1. Inleiding
De vraag naar het sturend vermogen van de overheid is het laatste decennium steeds m eerin de belangstelling komen te staan. U it politicologische, bestuurskundige en sociologische analyses blijkt dat dit sturend vermo
gen beperkt is. Soms wordt zelfs een beeld geschetst van stuurloos onvermogen. Daarvoor is een veelheid aan elementen ter verklaring aangedragen1. Tevens zijn suggesties gedaan om te komen tot een vergroting van het sturend vermogen van de overheid2. Juist in verband met vragen over mogelijkheden en onmoge
lijkheden van sturing van maatschappelijke processen door de overheid, is inzicht in de functie van beleidsin
strumenten van belang. Ringeling constateert in zijn oratie echter dat vreemd genoeg de aandacht voor beleidsinstrumenten vanuit de wetenschap bijzonder gering is en weinig bekend is over plaats, functie en werking van beleidsinstrumenten binnen het be
leidsproces3. In dit verband is het interessant na te gaan hoe bij de voorbereiding van beleid gehanteerde veronderstellingen zich verhouden tot de feitelijke werking van beleidsinstrumenten. Indien tussen beide een sterke discrepantie bestaat kan bijvoorbeeld ge
sproken worden van een haast ingebouwd falen van overheidsbeleid.
Aansluitend bij het pleidooi van Ringeling voor onderzoek naar instrumenten van overheidsbeleid, zijn hiermee zowel onderwerp als doel van dit artikel gegeven. In de volgende paragrafen wordt een aanzet gegeven tot de beantwoording van de volgende pro
bleemstellingen.
(a) Welke opvattingen en veronderstellingen worden binnen de beleidsvorming van de rijksoverheid gehanteerd ten aanzien van plaats, functie en wer
king van beleidsinstrumenten;
(b) Komen deze opvattingen overeen met de plaats, functie en werking van beleidsinstrumenten bin
nen concrete beleidsprocessen;
(c) Indien daartussen een discrepantie aanwezig is, welke andere uitgangspunten ten aanzien van be
leidsinstrumenten kunnen bijdragen tot een ver
betering van de inschatting van mogelij kheden van overheidsbeleid?
In paragraaf 2 wordt aan de hand van een analyse van enkele overheidsnota’s nagegaan of gesproken kan worden van een bepaalde benadering van beleidsin
strumenten. Voor het onderzoek naar de plaats, func
tie en werking van beleidsinstrumenten binnen con
crete beleidsprocessen wordt gebruik gemaakt van een vijftal case-studies naar het verloop van dergelijke processen op verschillende beleidsterreinen. Daar
mee kan weliswaar nog niet gesproken worden van het soort comparatieve studies waar Ringeling in zij n ora
tie op duidt, maar dit kan toch worden beschouwd als een aanzet om te komen tot een cumulatief gebruik van bevindingen uit verschillende case-studies4. De voornaamste bevindingen uit de case-studies worden in paragraaf 3 kort gepresenteerd waarna in paragraaf 4 op basis van een analyse van die bevindingen een overzicht wordt gegeven van de belangrijkste factoren met betrekking tot de feitelij ke werking van beleidsin
strumenten. Op de verhouding tussen veronderstel
lingen en de feitelijke plaats, functie en werking van beleidsinstrumenten wordt ingegaan in paragraaf 5. In een afsluitende paragraaf komt het laatste deel van de probleemstelling aan de orde.
Tot slot van deze inleiding nog een enkele opmer
king over het begrip ‘beleidsinstrument’. Een pro
bleem bij vrijwel elke definiëring of omschrijving daarvan is de onduidelijkheid over wat onder beleids
instrumenten verstaan wordt. Veelal worden defini
ties gehanteerd die verwijzen naar de functies die beleidsinstrumenten vervullen: het realiseren van
Samenvatting - Bijanalysesvanoverheidsbeleidistotnu toederolvan beleidsinstrumenten onderbelicht gebleven. In dit artikel wordt nagegaan of er een discrepantie bestaat tussen veronderstellingen over de werking van beleidsin
strumenten bij de beleidsvorming en defeitelijke werking van beleidsinstrumenten binnen concrete beleidsprocessen.
Binnen de beleidsvorming wordt verondersteld dat de effec
tiviteit van beleidsinstrumenten wordt verhoogd door ratio
nele keuzes bij deplanvorming.Hetblijkt echter dat over beleidsinstrumenten en de effectiviteit daarvan slechts ge
sproken kan worden wanneer daarbij de interactieproces
sen tussen de verschillende actoren en de kenmerken van en ontwikkelingen binnen de maatschappelijke situatie wor
den betrokken. Het betoog wordt afgesloten met een aanzet tot een benadering van beleidsinstrumenten waarbij op dat laatste wordt aangesloten.
Drs. W.E. Bakker (1958) studeerde sociologie aan de RU Utrecht en isthans verbonden aande vakgroep Planningen Beleid. Hij verricht daareen promotieonderzoeknaarde functie van overheidsbeleid bij veranderingsprocessen bin
nen hetonderwijs.
Adres : Coornhertstraat9,3521 XE Utrecht (030-943924).
doelstellingen van overheidsbeleid of de beïnvloeding van bestuurlijke en maatschappelijke processen2 * * 5. In die zin kan het begrip beleidsinstrument beschouwd worden als een abstract containerbegrip waartoe alles kan behoren dat dergelijke doeleinden dient. Ringe
ling heeft erop gewezen dat een onderscheid kan wor
den gemaakt tussen instrumenten met een formeel (of wettelijk) karakter en instrumenten met een infor
meel karakter. Wetgeving, planning en financiering worden tot het formele instrumentarium gerekend en m et betrekking tot informele instrumenten spreekt hij ' onder meer over onderhandeling, overreding, list en bedrog6. D aarnaast zou het begrip zelf kunnen verwij
zen naar een instrumentalistische en technocratische benadering van overheidshandelen. Terecht spreekt Ringeling in dat verband over een risicovolle meta
foor. Omdat elke-strikte-definitie van beleidsinstru
menten in feite een bepaalde opvatting over de functie van beleidsinstrumenten binnen het beleidsproces in zich sluit, hanteren wij de volgende werkdefinitie van beleidsinstrumenten: alles dat door de overheid wordt ingezet en ondernomen ter realisatie van overheids- doeleinden, ofwel ter beïnvloeding van bestuurlijke en maatschappelijke processen.
2. Veronderstellingen bij de beleidsvoorbereiding Algemene opvattingen over beleidsinstrumenten worden binnen de - centrale - overheid niet vaak expliciet naar voren gebracht. Voor zover dat voor
komt gebeurt dat aan de top (directieniveau) van de overheid waarbij enkele departem enten, met name Financiën en Binnenlandse Zaken, het voortouw heb
ben. Te denken valt in dat verband aan nota’s van de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (COBA), de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (CHR) en de ‘Startwerkgroep deelprojectplan be
leidsinstrumenten in directe zin’7. Geconstateerd kan worden dat verschillende opvattingen naar voren ko
men die, hoewel ze soms tegenstrijdig lijken, toch sterke overeenkomsten vertonen.
D e overheid wenst, grotendeels op collectief ni
veau, maatschappelijke processen en situaties te be- heersenof te beïnvloeden. D itdoetzij door het uitvoe
ren van activiteiten die zijn gericht op het gedrag van de individuele burger, in het bijzonder door de beïn
vloeding van de keuzemogelijkheden van de burger.
Zo stelt de COBA in 1976 dat door wijziging van de vraag-aanbodverhoudingen activiteiten van indivi
duen beïnvloed kunnen worden8. Zeven jaar later wordt door Geelhoed, voorzitter van de ‘Startwerk
groep’, gesteld dat de overheid de besluitvorming van de burger kan beïnvloeden door in te grijpen in de vraag-aanbodverhouding binnen de particuliere sec
tor en dus in de kosten-batenafweging van de burger9.
Sommige keuzen worden onaantrekkelijk gemaakt (sancties, boete, heffing) en andere keuzen worden aantrekkelijk gemaakt (subsidie, voorlichting). Hier
bij wordt sterk uitgegaan van een economisch model van besluitvorming door het individu. De veronder
stelling dat beïnvloeding van keuzemogelijkheden op individueel niveau uiteindelijk een doel (gewenste situatie of ontwikkeling) realiseert op collectief niveau vormt de basis van deze opvattingen. Een andere over
eenkomst is dat vrijwel uitsluitend gesproken wordt in termen van ‘formele’ instrumenten. Tevens wordt er
van uitgegaan dat de overheid de capaciteit tot sturing van maatschappelijke processen door middel van be
leidsinstrumenten bezit, maar tegelijkertijd wordt, zowel door de COBA, de CH R als door Geelhoed aangegeven dat de effectiviteit van ingezette instru
menten verre van optimaal is.
Met dat laatste komen we op een punt waar de grootste verscheidenheid aan opvattingen geconsta
teerd kan worden. Zowel ten aanzien van diagnose als van voorgestelde oplossingsrichtingen.
De COBA richt zich sterk op het kenniselement: het methoden- en techniekenapparaat, de kennis over causale verbanden tussen variabelen in de samenle
ving en de kennis over (werking en effect van) beleids
instrumenten. D at alles moet uitgebreid en verbeterd worden om tot een juiste afweging te komen voor de keuze van beleidsinstrumenten10 *. Volgens de CHR worden de problemen door de overheidsorganisatie zelf veroorzaakt. De verschillende onderdelen daar
binnen hanteren niet op elkaar aansluitende beleidsin
strumenten waardoor de sturingscapaciteit niet aan
sluit bij de sturingsbehoefte. De remedie is duidelijk en eenzijdig gericht op verbetering van het functione
ren van de overheidsorganisatie11. Geelhoed tenslotte is van mening dat overheid en samenleving, budgetde- mocratie en marktdemocratie, te veel verstrengeld zijn geraakt. Zijn oplossing is dat de overheid een stap terug moet doen om doelmatig te kunnen sturen (geen overregulering). Ten tweede kan via de ontwikkeling van een instrumentenleer een meer afgewogen keuze gemaakt worden voor een bepaald instrument bij een
specifieke doelstelling (rationalisatie)12. Daarmee worden weliswaar verschillende accenten gelegd, maar alle voorgestelde therapieën zijn primair gericht op verbetering van de beleidsvoering en -vorming bin
nen de overheid: dan wel door verhoging van kennis, door rationalisatie van de interne organisatie of, na vermindering van de verstrengeling tussen overheid en samenleving, door rationalisatie van de keuze van beleidsinstrumenten.
Op basis van een analyse van de opvattingen over beleidsinstrumenten, zoals naar voren komend in de nota’s van de genoemde commissies, kan een tweetal categorieën van veronderstellingen onderscheiden worden ten aanzien van plaats, functie en werking van beleidsinstrumenten.
De eerste categorie veronderstellingen heeft be
trekking op de relatie tussen doel, beleidsinstrument en effect. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat de reali
satie van beleidsdoelen direct het gevolg is van de inzet van beleidsinstrumenten. D oor beïnvloeding van het gedrag van individuen kunnen maatschappelijke pro
cessen beïnvloed en gestuurd worden. De keuze voor een bepaald instrument bij een specifiek doel wordt gebaseerd op kennis over causale verbanden tussen relevante variabelen in de samenleving. Veronder
steld wordt dat die verbanden kenbaar en manipuleer
baar zijn en dat meer kennis omtrent de samenleving en beleidsinstrumenten leidt tot een betere afweging van beleidskeuzes. Naast kennis heeft de overheid de beschikking over een vrij beschikbaar reservoir aan beleidsinstrumenten en mogelijkheden (macht) om deze in te zetten. De doeleindenformulering kan wel
iswaar door de samenleving beïnvloed worden, maar keuze en hantering van beleidsinstrumenten zijn een intern bestuurlijke kwestie. Een logisch hieruit vol
gende veronderstelling is tenslotte dat eventuele be
perkingen ten aanzien van de keuze voor of de werking van beleidsinstrumenten, van tevoren kenbaar zijn of zijn ingecalculeerd en geen rol meer spelen bij de inzet van beleidsinstrumenten.
De tweede categorie veronderstellingen heeft meer specifiek betrekking op de wijze waarop beleidsinstru
menten een bepaald effect bewerkstelligen. Zoals in het voorgaande is aangegeven wordt in de nota’s aan
genomen dat beleidsinstrumenten het gedrag van indi
viduen beïnvloeden door wijziging van de kosten en baten van bepaalde keuzen. Individuen beslissen con
form een economisch model van besluitvorming dat
gebaseerd is op een rationele afweging van kosten en baten. Ook hierbij wordt ervan uitgegaan dat het ef
fect van beleidsinstrumenten op dat keuzegedrag ken
baar is en op grond daarvan instrumenten bij beleids
doelstellingen gekozen kunnen worden. Op grond van die keuze kan het effect voorspeld worden. Een be
leidsinstrument wordt noch door de uitvoering, noch door kenmerken van de beleidssituatie vervormd zo
dat keuze, toepassing en effect van beleidsinstrumen
ten op een voorspelbare wijze in elkaar overlopen.
Aan deze veronderstellingen liggen enkele meer metatheoretische assumpties ten grondslag over de maakbaarheid van de samenleving, de functie van de overheid bij de realisatie van collectieve doeleinden en de hiërarchische verhouding tussen overheid en samenleving. Voor een nadere typering daarvan kan onder meer verwezen worden naar het begrip ‘be- stuurscentrisme’ uit het W RR-rapport ‘Planning als onderneming’ en naar beschrijvingen van analytisch- rationele of cognitief-rationele modellen van beleid13.
De hiermee geschetste benadering van beleidsin
strumenten is gebaseerd op de analyse van een beperkt aantal nota’s. D aaruit kan dientengevolge niet wor
den geconcludeerd dat deze benadering ook binnen elk beleidsveld bij de beleidsvoorbereiding wordt aan
gehouden. Wel blijkt onder meer uit de hieronder te bespreken case-studies dat, althans in formele beleids
documenten en veelal impliciet, overeenkomstige veronderstellingen worden gehanteerd.
3. Case-studies
Voor het doen van uitspraken over de geldigheid, de houdbaarheid van veronderstellingen met betrekking tot de hantering en de werking van beleidsinstrumen
ten is een breed scala aan gegevens nodig over het feitelijk verloop van beleidsprocessen. Om dergelijke informatie te verkrijgen komt men al snel terecht bij evaluatie- en effectiviteitsonderzoek van beleid. Bij een groot deel van het bestaande evaluatieonderzoek doen zich echter enkele beperkingen voor waardoor dit voor ons doel minder geschikt is. Ten eerste werd en wordt in veel evaluatieonderzoek uitsluitend geke
ken naar de beleidsvorming, doelstellingen- en instru
mentenkeuze, (input-zijde) en/of naar de directe ef
fecten van beleid (output-zijde). D e relatie tussen de uitvoering van beleid en beleidseffecten bleef daarbij vaak buiten beschouwing. Een tweede en m et het voorgaande samenhangende beperking is dat men bij
de evaluatie van overheidsbeleid sterk gericht was op de interne organisatie van het openbaar bestuur en de organisatie van de beleidsuitvoering. D at werd door de onderzoekers min of meer gezien als de bepalende factor voor de beleidsuitvoering14. Tegelijkertijd be
stond in veel evaluatieonderzoek voornamelijk aan
dacht voor de formele kant van het beleidsproces. Met name Ringeling heeft erop gewezen dat ook informele aspecten bij het onderzoek van beleid moeten worden betrokken15. D e laatste jaren kan gesproken worden van een zekere kentering met betrekking tot eva
luatieonderzoek en meer in het algemeen met betrek
king tot het onderzoek van overheidsbeleid. Maarse geeft, aansluitend bij Hoógerwerf, aan dat binnen de bestuurskunde een verschuiving is opgetreden16. N aar zijn mening is in het tegenwoordig onderzoek:
- meer het accent komen te liggen op de studie van het proces van beleidsuitvoering;
- is de analyse van overheidsbeleid meer gekoppeld aan de beleidsinhoud;
- staat de relatie tussen beleidsuitvoering en effecten centraal;
- en wordt aan het samenspel tussen overheid en samenleving aandacht besteed.
Ook bij het gebruik van dergelijk, schaars beschikbaar onderzoek moet echter bedacht worden dat de visie en de veronderstellingen van de onderzoekers in belang
rijke mate bepalend zijn voor de selectie van de te onderzoeken variabelen. Gevolg hiervan is dat het in het volgende niet gaat om harde bevindingen, maar om uitspraken van indicatieve aard17.
Ruimtelijke ordening - Glasbergen en Simonis heb
ben zich in hun studie ‘Ruimtelijk beleid in de verzor
gingsstaat’ gericht op de (on)mogelijkheden van een nationaal ruimtelijk beleid in Nederland18. De auteurs wijzen op een zekere omslag in het beleid; namelijk van een vrij passieve instelling van de overheid naar een actievere benadering van ruimtelijke problemen.
Onder andere in de Tweede Nota over de ruimtelijke ordening (1966) komt dit naar voren.
Bij het toetsen van de in deze nota gepresenteerde hoofdlijnen van het beleid aan de feitelijke ontwikke
lingen na tien jaar blijkt dat de beoogde effecten van het beleid uitgebleven zijn. Om zicht te krijgen op de oorzaken van deze geringe effectiviteit hebben de au
teurs het beleid inzake de suburbanisatie onderzocht.
Centraal bij het suburbanisatiebeleid stond het be
houd van de grote stad, concentratie van stadsverla- ters in enkele groeikernen en behoud van het landelijk gebied. De auteurs komen tot de conclusie dat de discrepantie tussen doelen van het beleid inzake sub- i urbanisatie en de feitelijke ontwikkelingen gezocht moet worden in een onj uist, onvolledig of in het geheel niet aanwenden van de middelen (instrumenten).
Teneinde inzicht te krijgen in de wijze van hantering van de instrumenten werd per bestuurslaag een nader onderzoek uitgevoerd.
Daaruit bleek dat de lokale overheden andere doel
stellingen nastreefden dan de. nationale overheid en met name gericht waren op dorpsuitbreiding. Be
schikbare instrumenten (zoals het bestemmingsplan) werden daarvoor ingezet. Voor de realisatie van die doeleinden waren de gemeenten echter in sterke mate afhankelijk van vele andere participanten. Voorna
melijk in onderhandeling daarmee was het mogelijk om doelen min of meer gerealiseerd te krijgen19.
Wat betreft de relaties tussen de verschillende be
stuursniveaus wordt opgemerkt dat de provincie niet over de instrumenten beschikte om gewenste ontwik
kelingen te stimuleren. Men kon alleen gemeenten opdragen bestemmingsplannen te herzien of een aan
wijzing geven met betrekking tot de inhoud daarvan20.
Op rijksniveau bleken op dwang gerichte instrumen
ten (waaronder de aanwijzingsbevoegdheid met be
trekking tot streekplannen) mede in verband met goe
de bestuurlijke verhoudingen, niet gebruikt te wor
den. Via overleg en coördinatie werd getracht provin
cies en gemeenten te beïnvloeden waarbij door de uitvoerende afdelingen niet altijd uitgegaan werd van de doeleinden van het rij ksbeleid die multi-interpreta
bel waren21.
Resumerend kan ten aanzien van beleidsinstrumen
ten gesteld worden dat de werking van met name instrumenten van de nationale overheid sterk afhan- kelij k bleek van de bereidheid tot medewerking van de lagere overheden. Ook op lokaal niveau was de wijze van toepassing van instrumenten afhankelijk van si
tuatiegebonden factoren.
Woningbouw - In het onderzoek ‘Bouwen en plan
nen in onzekerheid’ hebben Faludi en Hamnett zich gericht op de totstandkoming van de gebouwde omge
ving in Leiden. Zij komen daarin tot de conclusie dat het formele instrumentarium voor de ruimtelijke or
dening niet tot de gewenste resultaten heeft geleid22.
De oorzaak ligt in de complexiteit van het beleidsob- ject, waardoor feitelijke en beoogde toepassing van instrumenten een zekere discrepantie vertonen. Het instrument (het plan) moest tijdens de uitvoering voortdurend bij gesteld worden en er was geen sprake van een eenduidige toepassing van een instrument23.
Het feitelijke resultaat werd voornamelijk beïn
vloed door de onderhandelingsprocessen van de bij de uitvoering betrokkenen (in dit geval planners, pro
jectontwikkelaars, burgemeester en wethouders etc.). Ook individuele eigenschappen en persoonlijke betrokkenheid bleken in hoge mate bepalend te zijn voor de uitkomsten van de onderhandelingsprocessen en dus voor de uiteindelijke resultaten24. Daarnaast concluderen de auteurs dat de mate van en wijze waar
op een instrument gehanteerd werd sterk afhankelijk bleek van de context. Opvallend punt is verder dat er tij dens de uitvoering een inform eel- en meer flexibel - instrumentarium gecreëerd werd dat de rol ging vervullen die het formele instrumentarium was toebe
dacht. Bepaalde gemeentelijke nota’s hadden formeel geen enkele rechtskracht, maar bepaalden het be
leidsproces meer dan het bestemmingsplan of het structuurplan. Zelfs het structuurplan, een niet bin
dend plan uit het formele instrumentarium voor de ruimtelijke ordening, werd vaak vervangen door do
cumenten zonder wettelijke basis25.
Behoud van stads- en dorpsgezich ten - D oor Derk- sen en anderen is onderzoek uitgevoerd naar de effec
ten van centraal beleid op het terrein van de monu
mentenzorg26. Daarin is over een periode van vijftien jaar het beleid van de rij ksoverheid ten aanzien van de bescherming van stads- en dorpsgezichten geanaly
seerd. Centraal stond de vraag in welke mate de doe
len die de overheid zich ten aanzien van de bescher
ming en het behoud heeft gesteld in de praktijk zijn bereikt, in welke mate het beleid effectief is geweest en welke factoren aan die effectiviteit hebben bijgedra
gen27. In het onderzoek is aandacht besteed aan de werking van beleidsinstrumenten en aan factoren die de werking van beleidsinstrumenten hebben beïn
vloed.
Aan de hand van een vergelijking tussen stads- en dorpsgezichten waarop de beleidsinstrumenten van toepassing waren en situaties waarbij dit niet zo was, onderzochten de auteurs de effectiviteit van de gehan
teerde instrumenten. Zij komen tot de conclusie dat
gedurende de onderzochte periode weliswaar de aan
dacht voor het behoud van stads- en dorpsgezichten is toegenomen, maar dat vrijwel geen verband aan te tonen is tussen de ingezette instrumenten en het be
houd van stads- en dorpsgezichten.
U it de analyses blijkt dat het instrument ‘aanwij
zing’, met daaraan gekoppeld het beschermende be
stemmingsplan, niet heeft geleid tot een hoge mate van behoud. Tevens bleek geen verband te bestaan tussen de gedetailleerdheid van de plannen en de mate van behoud28. Hoewel iets minder expliciet, komt men ook wat betreft de informele en indirecte instru
menten (contacten, respectievelijk subsidies) tot de conclusie dat geen verband aantoonbaar is tussen die instrumenten en de mate van behoud. Subsidies zijn wel gebruikt, maar werden door gemeenten gezien als een nieuwe bron van financiële middelen29. Dienten
gevolge bleek een instrument anders aangewend te kunnen worden dan oorspronkelijk was bedoeld. In plaats van een stimulans voor de gemeenten om uit
voering te geven aan het beleid van de centrale over
heid werden subsidies gezien als een extra bron van inkomsten. Meer algemeen kwam naar voren dat vrij onafhankelijk van het gevoerde beleid zich culturele veranderingen kunnen voordoen waardoor beleids
doeleinden in meer of mindere mate gerealise erd wor
den. D e inzet van beleidsinstrumenten had daar in dit onderzoek weinig mee te maken. Belangrijk is verder de constatering dat op dit beleidsterrein de centrale overheid afhankelijk bleek van de lokale politieke cultuur. Daarnaast beperkten ook andere omgevings
factoren de werking van beleidsinstrumenten. Ener
zijds hadden verschillende actoren (bijv. burgers) machtsmiddelen, zoals bezwaarschriften, om de wer
king van beleidsinstrumenten tegen te gaan en ander
zijds werkten regelingen van andere overheidsinstan
ties in sommige gevallen tegengesteld.
W aterkw aliteit - Een ander onderzoek naar de effec
tiviteit van overheidsbeleid is uitgevoerd door Bres- sers die zich heeft beziggehouden m et het waterkwali- teitsbeleid in de periode 1975-197930. Beschreven wordt het proces van de beleidsuitvoering waarbij hij zich met name heeft gericht op het beleid van de waterkwaliteitsbeheerders: overheidsinstanties zoals de provincie, waterschappen en zuiveringsschappen.
H et feitelijk onderzoek bestond uit twee delen: een onderzoek naar het beleid dat gericht was op de zuive-
ring van rioolwater door middel van rioolwaterzuive
ringsinstallaties en een tweede onderzoek naar het beleid dat was gericht op de sanering van de vervuiling van bedrijfsafvalwater. Ten aanzien van de doelberei
king op landelijk niveau bleek dat zowel met betrek
king tot de zuivering van rioolwater als de sanering van de vervuiling van bedrijfsafvalwater de beleidsdoelen grotendeels zijn bereikt. E r bestaan echter grote ver
schillen tussen de diverse waterkwaliteitsgebieden.
Soms zijn de gestelde doelen ver overschreden, in andere gevallen is de situatie achteruitgegaan.
W at betreft de zuivering van rioolwater berustte de uitvoering van het beleid volledig bij de overheid (ver
schillende waterkwaliteitsbeheerders) en bestond een directe relatie tussen de toepassing van het beleidsin
strument en het uiteindelijke beleidseffect. Deson
danks bleek het beleid en met name de mogelijkheid om te komen tot toepassing van het beleidsinstru
ment, in hoge mate afhankelijk te zijn van plaats- en tijdgebonden machtsverhoudingen tussen de verschil
lende actoren. Soms waren als gevolg van strijdige doeleinden tussen de verschillende overheidsorga
nen, andere actoren in staat het voorgestane beleid tegen te houden. Daarbij moet opgemerkt worden dat indien de overheid wel in staat was het beleidsinstru
ment toe te passen, het uiteindelijke effect toegeschre
ven kon worden aan het gevoerde beleid31.
Met betrekking tot de sanering van de vervuiling van bedrijfsafvalwater bleek een groot deel van het uiteindelijke beleidseffect een neveneffect te zijn van de toepassing van een instrument dat daar niet speci
fiek voor bedoeld was. H et veel algemenere instru
ment van de heffing bleek een groter effect tot gevolg te hebben dan het meer specifieke en gedetailleerdere instrument ‘fysieke regulering’. Tevens kwam uit de onderzoeksresultaten naar voren dat de werking van beleidsinstrumenten sterk situationeel gebonden was.
Enerzijds gezien de regionale verschillen in samen
stelling van de industrie en anderzijds gezien de naar regio verschillende machtsverhoudingen. Dat laatste hangt samen met een ander aspect, namelijk dat de werking van beleidsinstrumenten afhankeli j k is van de wijze waarop deze gehanteerd worden. Bij een for
meel gebruik van de wettelijke mogelijkheden bleek in dit geval de werking van beleidsinstrumenten min
der effectief dan wanneer het gebruik van het instru
ment gepaard ging met verschillende vormen van in
formeel overleg.
Werkgelegenheidsbeleid - H et aanvullende werkge
legenheidsbeleid - het onderwerp van een evaluatie
studie van Maarse - vormde in de jaren zeventig een onderdeel van het arbeidsmarktbeleid en was gericht op het terugdringen van de werkloosheid32. Het in
strument ‘aanvullende-werkensubsidie’ werd veron
dersteld een onaanvaardbaar hoge werkloosheid te bestrijden door potentiële opdrachtgevers aan te zet
ten tot extra investeringen33. Deze investeringen zou
den weer moeten leiden tot extra werkgelegenheid34.
Maarse geeft aan dat in feite een conjunctureel werk- loosheidsbestrijdingsmiddel gehanteerd werd voor een werkloosheid met structurele karakteristieken.
H et instrument was dus in feite ongeschikt voor het beoogde doel. Midden jaren zeventig kwam het direc
te werkgelegenheidseffect van het aanvullende werk
gelegenheidsbeleid dan ook centraler te staan35.
Resumerend kan ten aanzien van beleidsinstrumen
ten het volgende gesteld worden. H et wegvallen van het doel dat de inzet van een instrument bewerkstel
ligd heeft, impliceerde niet automatisch het stoppen van de toepassing van betreffend instrument. De han
tering van een instrument bleek te kunnen leiden tot de creatie van nieuwe doelen die feitelijk de wijze en mate van toepassing van het instrument gingen bepa
len. Daarnaast blijkt uit deze studie dat feitelijke en formele beslissingsmacht niet overeen hoeven te ko
men. De met de beïnstrumentering belaste instantie, het Regionaal Coördinatiecollege voor Openbare Werken (RCOW ), had in dit geval de feitelijke macht en niet de doelformuleerder, het ministerie van Socia
le Zaken. De centrale rol die het RCOW bij de instru- menttoepassing speelde leidde tot een informa- tieoverwicht en deze had daardoor de mogelijkheid om via onderhandeling met de bij de uitvoering be
trokken actoren, de uiteindelijke allocatie van de fi
nanciële middelen sterk te beïnvloeden. De resultaten uit het onderzoek van Maarse vormen een illustratie van de stelling dat de feitelijke hantering van de instru
menten door de uitvoerende (overheids)instanties op lokaal/regionaal niveau bepalender is voor het uitein
delijke effect dan de doelformulering op centraal ni
veau. De verklarende factoren die daar genoemd wor
den hebben alle betrekking op gemeentelijk gedrag en gemeentelijke doelen. Dit houdt in dat de mate en wijze van toepassing van het instrument voornamelijk bepaald lijken te worden door de uitvoerders.
4. Bepalende factoren bij instrumentengebruik Uit de case-studies komt een veelheid aan gegevens naar voren met betrekking tot de hantering en werking van beleidsinstrumenten. Ondanks de bovengenoem
de beperkingen kan daarbinnen enige samenhang on
derkend worden. In het volgende wordt een samen
vattend overzicht van de voornaamste bevindingen gegeven aan de hand van enkele them a’s. Daarmee wordt tegelijkertijd een aantal factoren genoemd dat bij de werking van beleidsinstrumenten binnen con
crete beleidsprocessen een belangrijke rol speelt.
M eerdere actoren - Een eerste punt dat genoemd kan worden is dat de overheid voor de daadwerkelijke uitvoering van beleid vaak afhankelijk is van andere actoren zoals de provincie, gemeenten en uitvoerende afdelingen of andere (o verheids- of particuliere) orga
nisaties. Uit een aantal van de besproken case-studies komt naar voren dat, hoewel verondersteld, niet of nauwelijks sprake is van een hiërarchische relatie tus
sen de centrale overheid en deze actoren. De ‘beleids
vrijheid’ van andere actoren is aanzienlijk en machts
verhoudingen bepalen voor een belangrijk deel de wijze waarop en de mate waarin bepaalde beleidsin
strumenten gehanteerd worden en welke doelen wor
den nagestreefd. Daarnaast is de overheid bij de uit
voering van beleid en de toepassing van beleidsinstru
menten in wisselende mate afhankelijk van andere betrokken actoren. W anneer de doelen van de over
heid strijdig zijn met belangen van andere actoren zoals burgers, bedrijven, pressiegroepen en dergelij
ke, dan kunnen deze hun (machts)middelen daar te
genover zetten (in sommige gevallen zij n die middelen hen zelf door de overheid verschaft, zoals bijvoor
beeld het beroepsrecht).
K enm erken van de beleidsom gevin g - Effecten van beleidsinstrumenten blijken mede bepaald te worden door kenmerken van de beleidsomgeving. Naast plaatselijke verhoudingen waren in dat kader nog an
dere factoren van belang voor de hantering en werking van beleidsinstrumenten. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de samenstelling van de regionale indus
trie (waterkwaliteit) of aan de regionale arbeids- marktsituatie (werkgelegenheidsbeleid). In dit ver
band is ook een door Derksen naar voren gebracht element van belang waarbij het meer gaat om verande
ringen van kenmerken. Namelijk de invloed die van
‘culturele verschuivingen’ op een beleidssituatie kan uitgaan en daarmee van invloed kan zij n op de uitkom
sten van gevoerd beleid. Een ogenschijnlijk effect van beleidsinstrumenten kan bepaald worden door brede
re culturele veranderingen. Meer algemeen kan ge
steld worden dat zowel fysieke, sociaal-culturele als sociaal-economische kenmerken van de beleidsomge
ving van invloed zijn op de werking van beleidsinstru
menten.
O verleg en onderhandeling - In een groot deel van de besproken case-studies kwam het belang van overleg en onderhandeling voor de uitvoering van beleid naar voren. H et blijkt dat op dwang gerichte beleidsinstru
menten in een groot deel van de gevallen niet of be
perkt worden gehanteerd, zelfs al zijn deze aanwezig.
Juist om overeenstemming in toekomstige situaties tussen de betrokken partij en mogelijk te maken wordt aan overleg, onderhandeling en overtuiging de voor
keur gegeven boven het strikt toepassen van (dwang
matige) beleidsinstrumenten. H et in stand houden van goede verhoudingen is daarbij belangrijk om tot resultaten te kunnen komen. Naast de verhoudingen tussen machtsposities van de betrokken actoren zijn voor de resultaten van het onderhandelingsproces ook individuele eigenschappen en persoonlijke betrok
kenheid van actoren van belang. De aanwezigheid van beleidsinstrumenten blijkt dientengevolge niet op zich bepalend voor een beleidseffect. De sociale inter
actie tussen de actoren bepaalt, verschillend van be
leidsveld tot beleidsveld, voor een belangrijk deel de mate van toepassing en effect van beleidsinstrumen
ten.
Inform ele instrum enten en inform eel gebru ik - Naast het formele beleidsinstrumentarium spelen ook ande
re, informele, instrumenten een rol. Overleg, onder
handeling en informatieuitwisseling vormen ten dele een onderdeel van het formele instrumentarium. In veel gevallen vindt ook overleg en onderhandeling plaats buiten de formele kaders om. Zoals onder meer bij Faludi en Hamnett naar voren kwam, worden door betrokkenen ook nieuwe beleidsinstrumenten ont
wikkeld die in de plaats komen van het formele instru
mentarium. De aanwezigheid en het gebruik van der
gelijke informele instrumenten is soms bepalender voor de uitkomst van een beleidsproces dan de forme
le instrumenten. Soms blijkt een beleidsinstrument
alleen effectief te zijn wanneer dergelijke informele instrumenten in samenhang daarmee worden ge
bruikt.
Tevens blijken de werkelijke bedoelingen die men heeft met bepaalde beleidsinstrumenten af te kunnen wijken van de formele doelen. Deels doordat de oor- spronkelij ke doelen van de beleidsvoerders wegvallen en de instrumenten in stand worden gehouden om andere redenen. Deels gebruiken de uitvoerende or
ganisaties beleidsinstrumenten voor de realisatie van eigen doeleinden (zoals subsidie) die niet in relatie staan met de doelen van de overheid.
Detaillering, interferentie en verandering - Buiten de bovengenoemde vrij algemene elementen die met de hantering en werking van beleidsinstrumenten samen
hangen, kwamen nog enkele meer specifieke punten naar voren. Zo bleek dat een verregaande detaillering van beleidsinstrumenten door de centrale overheid, zoveel mogelijk toegespitst en per aspect uitgewerkt, niet méér bijdraagt aan de realisatie van beleid dan algemenere instrumenten. De centrale overheid, zo blijkt, is niet in staat om alle betrokken aspecten te kennen en in de regelgeving te integreren. Zowel Derksen c.s. als Faludi en Ham nett constateren dat en ook bij Bressers blijkt het sterk gedetailleerde en spe
cifieke instrument minder resultaat te hebben dan het algemene instrument.
Eveneens kwam naar voren dat het overheidsbeleid en de beïnstrumentering daarvan op één terrein niet geïsoleerd en onafhankelijk van andere terreinen van overheidsbeleid bezien kan worden. Beleidsinstru
menten op het ene beleidsterrein beïnvloeden vaak het beleid en de werking van beleidsinstrumenten op andere terreinen. Verschillende afdelingen en over
heden kunnen elkaar dan binnen hetzelfde beleids
veld tegenwerken. Mede in dat verband wordt dan ook gesproken over onbedoelde of neveneffecten.
Daarnaast kunnen beleidsinstrumenten zowel naar vorm als functie veranderen tij dens het gebruik. Zoals gesteld kunnen doelen en omstandigheden zich wijzi
gen. Beleidsinstrumenten kunnen bewust daaraan worden aangepast of een andere functie gaan vervul
len. Anderzijds kan het ook zo zijn dat een instrument niet het gewenste effect bewerkstelligt. Gezien de veelheid aan op onderdelen betrokken actoren kun
nen zich haast autonome processen van bijstelling, uitbreiding of verfijning voordoen.
5. Veronderstelde en feitelijke werking van beleidsinstrumenten
In paragraaf 2 hebben we aan de hand van enkele overheidsnota’s een benadering van beleidsinstru
menten beschreven. De vraag is hoe deze benadering zich verhoudt tot de analyse van de feitelijke werking van beleidsinstrumenten uit de voorgaande twee para
grafen.
Bij de veronderstelde relatie tussen doeleinden, be
leidsinstrumenten en effecten kunnen enkele kantte
keningen geplaatst worden. Om te beginnen blijkt het kennen door de centrale overheid van alle relevante variabelen en de causale verbanden daartussen een vrijwel onmogelij ke zaak. H et aantal betrokken varia
belen is in de meeste gevallen zeer omvangrijk en tevens zijn deze variabelen en de causale verbanden daartussen, ten dele tijd- en plaatsgebonden. Voorts wordt in die veronderstellingen een groot belang ge
hecht aan een rationele keuze en inzet van beleidsin
strumenten. U it de bevindingen blijkt dat de koppe
ling van doeleinden en beleidsinstrumenten geen vol
ledig objectief op kennis gebaseerd gebeuren is, maar dat ook informele doeleinden worden gehanteerd en tevens machtsverhoudingen tussen betrokken actoren een rol spelen bij de hantering van beleidsinstrumen
ten. Belangrijker dan de eenzijdige en onvervormde inzet van beleidsinstrumenten is, zoals blijkt uit de case-studies, de wijze waarop beleidsinstrumenten ge
hanteerd worden. De veronderstellingen over de rela
tie tussen de inzet van beleidsinstrumenten en beleids
effecten worden nauwelijks ondersteund door gege
vens met betrekking tot concrete beleidssituaties.
De tweede categorie veronderstellingen had in het bijzonder betrekking op de wijze waarop beleidsin
strumenten effecten bewerkstelligen. De situatie dat ' de inzet van beleidsinstrumenten leidde tot de ver
wachte resultaten kwam weinig voor. Op elk terrein was wel sprake van onverwachte of onbedoelde (ne
veneffecten. Zowel de conclusies met betrekking tot onverwachte (neven)effecten van de toepassing van beleidsinstrumenten als de conclusie met betrekking tot het belang van overleg en onderhandeling, geven aanleiding te veronderstellen dat het keuzegedrag van individuen in de praktijk lang niet altijd (althans niet volledig) gekend en voorspeld kan worden. H et ge
drag van individuen en de afwegingen die gemaakt worden zijn niet statisch en zijn afhankelijk van een veelheid aan factoren. Daarnaast dient een groot deel
van de gehanteerde beleidsinstrumenten ter beïnvloe
ding van het gedrag van groepen, instellingen en orga
nisaties , waarvan het gedrag niet volledig als afgeleide van het gedrag van individuen beschouwd kan wor
den. Samenvattend lijken de veronderstellingen over de beïnvloeding van het individuele keuzegedrag door de inzet van beleidsinstrumenten en daarmee samen
hangend de veronderstelling dat beïnvloeding van dat keuzegedrag leidt tot verandering van maatschappe
lijke processen, slechts in beperkte mate van toepas
sing in concrete beleidssituaties.
Ten aanzien van de genoemde metatheoretische assumpties kan gesteld worden dat deze op gespannen voet staan met de bevindingen uit de case-studies.
Daarin komt juist naar voren dat de - centrale - over
heid voor de uitvoering van haar beleid en de inzet van beleidsinstrumenten, afhankelijk is van andere acto
ren (gemeenten, provincies, (overheid)organisaties) die andere doeleinden kunnen nastreven. Tevens kun
nen andere betrokken actoren zoals burgers, bedrij
ven, pressiegroepen en dergelijke over macht en mo
gelijkheden beschikken om, indien doeleinden tegen
gesteld zij n , de uitvoering van beleid tegen te gaan. Uit het belang dat gehecht wordt aan ‘goede verhoudin
gen’ en met name uit het belang van diverse vormen van overleg en onderhandeling blijkt dat niet (zeker niet volledig) sprake is van een hiërarchische verhou
ding. Wel is het zo dat de overheid, verschillend van beleidssituatie tot beleidssituatie een vrij grote machtspositie kan bekleden en middelen ter beschik
king kan hebben. Daardoor kan de overheid in sommi
ge gevallen binnen het krachtenveld van betrokken actoren een voorname positie innemen en invloed uitoefenen. De mate waarin sturing mogelijk is hangt samen met de plaats die de overheid binnen het krach
tenveld inneemt.
6. Conclusies
Uit het bovenstaande komt naar voren dat er een sterke discrepantie bestaat tussen veronderstellingen en uitgangspunten binnen de beleidsvorming (althans ten aanzien van de geanalyseerde nota’s) en de plaats, functie en werking van beleidsinstrumenten binnen concrete beleidsprocessen. Binnen de beleidsvorming wordt het bepalende moment voorde mate van effecti
viteit van beleidsinstrumenten geplaatst bij de plan
vorming en, hoewel gebaseerd op kennis daarover, onafhankelijk beschouwd van de maatschappelijke
situatie. Uit de case-studies blij kt dat over de mate van effectiviteit van beleidsinstrumenten slechts gespro
ken kan worden in samenhang met de interactiepro
cessen en verhoudingen tussen de verschillende acto
ren, de kenmerken van de maatschappelijke situatie en in samenhang met ontwikkelingen die zich binnen die maatschappelijke situatie voordoen.
Als de bestaande benaderingvan beleidsinstrumen
ten binnen de centrale overheid wordt afgewezen als uitgangspunt of kader voor de verbetering van beleid, komt de vraag aan de orde of het mogelijk is te komen tot een meer bruikbare benadering van beleidsinstru
menten, in het bijzonder één welke meer aansluit bij de complexe sociale interactieprocessen waardoor be
leidsprocessen gekenmerkt worden. Bruikbaar in de zin van een betere inschatting van de sturingsmoge
lijkheden van overheidsbeleid ten aanzien van een bepaald probleem of doel en bruikbaar in de zin van het ook tijdens de hantering van beleidsinstrumenten optimaliseren van die mogelijkheden. W anneer ech
ter getracht wordt om vanuit een benadering waarbij die complexe interactieprocessen centraal staan, te komen tot prescriptieve opties over ‘hoe beter beleid te voeren’, dan doet het gemis van de vertrouwde simplificaties zich sterk voelen. D an kan namelijk niet teruggegrepen worden op ‘onvoldoende kennis’ of een ‘verkeerde beleidstheorie’ waardoor verkeerde beleidsinstrumenten zijn gekozen.
In algemene zin komen auteurs die uitgaan van het beleidsproces als sociaal interactieproces tot de con
clusie dat niet gestreefd moet worden naar een gestan
daardiseerde, methodische en voor alle beleidssitua
ties toepasbare werkwijze. Daarentegen dient juist de concrete beleidssituatie of de specifieke kenmerken van een beleidsveld, als uitgangspunt voor beleid ge
nomen te worden. Aanbevelingen die vanuit een der
gelijke visie worden gedaan, gaan onder meer in de richting van verhoging van het adaptieve vermogen van beleid. D oor uit te gaan van globale doeleinden ontstaat ruimte voor aanpassing aan de institutionele context en aan lokale omstandigheden36. Ook de con
clusie die Snellen recent in zijn oratie presenteerde gaat in die richting. Vanuit de erkenning dat er geen algemeen geldende toverformules van planning zijn en vanuit de aanbeveling om planning situationeel op te zetten, pleithij voormatigingvandeplanmatigheid.
Aan eenmaal gekozen vormen (van planning) dient niet rigide vastgehouden te worden, maar steeds op-
nieuw moet bekeken worden welke elementen de aan
dacht verdienen37. In aansluiting op het bovenstaande worden daarom met betrekking tot beleidsinstrumen
ten de volgende uitgangspunten voorgesteld.
Ten eerste dient uitgegaan te worden van de speci
fieke kenmerken van het beleidsveld. Aangezien de kenmerken van de beleidsomgeving (het maatschap
pelijk veld) van situatie tot situatie verschillen, wisselt ook de werking van beleidsinstrumenten per situatie.
Daarbij kan gedacht worden aan de samenstelling van en de verhouding tussen de betrokken actoren. Meer algemeen gaat het daarbij om sociaal-culturele, so- ciaal-economische en fysieke omgevingskenmerken.
Een tweede kaderstellend element dat in dit ver
band belangrijk is, zijn de kenmerken van de verande
ringsprocessen binnen het veld waar het beleid op is gericht. Te denken valt in dat verband aan de mate van autonomie van veranderingsprocessen. Bij economi
sche voor- of achteruitgang of bij culturele normen- en waardenpatronen is veelal sprake van sterk autonome veranderingsprocessen. Veranderingsprocessen op bijvoorbeeld het terrein van de waterhuishouding zij n daarentegen nauwelijks autonoom te noemen. Daar
naast kunnen kenmerken genoemd worden als het tempo van veranderingsprocessen, de relatie met an
dere (ontwikkelingen binnen) maatschappelijke vel
den en de betrokken actoren.
Daarmee komen we op een derde punt. Uitgegaan kan worden van de functie en de positie die de over
heid vervult en inneemt bij de processen waar het beleid op is gericht. Grofweg kunnen twee hoofdfunc
ties onderscheiden worden. Ten eerste de begeleiding van onderhandelings- en ruilprocessen ten einde deze zo goed mogelijk - gezien bepaalde normen - te laten verlopen. Ten tweede het binnen onderhandelings- en ruilprocessen, als partij met een van situatie tot situa
tie verschillende machtspositie, trachten maatschap
pelijke doeleinden te realiseren. W anneer men te ma
ken heeft met in hoge mate autonome en zelfregule
rende (markt)processen is met name de eerste functie van belang. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan antikartel of monopoliewetgeving. Bij minder au
tonome processen zoals de creatie van voorzieningen (output = outcome) komt eerder de tweede functie in aanmerking.
Op grond van een dergelijke positietypering kun
nen de mogelijkheden van overheidsbeleid binnen een bepaalde maatschappelijke situatie ingeschat
worden. Een dergelijke inschatting heeft dan bijvoor
beeld betrekking op de noodzakelijke onderhande
lingsruimte bij de bepaling, toepassing en aanpassing van beleidsinstrumenten, de gevoeligheid van beleids
instrumenten voor (verandering van) kenmerken van de maatschappelijke omgeving of op de relatieve af
hankelijkheid van ontwikkelingen binnen andere maatschappelijke sectoren. D it alles heeft consequen
ties voor de typen te hanteren instrumenten en voor de wijze van hantering. Met betrekking tot de begelei
ding van onderhandelings- en ruilprocessen kan ge
dacht worden aan organisatorische en infrastructurele voorzieningen waarbinnen die onderhandeling kan plaatsvinden en aan technieken waarmee de commu
nicatie tussen actoren bevorderd wordt. Bij de tweede functie gaat het om interventies van overheidswege.
De wijze van interventie door de overheid is daarbij weer afhankelijk van de bovengenoemde kenmerken van zowel de beleidsomgeving als de veranderingspro
cessen daarbinnen.
H et gaat hier slechts om een enkele en summiere aanzet voor een visie op het gebruik van beleidsinstru
menten waarbij aansluiting wordt gezocht bij de com
plexe sociale interactieprocessen waarbinnen het overheidshandelen gestalte krijgt. Om te kunnen ko
men tot een beter zicht op het verloop van beleidspro
cessen en langs die weg tot ‘beter’ beleid, moet aan
dacht besteed worden aan het complex van samenhan
gende factoren welke een maatschappelijke ontwik
keling bepaalt. Een daarvan geïsoleerde en naar bin
nen gerichte beschouwing van overheidsingrijpen leidt gemakkelijk tot een onjuiste beoordeling van effecten en mogelijkheden van overheidsingrijpen.
Noten
* D it artikel is gebaseerd op de doctoraalscriptie ‘Beleidsin
strumenten: verkenning van theorie en praktijk’, Utrecht 1984. J. Koen dank ik voor zijn bijdrage in dat verband en D.
van H outen, R. van Rijsselt en J. Simonis dank ik voor commentaar op een eerdere versie van dit artikel.
1. Zie bijvoorbeeld: J .A .A . van D o o m en C.J.M . Schuyt (red.), De stagnerende verzorgingsstaat, Meppel 1978; J.
Kooiman (red.), De verzorgingsstaat: bestuurlijk een chaos?, Alphen a/d Rijn 1980; A . H oogerwerf (red.), Succes en falen van overheidsbeleid, A lphen a/d Rijn 1983; P. Thoenes, e.a ., De crisis als uitdaging, Amsterdam 1984.
2. Zie bijvoorbeeld: G. Kuypers, Beginselen van beleids
ontwikkeling, Muiderberg 1980; A . Hoogerwerf, Beleid be
rust op veronderstellingen, de beleidstheorie, in: Acta Politi-
ca, 1984/4, p. 493-531; P. de Haan en R. Fernhout, Wetge
ving, planningen financiering: instrumenten van overheidsbe
leid, D en Haag 1981; J .B .D . Simonis, Uitvoering van beleid als probleem, Amsterdam 1983.
3. A .B . Ringeling, De instrumenten van het èe/e/d, Alphen a/d Rijn 1983, p. 4.
4. A .B . Ringeling, aldaar, p. 23.
5. Ringeling spreekt bijvoorbeeld over ‘een verzameling van beleidsactiviteiten die overeenkomstige kenmerken ver
tonen en die zijn gericht op de beïnvloeding van bestuurlijke en maatschappelijke processen’. D e Commissie voor de Ont
wikkeling van Beleidsanalyse (1976) heeft het over ‘datgene waarmee men processen tracht te beïnvloeden teneinde een gewenste situatie te creëren’.
6. A .B . Ringeling, aldaar, p. 7.
7. H et gaat hierbij om de volgende nota’s: H et vijfde jaarverslag van de Commissie voor de Ontwikkeling van Beleidsanalyse (C O B A ), in: Beleidsanalyse, 1977/2;Hetzes- de jaarverslag van de C O B A , in: Beleidsanalyse, 1978/2; Het instrument subsidie. Een leidraad voor het subsidieonder- zoek, Rapport van de C O BA , in: Beleidsanalyse, 1976/1, p.
11 e.v.; Beleidsnota van de C O BA bij het rapport, in: Be
leidsanalyse, 1976/1, p. 1-10; Evaluatienota departementale doelstellingenanalyse, C O B A , D en Haag 1979; Zou Thor- becke nu tevreden zijn?, Rapport nr. 1 van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, D en Haag 1979; Elk kent de laan die derwaarts gaat, Rapport nr. 3 van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, D en Haag 1981; L .A . G eel
hoed, De interveniërende staat, D en Haag 1983. D e inhoud van deze nota’s wordt in grote lijnen bekend verondersteld.
Voor een uitvoeriger beschrijving wordt verwezen naar:
W .E. Bakker, Beleidsinstrumenten: verkenning van theorie en praktijk, doctoraalscriptie Utrecht 1984.
8. C O BA 1976.
9. L .A . G eelhoed, aldaar, p. 4.
10. C O BA 1977, C O B A 1979.
11. CHR 1981.
12. G eelhoed, 1983.
13. P. den H oed, W .G .M . Salet en H. van der Sluijs, Planning als onderneming, W etenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, D en Haag 1983; P.L. H upe, D e Mythe van de beleidsrelevantie, in: Beleid en Maatschappij, 1984/
10, p. 278-293; D . J. van H outen en J .B .D . Simonis, ‘Tegen beter weten in’; de spanning tussen beleid en onderzoek, in:
Beleid en Maatschappij, 1984/10, p. 294-301.
14. J.A .M . Maarse, Uitvoering en effecten van werkgele
genheidsbeleid. Een bestuurskundig onderzoek naar het aan
vullende werkgelegenheidsbeleid, Enschede 1983; J.J.A.
Thomassen, Overheid en burger bij de uitvoering van het
overheidsbeleid, in: A . H oogerwerf (red.), PolitiekinNeder- land, Alphen a/d Rijn 1981.
15. A .B . Ringeling, 1983.
16. J.A .M . Maarse, 1983.
17. D e beperkte beschikbaarheid van dergelijkonderzoek heeft er toe geleid dat vier van de vijf geanalyseerde case
studies betrekking hebben op velden die vallen onder één ministerie; te weten het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu.
18. P. Glasbergen en J .B .D . Simonis, Ruimtelijk beleid in de verzorgingsstaat, Amsterdam 1979.
19. P. Glasbergen c .s., aldaar, p. 83.
20. P. Glasbergen c .s., aldaar, p. 124.
21. P. Glasbergen c.s., aldaar, p. 148 e.v.
22. A . Faludi en S.L. Hamnett, Bouwen en plannen in onzekerheid, Alphen a/d Rijn 1978.
23. A . Faludi c .s., aldaar, p. 159.
24. A . Faludi c .s., aldaar, p. 213 25. A . Faludi c.s., aldaar, p. 195.
26. W .D erk sen ,M . G onggrijp-vanM ourik,R. Smook en T. de Beer, Monumentenzorgen effecten van centraal beleid:
een analyse van de bescherming van stads- en dorpsgezichten, Deventer 1983.
27. W. Derksen c.s., aldaar, p. 9.
28. D e auteurs verwijzen in dit verband naar gelijkluiden
de bevindingen uit het onderzoek van Faludi en Hamnett.
29. W. Derksen c.s., aldaar, p. 155 e.v.
30. J.T .A . Bressers, Beleidseffectiviteit en waterkwaliteit, Enschede 1983.
31. D e directe belêidsprestatie (output) de bouw van wa
terzuiveringsinstallaties leidt in dit geval direct tot het uitein
delijke effect (outcom e), namelijk schoner oppervlaktewa
ter.
32. J.A .M . Maarse, 1983.
33. D e aanvullende werkenprogramma’s liepen van 1972 t/m 1978 en de kosten bedroegen in totaal 4,7 miljard gulden.
34. J.A .M . Maarse, aldaar, p. 112.
35. J.A .M . Maarse, aldaar, p. 132.
36. Zie onder meer, naast de besproken case-studies:
A .M .J. Kreukels, Planning en Planningproces, D en Haag 1980; J .B .D . Simonis, Uitvoering van beleid als probleem, Amsterdam 1983; D . J. van H outen, J.T.J.M . van der Linden en E. Snel, Industriële activiteiten. Besluitvorming en effec- tenonderzoek, Amsterdam 1983; P. Glasbergen, Visies op beleid. Sociaal-wetenschappelijke analyse van overheidsbe
leid, Amsterdam 1984.
37. I.Th.M . Snellen, Plan matig planmatig, Alphen a/d Rijn 1984.
