraaf 1.1 werd vermeld dat de relatie die regionale politiekorpsen hebben met het Rijk niet eenduidig is. Als het gaat om informatiedeling is de context voor de korpsen een specifieke. Daarop zal uitgebreid worden ingegaan, bijvoorbeeld door te kijken naar de relaties met het Openbaar Ministerie en met het ministerie van BZK. In dit onderzoek zullen deze relaties van de politiekorpsen zoals vermeld vooral vanuit hun perspectief worden behandeld. De in- en externe relaties en belangen van relevante beslissers binnen politiekorpsen zullen

37 Zie voor een beschouwing van de technische aspecten: Inspectie IOOV (2008) en het vervolgonderzoek over de samenwerkingsafspraken van de IOOV, dat in juli 2010 is gepubliceerd.

28

daarbij centraal staan. Het gaat dan steeds om de vraag welke factoren in deze

relaties van invloed zijn op de beslissing om opsporingsinformatie al dan niet

met andere korpsen te delen.

29 1.6 Operationalisatie van te onderzoeken factoren

Het operationaliseren of het definiëren van de factoren die worden onderzocht is nodig om duidelijkheid te geven over wat beoogd wordt te onderzoeken en naar welke verbanden wordt gezocht.

Bij de analyse van de factoren die op het delen van opsporingsinformatie van invloed zijn, wordt gefocust op beslissingen op drie verschillende niveaus in de korpsen: strategisch, tactisch en operationeel niveau. Deze niveaus komen bij het onderzoeksontwerp nader aan de orde. Het gaat hier om beslissingen waarmee onder meer wordt gereageerd op de volgende kwesties:

Welke functionarissen moeten opsporingsinformatie invoeren? Welke informatie moet worden ingevoerd, welke niet en welke informatie wordt alleen na goedkeuring ingevoerd? Welke functionarissen kunnen deze goedkeuring geven?

Onder welke autorisatieniveaus moet informatie worden ingevoerd? Welke functionarissen hebben de bevoegdheid om autorisatieniveaus aan informatie te geven, en/of de status van een onderzoek te bepalen met gevolg voor het invoeren of het autorisatieniveau van de betrokken informatie?

Beslissingen die op korpsniveau en in de dagelijkse uitvoering worden genomen, met betrekking tot het delen van opsporingsinformatie, worden in kaart gebracht onder deelvraag I.

De mate waarin juridische, technologische en organisatorische omstandigheden uit deelvragen III t/m V op de eerder genoemde beslisniveaus van invloed zijn, is verschillend. Zo heeft het uitvoerende niveau veel meer te maken met de gebruiksaspecten van de geautomatiseerde systemen dan de tactische en strategische niveaus. Daarnaast is het instellen van een totaal korps op (vernieuwde) juridische kaders en landelijk beleid een verantwoordelijkheid die in de eerste plaats ligt op strategisch niveau. De sturing op uitvoeringsafspraken ligt vervolgens met name bij functionarissen op tactisch niveau. Risico’s t.a.v.

vertrouwelijkheid worden met name op operationeel en op tactisch niveau

gevoeld. Deze aannames hebben consequenties voor de manier waarop

(medewerkers van) de diverse beslisniveaus zullen worden geïnterviewd. Deze

verschillen worden behandeld bij het onderzoeksontwerp.

30 1.7 Onderzoeksontwerp

Zoals eerder vermeld, wil dit onderzoek enerzijds de beperkingen in de informatie-uitwisseling tussen Nederlandse politiekorpsen. Anderzijds wil het onderzoek de factoren beschrijven die korpsen ertoe brengen opsporingsinformatie niet met andere korpsen te delen. Om deze doelstellingen te bereiken, is ervoor gekozen om kwalitatief onderzoek uit te voeren dat zowel beschrijvend als verklarend van aard is. In het beschrijvende gedeelte gaat het erom een minutieuze weergave van gebeurtenissen en hun samenhangen weer te geven. In het verklarende gedeelte worden mogelijke oorzaken onderzocht.

1.7.1 Bronnen

Er worden in dit onderzoek diverse informatiebronnen gebruikt, te weten wetenschappelijke literatuur, parlementaire stukken, interne beleidsdocumenten en interviews met politiemensen. Met het gebruik van meerdere bronnen, wordt een zo betrouwbaar mogelijk onderzoeksresultaat beoogd.

De wettelijke toezichthouder op naleving van de Wet politiegegevens (Wpg) is het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Diverse publicaties van het CBP geven naast het onderzoek van de Inspectie OOV een goed beeld van de knelpunten in de informatiehuishouding bij de politie. Interne beleidsdocumenten laten zien op welke wijze de inrichting van informatiebeheer en informatie-uitwisseling bedoeld zijn.

Verder staat het open- of diepte-interview centraal staan bij het verzamelen van de gegevens voor dit onderzoek. Deze techniek kenmerkt zich door geen of een beperkte structuur aangaande de inhoud, formulering en volgorde van de vragen evenals de antwoordkeuze. De vragen worden binnen een referentiekader gesteld en tijdens het interview veelal bijgesteld waardoor de interviewer vrij is om (eventueel) door te vragen en andere relevante vragen te stellen zodat een zo nauwkeurig mogelijk beeld verkregen wordt van het betreffende onderwerp.

Interviews en bronnenonderzoek worden naast elkaar verricht en zijn bedoeld elkaar te versterken.

Zoals in de volgende subsectie nader zal worden toegelicht, worden binnen de onderzochte korpsen gegevens zo breed mogelijk verzameld.

Politiemedewerkers uit vijf zeer diverse korpsen vertellen openhartig over uiteenlopende kwesties die een rol spelen bij het invoeren en delen van

38 Geurts, P. (1999), Van probleem naar onderzoek, Bussum, p. 29

39 Hutjes, J.M., Buuren, J.A. van (1992), De gevalsstudie: strategie van kwalitatief onderzoek, Meppel

40 Zie voor een uitvoerige beschrijving onder andere Babbie, E. (2004), The practice of social research

31 opsporingsinformatie. Vanuit de verschillende visies van eindverantwoordelijke, direct leidinggevende en uitvoerende medewerkers kan aan de hand van diepte- interviews een divers beeld van de omstandigheden voor informatie-uitwisseling tussen korpsen worden opgebouwd. Daarbij worden binnen de korpsen zowel districts-, als regiorecherche onderzocht alsmede de Criminele Inlichtingeneenheid (CIE).

1.7.2 Selectie en methodologische kanttekening

Omdat dit onderzoek in een relatief kort tijdsbestek uitgevoerd dient te worden is het niet mogelijk om in alle korpsen en op alle niveaus in de politieorganisatie diepgaand te onderzoeken hoe over informatiedeling wordt gedacht en hoe wordt gehandeld op dit terrein. De focus binnen de korpsen, ligt op de recherche en Criminele Inlichtingeneenheden. Er is een selectie van de 26 politiekorpsen gemaakt. Daarbij is gekeken naar de grootte van de politiekorpsen en naar de verdeling van de voormalige ICT-systemen die door de recherches zijn gebruikt.

Zodoende zijn vijf politiekorpsen gekozen, te weten IJsselland, Brabant-Noord, Hollands Midden, Amsterdam-Amstelland en het KLPD.

De selectie van de onderzochte korpsen is als volgt gemotiveerd. Selectie op korpsgrootte is van belang voor een volledig beeld. Een kleiner korps is wellicht makkelijker te leiden. Daarnaast houdt de korpsgrootte redelijk verband met het aantal en de grootte van de rechercheonderzoeken, wat ook factor van belang zou kunnen zijn. Het tweede selectiecriterium dat is gebruikt, het voormalige informatiesysteem voor de recherchefunctie, zou een factor kunnen zijn die van invloed is op de overgang naar het nieuwe BVO. Juist omdat de nieuwe Basisvoorziening Opsporing (BVO) vooral op één van de voormalige systemen is gebaseerd. Daarnaast hebben ook praktische redenen de selectie van de te onderzoeken korpsen mede bepaald. Voor dit onderzoek werd aangesloten bij de korpsbezoeken die de Inspectie OOV ambtshalve verricht. Vijf korpsen zijn onderzocht, waarbij in ieder korps twee tot drie medewerkers zijn geïnterviewd.

Gekozen wordt beslissingen betreffende het delen van opsporingsinformatie op drie niveaus in de organisatie van de korpsen te bestuderen. Deze werkwijze wordt onderstaand beschreven en verantwoord.

• Strategisch niveau:

Beslissingen t.a.v. informatiedeling en de sturing hierop op korpsniveau kunnen

door de verantwoordelijke voor het opsporingsproces uitvoerig worden

32 toegelicht. Binnen het politiekorps is dat de directeur opsporing. Deze kan tevens aangeven op welke manier de omgeving van invloed is op zijn korps.

• Tactisch niveau:

De teamleiders vervullen een centrale rol bij de uitvoering van het opsporingswerk. Met hen kan in kaart worden gebracht hoe beslissingen over het wel of niet delen van informatie, over de status van rechercheonderzoeken (met gevolg voor het invoeren of het autorisatieniveau van de betrokken informatie) en over het geven van autorisatieniveaus aan informatie tot stand komen. De teamleider heeft enerzijds met de werkvloer en anderzijds met beleid van bovenaf te maken. Daarnaast zal hij of zij een redelijke kennis hebben van wettelijke regelgeving, beleid en beslissingen over informatiedeling op zowel team-, als op korpsniveau. Hierbij kan aandacht worden gegeven aan zowel beslissingen die tot uiting komen via de formele commandostructuur als aan beslissingen die op operationeel niveau worden gemaakt.

• Operationeel niveau:

Ook op het operationele niveau (bijv. rechercheurs) wordt invloed uitgeoefend op het delen van opsporingsinformatie, met name waar het om de invoer van informatie in BVO. Daarmee hebben met name functionarissen op operationeel niveau te maken. In kaart gebracht moet worden hoe groot de beslissingsruimte is op dit niveau, gelet op beleidsregels enerzijds en de sturing door leidinggevenden anderzijds.

In ieder van de eerder genoemde politiekorpsen is gesproken met recherchefunctionarissen op operationeel en tactisch niveau (uitgezonderd Brabant-Noord) en op strategisch niveau met de directeur opsporing (uitgezonderd Amsterdam-Amstelland). Alleen indien relevant, wordt het onderscheid tussen de niveaus in deze rapportage aangeduid. In twee korpsen zijn medewerkers van de Criminele Inlichtingen Eenheid (CIE) geïnterviewd. In totaal werden 13 interviews gehouden met rechercheurs, groeps- en teamchefs van zowel recherche- als CIE teams en met drie directeuren opsporing. In de rapportage worden hun namen en de korpsen niet genoemd. Dat is voor het doel van dit onderzoek niet nodig en wanneer geïnterviewden worden geanonimiseerd vergroot dat de kans op openhartige antwoorden.

Op deze plek past een methodologische kanttekening over de selectie van de

informanten binnen de korpsen. Deze zijn, binnen de gevraagde functies, door de

geselecteerde politiekorpsen zelf aangewezen. Daardoor bestaat de mogelijkheid

dat politiekorpsen hebben geselecteerd op bijvoorbeeld houding ten aanzien van

33 informatiedeling of kennis van de betrokken informatiesystemen. In sommige gevallen bleken de rechercheurs, naast hun reguliere functie inderdaad kerninstructeur of kwaliteitsmedewerker te zijn. Zij hadden waarschijnlijk een kennisvoorsprong op de meeste van hun collega’s. Bij het trekken van conclusies over de onderzoeksresultaten dient hiermee rekening te worden gehouden.

1.7.3 Onderzoeksstrategie per deelvraag

In onderstaande wordt per deelvraag beschreven welke onderzoeksstrategie gehanteerd wordt om tot beantwoording van de betreffende vraag te komen:

1. Wat is het beleid binnen de Nederlandse politie informatie-uitwisseling ten aanzien van de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen korpsen?

Aan de hand van interne beleidsdocumenten van de politie, wordt het beleid ten aanzien van de uitwisseling van opsporingsinformatie in kaart gebracht.

2. Welke kenmerken heeft opsporingsinformatie die niet (optimaal) wordt gedeeld en door welke actoren wordt informatie niet (optimaal) gedeeld?

Aan de hand van interviews met politiemensen, zal deze deelvraag van een antwoord worden voorzien. In deze inleiding werd vooruit gelopen op de beantwoording van deze deelvraag. Daarbij werd wetenschappelijk onderzoek en onderzoek van de Inspectie OOV aangehaald. Gekozen wordt, zoals eerder aangegeven, functionarissen op het laagst leidinggevende niveau binnen de recherche en CIE teams aan diepte-interviews te onderwerpen. Dat zijn de team- en groepschefs. Gekozen wordt verder deze deelvraag toe te spitsen op BVO.

Hierin moeten alle zaken worden bijgehouden die langer duren dan 40 uur.

Alleen de allerkleinste zaken vallen hier dus buiten. Hierop wordt niet ingegaan.

Op het delen van opsporingsinformatie is indirect van invloed de mate waarin informatie in BVO wordt ingevoerd. Ook hierop wordt ingegaan binnen het verband van deze deelvraag.

3. In hoeverre beperken wettelijke regels de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

In het kader van deze deelvraag is ten eerste van belang in kaart te brengen hoe

wettelijke regelgeving van invloed is op informatiedeling. Zoals eerder vermeld

zijn de Wpg en het Besluit politiegegevens (Bpg) van toepassing op de

informatiedeling binnen de politie (en die met derde partijen). Daarnaast is op de

verwerking van gegevens die door de CIE worden verzameld bij informanten, de

34 zogeheten ZwaCri-gegevens, de CIE-Regeling van toepassing.

In welke opzichten werkt wetgeving stimulerend en in welke opzichten belemmerend voor deling van opsporingsinformatie? Door bestudering van wetteksten, secundaire bronnen en het stellen van interviewvragen op alle drie genoemde niveaus wordt antwoord gegeven op deze vraag. Bij de interviews is de vraag hoe in de organisatie met wettelijke regelgeving wordt omgegaan en of langs die weg belemmeringen ontstaan voor de informatie-uitwisseling. Verder wordt gekeken of afwijkingen van wettelijke voorschriften zoals die werden geconstateerd door het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP), belemmeringen voor de informatie-uitwisselingen hebben opgeleverd.

4. In hoeverre beperkt technologie de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

Om tot deling van opsporingsinformatie over te kunnen gaan, hebben politiekorpsen in veel gevallen te maken met BVO. Een geautomatiseerd informatiesysteem waarin gegevens ingevoerd moeten worden. Behalve een technisch hulpmiddel, voor sommige gebruikers wellicht een barrière. Door het stellen van interviewvragen aan medewerkers op operationeel niveau wordt gekeken in hoeverre de techniek barrières opwerpt voor het landelijk delen van opsporingsinformatie. Dit gebeurt aan de hand van een specifiek theoretisch model dat in het volgende hoofdstuk aan de orde komt.

5. In hoeverre beperken organisatorische omstandigheden de uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen?

Specifieke organisatorische kenmerken van de politieorganisatie, alsmede de aard van het opsporingswerk worden in dit onderzoek als invalshoek genomen voor het probleem van de beperkte informatie-uitwisseling. Ter beantwoording van deze deelvraag worden interviews gehouden met functionarissen op zowel tactisch als strategisch niveau. Geanalyseerd wordt in hoeverre de gekozen theoretische inzichten die worden uitgewerkt in het volgende hoofdstuk, van toepassing zijn. Daarbij wordt met de directeuren opsporing in het bijzonder ingegaan op specifieke sturingskenmerken van de politie. De aard van het politiewerk is een gespreksthema dat met name bij de team- en groepsleiders aan de orde wordt gesteld. In hoeverre bijvoorbeeld, bestaat behoefte aan

41 Staatscourant, 12 oktober 2000, nr. 198

35

afgescheiden trajecten met het oog op de betrouwbaarheid van de betrokken

ICT-basisvoorzieningen.

36 1.8 Relevantie van het onderzoek

In onderstaande worden de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek aangegeven.

1.8.1 Maatschappelijke relevantie

Het ligt voor de hand dat de samenleving rekent op een effectieve uitvoering van de politietaak. Voor de politie zelf kreeg deze opdracht vanaf de jaren ‘90 een nieuwe dimensie. Langzaam laaide de discussie over de maatschappelijke betekenis van de politie op. Onvrede over toegenomen onveiligheid leidde tot een roep in de samenleving om een daadkrachtiger aanpak van criminaliteit.

Individualisering, ‘ontgrenzing’ en meer complexe vormen van criminaliteit vragen steeds meer om een informatiegedreven strategie. Zoals aangegeven kan met de moderne middelen van vandaag de dag een goed werkende informatiehuishouding, die tevens goed in het functioneren van de organisatie is ingebed, voor een toename van de effectiviteit veel betekenen. In dit onderzoek wordt getracht verklaringen te vinden voor een probleem dat een vitaal onderdeel van de informatiehuishouding binnen de politie betreft, namelijk de beperkte deling van opsporingsgegevens tussen politiekorpsen. In de eerste plaats draagt dit onderzoek bij tot een beter begrip van dit probleem; in de tweede plaats kan het daardoor wellicht bijdragen aan een verdere oplossing ervan.

1.8.2 Wetenschappelijke relevantie

Er bestaat veel ICT literatuur over de acceptatie van informatiesystemen in

organisaties. Ook is wel gepubliceerd over de implementatie van

informatiesystemen bij de politie. Daarnaast zijn er vele publicaties verschenen

over het belang van informatie voor het uitvoeren van de politietaak. Ook is wel

bekend onder welke omstandigheden informatiesystemen binnen de

strafrechtketen worden ontwikkeld en toegepast. Met onderzoek op de

snijvlakken van deze onderzoeksgebieden, waar het onder meer gaat over de rol

van nieuwe of extra informatie (uit informatiesystemen) binnen het politiewerk,

is sinds enkele jaren een begin gemaakt. Relatief nieuw is de vraag waardoor

beperkingen in de informatie-uitwisseling ontstaan, nadat de systemen eenmaal

ontwikkeld en toegepast zijn. In dit onderzoek wordt bijzondere aandacht

gegeven aan de bereidheid van de in Nederland vrij zelfstandig opererende

korpsen enerzijds en individuele politiemedewerkers anderzijds, om met de

genoemde systemen te werken en informatie te delen. Dergelijk onderzoek is (in

37

Nederland) niet eerder uitgevoerd maar biedt mogelijk een belangrijke

invalshoek om het traag verlopende transitieproces naar meer informatie

gestuurde politie, beter te begrijpen.

38 1.9 Verdere indeling van het rapport

In het volgende hoofdstuk wordt aangegeven van welke theoretische inzichten wordt onderzocht of ze een verklaring kunnen bieden voor de beperkte uitwisseling van opsporingsinformatie tussen Nederlandse politiekorpsen. Deze hebben betrekking op deelvragen III t/m V: op het verklarende deel van de doelstelling.

Dit verklaringsschema wordt vanaf hoofdstuk 5 met behulp van de resultaten van de interviews onderbouwd of weerlegd. Ieder hoofdstuk begint met een uitgebreide introductie van de theoretische achtergronden, daarop volgen de resultaten van de interviews en tussenconclusies. Voorafgaand worden resp. in hoofdstuk 3 en 4, deelvragen I en II van een antwoord voorzien. Deze hebben betrekking op het beschrijvende deel dit onderzoek. In hoofdstuk 3 worden interne politie afspraken behandeld. Deze afspraken dienen als achtergrond voor de beschrijving van de barrières in de informatiedeling in hoofdstuk 4.

De onderzoeksresultaten en tussenconclusies betreffende deelvragen III

en IV worden resp. gegeven in hoofdstukken 5 en 6. De behandeling van

deelvraag V gebeurt aan de hand van twee onderscheiden thema’s in

hoofdstukken 7 en 8.

39

2. Informatiedeling is afhankelijk van diverse fronten

Met de ontwikkeling van de basisvoorzieningen de laatste jaren is de aandacht sterk op de techniek komen te liggen maar dat is niet helemaal terecht. Ook de organisatorische context is naast de juridische context van invloed op de ontwikkeling en toepassing van die systemen.

In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader voor deze studie geïntroduceerd. In paragraaf 2.2 wordt het verklaringsschema dat wordt gebruikt in deze studie, nader gemotiveerd en toegelicht. In paragraaf 1.4 van de inleiding werd het al kort aangestipt. Om te beginnen wordt in paragraaf 2.1 het probleem van beperkte informatiedeling bij de politie binnen een algemener kader beschouwd. De problematiek blijkt niet alleen binnen de politie te spelen.

2.1 Informatiedeling: een kwestie van verschillende belangen

Algemeen kan een aantal zaken worden gezegd over de uitwisseling van informatie tussen organisatieonderdelen, die kunnen worden toegepast op het probleem van beperkte informatiedeling bij de Nederlandse politie. Bij deze beschrijving wordt gebruik gemaakt van de begrippen centraal en decentraal. Dit onderscheid wordt gewoonlijk niet toegepast op de politie, omdat het gezag over de politie lokaal is verankerd.

Echter bij het probleem van de informatie- uitwisseling blijkt dat om deze reden respectievelijk het Rijk en de korpsen als centrale en lokale instituties kunnen worden beschouwd, aangezien het ministerie van BZK als centrale institutie hierover afspraken heeft gemaakt met de korpsen.

De kenmerkende rol van de centrale institutie (het moederbedrijf, het Rijk) is in dit verband dat zij toeziet op een optimale deling van informatie, vanwege het belang hiervan voor de totale organisatie. Als door het afschermen van informatie door organisatieonderdelen de effectiviteit van de gehele organisatie in het gedrang komt, is er sprake van een belangenconflict tussen het centrale en het decentrale niveau.

Op centraal niveau wordt vervolgens beleid gemaakt over het delen van informatie, om daarmee de effectiviteit van de totale

1 In artikel 12 van de Politiewet is geregeld dat de politie bij de handhaving van de openbare orde en bij de uitvoering van de hulproces verbaalerleningstaak, onder gezag staat van de burgemeester. Politieoptreden ter handhaving van de rechtsorde valt onder gezag van de officier van Justitie, volgens art. 13 PW.

2 Dijkstra et al (2006), Towards a Multi-agent system for regulated information exchange in crime investigations. Artificial Intelligence and Law, nr. 13, pp. 133-151