Nieuwe behoeften naar zekerheid: gezin, arbeid en sociale zekerheid

(1)

2 Beleid & Maatschappij 1992/1

Nieuwe behoeften naar zekerheid:

gezin, arbeid en sociale zekerheid

Samenvatting

Aan de basis van de gedachte om de sociale zekerheid te individualiseren, zow el in rechten als in uitkeringsbedra

gen, liggen belangrijke feitelijke en normatieve verande

ringen die de socio-demografische structuur van de be

volking, en de behoeftenstructuur die hiermee samen

hangt, bijna onzichtbaar, maar ingrijpend en diepgaand veranderd hebben.

D e stijging van de arbeidsparticipatie van vrouwen, de gezinsverdunning en -destabilisatie hebben de doelma

tigheid van de sociale zekerheid grondig aangetast. Ge

fragmenteerde gezinsloopbanen verhogen immers de kans om tussen de mazen van het gezinsgebonden verzor- gingsnet te vallen terwijl, vanwege de veralgemening van het tweeverdienerschap, het enig arbeidsinkomen - en a fortiori het enig vervangingsinkomen - ontoereikend is geworden om de minimale gezinsbehoeften te dekken.

Tegelijkertijd tasten de veranderingen in waarden en nor

men (legitimatie van de individuele keuzevrijheid, zelf- ontplooiingsideologie, gelijkberechtigingsgedachte) de legitimiteit van het gezinsgemodaliseerde stelsel aan, niet in het minst vanwege het zichtbaar worden van discrimi

naties tussen sociaal verzekerde mannen en vrouwen en tussen verdienersrol en verzorgingsrol.

In dit artikel wordt nagegaan o f en hoe individuali

sering deze discrepanties kunnen wegwerken.

1. De diagnose: de sociale zekerheid en de basisinstituten gezin en arbeid

De socio-dem ografische context waarin de grond

slagen van de sociale zekerheid werden gelegd, was gekenm erkt door, ten eerste, het éénkostwinner- schap - zo niet als regel dan toch als norm en na te streven ideaal - en, ten tweede, door stabiele ge

zinsstructuren die enkel door het overlijden van één van de leden werden bedreigd. De socio-dem ografi

sche ontwikkelingen hebben deze situatie nu gron

dig veranderd en hier ligt een belangrijke oorzaak

B. Cantillon

De auteur is verbonden aan het Departement Sociologie en Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen. Adres:

Prinsstraat 13 B -2000 Antwerpen 1.

van het onbehagen rond de ondoelm atigheid en de legitim iteitscrisis van de sociale zekerheid.1

(a) B e r e k e n d g e d r a g - Omdat keuzen om trent hu

welijk, samenwonen, echtscheiding en hertrouw niet m eer zo norm atief bepaald zijn als vroeger, wordt algem een aangenom en dat (potentiële) uitkeringstrekkers, m eer dan vroeger, de mogelijkheden benutten die (de zeer ingewikkeld geworden) so

ciale zekerheidsvoorzieningen bieden, d e s n o o d s d o o r d e f e i t e l i j k e ( g e z i n s - O m s t a n d i g h e d e n a f te s t e m m e n o p d e r e g e l i n g e n . O m dat de sociale zeker

heid niet neutraal is (en kan zijn) ten opzichte van de gekozen gezinssituatie zou zulks leiden tot een zelfversterkend mechanisme, waarbij de sociale be

scherm ing zélf de socio-dem ografische trendbew e

gingen in de hand w erkt (zie in deze zin b.v. Sulle- rot 1983; M urray 1984).

Hoewel het w etenschappelijk onderzoek heeft aangetoond dat de invloed van financiële stimuli op de menselijke gedragingen wellicht minder groot is dan algem een g e d a c h t1 2, is de beleidsm atige kw es

tie om trent de invloed van sociale zekerheidsrege

lingen op het al dan niet huwen, de echtscheiding en de hertrouw van grote betekenis. Regelingen die het huw elijk negatief en de echtscheiding positief dis

crim ineren tasten im m ers de l e g i t i m i t e i t van het stelsel aan en moeten dus in de mate van het m oge

lijke worden vermeden.

(b) W e r k l o o s h e i d e n o n e i g e n l i j k g e b r u i k v a n d e w e r k l o o s h e i d s u i t k e r i n g e n - De forse toenam e van de vrouw elijke activiteitsgraden resulteerde in de aangroei en in de feminisering van de beroepsbe

volking, in sterk gestegen w erkloosheidscijfers en in de feitelijke verandering van de notie ‘full-em ploym ent’ (vroeger: één tewerkgestelde per gezin, nu twee tewerkgestelden per gezin).3

(2)

B. Cantillon: Nieuwe behoeften naar zekerheid: gezin, arbeid en sociale zekerheid 3

Naar alle waarschijnlijkheid zullen op korte en middellange termijn (tot 2000) de w erkloosheids

lasten zeer hoog blijven. O ndanks dem ografische factoren die nu reeds voor een afnam e zorgen van het aantal personen op actieve leeftijd, zal bij gelijk

blijvende activiteitsgraden onder mannen de te ver

wachten verdere toenam e van de vrouwelijke acti

viteitsgraden nog een tijdlang voor een bijkom end aanbod van arbeidskrachten zorgen. D it zal én tot blijvend h o g e w e r k l o o s h e i d s c i j f e r s leiden, én tot een verdere f e m i n i s e r i n g v a n d e b e r o e p s b e v o l k i n g .

Dit stelt v o o rd e sociale zekerheid niet alleen een

k o s t e n p r o b l e e m m aar ook een p r o b l e e m v a n a a n  p a s s i n g a a n d e n o d e n e n b e h o e f t e n v a n h e t n i e u w e ty p e w e r k n e m e r die, m eer dan zijn voorganger (de mannelijke éénkostwinner) wordt geconfronteerd met cumulatie van betaalde arbeid m et de zorg voor kinderen, voor zieke o f bejaarde verwanten, dat wil zeggen personen die, althans in bepaalde levensfa

sen, minder betrokken zijn op betaalde arbeid. Op dit ogenblik is noch de arbeidsmarkt, noch de so

ciale zekerheid voldoende aangepast aan dit nieuwe type werknemer. Een volwaardige sociale zeker- heidsbescherming veronderstelt im m ers een volle

dige loopbaan en een voltijdse dagtaak. Perioden waarin er geen of slechts gedeeltelijke beschikbaar

heid is op de arbeidsm arkt worden slechts gedeelte

lijk en onder restrictieve voorwaarden sociaal ge

dekt. Dit heeft uiteenlopende gevolgen: het leidt tot bestaanszekerheidsproblemen voor de gezinnen die kiezen voor m eerdere kinderen en een (tijdelijke) onderbreking van de beroepsloopbaan (é é n k o s t w i n - n e r s p r o b le e m ) en tot het o n e i g e n l i j k m a a r n o o d z a  k e lijk g e b r u i k v a n d e w e r k l o o s h e i d s u i t k e r i n g e n .

Volgens de data van het Centrum voor Sociaal Beleid correleert de w erkloosheid van gehuwde vrouwen (evenals deeltijdse arbeid) positief m et de kinderlasten, ook na statistische controle voor va

riabelen als leeftijd, onderwijsniveau, beroep en sector van tewerkstelling.4 E r is dus enige em piri

sche bevestiging voor de vaak gehoorde gedachte dat tweeverdieners m eer en langer in de w erkloos

heid komen/blijven vanwege een m indere arbeids- geneigdheid en een andere arbeidsoriëntatie bij vrouwen, voortvloeiende uit gezinssituationele fac

toren.

Maar de empirie leert ook dat het positieve ver

band ‘kinderlasten - w erkloosheid’ vooral geldt

voor laaggeschoolde vrouwen uit lagere socio-pro- fessionele categorieën (dus niet: de stempelende

echtgenote van de geneesheer). Bovendien valt uit de cijfers af te leiden dat de werkloosheidsuitkerin

gen van gehuwde vrouwen m et kinderen veelal een

n o o d z a k e l i j k e a a n v u l l i n g z i j n v a n h e t g e z i n s i n k o 

m e n . Zonder werkloosheidsuitkering zou niet m in

der dan 61% van de tweeverdieners een inkomen hebben lager dan het socio-vitale minim um (zie Cantillon 1990). Het oneigenlijk gebruik van de werkloosheidsuitkeringen reflecteert dus de nega

tieve uitkom st van de onaangepastheid van de ar

beidsom standigheden en van de sociale zekerheid aan de specifieke problem en van de cum ulatie van twee voltijdse banen, de zorg voor 2 ,3 of m eer kin

deren (vooral bij lage scholingsgraad van de vrouw) en het noodzakelijk karakter van de dubbele inko

mens (vooral in lagere socio-professionele catego

rieën).

(c) D i s c r i m i n a t i e s - D oor de socio-demografische ontwikkelingen en de hierm ee gepaard gaande veranderingen in waarden en norm en ontstaan in de sociale zekerheid nieuwe vormen van discrim ina

ties, terwijl oude vorm en m eer zichtbaar worden.

Deze ontwikkeling is zo sterk dat de discussie om trent het te voeren sociaal zekerheidsbeleid in t o e  n e m e n d e m a t e b e h e e r s t w o r d t d o o r d e v r a a g in w e l k e m a t e e n h o e f e i t e l i j k e ( d i r e c t e e n i n d i r e c t e ) d i s c r i m i n a t i e s m o e t e n w e g g e w e r k t w o r d e n . Hierbij zijn vooral de discrim inaties tussen sociaal verze

kerde m a n n e n e n v r o u w e n en tussen v e r d i e n e r s r o l

en v e r z o r g i n g s r o l van belang.

M et uitzondering van het verschil in pensioen

leeftijd en in de m axim um bedragen van de pensioe

nen voor werknemers m et een volledige loopbaan, werden in het recente verleden bijna alle directe dis

criminaties van vrouwen uit de vroegere wetgeving verwijderd. De problem en situeren zich nu vooral rond de toepassing en de interpretatie van het nieuwe rechtsbeginsel ‘i n d i r e c t e’ d i s c r i m i n a t i e (zie artikel 4 van richtlijn nr. 79 (7) EEG van de Raad van 19 decem ber 1978). In algem ene termen wordt hieronder verstaan de discrim inaties die ontstaan doordat een ogenschijnlijk neutrale handelswijze in de praktijk in het bijzonder personen van een be

paald geslacht blijkt te treffen. M et betrekking tot de Belgische wetgeving spitst de discussie rond de

(3)

toepassing van dit rechtsbeginsel zich vooral toe op de vraag of de gezinsmodaliseringen al dan niet uit de werkloosheids-, ziekte-, invaliditeit- en pen

sioenregelingen m oeten worden verw ijderd om dat ze statistisch vooral vrouwen benadelen.

M et betrekking tot de ongelijke behandeling van verdieners- en verzorgingsrol gelden tw ee argu

mentaties. Som m igen voeren aan dat w e r k e n d e g e  h u w d e v r o u w e n bijdragen betalen ‘om niet’ omdat afgeleide rechten niet (of slechts ten dele) kunnen worden gecum uleerd m et individuele rechten. Hier treden dus de a f g e l e i d e r e c h t e n als d i s c r i m i n a t o i r e n a n t i - e m a n c i p a t o r i s c h s t e l s e l naar voren, ‘une dérives qui va des ménages bi-cotisants vers les ménages m ono-cotisants’5 (Université des Fem m es 1987). Anderen vestigen de aandacht op de d i s c r i  m i n a t i e v a n d e m a a t s c h a p p e l i j k ( e n e c o n o m i s c h ) b e l a n g r i j k e v e r z o r g i n g s r o l . H ier geldt de overwe

ging dat onbetaalde arbeid n i e t g e h o n o r e e r d w o r d t d o o r e e n s p e c i f i e k e r e c h t s t r e e k s e b e s c h e r m i n g

(socio-pedagogische toelage en eigen sociale zeker

heidsrechten), tenzij voor w erkenden die tijdelijk beslissen om hun betaalde arbeid te onderbreken om tijd vrij te m aken voor verzorgende taken (loop

baanonderbreking suitkeringen).

(d) O n d o e l m a t i g h e i d - In de sociaal-economische en dem ografische context waarin de grondsla

gen van de sociale zekerheid werden gelegd kon worden aangenom en dat het zich voordoen van één van de sociaal verzekerde risico’s quasi autom a

tisch het ontstaan van een behoefte-situatie tot ge

volg had, terwijl om gekeerd een goed deel van de behoeften voortvloeide uit de effectuering van deze risico’s.

O m dat werkloosheid, ziekte, ouderdom o f over

lijden van de kostw inner veelal leidden tot het ver

lies van het enig arbeidsinkom en in het gezin waren deze risico’s een goede indicator voor het ontstaan van een behoefte-situatie. Om gekeerd ontstonden behoeften-situaties vooral door het verlies van het m eestal voltijdse arbeidsinkom en van de kostw in

ner, door werkloosheid, ziekte, ouderdom o f over

lijden. Aldus w erd een universeel bescherm ings

systeem uitgebouwd waarin het risico uitkeringsba- sis was en het stigmatiserende onderzoek naar de behoeften kon worden vermeden. D it systeem bood in het gegeven sociaal-dem ografisch kader het

voordeel van het quasi-samenvallen van ‘billijkheid naar verdiensten’ en ‘billijkheid naar behoeften’.

D e socio-dem ografische ontwikkelingen hebben deze situatie nu grondig veranderd. T e n e e r s t e ,

om dat de effectuering van een sociaal risico niet m eer autom atisch leidt tot een behoefte-situatie.

T e n t w e e d e, om dat nieuw e behoeften zijn ontstaan

die niet worden gedekt door de traditioneel sociaal verzekerde risico’s.

1. E e n n i e u w e r e l a t i e t u s s e n b e h o e f t e , r i s i c o e n r i s i c o - d e k k i n g . D e sterke toenam e van het aantal tweeverdieners, alleenstaanden en éénoudergezin

nen heeft een p o l a r i s a t i e m et zich m eegebracht t u s  s e n c a t e g o r i e ë n w a a r v o o r h e t o p t r e d e n v a n e e n s o  c i a a l r i s i c o een zeer zware (en m eestal t é z w a r e ) v a l in i n k o m e n t e w e e g b r e n g t e n e r z i j d s e n c a t e g o r i e ë n d i e in z e k e r e m a t e z é l f d e s c h o k b i j i n k o m e n s v e r l i e s k u n n e n o p v a n g e n , d a n k z i j d e a a n w e z i g h e i d v a n e e n a n d e r g e z i n s i n k o m e n , a n d e r z i j d s .

M eerinkom ensgezinnen m et een vervangingsuit

kering (68% van de uitkeringstrekkers op actieve leeftijd) zijn sterk geconcentreerd in de m iddelhoge welvaartsgroepen. Eéninkom ensgezinnen (vooral deze m et gezinslasten) situeren zich vrijwel uitslui

tend in de lagere decielen van de inkom ensverde

ling. De vervangingsinkom ens zijn zeer ontoerei

kend voor gezinnen die er uitsluitend van m oeten leven; m aar voor m eerinkom ensgezinnen heeft het bescherm ingssysteem een vrij grote mate van doel

matigheid: na sociaal transfert heeft 14% van de tw eeverdienersechtparen een inkom en dat lager is dan de bestaanszekerheidsgrens tegen zo’n 58%

van de ééninkom ensgezinnen m et gezinslasten. Het bestaansonzekerheidsrisico van de eerste groep is dus 50% lager dan het gem iddelde voor de ganse bevolking; het risico van de tweede groep is 176%

hoger dan het gemiddelde (zie tabel 1).

D e em pirie leert dus dat voor onderscheiden groepen uitkeringstrekkers de e f f e c t u e r i n g v a n e e n s o c i a a l r i s i c o z e e r u i t e e n l o p e n d e g e v o l g e n h e e f t in t e r m e n v a n b e h o e f t e n . D it leidt tot spanningen bin

nen de sociale zekerheid tussen het s o l i d a r i t e i t s b e  g i n s e l en het v e r z e k e r i n g s b e g i n s e l . O m dat het r i  s i c o g e e n g o e d e i n d i c a t o r m eer is v a n b e h o e f t e n is het im m ers zeer m oeilijk geworden om in éénzelfde universeel systeem tegelijkertijd tegem oet te kom en aan de dubbele doelstelling ‘minim um inko- m enswaarborg volgens behoeften’ en ‘waarborg

(4)

B. Cantillon: Nieuwe behoeften naar zekerheid: gezin, arbeid en sociale zekerheid 5

TabelI: Doelmatigheid van de inkomensvervangende uitke

ringen van de sociale zekerheid volgens gezinstype (Vlaan

deren 1985).

alleen

staand

koppel éénver

dieners

koppel twee

ver

dieners

% huishoudens bestaans- zeker* vóór sociale

zekerheid 8,7 6,5 42,3

% huishoudens bestaanszeker dankzij

sociale zekerheid 44,7 35,5 44,0

% huishoudens bestaans- onzeker ondanks sociale

zekerheid 46,6 58,0 13,7

N 103 169 345

* De bestaanszekerheid wordt hier gemeten aan de hand van de subjectieve armoede-norm ontwikkeld door het Centrum voor Sociaal Beleid; zie voor de methode, H. Deleeck, J.

Berghman e.a. (1980) en H. Deleeck, B. Cantillon (1991).

B ron: CSB-enquête, 1985.

van de verworven levensstandaard volgens risico’s en bijdragebetaling’. In de huidige socio-demografische context rijst m et andere woorden de vraag o f en hoe verdelende rechtvaardigheid o f billijkheid naar behoeften kunnen worden verenigd m et contri- butionele rechtvaardigheid o f billijkheid naar ver

diensten.

2. N i e u w e s o c i a l e r i s i c o ’s . D oor de socio-demografische veranderingen ontstaan nieuw e noden en behoeften die door de sociale zekerheid niet of slechts partieel en fragm entarisch worden gedekt.

Hierbij is de vaststelling van belang dat slechts 40%

van de bestaansonzekere huishoudens op actieve leeftijd uitkeringstrekkers zijn w ier vervangingsin- komens te laag zijn. Een ruim e m eerderheid ( 6 0 % ) v a n d e h u i s h o u d e n s m e t e e n in k o m e n l a g e r d a n d e b e s t a a n s o n z e k e r h e i d s g r e n s z i j n h u i s h o u d e n s d i e v a n e e n t e l a a g a r b e i d s i n k o m e n l e v e n (hoofdzake

lijk ééninkomensgezinnen, éénverdieners m et kin

deren en éénoudergezinnen). Deze verhouding geeft aan dat de ondoelm atigheid van de sociale ze

kerheid niet alleen verband houdt m et te lage uitke

ringen bij werkloosheid, ziekte, ouderdom, maar ook (en in kwantitatieve term en vooral) m et een o n  v o l d o e n d e b e s c h e r m i n g v a n d e o n b e t a a l d e v e r z o r -

g i n g s a r b e i d (éénkostwinnersrisico), een t e b e  p e r k t e c o m p e n s a t i e v a n d e k o s t e n v a n k i n d e r e n en

de quasi volledige a f w e z i g h e i d v a n e n i g e b e s c h e r  m i n g b i j e c h t s c h e i d i n g . Binnen de sociale zekerheid leiden het noodzakelijk karakter van dubbele inko

mens, de indirecte kosten van kinderen (en meer algemeen: de verzorgingskosten) en de gezinsdestabilisering tot problem en inzake het e c o n o m i s c h e n g e z i n s g e b o n d e n k a r a k t e r van de bescherming, het p a s s e n d e a r b e i d s b e g r i p en de w e r k b e r e i d h e i d s - v e r e i s t e .

- H e t r i s i c o v a n d e o n b e t a a l d e v e r z o r g i n g s a r -

b e i d . H et risico van de onbetaalde verzorgingsarbeid

is van inhoud veranderd. Vroeger realiseerde dit ri

sico zich enkel wanneer het inkom en van de hoofd

kostw inner wegviel door overlijden en het werd op bevredigende wijze ondervangen door het systeem van de afgeleide rechten. De hoge bestaansonzekerheidsgraad bij éénverdieners en éénoudergezinnen (ook werkenden) toont aan dat het risico van het éénkostwinnerschap zich n u o o k r e a l i s e e r t b i j a a n  w e z i g h e i d v a n h e t a r b e i d s - o f v e r v a n g i n g s i n k o m e n v a n d e k o s t w i n n e r .

De oorzaak is gelegen in het noodzakelijk karak

ter van dubbele inkom ens en de blijvende onver

enigbaarheid van tw ee voltijdse banen en de zorg voor kinderen.6 Door de veranderde consum ptiepa

tronen (vooral: de verschuiving van consum ptie van goederen geproduceerd in autarchie naar - relatief goedkoper geworden - goederen geproduceerd op de markt) en door de veralgemening van het tw ee

verdienerschap werden dubbele inkomens de wel- vaartsnorm, en vandaag stelt men vast dat m et één m odaal arbeidsinkomen, laat staan één vervangingsinkomen, nauwelijks de bestaanszekerheidsgrens kan worden bereikt (zie tabel 2). De data van het Centrum voor Sociaal Beleid leren dienaan

gaande dat het gem iddeld loonniveau van onge

schoolde arbeiders 14% lager is dan het socio-vitale m inim um voor een gezin m et één kind en 20% lager dan het m inim um voor gezinnen m et twee kinderen (Cantillon 1990).

W e raken hier een probleem dat in de studie naar de determ inanten van de (nieuwe) armoede en van de ondoelm atigheid van de sociale zekerheid veelal niet onderkend wordt.

Als gevolg van het noodzakelijk karakter van dubbele inkom ens kan zelfs een verhoging van de

(5)

T a b e l 2: Het noodzakelijk karakter van dubbele inkomens:

percentage bestaansonzekeren bij één- en tweeverdieners ge

meten met de CSB-norm (Vlaanderen 1985).

CSB-norm*

éénverdiener 30,8

tweeverdiener 5,5

tweeverdiener min inkomen vrouw 47,1 éénverdiener met arbeidsinkomen

éénverdiener met werkloosheids-

24,1

uitkering 100,0

* De bestaanszekerheid wordt hier gemeten aan de hand van de subjectieve armoede-norm ontwikkeld door het Centrum voor Sociaal Beleid; zie voor de methode, H. Deleeck, J.

Berghman e.a. (1980) en H. Deleeck, B. Cantillon (1991).

B r o n: CSB-enquête, 1985.

vervangingsinkom ens voor ééninkomensgezinnen (door gezinsmodalisering) het structurele probleem van de hoge bestaansonzekerheid bij ééninkom ens

gezinnen niet verhelpen. Zulke verhoging kan im mers slechts gering zijn (wegens de relatie tot de m inim um lonen) terwijl de ontoereikendheid van de lagere lonen uiteraard onopgelost blijft.

Nemen we het voorbeeld van de w erkloosheids

uitkeringen. In 1988 waren bijna alle werkloze ge

zinshoofden bestaansonzeker (88%). Zelfs door het gelijkstellen van de minim um werkloosheidsuitkering aan bij voorbeeld 75% van het bruto-mini- m um loon kan deze situatie niet fundam enteel ver

beteren. De m inim um werkloosheidsuitkering voor gezinshoofden zou in dit geval slechts licht verbete

ren (van ongeveer 25.000 BEF naar 27.000 BEF) en de grens van 75% kan bezwaarlijk overschreden worden om dat de minim um werkloosheidsuitkeringen m oeilijk hoger kunnen zijn dan de netto-mini- m um lonen.7

- D e i n d i r e c t e k o s t e n v a n k i n d e r e n . De eerste vorm en van tegem oetkom ingen voor kinderlasten zijn tot stand gekom en in een socio-demografïsche context van éénkostwinnerschap. M et het voorzien van kinderbijslagen hoopte men de arbeidersbevol

king de nodige middelen te bezorgen om hun ge

zinsinkom en op een aanvaardbaar peil te brengen.

Deze gedachte is vandaag, in het tweekostwin- nerstijdperk, enigszins achterhaald. T e n e e r s t e , om wille van het n o o d z a k e l i j k k a r a k t e r v a n d u b b e l e i n 

k o m e n s en de ontoereikendheid van het éénkost-

winnerschap. De kinderbijslagen kunnen hiervoor niet com penseren en slagen er derhalve niet m eer in om aan vele éénverdieners m et kinderen een m ini

maal inkom en te waarborgen. T e n t w e e d e , omwille van de blijvende onverenigbaarheid van twee banen en de zorg voor drie o f m eer kinderen, vooral in lagere sociale milieus. H ierdoor is het relatieve w el

vaartsniveau van gezinnen m et kinderen niet m eer alleen functie van de directe kosten van kinderen, m aar ook en vooral van de i n d i r e c t e k o s t e n ervan (de kost van thuisarbeid die aan kinderen wordt be

steed). Deze kosten, die ontstaan zijn door de veral

gemening van het tweeverdienerschap, worden door het kinderbijslagstelsel niet gecorrigeerd. Dit stelsel is vandaag dus ontoereikend om kinderarme en kinderrijke gezinnen een gelijk welvaartsniveau en een gelijke bestaanszekerheidsgraad te w aarbor

gen.

- E c h t s c h e i d i n g . De ondoelm atigheid van de so

ciale bescherm ing bij echtscheiding is in kw antita

tieve termen niet zo belangrijk: van alle bestaansonzekere huishoudens is slechts 4% éénoudergezin.

K w alitatief is het probleem evenw el van grote bete

kenis, om dat de aanpassing van de sociale zeker

heid aan het echtscheidingsrisico een grondige her

denking im pliceert van de sociale bescherm ings- structuur.

De geringe dekkingsgraad van het gecom bi

neerde risico ‘huishoudelijke arbeid - echtschei

ding’ is im m ers het gevolg van het nog s t e r k e c o n o  m i s c h e n g e z i n s g e b o n d e n k a r a k t e r v a n h e t s o c i a a l b e s c h e r m i n g s s y s t e e m . D oor de econom ische bin

ding (zowel het recht op uitkering als de hoogte ervan zijn afhankelijk van de financiële bijdrage tot het systeem) hebben personen m et een onvolledige loopbaan, deeltijds o f halftijds tewerkgestelden, slechts beperkte rechten en uitkeringen, terwijl zij die helem aal niet toetraden tot de arbeidsm arkt geen sociale zekerheidsrechten hebben. In beide gevallen gaat het veelal om vrouwen. W ellicht nog belangrij- ker is het gezinsgebonden karakter van de uitkerin

gen (afgeleide rechten inzake pensioenen, kinder

bijslagen en gezondheidszorgen). O m dat de doel

matigheid van zo’n systeem afhankelijk is van de stabiliteit van gezinsverbanden verhogen gefrag

menteerde gezinsloopbanen de kans om tussen de m azen van het bescherm ingsnet te vallen. Hier

(6)

dient melding gem aakt van de (vooral adm inistra

tieve) moeilijkheden die éénoudergezinnen onder

vinden om hun rechten te laten gelden in de kinder

bijslagensector.

2. Uitgangspunten voor het toekomstig te voeren beleid

Beleidsmatig rijzen bij bovenstaande diagnose vier problemen. T e n e e r s t e : hoe kan het stelsel vereen

voudigd worden zonder afbreuk te doen aan het rechtvaardigheidsbeginsel. T e n t w e e d e : hoe en in welke mate kan, binnen het universele kader van de sociale zekerheid, selectiviteit worden ingebouwd, zodat er een toenadering kom t tussen behoefte en risico-dekking (spanning tussen solidariteits- en verzekeringsbeginsel). T e n d e r d e : hoe kan de be

scherming worden aangepast aan de nieuw e gezins- context (relatie tussen sociale zekerheid, individu en gezin). T e n v i e r d e : hoe m oet het nieuw e risico van de onbetaalde verzorgingsarbeid worden afge

bakend en m et welke m iddelen kan dit risico w or

den gedekt door de sociale zekerheid (principe en invulling van de werkbereidheidsvereiste).

Deze vragen zijn m oeilijk te beantwoorden: ‘not all good things are com patible, still less all the ideas of mankind, in the realm o f social security as in other areas of human life’ (Titmuss 1970). Toch doen we in wat volgt een poging om concrete beleidsaanbe

velingen te koppelen aan deze em pirische analyse.

Hierbij gelden volgende uitgangspunten.

(a) O m t r e n t c o m p l e x i t e i t e n r e c h t v a a r d i g h e i d - De complexiteit van de sociale zekerheid sluit een discriminatie in van de burgers uit lagere sociale lagen die m inder handelingsbekw aam zijn tegen

over de reglem enteringen en adm inistratieve werk

wijzen. Dit zou een belangrijke oorzaak zijn van het niet-gebruik van sociale uitkeringen (zie b.v. W.

van Oorschot, T. Klokhuis 1988). Bovendien geven (steeds meer voorkom ende) gefragm enteerde arbeids- en gezinsloopbanen vaak aanleiding tot on

duidelijkheden en betwistingen en verhogen deze de kans om tussen de m azen van het adm inistratieve net te vallen.

Een betere adm inistratieve organisatie, betere wetteksten en harm onisering inzake rechten en uit

keringen is vanuit doelm atigheids- en kostprijs

overwegingen nodig en men zou van deze koste

loze, zij het moeilijke operatie, een topprioriteit moeten maken.

Bovendien is voor de kinderbijslagen en de ge

zondheidszorgen de opdeling naar beroepsgroepen (werknemers, zelfstandigen en ambtenaren) histo

risch achterhaald. Deze takken kunnen in de toe

kom st in belangrijke mate vereenvoudigd worden door een integratie in één enkel nationaal stelsel van volksverzekering. Er bestaat vandaag reeds een vrij brede m aatschappelijke consensus over deze her

vorming, die niet m eer zozeer op inhoudelijke be

zwaren stuit, m aar veeleer op politico-institutionele problemen.

V oor de andere takken van de sociale zekerheid (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en pensioe

nen) kan de vereenvoudiging (vooralsnog) niet zover gaan. Een eenvormige basisregeling gelijk voor alle burgers lijkt in de huidige Belgische con

text niet verdedigbaar. Ten eerste, om dat de gedif

ferentieerde opbouw van de sociale zekerheid w el

licht nog steeds een betere aansluiting waarborgt van de sociale bescherm ing bij de specifieke pro

blem en van diverse sociale groepen. Een tweede verantwoording voor het behoud van de bestaande structuur is gelegen in het feit dat, mede dankzij de betrokkenheid en de verantwoordelijkheid van de verschillende sociale groepen, ons sociaal zeker

heidssysteem op een brede maatschappelijke con

sensus en legitim iteit kan rekenen en mede de basis vorm t van het sociaal contract in de overlegecono

mie. Algem een geldt overigens de overweging dat vanwege de ingew ikkeldheid van de sociale proble

men de sociale bescherm ingssystem en niet anders dan com plex kunnen zijn: ‘as long as we demand justice, legal com plexity will be our fate’ (Kagan 1978, p. 182 gec. door Van der Veen 1991; zie bij laatstgenoem de auteur een goed overzicht van de discussie).

(b) O m t r e n t v e r z e k e r i n g e n s o l i d a r i t e i t - De we

zenlijke functie van de sociale zekerheid is tweele

dig, nam elijk enerzijds aan alle gezinnen een m ini

male levensstandaard w aarborgen middels het soli

dariteitsbeginsel (verband tussen bescherm ing en behoefte) en anderzijds de verworven levensstan

daard w aarborgen middels het verzekeringsbeginsel (verband tussen risico, bijdragen en bescherm ing).8

(7)

Beide doelstellingen zijn noodzakelijkerwijze complementair. Het onvermijdelijk lage peil van de minim um bescherm ing noopt tot aanvulling ervan met, hogere, loongekoppelde uitkeringen. Om ge

keerd is de verzekering ook een noodzakelijke basis voor de solidariteit (zie Spinnewijn 1985). Dankzij het verzekeringskarakterkan het verdelingssysteem immers steunen op een brede legitim iteit die nodig is om aan groepen m et een hoog risico en/of een laag inkom en (geringe bijdragecapaciteit) een noodzakelijke m inimale en bovenm inim ale zeker

heid te bieden. In deze zin sluit de m inim um be

scherming van het systeem het verzekeringskarak- ter niet uit: de waarborg van de verworven levens

standaard volgens verzekeringstechnische m echa

nismen is integendeel ju ist een noodzakelijke voor

waarde om een aanvaardbaar peil van m inim um be

scherming te bereiken (zie in deze zin ook Goodin en Le Grand 1987).

Toch zal het toekom stige sociale zekerheidsbeleid m eer door de solidariteitsgedachte m oeten wor

den geïnspireerd dan door de verrekeningsgedachte (b.v. verhoging van de minim um uitkeringen, vooral voor ééninkom ensgezinnen; m eer solidariteit bin

nen de groep gepensioneerden en binnen het stelsel van de zelfstandigen; m eer solidariteit tussen indi

vidueel sparen en extra-legale bedrijfspensioenen enerzijds en wettelijke pensioenen anderzijds). Dit is nodig vanwege de reeds zeer hoge kostprijs van het stelsel (die in de toekom st autom atisch zal toene

men vanwege de veroudering en andere institutio

nele en socio-dem ografïsche factoren 9, en vanwege de blijvende ondoelm atigheid van de bescherming.

(c) O m t r e n t d e r e l a t i e t u s s e n a r b e i d e n s o c i a l e z e  k e r h e i d - Een ruim e m eerderheid (60%) van de huishoudens m et een inkom en lager dan het socio- vitale minim um zijn huishoudens die van één ar

beidsinkomen leven. H et gaat hoofdzakelijk om éénverdieners m et kinderen en éénoudergezinnen.

D eze verhouding geeft aan dat de bestaansonzekerheid (en de ondoelm atigheid van de sociale zeker

heid) niet alleen verband houdt m et te lage uitkerin

gen bij werkloosheid, ziekte en ouderdom m aar ook (en in kw antitatieve termen vooral) m et de ontoe

reikendheid van het enig arbeidsinkom en voor vele ééninkom ensgezinnen.

Tegen deze diagnose kan nu op tw ee manieren

worden aangekeken. Ofwel stelt m en dat het pro

bleem van het éénkostwinnerschap gelegen is in de arbeidsm arkt en derhalve op te lossen is door een actief tewerkstellingsbeleid (meer tweeverdieners door m eer arbeid en betere aanpassing van de ar

beidsom standigheden aan het gezinsleven). Ofwel stelt m en dat de hoge bestaansonzekerheid van ééninkom ensgezinnen m et kinderen veroorzaakt wordt doordat de sociale zekerheid de sociale ri

sico’s verbonden aan het éénkostwinnerschap (on

betaalde verzorgingsarbeid, kosten van kinderen, echtscheiding) niet m eer adequaat dekt. De afge

leide rechten (inzake overlevingspensioenen, kin

derbijslagen en gezondheidszorgen) zouden in deze zienswijze geen toereikende bescherm ing meer bie

den en zouden m oeten worden aangevuld m et een directe, individuele dekking van risico’s gekoppeld aan het uitvoeren van onbetaalde verzorgingsar

beid.

Vanwege de ingewikkeldheid van de sociale pro

blem en, de diversificatie van voorkeuren en nor

men, de verwevenheid van de onderscheiden w el

vaartsvoorzieningen en de noodzakelijke kostenbe

heersing in de sociale zekerheid zijn - op zich geno

m en - geen van beide remedies toereikend en is een geïntegreerde actie op diverse terreinen van het so

ciale beleid noodzakelijk. Deze gedachte sluit aan bij de, in de literatuur m et steeds grotere nadruk ver

dedigde, verruiming van het begrip ‘sociale zeker

heid’ (zie b.v. Berghm an 1986).

N iet in het minst om in het kader van een preven

tiebeleid te voorkom en dat beroep moet gedaan worden op de sociale zekerheidsuitkeringen moet een actief tew erkstellingsbeleid worden bepleit, vooral gericht op zwakke categorieën, laagge

schoolden, vrouwen en migranten.

M aar, zonder iets af te doen aan het belang en de noodzaak van zulk tewerkstellingsbeleid zijn er toch redenen om te twijfelen aan de resultaten van deze ene optie. T e n e e r s t e , vanwege de blijvend zeer hoge werkloosheidscijfers die naar alle waar

schijnlijkheid hoog zullen blijven minstens tot het jaar 2000. T e n t w e e d e , en hierm ee samenhangend, dient men zich ook te realiseren dat door de sterke stijging van de vrouwelijke activiteitsgraden de notie ‘full-em ploym ent’ grondig van inhoud is ver

anderd.

Vanwege deze verandering en het belang van

(8)

meer dan één inkomen voor de bestaanszekerheid is de band tussen betaalde arbeid en sociale zekerheid aan herziening toe en kan de vraag naar de inhoud van de noties arbeid, het begrip passende arbeid en de werkbereidheidsvereiste niet ontweken worden (zie ook Pieters 1986; Rein en Freem an 1988;

Thembom en R oebroek 1986; V iaene 1991).

In het verleden is in de sociale zekerheid de notie arbeid steeds ruim er geïnterpreteerd. Aldus heeft de sociale zekerheid het beleid inzake ‘herverdeling van de beschikbare arbeid’ substantieel onder

steund. Vandaag moeten wij de resultaten (kwanti

tatief en kwalitatief) evalueren en bij sturingen over

wegen. Centraal staat hier de vaststelling dat de ar

beid zeer ongelijk verdeeld is: de feitelijk actieve leeftijdsperiode is zeer kort en geconcentreerd in de fase van gezinsopbouw.

(d) O m t r e n t d e r e l a t i e t u s s e n i n d i v i d u , g e z i n e n s o c i a le z e k e r h e i d - Ondanks de individualisering in de sociale realiteit (gezinsverdunning en grotere na

druk op individuele zelfstandigheid) blijft de be

staanszekerheid van individuen in zeer belangrijke mate bepaald door de structuur en de samenstelling van het feitelijke sam enlevingsverband waartoe zij behoren: door het inkom en van anderen binnen de leefeenheid, door de lasten van inkom ensafhanke

lijke leden, door de voordelen van het voeren van een gem eenschappelijke huishouding, door de baten van de huishoudelijke produktie. W il de so

ciale zekerheid daadw erkelijk een m inim ale inko

mensgarantie bieden, dan zal hij, bij gegeven m id

delen, met deze factoren rekening m oeten houden.

De sociale zekerheid m oet het streven naar een gelijke verdeling van inkom en en welvaart over mannen en vrouwen begeleiden. H et em ancipatie

streven is voor de sociale zekerheid echter geen doelstelling van de eerste orde. Indien het beginsel van de minimale inkom ensgarantie zulks oplegt, en voor zover geen directe discrim inaties in het stelsel worden ingebouwd, zijn gezinsm odaliseringen dus mogelijk. E r weze overigens ook bedacht dat, gege

ven de nog bestaande ongelijkheden inzake sociaal- economische posities en inzake de verdeling van betaalde en onbetaalde arbeid, een volledige indivi

dualisering van de sociale zekerheidsrechten niet anders dan in het nadeel van vrouwen kan werken.

3. Principes voor het toekomstig te voeren beleid

(a) D e n o o d z a a k v a n e e n v o o r z i c h t i g e g e z i n s m o - d a l i s e r i n g - Gegeven de zeer hoge ondoelmatig- heidsgraad van de vervangingsinkom ens voor ge

zinnen die er uitsluitend van m oeten leven, is p o s i  t i e v e d i s c r i m i n a t i e te n v o o r d e l e v a n é é n i n k o m e n s - g e z i n n e n (in de zin van een prioritaire verhoging van de uitkeringen voor deze gezinnen) n o o d z a k e 

li jk , niet alleen om aan deze gezinnen een minimaal

inkom en te kunnen waarborgen, m aar ook om aan ééninkom ensgezinnen de verworven levensstan

daard op voldoende hoog niveau te kunnen waar

borgen. Gezinsm odalisering blijft na de invoering van de decum ulatieregeling in de fiscaliteit immers de enige m ogelijke oplossing om, m et behoud van het universele karakter van de sociale zekerheid, re

kening te houden m et het feit dat voor onderschei

den groepen uitkeringstrekkers het zich voordoen van een sociaal risico zeer uiteenlopende gevolgen heeft in term en van behoeften.

De m ogelijkheid om door middel van gezinsm o

dalisering van de bestaande uitkeringen een meer doelm atige verdeling van de middelen te realiseren is echter b e p e r k t , en wel om drie redenen.

T e n e e r s t e , om dat positieve en negatieve discri

minatie veronderstelt dat de te discrim ineren groe

pen voldoende h o m o g e e n zijn. De steeds groter (en dus heterogener) wordende groep tweeverdieners blijkt onvoldoende aan deze voorwaarde te vol

doen. Dit m aakt het m oeilijk om door een eenvou

dige verwijzing naar het al dan niet aanwezig zijn van andere gezinsinkom sten (en dus zonder reke

ning te houden m et de reële inkom enshoogte) op de uitkeringen te korten.

T e n t w e e d e , vanwege de 3 e E G - R i c h t l i j n , die alle vorm en van directe en indirecte discrim inaties van vrouw en verbiedt. H et Europees H of van Justitie heeft onlangs (mei 1991) de klacht die door het

‘Comité de Liaisons des Fem m es’ was ingediend tegen de Belgische staat betreffende de gezinsm o

dalisering in de werkloosheids-, ziekte- en invalidi

teitsverzekering verworpen op grond van de over

weging dat indirecte discrim inatie toegestaan is voor zover deze nodig is om een m inim um inkom en te kunnen waarborgen. Hoewel dus in de loop der jaren, terecht, het inzicht is gegroeid dat in de prio-

(9)

riteitenlijst van de doelstellingen van de sociale ze

kerheid, ‘gelijke behandeling’ bezw aarlijk alleen vooraan kan staan, betekent dit belangrijk arrest, a contrario, dat toeslagen voor personen ten laste en voor verlies van enig inkom en enkel kunnen in het m inim ale deel van de bescherm ing, m aar niet in het bovenm inim ale deel ervan (zie vroeger reeds het Arrest T eulings).10

T e n d e r d e dient ook bedacht dat zelfs een sterke

positieve discrim inatie van ééninkom ensgezinnen het probleem van de hoge bestaansonzekerheidsgraad en de uitgesproken ondoelm atigheid van de uitkeringen voor deze groepen niet fundamenteel kan oplossen. De wezenlijke kern van het probleem ligt immers b u i t e n d e s o c i a l e z e k e r h e i d , nam elijk in het noodzakelijk karakter van dubbele inkomens.

Zelfs een sterke verhoging van de vervangingsinko- mens voor ééninkom ensgezinnen kan aan dit struc

turele probleem niets doen. Hiertoe m oeten dus op

lossingen worden gezocht, buiten het raam van de traditioneel door de sociale zekerheid gedekte ri

sico’s, waarbij het risico van de onbetaalde verzorgingsarbeid niet alleen door middel van afgeleide rechten m aar ook door rechtstreekse uitkeringen wordt beveiligd.

Gegeven deze beperkingen moet ernaar gestreefd worden de noodzakelijke m odalisering van de so

ciale bescherm ing volgens de gezinsom standighe

den bij voorkeur te laten gebeuren door: (a) het toe

kennen van i n d i v i d u e l e u i t k e r i n g e n b i j o n b e t a a l d e v e r z o r g i n g s a r b e i d en (b) een m a x i m a l e d e k k i n g v a n d e k o s t e n v a n k i n d e r e n .

Hoewel onder deze m odaliteiten voor een zeer grote groep uitkeringstrekkers gelijke uitkeringsbe

dragen van toepassing kunnen zijn, blijft daarnaast ook een zekere graad van m o d a l i s e r i n g v a n d e b e  d r a g e n n o d i g . Beweren dat de discrepanties in de sociale zekerheid kunnen worden w eggew erkt in

dien het stelsel volledig wordt geïndividualiseerd gaat im m ers voorbij, ten eerste, aan de s c h a a l v o o r  d e l e n die voortvloeien uit het voeren van een ge

m eenschappelijke huishouding en, ten tweede, aan het feit dat bij gegeven socio-dem ografische gedra

gingen en m et de beschikbare m iddelen n i e t a l l e é é n i n k o m e n s s i t u a t i e s d o o r b i j z o n d e r e u i t k e r i n g e n k u n n e n w o r d e n g e d e k t .

Om te verm ijden dat het niveau van de vervan- gingsinkomens hetzij hoger dan noodzakelijk zou

zijn voor koppels m et dubbel inkomen, hetzij te laag voor ééninkomensgezinnen, inz. alleenstaan

den, m oeten de bedragen van de uitkeringen gedif

ferentieerd worden v o l g e n s h e t a l d a n n i e t a a n w e  z i g z i j n v a n g e z i n s l a s t e n e n / o f v a n a n d e r e g e z i n s i n -

k o m s t e n , bij voorbeeld volgens het volgende moda-

liseringsschema:

- sam enwonend dubbel inkomen 100 - sam enwonend één inkom en 200

- alleenstaand 140

- éénoudergezin 180*

(* voor zover kinderbijslagen niet volledig kos

tendekkend zouden blijken te zijn)

Bij de toepassing van dit m odaliseringsschem a m oet rekening gehouden worden m et het f e i t e l i j k c r i t e r i u m v a n h e t te n l a s t e z i j n o f h e t s a m e n w o n e n

(de gezam enlijk gevoerde huishouding). Om dat uit

gegaan wordt van een basistarief voor ‘sam enw o

nenden dubbel inkom en’ waar bovenop onder be

paalde voorwaarden bijslagen kunnen worden toe

gekend is het probleem van het bewijs niet meer onoverkom elijk. W i e a a n s p r a a k m a a k t o p b i j s l a  g e n m o e t h i e r t o e h e t b e w i j s le v e r e n .

(b) D e n o o d z a a k v a n e e n v o o r z i c h t i g e i n d i v i d u a  l i s e r i n g v a n d e a f g e l e i d e r e c h t e n - De gezinsdestabilisering en de arbeidsparticipatie van vrouw en lei

den tot problem en inzake doelm atigheid en legiti

m iteit van de afgeleide rechten. Gefragm enteerde gezinsloopbanen verhogen im m ers de kans om tus

sen de mazen van het gezinsgebonden verzorgings- net te vallen, terwijl w erkende vrouwen bijdragen betalen ‘om niet’ om dat afgeleide rechten niet (of slechts ten dele) gecum uleerd kunnen worden met individuele rechten.

In het licht van deze problemen dient op korte termijn de m ogelijkheid van individualisering en universalisering van de k o s t e n d e k k e n d e u i t k e r i n g e n (k i n d e r b i j s l a g e n e n g e z o n d h e i d s z o r g e n ) o n d e r 

z o c h t . De problem en van zulke hervorm ing zijn niet

m eer zozeer van inhoudelijke dan wel van politiek- institutionele aard.

M et de gedachte om de afgeleide rechten inzake

v e r v a n g i n g s i n k o m e n s (vooral: pensioenen) te indi

vidualiseren moet voorzichtiger worden om ge

sprongen.

W il m en een solidaire b o v e n m i n i m a l e bescher-

(10)

ming handhaven (waarborg van de verworven le

vensstandaard), dan bestaat geen andere uitweg dan het vasthouden aan het systeem van de afgeleide rechten. De levensstandaard van individuen is im mers niet alleen functie van individuele inkomens uit arbeid, m aar ook van de gezinseenheid waar zij deel van uitma(a)kt(en). Hierbij dient ook bedacht dat, vanwege de blijvende toonverschillen tussen mannen en vrouwen (onder andere voortvloeiend uit het feit dat vrouwen doorgaans m eer gezinsver- antwoordelijkheden op zich nemen) een volledige individualisering van pensioenrechten niet anders dan in het nadeel van vrouwen kan werken (en m eer algemeen: van al diegenen die gedurende een be

paalde periode in hun levensloop m eer betrokken zijn op onbetaalde gezinsarbeid dan op betaalde ar

beid).

In het licht van de problem en die voortvloeien uit de gezinsdestabilisering en om tegem oet te komen enerzijds aan de feitelijke veralgem ening van het tweeverdienerschap (dat wil zeggen dubbele bijdragebetaling en levensstandaard bepaald door het in

komen van man én vrouw) en anderzijds aan de wens van vele vrouwen om zelfstandig over een eigen inkomen te kunnen beschikken zouden de modaliteiten van de afgeleide rechten echter m oe

ten worden aangepast, in de zin van individuele af

geleide rechten, bij voorbeeld door het systeem van

‘c r e d i t - s p l i t t i n g’. Hierbij zouden, naar analogie m et de pensioenen voor uit de echt gescheidenen, eigen rechten kunnen toegekend worden die in omvang bepaald worden door de rechten die gezam enlijk door de partners gedurende de periode van huwe- lijk/samenwonen werden opgebouwd.

(c) E e n r u i m e r e i n v u l l i n g v a n h e t a r b e i d s b e g r i p

- Het denken over de aanpassing van de sociale be- schermingsmechanismen aan de socio-demografische veranderingen m oet worden gestuurd door de gedachte dat (a) door de veralgem ening van het tweeverdienerschap een n i e u w t y p e w e r k n e m e r is ontstaan, die m eer dan zijn voorganger wordt ge

confronteerd m et de problem en van de cum ulatie van betaalde en onbetaalde arbeid en (b) dat het na

streven van ‘v o l l e d i g e t e w e r k s t e l l i n g ’ , in de zin dat elk individu, gedurende de gehele actieve leeftijdsperiode een voltijdse baan zou hebben, noch m o

gelijk, noch wenselijk is. De veralgem ening van het

tweeverdienerschap veronderstelt dus in de eerste plaats een tewerkstellingsbeleid dat gericht is op (a) een b e t e r e a f s t e m m i n g v a n a r b e i d s - e n g e z i n s o m  s t a n d i g h e d e n en (b) een h e r v e r d e l i n g v a n d e b e  s c h i k b a r e a r b e i d o v e r d e a c t i e v e l e e f t i j d s p e r i o d e

van individuen, rekening houdend m et de m ogelijk

heden en noodwendigheden, eigen aan elke gezins- en levensfase.

De sociale zekerheid m oet hierbij o n d e r s t e u n e n d

optreden door meer, m aar vooral anders rekening te houden m et de gezinsomstandigheden. Centraal staat hier de vaststelling dat het risico van de onbe

taalde arbeid van inhoud veranderd is. In wat voor

afging werd geargum enteerd dat dit risico zich vroeger enkel realiseerde wanneer het inkom en van de hoofdkostw inner wegviel door overlijden. De hoge bestaansonzekerheidsgraad bij éénverdieners en éénoudergezinnen (ook werkenden) toont aan dat het risico van de onbetaalde verzorgingsarbeid zich nu ook realiseert bij aanwezigheid van het ar

beids- o f vervangingsinkom en van de kostwinner.

Zo beschouwd is de niet-dekking van het aldus begrepen ‘v e r z o r g i n g s r i s i c o ’ en de onaangepast

heid van de arbeidsom standigheden aan de beroeps

arbeid van vrouw en en aan het tweekostwinner- schap de wezenlijke oorzaak van (a) de grote on

doelm atigheid van de vervangingsinkom ens voor ééninkom ensgezinnen, (b) de geringe doelm atig

heid van de kinderbijslagen voor éénverdieners m et m eerdere kinderen, (c) de uitgesproken ondoelm a

tigheid van de sociale zekerheid voor gescheiden, alleenstaande moeders, (d) het, in vergelijking met tweeverdieners, lage niveau waarop de verworven levensstandaard wordt gegarandeerd bij ééninko

m ensgezinnen, (e) het ‘oneigenlijk m aar noodzake

lijk’ gebruik van werkloosheidsuitkeringen door vooral laaggeschoolde vrouw en m et m eerdere kin

deren (en hieruit voortvloeiend de geringe legitim i

teit en dus ook het lage niveau van de w erkloos

heidsuitkeringen) .

De logische consequentie van deze vaststellingen is dat binnen de sociale zekerheid het nieuwe risico van de onbetaalde verzorgingsarbeid financieel m oet worden gedekt. Gedurende de perioden waarin individuen beslissen om tijdelijk (voltijds of deeltijds) hun betaalde beroepsactiviteit te verm in

deren of te staken i.f.v. de gezinsom standigheden zou de sociale zekerheid moeten voorzien in loon

(11)

1 2 Beleid & Maatschappij 1992/1

gerelateerde en forfaitaire minim um uitkeringen.

Bij het concretiseren van deze gedachte stuit men evenwel op tw ee m oeilijk te beantwoorden vragen.

T e n e e r s t e rijst de vraag hoe de door de sociale ze

kerheid gedekte redenen om tijdelijk geen betaalde arbeid te verrichten moeten worden om schreven en afgebakend: enkel zorg voor kinderen jonger dan 3 jaar? Ook verzorging van zieke verwanten? Alle vorm en van niet-betaalde arbeid? T e n t w e e d e is er de vraag naar de aard en de financiering van de in werking te stellen sociale bescherming: loongekoppelde uitkeringen gefinancierd door bijdragen op het loon o f forfaitaire m inim um uitkeringen gefi

nancierd uit algem ene middelen.

M inim um uitkeringen gefinancierd uit algemene middelen voor thuisw erkenden m et jonge kinderen zouden een verticaal en horizontaal welvaartsnivel- lerende werking hebben en ze zouden de hoge be- staansonzekerheidsincidentiebij éénverdieners m et kinderen verminderen.

Een dergelijk ‘opvoedingsloon’ stuit echter op een aantal belangrijke b e z w a r e n v a n e m a n c i p a t o r i  s c h e a a r d . H ier wordt gesteld dat een beleid dat éénzijdig gericht is op financiële tegem oetkom in

gen voor thuiswerkende vrouwen m et kinderen moet worden afgewezen vanuit de overweging dat een ‘prem ie voor de m oeder aan de haard’ een sti

mulans is voor vrouwen om voorgoed thuis te blij

ven en derhalve financieel afhankelijk te worden van hun echtgenoot, een niet onaanzienlijk risico als men weet dat 25 tot 30% van de huw elijken op een echtscheiding eindigen. Bovendien is er de overweging dat een ‘socio-pedagogische toelage’

mede zou worden gefinancierd door buitenshuis- werkende vrouw en die hetzij voor de beperking van hun kinderaantal hebben m oeten kiezen om hun (voor het gezinsinkom en noodzakelijke) beroeps

activiteit verder te kunnen zetten, hetzij voor een lastige com binatie van buitenshuisarbeid en m eer

dere kinderen. V anuit em ancipatorisch standpunt is dergelijke solidariteit m oeilijk te verantwoorden, tem eer om dat de (directe) kosten van kinderen hoger zijn voor tweeverdieners dan voor éénverdie

ners.

Toch treedt o o k v a n u i t e m a n c i p a t i e - o v e r w e g i n - g e n de noodzaak naar voor om n i e u w e g e z i n s p o l i  t i e k e m a a t r e g e l e n . De blijvende achterstand van vrouwen op de arbeidsm arkt houdt im m ers verband

m et de kennelijke onverenigbaarheid van twee vol

tijdse banen en de zorg voor meerdere kinderen en m et de onaangepastheid van de arbeidswereld aan de gezinsom standigheden van de werkneem sters/

ers. Een doeltreffend em ancipatiebeleid m oet dus gericht zijn op maatregelen die specifiek gericht zijn op de organisatie van arbeid en kinderopvang, aangevuld m et financiële tegem oetkom ingen voor de perioden waarin één van de ouders tijdelijk zijn/

haar loopbaan (voltijds o f deeltijds) wenst te onder

breken om zich aan verzorgingstaken te wijden (zie in deze zin ook N iphuis-Nell 1984).

W il m en een g e z i n s b e l e i d voeren dat n i e t - e m a n - c i p a t o r i s c h is (en omgekeerd), dan moeten derhalve volgende maatregelen overwogen worden.

T e n e e r s t e moet het ‘opvoedingsloon’ worden

opgevat als een ‘o n d e r b r e k i n g s u i t k e r i n g v o o r t w e e  v e r d i e n e r s ' , of, m et andere woorden, als een hori

zontale herverdeling van hen die in een gezinsfase verkeren waarin de cumulatie van twee voltijdse banen m ogelijk is naar gezinnen in de fase waarin dubbele inkom ens noodzaak zijn m aar m oeilijk verenigbaar m et de gezinstaken. D it betekent dat (a) aan het recht op uitkering een recht gekoppeld is op wedertewerkstelling o f bijstand bij de herintrede op de arbeidsm arkt, (b) het recht op uitkering niet enkel gereserveerd wordt voor de voltijds thuisw er

kende partner, maar tevens voor tweeverdieners, w aar man en/of vrouw voor een gedeeltelijke beper

king van de beroepsactiviteit kiest.

T e n t w e e d e moet de introductie van het opvoe

dingsloon gepaard gaan m et het instellen van een

‘t e g e m o e t k o m i n g v o o r d e w e r k e n d e o u d e r m e t j o n g e k i n d e r e n ' . Deze uitkering m oet de kosten in

zake kinderopvang maxim aal ondervangen.

T e n d e r d e m oet ook in h e t b o v e n m i n i m a l e b e  s c h e r m i n g s s y s t e e m gestreefd worden naar de uit

bouw van ‘onderbrekingsuitkeringen’. D eze uitke

ringen zouden in een betekenis volle vervanging van het verloren gegane arbeidsinkom en m oeten voor

zien, ten einde te vermijden dat enkel vrouwen van het onderbrekingssysteem zouden gebruik maken.

Voor zover gecom bineerd m et m aatregelen in de sfeer van de arbeidsorganisatie en in de sfeer van de collectieve dienstverlening zou de (verruim de) f i  n a n c i ë l e d e k k i n g v a n h e t r i s i c o ‘o n b e t a a l d e v e r z o r - g i n g s a r b e i d ’ een horizontaal en verticaal nivelle

rende werking hebben. H et zou een positieve uit

(12)

werking hebben op de bestaanszekerheidsgraad van ééninkomensgezinnen, een doelstelling die niet kan worden bereikt door het huidige beleid inzake gezinsmodalisering. H et biedt de enige m ogelijkheid om, zonder positieve discrim inatie van echtschei

ding, het b e s t a a n s o n z e k e r h e i d s p r o b l e e m v a n é é n o u d e r g e z i n n e n op te vangen. H et biedt de fi

nanciële mogelijkheid om beroepsleven en gezins- verantwoordelijkheden beter op elkaar af te stem

men (in deze zin zouden bedoelde uitkeringen nata- liteits- en em ancipatiebevorderend zijn). H et zou een (continue) financiële zelfstandigheid waarbor

gen aan mannen en vrouw en die voor m eerdere kin

deren kiezen. H et biedt ook een (gedeeltelijke) op

lossing voor één van de m eest hardnekkige proble

men van het huidige sociale zekerheidsstelsel, na

melijk de keuze tussen individualisering van de uit

keringen of de toepassing van het behoeftebeginsel.

Het zou bovendien de (financiële en legitim iteits-) druk op de werkloosheid verm inderen, w aardoor een politieke marge kan ontstaan om de (nu veel te lage) werkloosheidsuitkeringen op een hoger peil te brengen.

4. Besluit

Beweren dat de discrepanties in de sociale zeker

heid geheel kunnen worden w eggew erkt indien het stelsel volledig wordt geïndividualiseerd gaat voor

bij aan:

te n e e r s t e, de grote ontoereikendheid van de sociale uitkeringen voor gezinnen die er uit

sluitend van m oeten leven vooral als er kinderlasten zijn;

te n t w e e d e , het zeer hoge peil van de w erkloos

heid, w aardoor het een illusie is te denken dat op korte en zelfs m iddellange term ijn het pro

bleem van het éénkostw innerschap op te los

sen is enkel door het voeren van een tew erk

stellingsbeleid;

te n d e r d e , de blijvende ongelijkheden tussen mannen en vrouwen, w aardoor volledige indi

vidualisering niet anders dan in het nadeel van vrouwen kan werken.

Op de vraag naar de noodzaak van individualisering of gezinsmodalisering van sociale uitkeringen past derhalve een genuanceerd antwoord, waarbij vol

gende principes als leidraad kunnen dienen:

1. de noodzakelijke modalisering van de sociale bescherming volgens gezinsomstandigheden gebeurt bij voorkeur door:

— het toekennen van individuele uitkeringen bij onbetaalde verzorgingsarbeid;

- een m axim ale dekking van de kosten van kinderen;

2. hoewel onder deze m odaliteiten voor een zeer grote groep uitkeringstrekkers gelijke uitke

ringsbedragen van toepassing kunnen zijn, blijft daarnaast ook een zekere graad van m o

dalisering van de bedragen (volgens het al dan niet aanwezig zijn van gezinslasten en/of van andere gezinsinkom sten) nodig;

3. wil m en ook de bovenm inim ale bescherming uitwerken ‘in solidariteit’, dan bestaat geen an

dere uitweg dan het vasthouden aan het sys

teem van de afgeleide rechten inzake overle

vingspensioenen. De m odaliteiten van deze rechten zouden echter m oeten worden herzien, in de zin van ‘individuele afgeleide rechten’, bij voorbeeld door het systeem van ‘credit

splitting’ (eigen rechten toekennen die in om vang bepaald worden door de rechten die geza

m enlijk door de partners werden opgebouwd).

Bibliografie

Bahr, S., The effects of welfare on marital stability remar

riage, J o u r n a l o f M a r r i a g e a n d th e F a m ily , 41, 1979, p.

553-560.

Berghman, J., D e o n z ic h tb a r e s o c i a le z e k e r h e id , Kluwer, Deventer 1986, 35 p.

Beveridge, W., S o c ia l In s u r a n c e a n d A l l i e d S e r v ic e s ,

HMSO, Londen 1942.

Bosman, E., W. van Dongen, D e in c o m p a b ilite it v a n o u d e r  s c h a p e n b e ta a ld e b u ite n s h u is a r b e id v e r r ic h t d o o r d e v r o u w : e e n v e r k e n n in g v a n h e t p r o b l e e m v a n u it h e t p e r  s p e c t i e f v a n e e n b e v o lk in g s b e le id , CBGS-werkdocu

ment nr. 59, CBGS, Brussel 1989.

Cantillon, B., J. Peeters, E. De Ridder, A t l a s v a n d e s o c ia le z e k e r h e id . K o s tp r ijs -f ïn a n c ie r in g -d o e lm a tig h e id , Acco, Leuven 1987.

Cantillon, B., Individualisering en gezinsmodalisering. De doelmatigheid van de sociale zekerheid voor één- en tweekostwinnersgezinnen, in: B. Cantillon e . aA c tu e le u itd a g in g e n v o o r d e s o c i a le z e k e r h e id . E c o n o m is c h e en s o c i a le p r o b le m a tie k , Die Keure, Brugge 1990, p. 103- 136.

Cantillon, B., N ie u w e b e h o e fte n n a a r z e k e r h e id . V ro u w , g e z in e n in k o m e n s v e r d e lin g , Acco, Leuven 1990.

Cappi, R., B. Delvaux, L e s a llo c a t a i r e s s o c ia u x c o n fr o n té s