Openbaar bestuur van openbaar bestuur

(1)

Beleid & Maatschappij 1986/2 95

Openbaar bestuur van openbaar bestuur

naaraanleiding van H e t s c h ip van sta a t*

1. Het probleem

lshet mogelijk en wenselijk dat een overheid doel

bewust middelen inzet voor de realisering van door haar gewenste maatschappelijke toestanden (sta

biele prijzen, volledige werkgelegenheid, billijke inkomens- en machtsverhoudingen, evenwichtige regionale ontwikkeling) onder de drievoudige be

perking van (i) handhaving van de heerschappij van het recht, (ii) handhaving van representatieve de

mocratie en pluralisme en (iii) handhaving van ele

mentaire vrijheden in een markteconomie? Aldus luidt mijn formulering van het huidige vraagstuk van bestuurbaarheid van de samenleving als besluit- vormingsprobleem. Het probleem is voor Neder

landse begrippen nieuw, omdat het lange tijd zo was dat sturing van maatschappelijke ontwikkeling niet als een algemene overheidstaak werd erkend en omdat sinds de tijd dat deze erkenning er wél is (en naoorlogse consensus) een apart hoofdpro

bleem is gerezen: de bestuurbaarheid van de over

heid zelve.

Splinternieuw is het probleem intussen niet meer. Het staat sedert pakweg de tweede helft van de jaren zeventig op de ideologische agenda van onze maatschappelijke stromingen en onze rege

ringen, en het prijkt bovenaan op de onderzoeks

agenda van beleidsgerichte sociale wetenschap

pen. Met overdrijving kan worden gezegd dat het bestuurbaarheidsprobleem uitgroeit tot het unieke object van de bestuurskunde, ongeveer zoals allo

catie van schaarse goederen het basisprobleem is van economische wetenschap. Een en ander heeft ertoe geleid dat veel is gedaan, door het kabinet- Lubbers, om het bestuurbaarheidsprobleem op te lossen, en dat veel is nagedacht, door de academi

sche wereld, om inzicht te krijgen in de aard van het

Drs. J.W. de Beus

Docent bij de vakgroep Micro-economie van de Universi- teit van Amsterdam. Samen met J.A.A. van Doorn redi

geerde hij in 1984 de bundel D e in terve n tiesta a t. A d r e s: Koninginneweg 2181,1075 EL Amsterdam, telefoon 020- 714218.

probleem. In de politiek wint de gedachte terrein dat het bestuurbaarheidsprobleem is overwonnen, althans dat de sleutel tot de oplossing ervan is ge

vonden. Laat ik dit feit demonstreren.

De regeringspartijen menen dat het kabinet- Lubbers een sterk besturingsvermogen heeft ge

vormd en heeft benut, weliswaar niet op alle depar

tementen en alle hoofdpunten van het regeerak

koord, maar over de gehele linie toch sterker dan voorgaande kabinetten. Belangrijker dan een ver

wijzing naar, discutabele, successen ten aanzien van kostenbeheersing, economische groei, winst- herstel in het bedrijfsleven en terugdringing van werkloosheid, is de vaststelling dat de wijze van besturen is verbeterd:

- men richt zich op een beperkt aantal doelen van economische en sociale politiek (bij voorbeeld niet meer op volledige werkgelegenheid) en op een beperkt aantal tussendoelen (met name reductie van het financieringstekort);

- men neemt verantwoordelijkheid en stelt zich autocratisch op tegenover adviesorganen en belan

gengroepen op sommige beleidsonderdelen (mati

ging van salaris in de (semi-)collectieve sector; be

heersing van sociale-zekerheidsuitgaven) en laat het initiatief aan anderen op andere beleidsonder

delen (arbeidstijdverkorting en loonmatiging in de marktsector, budgettaire disciplinering binnen ge

meenten), waar dit economisch en partijpolitiek geen kwaad kan;

- men maakt de bevolking duidelijk dat van een regering thans niet te veel mag worden gevraagd en verwacht;

- men streeft een ideaal van efficiënte besluit

vorming na, in de ministerraad, in de omgang met de Tweede Kamer en in de benadering van de amb

tenarij.

(2)

Toegegeven wordt dat met de grote bestuurlijke operaties (voor degenen die niet dagelijks knielen voor het Haagse Mekka: deregulering, decentrali

satie, privatisering, reorganisatie Rijksdienst, her

overweging uitgaven en een vermindering van ar

beidsvolume) hoogstens een begin is gemaakt.

Maar ook voor deze campagnes geldt volgens de regeringspartijen dat het kabinet-Lubbers niet veel meer kon uitrichten en dat het beest van onbestuurbaarheid in elk geval is getemd. Echte circuskunst wordt in een tweede periode getoond, na mei 1986 ...

Vermeldenswaardig is dat voor de liberalen van de VVD het i n t e l l e c t u e le probleem van bestuur

baarheid niet langer bestaat. In de eerste plaats is er geen alternatief voor vermindering van omvang en complexiteit van openbaar bestuur. In de tweede plaats kan de oplossing consistent worden omschre

ven. Dit laatste is onlangs gedaan voor de liberale economische politiek, met als kenmerken vrije loon- en prijsvorming, vrije ontwikkeling van de economische structuur, beperking van mededin

gingsbeleid, invoering van structureel begrotings

beleid, dat primair wordt getoetst door deskundi

gen, en versnelde uitvoering van de grote bestuur

lijke operaties.1

Het spiegelbeeld van deze ontkenning van de ernst van het bestuurbaarheidsprobleem - die óók te zien is als een gedragsregel die bij de politieke professie hoort - is de opstelling van de oppositie.

Voor de leiders van de PvdA is het Kalma-debat over de sociaal-democratische staat afgelopen. Uit het bestuurlijk optreden van Lubbers, dat op zich

zelf door de socialisten wordt bewonderd omdat het rationeel en duidelijk is, wordt afgeleid dat de aan

toonbare r e c h t s e maakbaarheid van de samenle

ving ook l i n k s e maakbaarheid inhoudt. Een cen

trum links kabinet zou andere eind- en tussendoe

len selecteren, zou op andere beleidsonderdelen respect voor overleg en vrijheid betonen, zou de bevolking - vooral werknemers en werklozen - anders mobiliseren en zou het parlementaire dua

lisme iets meer eren, m aar daarmee wordt de wijze van besturen van het zittende kabinet niet afgewe

zen, maar nagebootst. D at geldt in hoofdzaak ook voor grote bestuurlijke operaties. Met andere for

mulering van doelen (zoals inzake werking van de arbeidsmarkt), andere dosering en timing en ande

re ideologische onderbouwing/public relations wordt de koers voor de jaren tachtig niet omge

keerd, maar verlegd.

Het is niet mij n bewering dat de grote partij en het bestuurbaarheidsprobleem identiek zien of als schijnprobleem af doen. Gegeven de turbulentie over het RSV-debacle, het informele circuit, de hoge werkloosheid en de wetgeving over euthana

sie en gelij ke behandeling, zou zoiets illusiepolitiek zijn waarmee men kiezers van zich vervreemdt. In een land waar de staat niet wordt opgevat als een standen- of klassenstaat, maar toegang moet bie

den aan allerlei minderheden wordt onbestuurbaarheid door alle politici uitgelegd als een onder

mi j ning van het democratie - i d e a a l .De Amerikaan

se politicoloog Barber beschrijft dit gevoelen: ‘lf the world has become ungovernable, how can men be expected to govern themselves? How can they ask that their representatives govern them well?

“ Ungovernability” permits presidents who cannot govern to excuse themselves and presidents who will not govern to justify themselves’.2 Ik beweer dat de politieke stemming is omgeslagen: vijfjaren geleden cynisme en pessimisme, nu optimisme over de hanteerbaarheid van het bestuurbaarheidspro

bleem.

Dit optimisme wordt in de w e t e n s c h a p niet ge

deeld. Exemplarisch is het denken over planning, dat thans oneindig genuanceerder is dan de plan- ningstheorie uit de jaren dertig en vijftig. Het we

tenschappelijk sentiment is dat deelproblemen van bestuurbaarheid Nederland nog altijd teisteren, ondanks of juist vanwege alle bestuurlijke drukte onder R ietkerk.3 Ten eerste is er o n r e c h tv a a r d ig 

h e i d van overheidsbeleid, dat wil zeggen overtre

ding van de regels van de maatschappelijke orde (mijn restricties (i), (ii) en (iii)). Dit is des te ernsti

ger indien hier geen voordeel tegenover staat, in de vorm van vergroting van beleidseffectiviteit. Een tegenwerping kan zijn dat er geen heldere c o n sen 

s u sbestaat over de inhoud van sociale spelregels ten

aanzien van recht, democratie en markt. Maar als dat waar is, dan is daarmee het bestuurbaarheids

probleem niet verdwenen, doch omgevormd tot een bestuurbaarheidscrisis. Ten tweede is er ^con-

t r a f i n a l i t e i t , wat in de zwakke vorm betekent dat een democratisch gecontroleerde regering haai doelen niet bereikt, en in sterke vorm inhoudt dat

(3)

J.W. de Beus: Openbaar bestuur van openbaar bestuur 97

het tegendeel van beoogde situaties in de hand wordt gewerkt (een maatregel ter bestrijding van werkloosheid vergroot juist de werkloosheid per saldo). Ten derde is er suboptimaliteit, in de zin dat behoeften en wensen van beleidsconsumenten on

voldoende worden bevredigd respectievelijk geho

noreerd.

Dit laatste klinkt weinig onheilspellend, maar duidt mijns inziens op een kern van het bestuurbaarheidsprobleem als wetenschappelijk pro

bleem. (Het is uiteraard een gevestigd belang van beleidsonderzoekers om te herhalen dat er strijd

punten zijn die kordate politici niet op korte ter

mijn kunnen beslechten, maar ook de inhoud van een uitspraak die in het eigen belang wordt gedaan kan juist zijn.) We weten misschien niet waarom en hoe, maar wel dat de overheid verstrengeld is met maatschappelijke sectoren in de vorm van beleids- complexen: ambtelijke dienst plus belangengroe

pen plus adviserende commissies/raden plus sector- politici plus sectorexpertise. We weten niet nauw

keurig waarom en hoe, maar wel dat de bezigheden van de overheid zijn toegenomen en hebben gere

sulteerd in ‘big government’.4 Deze overheid, met vele besluitvormingscentra op allerlei niveaus en met onderscheiden machtsposities, heet de poly- centrische overheid. Welnu, het is op geen enkele manier aangetoond, Lindblom ten spijt, dat in de polycentrische overheid een onzichtbare hand be

staat die ervoor zorgt dat, gegeven de maatschap

pelijke orde,

(a) plannen en verwachtingen van talrijke, sa

menwerkende en rivaliserende, overheidsorganen en dito functionarissen leiden tot een allocatie- evenwicht;

(b) dit evenwicht - alle plannen binnen de over

heid worden gerealiseerd, een ieder is succesvol - voldoet aan het Paretiaanse criterium van doelma

tigheid: burgers krijgen wat zij prefereren.

Het lijkt er eerder op dat de onzichtbare hand ontbreekt, dat er nulsomspelen worden gespeeld tussen sectoren en machtscentra. D at voorkomt weliswaar dictatuur, m aar uit zich tevens in m aat

schappelijke tegenstellingen,die ooit door Pen beeldend zij n beschreven. Pressiegroepen tegen de schatkist; de schatkist tegen belastingbetalers; be

lastingbetalers tegen elkaar; landbouw (of welke verzelfstandigde beleidssector dan ook) tegen de

anderen; de betere mensen tegen de mindere man (speelt onder meer bij tertiaire inkomensverde

ling).5 Onbestuurbaarheid wil dus ook zeggen dat dit soort tegenstellingen wordt geïntensiveerd en aanleiding geeft tot instabiliteit en strijd. Het over

heidsbeleid kan dan effectief zijn of niet (de onder- zoeksfixatie op dit punt is niet altijd verstandig), in beide gevallen wordt hiervoor een hoge prijs be

taald in de vorm van suboptimaliteit.

Twee conclusies volgen nu. In de eerste plaats wordt een pervers dieptepunt bereikt wanneer ge

lijktijdig het rechtsbewustzijn van velen wordt ge

frustreerd, de meeste beleidsmakers zich ongeluk

kig voelen omdat ze hun doelen niet bereiken en de maatschappelijke ontwikkeling (van het nationale inkomen, de technologie, maar ook van levenskan

sen van burgers) ongunstig blijken te beïnvloeden, en de meerderheid der burgers overheidsgedragin

gen als verspilling ervaart. Uit dergelijke diepte

punten komen ongelukken en revoluties voort. In de tweede plaats is het overheersende interventie- dogma verkeerd. Volgens dit dogma staat de over

heid buiten en boven de samenleving, als een com- mandoheuvel die uitzicht biedt op het slagveld. Het is bovendien de bevoegdheid en plicht van de lei

dinggevende overheid om verschijningsvormen van onrechtvaardigheid, contrafinaliteit en subop

timaliteit in de samenleving, met name in het marktstelsel, weg te nemen. Dat is de taakstelling die door Geelhoed is uiteengelegd in ordenen, presteren en arbiter zijn (opdat burgers hun indivi

duele en collectieve belangen kunnen verwezenlij

ken) alsmede sturen (opdat burgers hun publieke doelen kunnen halen).6 W anneer verstrengeling tussen overheid en samenleving zover is voortge

schreden dat de overheid zelf tussen de maatschap

pelijke krachten staat en hiervan vaak niet meer valt af te zonderen, en schaalvergroting van de overheid zover is opgerukt dat de overheid zelf grote feilen krijgt of de maatschappelijke feilen versterkt (voorbeeld: conjunctuurpolitiek die de instabiliteit doet toenem en), dan werkt het interventiedogma fnuikend. Bestuurders leren aan om verkeerde dingen te doen, en beoefenaren van be

leidswetenschap om foutieve voorstellingen van za

ken te geven.

Hierin ligt, speculeer ik verder, een wetenschap

pelijke uitdaging besloten. Niemand zal beweren

(4)

dat Nederland bij een revolutionair dieptepunt is aangekomen, tenzij men in daden van het kabinet- Lubbers onomkeerbare omwenteling als reactie op de rampjaren zeventig wil zien. Het gaat erom ten

denties in de richting van dit denkbeeldige diepte

punt te beschrijven en te verklaren. Niemand zal volhouden dat de overheid over de gehele linie een mislukkende onderneming is. H et gaat erom af

stand te doen van comfortabele uitgangspunten als simpel liberalisme (de feilen van openbaar bestuur zijn groter) en simpel socialisme (de feilen van de onbestuurde samenleving zijn groter), die beide zijn afgeleid uit een en hetzelfde dogma. Er is be

hoefte aan een ander interventiedogma, een staats

leer welke rekening houdt met alle maatschappelij

ke baten en kosten van overheidsbemoeienis, ef

fecten op de maatschappelij ke orde (als de naleving van rechtsbeginselen) en consequente vergelijking met non-interventie. Dit alles met een adequaat begrip van de status quo. Welke combinatie van de zichtbare en de onzichtbare hand doet het goede werk?

2. Wetenschap van beleid

Het is de vraag of beleidsgerichte sociale weten

schappen goed geëquipeerd zijn om bedoelde staatsleer te ontwikkelen. E r wordt veelvuldig ge

klaagd over het ontbreken van een algemeen aan

vaarde pure theorie van het openbaar bestuur (waaronder een micro- en macrobureaucratietheo- rie), over het ontbreken van gedegen empirisch onderzoek naar effecten van overheidsbeleid (zo

dat we geen gedetailleerd en toch generaliseerbaar inzicht hebben in de voorwaarden voor doeltreffen

de sturing) en over gebrek aan interdisciplinaire samenwerking (die nodig is om geschiedenis en actualiteit van overheidsbeleid annex maatschap

pelijke orde te traceren) .E en groot euvel is dat men zich zozeer in dienst stelt van het streven naar effec

tiviteit en technische efficiëntie, van modieuze denkbeelden in het ambtelijk establishment, van de prognose op de korte termijn en van de beleids

relevante sectorstudie, dat een wetenschappelijke studie van het bestuurbaarheidsprobleem zelf naar de achtergrond verdwijnt.

'De samenhang met de opkomst van de interven- tiestaat bestaat stellig (maar verdient meer kennis-

sociologische belangstelling). Sociale wetenschap

pen als de economie staan niet langer buiten en

‘boven’ de overheid, maar zijn met haar verweven.

Universiteiten en onderzoeksinstellingen maken deel uit van de collectieve sector, onderwijs en onderzoek zijn voorwerp van wetenschapsbeleid, het opleidingskarakter van de studies wordt, ook in lijn met overheidsvraag naar academici, ver

zwaard. Het voorbeeld van de economie, de be

langrijkste toegepaste wetenschap, laat zien dat wetenschapsvrijheid nog steeds bloeit: de pure theorie gaat verder, naast de beleidsadvisering, en de politiek-economische modellen komen op, naast de economische-politiekmodellen. Niette

min wordt in het geschetste klimaat bezinning op de bijdrage van wetenschap aan o/tbestuurbaarheid (bevordering van illusionaire geloofsopvattingen, legitimering van afwijsbare normen, verkeerde voorlichting en andere nare gevolgen van de dalen

de meeropbrengsten van verwetenschappelijking van beleid) een schaarser artikel en ontbreekt de kritische afstand voor uitwerking van een algemene staatsleer.7 Zelfs hervormingsadviseur Kooiman verzucht: ‘ Although in the Netherlands at present it seems somewhat “trendy and fashionable” to do away with conceptualization on central government and centralized governing, which has to do with the over-arching role of the state in most socie- ties nowadays, this seems to make the need for a proper view on governing all the more necessary’.8 Met deze om trekkende beweging kom ik in de buurt van de them a’s uit de bundel Het schip van staat, waarover op 25 oktober te Leiden een goed bezochte conferentie werd belegd. Op dezelfde dag had te Amsterdam een conferentie plaats over de maakbaarheid van de samenleving, onder auspi

ciën van het Tijdschrift voor Politieke Economie.

Waar de economen in die gangbaar geworden hang naar kortzichtigheid en in jargon verstopte betwe

terigheid zich beperkten tot kritiek op gevoerd re

geringsbeleid en formulering van alternatieven (al

leen het thema bedrijfsdemocratisering/vermo- gensspreiding duidt erop dat men linkse conclusies aan het bestuurbaarheidsprobleem verbindt), daar tracht de voorwaardelijk gefinancierde project

groep van Leidse juristen, politicologen en (rechts-)sociologen dieper te graven.9

De inleiding van redacteuren Bovens en Witte-

(5)

veen bevat enerzijds een obligaat overzicht van reorganisatie van het openbaar bestuur en de lo

pende discussie over de staat alsmede een al te bescheiden tekening van de opzet van de project

groep (‘eerste vrucht van interdisciplinaire samen

werking’, ‘aan wetenschap doen zonder preten

ties’). Tussen de regels door en in de wijze van indelen van de stukken wordt echter een mooie structuur zichtbaar. Centrale vraag in de bundel is:

wat bestuurt het openbaar bestuur? H et antwoord wordt gezocht in drie richtingen. De eerste is het oordeelsvermogen van de producenten van open

baar bestuur. De polemiek rond het klassieke infor

matieprobleem beweegt zich tussen twee polen. De eerste pool stelt dat de bestuurder onvolledig en fout geïnformeerd is, zodat hij verkeerde beslissin- genneemt. Bekende argumenten voor deze stelling betreffen het ontbreken van kennis over plaatselij

ke omstandigheden bij het centrum, het ontbreken van prikkeling tot leergedrag in een hiërarchische organisatie die algemene belangen behandelt en het ontbreken van selecterende concurrentiestrijd (in normale tijden fungeert slechts één overheid).

De tweede pool stelt dat de bestuurder beter geïn

formeerd is dan andere partijen. Argumenten: het centrum heeft de mogelij kheidende intentie om op negatieve onbedoelde interactie-effecten te letten, de overheid heeft de beschikking over data en goed opgeleide ambtenaren, onpartijdigheid leidt tot een zuivere afweging van belangen. Deel I, met bijdragen van W itteveen, Van Gunsteren, Gevers en Bovens, gaat over facetten van dit debat over bestuurlijke oordelen.

De tweede richting betreft het rechtmatig gedrag in het openbaar bestuur. Ook hier worden twee tegengestelde standpunten ingenomen. Volgens het pessimistische standpunt heeft een planmatig opererende overheid de ingebouwde tendentie om rechtsverhoudingen te verstoren, door politieke wil tot wet te verheffen, door wettelijke rechten te laten prevaleren boven conventionele of morele rechten of zelfs door buitenwettelijk en informeel op te treden. Volgens het optimistische standpunt blijft de uitvoerende sector binnen het kader van de rechtsorde, geeft hij inhoud aan geaccepteerde rechtvaardigheidsnoties en zijn er in de polycentrische overheid voldoende krachten aanwezig die ontsporing van functionarissen kunnen tegengaan.

Deel II, met bijdragen van Schuyt, Slot, D rup

steen, Rood en Van der Burg, gaat over de impact van recht op bestuurlijke bedrijvigheid.

De derde richting gaat over het primaat van de politiek. Volgens de idealisten is het bestuur (ideo

logie, organisatie, topam btenaren) een afgeleide van wat de controlerende politici - en in de demo

cratie uiteindelijk de kiezers - met bestuur voor

hebben. In laatste instantie is het bestuur onzelf

standig en worden zijn grote opties bepaald in de politiek. Volgens de realisten heeft het bestuur zijn eigen dynamiek waarin politieke factoren een be

perkt gewicht hebben, gaan van het bestuur allerlei impulsen uit op politieke beslissers, en is bestuur zo niet bovengeschikt dan toch nevengeschikt aan po

litieke wils- en besluitvorming. Deel III, met bij

dragen van Daalder, Andeweg, Den Hoed, Derk- sen en Bovens, gaat over de politieke beperkingen waaraan openbaar bestuur onderhevig is.

3. Het bestierende oordeel

Witteveen kijkt naar de invloed van metaforen, beeldende uitspraken die naar iets (het gedrag van een miljonair in de rang van premier) verwijzen alsof het iets anders is (kapitein op het schip van staat). Hij poneert dat bestuurlijk gedrag goed

deels neerkom t op praten en dat het werk van op

drachtgevers uiteindelijk neerkomt op retorische technieken. Witteveen inspecteert dan de metafo

ren bij Plato, de commissie-Vonhoff en Geelhoed.

(Ik zie de bewindsman al opkijken: ‘W erkt die Pla

to ook al voor ons?’) De schrijver heeft een rijke oogst: het blijkt dat degenen die oordelen binnen of over openbaar bestuur zich veelvuldig bedienen van beeldspraak. Met Witteveens opstel is iets merkwaardigs aan de hand. E r zijn tenminste twee goede redenen om metaforen te onderzoeken. In de eerste plaats is er het debat over de wenselijk

heid van metaforen in de wetenschappelijke taal.

Sommigen willen de metafoor elimineren, ande

ren, zoals de methodoloog McCloskey, menen dat de metafoor (i) een middel van denken is en geen substituut daarvan, (ii) houdingen oproept die no

pen tot openbaar debat en (iii) zinnige aspectverge- lijking mogelijk maakt. In de tweede plaats is er de vraag of metaforen aanleiding geven tot irrationeel gedrag, waarvan men spijt krijgt, of zelfs immoreel

(6)

gedrag. Nogmaals Pen: ‘E r bestaan kwalijke m eta

foren, die leiden to t stuitende verhalen, verteld door slechte m ensen’. 10 E r zijn R otterdam se ge

leerden die Keynes een slecht mens vinden en zijn hele waterleiding, m et lekken en pom pen, kwalijk en stuitend. D e eerste reden m oet voor W itteveen w egvallen. E r is geen positivist die aan bureaucrati

sche taal dezelfde eisen stelt als aan w etenschappe

lijke taal. D e tw eede reden is van em inent belang.

M aar W itteveen kom t aan een analyse over de rela

tie bestuurlijke beeldspraak - verkeerd bestuur niet toe.

In de Leem ans-bundel volgt onder de kop ‘How does one learn to adm inister?’ een paar beschou

wingen over opleiding van m anagers en politieke advisering.11 G elukkig put Van G unsteren uit een andere bron, en wel de cognitieve psychologie (Tversky, Schön, bij ons: W agenaar). Hij herleidt diverse vorm en van leergedrag (leren door ‘trial and e rro r’, aldoende leren, symbolisch leren - uit een steekproef van één zoals het O osterscheldeproject - , leren bij verandering van systeemregels en leren uit leren) tot twee grondvorm en. D e A /I-strategie kenm erkt zich door Analyse van gegeven hande

lingsm ogelijkheden en Instructie op grond van ge

geven selectiecriteria. In de V/S-strategie wordt dynam iek toegelaten : er w ordt ruim te gelaten voor bewuste en onbew uste schepping van m ogelijkhe

den en criteria (V ariëteit) en voor dito selectie op langere term ijn. V an G unsteren laat zien welke relatieve verdiensten beide strategieën hebben, be

strijdt de misvatting dat A /I gekoppeld is aan poli

tieke besluitvorm ing en V/S aan de m arkt, en b e

pleit invoering en handhaving van m engvorm en, m ede op basis van een analyse van het gem engde pensioneringssysteem in N ederland. Ten aanzien van openbaar bestuur stelt hij vast dat (i) het wense

lijk is dat de overheid voorw aarden schept voor leergedrag in een vrije samenleving; (ii) het w ense

lijk en mogelijk is dat een regering overstapt op V/S, bij voorbeeld door het tolereren van formele en inform ele concurrentie tussen diensten en n et

werken (dan is de prijs die voor dynamische effi

ciëntie wordt betaald een hoger budget) en (iii) het onm ogelijk is dat een overheid die in een vrije samenleving procedurele rechtvaardigheid be

w aakt, zich o n ttrek t aan een zeker conservatisme.

O p dit frivole, m aar inspirerende stuk is hier en

daar kritiek te oefenen. D e laatste onmogelijk- heidsstelling - p . 71-72 - behoeft enige versterking.

De voorbeelden w ekken soms de indruk dat afwij

zing van V/S voortkom t uit dom heid van functiona

rissen (de U niversiteitsraad van Leiden tegenover toppoliticoloog-toonkunstenaar-leerdeskundige Van G unsteren inzake inrichting van de biblio

theek), w aar het zou m oeten draaien om waar

neem bare invloed van eigendom srechtenstructuur op (leer-)gedrag. H et opstel past echter bij twee tendenties. De eerste is de vergelijking van leerge

drag van overheden en particuliere bedrij ven , zoals de vergelijking van illusies (belastingillusie, geldil- lu sie).12 D e tw eede is de groeiende herw aardering van gem engde systemen. Simpel gezegd, tendeert dogmatisch denken naar voorkeur voor pure syste

m en, m aar tendeert de complexe realiteit naar ge

mengde systemen - vooruit: organism en. De (ideeën-)geschiedenis van onze sociale zekerheid levert, tot op de dag van de huidige basisinkom en

discussie, het am pele m ateriaal voor deze stelling.

Terecht roept Van G unsteren op tot ander denken over gem engde systemen en onderzoek naar pre

cieze vormgeving ervan. Overigens zal een A/I- econom ist als Tinbergen zich bij deze oproep aan

sluiten . Zij n befaam de gelij kheid tussen het aantal beleidsinstrum enten en aantal beleidsdoelen was van m eet af aan een aansporing tot leergedrag on

der planners, zoals ook zijn optim ale regime ge

mengd is .13

G evers neem t niet de invloed van beeldspraak of leerstrategie op het bestuurlijk oordeel apart, maar de cultuur van de toegepaste wetenschap (de kun

den). Hij attaqueert de m anier w aarop deze w eten

schap haar bevoorrechte plaats verdedigt, door na- melij k andere vorm en van kennis (filosofie, politie

ke ideologie, kunst) verdacht te m aken en andere vorm en van beleidsvoorbereiding dan w etenschap

pelijke advisering (debat, actie) te desavoueren.

M et inachtnem ing van de continuïteit van Verlich

ting en Contra-verlichting, beziet G evers nog eens de neergang van het V erlichtingsideaal, volgens hem een verbinding van vele goede dingen: sciën

tisme, em pirism e, com plete m aatschappijtheorie, m aatschappijkritieken w etenschappelijke sturing.

Hij betreurt het proces van fragm entatie en afzon

dering van beleidsgerichte sociale w etenschappen.

A an m oderne w etenschapstheorie, van R orty en

(7)

J.W. de Beus: Openbaar bestuur van openbaar bestuur 101

anderen, ontleent Gevers ten slotte de gedachte van een gestyleerd, vrij en openbaar, debat over beleidsregels en beleidsdaden. Evenals bij Witte- veen, bekruipt me bij Gevers het gevoel dat hij lastige vragen laat liggen, zoals in het conflict tussen vorst Napoleon en zijn raadgevers, de Ideologen:

- had het ook anders kunnen aflopen met het pretentieuze Verlichtingsideaal, anders gezegd, is dit ideaal wel uitvoerbaar onder de normatieve be

perkingen (i), (ii) en (iii) uit het bestuurbaarheidsprobleem?14

- zijn er feitelijke en conceptuele voorbeelden van heilzame uitwerking van ‘debat’ op de oplos

sing van het bestuurbaarheidsprobleem met be

houd van bijdragen van ‘kunden’? (Wij eisen van

daag, sprak Voltaire, meer minutieuze details, meer, op het punt van authenticiteit gecontroleer

de, feiten, exacte data, precieze autoriteiten (,..).‘5)

- zijn zulke voorbeelden ook te vinden met inachtneming van het gegeven dat politiek niet al

leen in debat bestaat, maar ook in besluit- en machtsvorming en actie?16

Bovens werpt zich op de verhouding tussen stu

ring en autonomie, de zelfstandigheid in denken, willen en oordelen van het individu. Doorgaans wordt de strijdigheid van deze twee belicht, maar Bovens haalt twee gevallen van complementariteit naar voren. H et eerste betreft autonomie als rechtvaardiging van sturing (collectieve goederen, zelfbinding, gelijke kansen). H et tweede betreft sturing door handhaving van autonomie (vrije me

dedinging, betrokkenheid ondergeschikten, stu

ring in ingewikkelde situaties, externe sturing op basis van verantwoording). Zijdelings bespreekt Bovens ook rechtvaardigheidstheorieën die terug

gaan op autonomie en consensus tussen autonome individuen (hij wijst de rechtvaardigingsmethode (-n) van Rawls af).

Deze auteur gaat impliciet ervan uit dat er vol

doende helderheid bestaat over het begrip autono

mie. Dit uitgangspunt lij kt mij on j uist en leidt ertoe dat de casusposities van Bovens bij tweede lezing minder evident zijn dan bij eerste. Elster heeft erop gewezen dat autonomie in positieve zin op de oor

sprong van oordelen betrekking heeft: oordeelt ie

mand zelf, ontdaan van ‘oneigenlijke’ invloedsfac

toren als dwang, aanpassing aan omstandigheden

of neurose? Autonomie in n o r m a t i e v e zin betreft de morele kwaliteit van oordelen, bij voorbeeld: vol

doet iemands oordeel aan de Kantiaanse universa- liseerbaarheidstoets? H et probleem bij autonomie in de eerste betekenis is dat definiëring en operatio

nalisering nog onvoldoende zijn voortgeschreden, zodat een ondubbelzinnig wetenschappelijk ant

woord op de vraag of bepaald gedrag autonoom is vooralsnog niet is gegeven. Zelfs als dit metings- vraagstuk provisorisch is opgelost, dan resteert een normatieve kwestie: een autonome Molkenboer heeft misschien verkeerd gemolken. Het probleem bij autonomie in de tweede betekenis is dat onze normatieve noties onvast zijn. Autonomie van de individuele burgers wordt anders beoordeeld dan die van grote privaatrechtelij ke organisaties .A uto

nomie van de werknemer/ambtenaar is wat anders dan die van de bejaarde (euthanasie) of de moeder (abortus).

Het eerste geval van Bovens behoeft niet te wor

den beschreven in termen van autonomie. Beta- lingsplicht voor collectieve goederen is gebaseerd op de afweging vergroting van dwang - verhoging van welvaart van een ieder; vrijwillige abdicatie van beslissingsmacht (zelfbinding) is gebaseerd op de afweging vergroting van gedelegeerde dwang - rea

lisering van lange-termijnbelang van de afzonder

lijke persoon; gelijke kansen zijn gebaseerd op de afweging vergroting van dwang voor sommigen - vergroting van capaciteiten voor anderen. Kiest men voor een beschrijving in termen van autono

mie, dan zou men van Bovens meer aandacht ver

wachten voor notoir lastige zaken: (i) collectieve goederen (onderwijs) als aanvoer voor autonomie;

(ii) zelfbinding in groepen en representatieve de

mocratieën; (iii) de invloed van egalitarisme op autonomie en (iv) de keuze tussen zachte en harde beleidsmiddelen.17 Bij het tweede geval valt op dat Bovens uitsluitend instrumentele betekenis toe

kent aan autonomie. De overheid schept bij voor

beeld kunstmatig ruimte voor concurrentie op de markt of voor beleidsvrijheid van lagere beambten om haar publieke doelen efficiënter te bereiken.

Dit is belangrij k , maar gaat voorbij aan een klassie

ke verdediging van vormen van piorele autonomie.

Deze dient te worden gehandhaafd, ook als het overheidsbeleid hierdoor ondoeltreffender of duurder wordt.

(8)

Het is waarschijnlijk niet zinnig om uit deel I een gemeenschappelijke opvatting over het informa

tieprobleem in het openbaar bestuur te destilleren, proberen we dit toch, dan lijkt de visie van Witte- veen, Van Gunsteren, Gevers en Bovens te zijn dat de centrale overheid de interne en externe sturings- obstakels kan overwinnen door onorthodoxe me

thoden te volgen: het afzweren van beeldspraak uit de tijd van eenhoofdige leiding, het beproeven van V/S, het profiteren van brede maatschappelijke discussie en het respecteren van autonomie (in de vorm van respect voor verkiezingsuitslagen en bevordering van decentralisatie en deconcentra

tie).

4. Het bestierende rechtsbewustzijn

In deel II wordt bekender terrein betreden. Dit deel bevat dan ook minder verrassende inzichten dan deel I. Het gaat de meeste auteurs in dit deel om overzicht, en dat overzicht wordt gebruikt om ex

treme standpunten (de rechtsstaat verloedert, of:

beleidseffectiviteit is de maat der dingen) te mij

den. In verband met het debat over deregulering als middel vraagt Schuyt aandacht voor de Ameri

kaanse juristenstroming van het realisme of instru

mentalisme, die tot grote bloei kwam tijdens de New Deal. De instrumentalisten propageerden dat (i) het recht een al dan niet geschikt middel is om een doel te bereiken; (ii) het rechtsmiddel onderge

schikt is aan door de politieke meerderheid geko

zen waarden; (iii) het rechtsmiddel behoort tot het arsenaal van sturingsmiddelen van de centrale overheid; (iv) het rechtsmiddel wordt ingezet op grond van een calculatie van waarschijnlijke en per saldo gewenste gevolgen (waarbij, teken ik aan, rechtshandhaving door bepaalde subj ecten op zich

zelf niet tot de gevolgen wordt gerekend) en (v) de empirische rechtswetenschap te hulp wordt geroe

pen om (i) en (iv) te onderzoeken. Schuyt herinnert aan Fullers kritiek op instrumentalisme: (i) recht is ook, en vooral, een intrinsieke waarde (zodat, voeg ik toe, rechtshandhaving tenminste een van de be

leidseffecten is die moet worden onderkend); (ii) recht is ook, en vooral, een restrictie waaraan de politieke meerderheid onderworpen is op korte ter

mijn; (iii) recht werkt allerminst als sturingsmiddel wanneer het niet aansluit aan conventies in het te

besturen maatschappelijke gebied; (iv) beoorde

ling van rechtseffecten met gegeven doelen en waarden is onmogeli j ken onwenselij k en (v) niet de rechtssociologie maakt uit wat rechtvaardig is, maar het maatschappelijk debat, met inbegrip van juridische argumentatie.

Ackerman heeft aan een overeenkomstige kri

tiek op instrumentalisme, en op de rechtseconomie (die het criterium van Pareto voorop stelt, welk ook zou m oeten voorschrijven of een overheid behoort te interveniëren met maatregelen), een alternatie

ve conceptie verbonden die hij wettelijk constructi

visme noem t.18 Schuyt gaat zover niet. Hij stelt zijn eindoordeel afhankelijk van onderzoek naar drie situaties:

- sturing door recht (de effectiviteits- en effi- ciëntiekwestie);

- sturing met recht (waarbij de overheid zich de handhaving van bepaalde rechten ten doel stelt);

- sturing contra recht (de angst der libertaris- ten).

Een beknopte schets van rechtssociologische re

sultaten brengt Schuyt tot de conclusie dat Fullers punt (iii) waarschijnlijk juist is en dat recht niet in een doel-middelschema past (Fullers punt (iv)). De tweede situatie is volgens Schuyt mogelijk en komt ook vaak voor (sociale-zekerheidsrechten, minder

heidsrechten). Hij wijst op de tweede-ordegevol- gen van beleidsvorming in termen van rechten, zo

als de inflexibiliteit van overheidsuitgaven en de vermindering van beleidsvrijheid van bestuurders.

De derde situatie is onontkoom baar maar behoeft zich niet over de gehele linie voor te doen. Op voorhand kan ook niet worden gezegd of, bij voor

beeld, de minister het wint dan wel de rechter of de cliënt.

De kracht van Schuyts stuk is de erkenning van instrumenteel denken als feit. H et is nu eenmaal zo dat recht als beleidsmiddel wordt ingezet. Deze praktijk kan principieel worden verdedigd, hetli- bertarisme ten spijt, als de beleidsdoelen verdedig

baar zijn, de desbetreffende wettelijke rechten dat zijn en gerechtelijke correctie op beleid goed func

tioneert. De zwakte van Schuyt is dat hij niet ingaal op fundamentele kritiek van libertaristen en ande

ren. Hoe funderen we rechten als we nu eens niet van de doelstelling van beleidsmakers uitgaan?

Kunnen we een onderscheid maken tussen elemen

(9)

j.W. de Beus: Openbaar bestuur van openbaar bestuur 103

taire en secundaire rechten? H oe keren we de infla

tie van het rechtsbegrip, die zowel door eisende belangengroepen als de bezuinigende overheid is aangewakkerd?

De instrumentalisten Slot en Drupsteen voelden zich kennelijk niet geïnspireerd door het bestuurbaarheidsprobleem. De eerste geeft een bekende indeling van (inter)nationale economische poli

tiek, somt de belangrijkste wettelijke regelingen op en beschrij ft dynamiek, onder meer op het punt van rechtsbescherming. Slot leidt af dat het sturingspo- tentieel van e c o n o m i s c h r e c h tin het ordeningsbe

leid, het macro-economisch beleid, het sectorstruc- tuurbeleid, het regionaal beleid en het internatio

naal economisch beleid bescheiden is. Van De Jong neemt Slot de idee over dat industriepolitiek alleen inde innovatiefase vruchten afwerpt. Deze stelling verdient echter een confrontatie met de stelling van historicus Den Hen dat industriepolitiek met ac

centen op infrastructuur, kapitaalverschaffing door de overheid en de verkeersgebonden sector, een vaste regel is sinds ... 1813.19Slotconcludeert:

‘Het gebrek aan interne consistentie en het ontbre

ken van duidelijke coördinatiebeginselen vermin

deren de effectiviteit van het recht’. D at zal best, maar wordt het niet tij d om te bepalen of de acade

mische nowhereman hier wel redelijke en belang

rijke eisen stelt?

Drupsteen lij kt op een politicus die op een scher

pere vraag van de interviewer vermoeid reageert met een uitleg van procedures in de Tweede Ka

mer. Hij beschrijft het r u i m t e l i j kbeleid en het m i 

lieubeleid aan de hand van Geelhoeds ordening, prestatie, sturing en arbitrage. Volgt wat heen-en- weer-gepraat over effectiviteit van recht op deze gebieden (p. 151-153 en p. 157-158). Deze onvrien

delijke kwalificatie wordt door Drupsteen zelf ge

suggereerd, aangezien hij meent dat de zin van ruimtelijk beleid en milieubeleid niet kan worden beoordeeld door de inbreng van recht te analyse

ren. Bestuursrecht is leeg - schept slechts kaders - en empirische vergelijking met een situatie zonder wettelijke regeling zou onmogelijk zijn.

Inkomenspolitiek, in het bijzonder l o o n p o l i t i e k ,

is een onmisbaar onderwerp als het om bestuur

baarheid gaat. Zij is het prototype van wat de politi

coloog Katzenstein ‘democratisch corporatisme’

noemt, een procedure met (i) een nationale ideolo

gie van sociaal-economisch deelhebberschap, (ii) een betrekkelijk gecentraliseerd en geconcen

treerd belangengroepstelsel en (iii) coördinatie tus

sen belangengroepen, overheidsbureaucratieën en politieke partijen op basis van vrijwilligheid en in

formaliteit. ‘Democratie corporatism is not an insti- tutional solution to the problems of economie chan- ge but a political mechanism for coping with chan- ge’.2,) Loonpolitiek wordt meestal vanuit het ge

zichtspunt van beheersing van nominale lonen beoordeeld. Dezelfde Katzenstein ziet de geneigd

heid tot matiging van lonen in crisistijd als een economische Hollanditis: ‘Despite (...) difference in form, the Netherlands has responded to the eco

nomie crisis of the 1970s and 1980s, as was true in the 1950s, with wage restraints that are among the most effective in the industrial world’.21 Dit relativeren

de oordeel staat haaks op het absolute negatieve oordeel over effectiviteit van geleide loonpolitiek van Van Hulst, die dit baseert op een vergelijking van beleidsdoelen en realisaties alsmede een ge

schatte loonvergelijking (interessant is dat het hier gaat om een type vergelijking, tussen een situatie met en zonder beleid, dat door Drupsteen in de sectoren ruimtelijke ordening en milieu wordt uit

gesloten).22

Hoe dit ook zij, loonpolitiek wordt overwegend vanuit het gezichtspunt van b d e i d s e f f e c t i v i t e i t

beoordeeld, en zelden vanuit het gezichtspunt van

v r i j h e i d . Ik verklaar dit niet alleen uit een blinde vlek in het economisch denken, maar ook uit de Nederlandse praktij k , waarin niet alleen de binding van individuen aan C A O ’s als vanzelfsprekend werd aanvaard maar ook het secundaire, dat wil zeggen inwisselbare, karakter van de contractsvrijheid van werkgevers- en werknemersorganisaties.

In termen van het bestuurbaarheidsprobleem:

loonpolitiek met bestuurlij ke medewerking van de

ze organisaties werd tot aan de j aren tachtig ervaren als iets dat binnen de restricties van rechtsheerschappij, maatschappelijke democratie en vrij on

dernemerschap viel. Intussen heeft de elite - kabi

net, minister van SoZaWe, SER, belangengroep- le id e rs-d e contractsvrijheid opgewaardeerd. Het wekt geen verbazing dat Rood in zijn beschouwing over loonvorming het gezichtspunt van vrijheid kiest, in het kielzog van juristen als Fase en Jacobs.

Rood onderscheidt drie vormen van sturing: (a)

(10)

voorw aardenscheppende regulering van onder- handeling over arbeidsvoorw aarden, (b) bem oei

ing m et C A O ’s in het belang van een goede ontw ik

keling van de nationale econom ie (van begeleide tot geleide m atiging, ook van niet-C A O -inkom ens) en (c) vaststelling van prim aire inkom ens door de centrale overheid. Bij (a) gaat het om arbeidsrust, bij (b) om matiging en bij (c) om inkom ensnivelle

ring en, ten aanzien van am btelijk personeel en personeel in de geprem ieerde en gesubsidieerde sector, om uitgavenbeheersing. H et arbeidsvoor

w aardenbeleid van de overheid als w erkgever re

kent R ood niet to t sturing in strikte zin. D e auteur beschrijft dan de naoorlogse ontwikkeling op deze drie fronten. D e constante in deze ontwikkeling zou het ‘officieuze circuit’ zijn, nam elijk het m achtsbolw erk van genoem de belangengroepen dat op vele gebieden (uitvoering sociale zekerheid, pensioenfondsen, m edezeggenschap) deelneem t aan o penbaar bestuur. D e nieuwigheid is de recen

te liberalisering ad (b) op basis van internationale verdragen en de concentratie ad (c) op zelfstandig arbeidsvoorw aardenbeleid. R ood voorspelt dat het officieuze circuit de eerste sturingsvorm wil continueren, de tw eede voortaan slechts onder uit

zonderlijke om standigheden zal tolereren en de derde fors zal reduceren tot het gebied waarin de overheid als w erkgever in juridische en/of m aterië

le zin o p tre e d t. Z o zal het ook gaan, w aarm ee - wat (b) aangaat - ‘geen enkel dem ocratisch principe wordt aangetast’. R ood is dus optim ist, w ant de contractsvrijheid wordt door de sturende overheid niet langer beknot en het prim aat van politiek blijft onverlet: van een doelstellingenconflict tussen p ar

lem entaire m eerderheid en officieus circuit is op afzienbare term ijn geen sprake.

M en kan zich afvragen of de oplossing van dit bij zondere bestuursprobleem van Lubbers (en Van A gt-III?) niet even tussentijds zal zijn als Roods m inisterschap. C onjunctuur, ideologie en m achts

politiek kunnen snel om slaan, wat de elite doet terugvallen op oude consensus m et daarbij beho

rende spanningen. O ok w anneer deze omslag uit

blijft, is niet duidelijk of de oplossing evenwichtig is. D e vakbonden in de (semi-)collectieve sector zullen hun conceptie van gelijke werknem ersrech- ten en inform eel trendbeleid blijven verdedigen, zodat het officieuze circuit w ordt verstoord en elke

regering m et een intern sturingsprobleem blijft zit

ten: het ‘loods- en brandw eerprobleem ’. Los hier

van rijst de vraag of m en het norm atieve vrijheids- probleem bevredigend oplost m et een verwijzing naar de overheid in w erkgeversgedaante, die in onze econom ische structuur nochtans de grootste w erkgever is. H et was goed geweest als R ood was ingegaan op vrijheden van w erknem ers bij de over

heid in relatie tot die van actieven in particuliere bedrijven alsmede op juridische uitwerking van b e

ginselen, zoals een geclausuleerd recht op gelijke behandeling.

Schuyt, Slot, D rupsteen en R ood besteden geen aandacht aan definiëring van de ideale rechtsstaat.

Even bekend als om streden is de definitie van H ayek, die vorm vereisten stelt (algem eenheid, ab

stractheid, gelijkheid) en van rechtsvorm ing van onderop (jurisprudentie, grondw et, wet: in die volgorde) uitgaat. Van der Burg om schrijft twee elem enten van rechtsheerschappij:

- de beleidsruim te van de overheid wordt be

perkt door bepalingen in de G rondw et en interna

tionale verdragen;

- de uitvoering van beleid w ordt gefixeerd in w etten die (m ede) door de volksvertegenw oordi

ging zijn gem aakt.

Bij ons worden deze elem enten verbonden door artikel 89 G rondw et, dat bepaalt dat de Kroon slechts krachtens de wet door straf te handhaven voorschriften mag stellen. Van der Burg wijst erop dat geen duidelij kheid bestaat over de bevoegdheid van lagere autoriteiten op dit punt en over handha

ving van politiedwang, m aar toetst verder vooral m et behulp van het tw eede elem ent. D it ideaal kan op tenm inste drie m anieren w orden bedreigd, na

melijk als:

- w eigeren/intrekken van een geldelijke uitke

ring of conditioneel verlenen hiervan niet op een form ele wet zijn gebaseerd (in een ruim vrijheids

begrip worden deze daden als vorm en van vrij

heidsbeperking gezien);

- overheidsbeslissingen in uitvoerende zin niet m eer door w ettelijke voorschriften worden be

heerst;

- toetsing van beleid aan beginselen van behoor

lijk bestuur door de onafhankelijke rechter achter

wege blijft of er niet toe doet.

E en herverdelende overheid poogt veelal het ge-

(11)

drag van burgers te beïnvloeden door manipulatie van het uitkeringsinstrument (zogeheten financiële prikkeling). Voor zover deze manipulatie slechts teruggaat tot de bevoegdheid van een minister om zijn begrotingshoofdstuk te beheren (artikel 17 Comptabiliteitswet), is er volgens Van der Burg sprake van inbreuk op de ideale rechtsstaat. Er zijn vele beleidsvelden waarop de bindende werking van wettelij ke voorschriften bepaald zwak is: onder andere toekenning van verblijfsvergunning, steun aan het bedrijfsleven en het hele welzijnsbeleid.

Bestuursorganen hebben hier zulke ruime be

voegdheden verworven, dat ook op het tweede punt van inbreuk sprake is. De rechterlijke contro

le op bestuur is intensiever geworden - niet per se doeltreffender-, ondanks de traditie van terughou

dendheid, marginale toetsing en eerbied voor con

sistentie van beleid. De auteur gaat uitvoerig in op zes recente zaken, zoals de beschikking over tarie

ven van medische specialisten, waarin overheids

beleid door de rechter is veroordeeld en een pri

vaatrechtelijke partij in het gelijk werd gesteld.

Van der Burg laat de representativiteit van de ge

vallen terzijde. Hij wil laten zien dat de rol van de rechter is veranderd. Niet de buitenstaander van weleer, niet de Hayekiaanse drager van ‘common law’, maar de bemiddelaar tussen leken-burgers en experts-bureaucraten met alle werklast vandien.

Op het derde punt wordt geen ondubbelzinnige conclusie getrokken. Zolang rechters ingrijpen wanneer bureaucraten zich ten onrechte op forme

le wetten beroepen of zich geheel verlaten op hun beleidsvoornemens, werkt de rechtsstaat bevredi

gend, aldus Van der Burgs slotsom bij het derde punt.

Dit opstel is een goede aanzet tot systematisch onderzoek naar rivaliserende concepties van rechtsheerschappij, de actuele beperkingen van dit ideaal (een massa formele wetten die het bestuur

lijk handelen in een keurslijf giet, is even onaan

trekkelijk als overdaad aan informaliteit), de wen

selijke impact van grondwet en internationaal ver

drag, en de beleidscontrolerende, soms ook be

leidsvormende, rol van rechters.

Als er uit deel II een gemeenschappelijke opvat

ting mag worden gehaald, dan luidt die dat het rechtsbewustzijn van het politiek-bestuurlijke cen

trum te zwak is ontwikkeld. H et instrumentalisme

viert hoogtij in massaproduktie van wetten. Het ministerie van Justitie vervult niet de disciplineren

de rol die het ministerie van Financiën op het gebied van budgetdiscipline speelt. H et openbaar bestuur verneemt van anderen (het officieuze circuit, de rechter, de Raad van State) of het bezig is de restric

tie van de rechtsstaat te overschrijden. Of dit rol

lenspel de burger voldoende rechtsbescherming biedt, is kwestieus geworden. Hier houdt de ge

meenschappelijkheid op. Schuyt twijfelt aan effec

tiviteit van het reguleringsmiddel, Slot en D rup

steen geven de beleidsvoerder het voordeel van de twijfel. Van der Burg signaleert verwijdering van het ideaal van de rechtsstaat, Rood vindt op het stuk van loonpolitiek een nadering. Op Schuyt na, nemen allen wettelijke rechten als gegeven. Een oordeel over kwaliteit van rechten, bestuursrecht en rechterlijk activisme op grond van normatieve rechtstheorie wordt opgeschort. Onbedoelde ge

volgen van cumulatie van wettelij ke rechten als onbeheersbaarheid van uitgaven, onzekerheid en verlies van autonomie van groepen burgers, en po

litisering van rechtspraak blijven ditmaal buiten bespreking. Het bedaarde overzicht van deze schrijvers biedt een tegenwicht tegen het sympa

thieke maar onmachtige alarmisme uit Staatkundi

ge Jaarboeken en ingezonden krantenstukken a la Hoefnagels. Nu het wetenschappelijke overwicht nog.23

5. De bestierende politiek

Men kan de zin van idealen als het primaat van recht of het primaat van parlementaire politiek nagaan.

Men kan ook in de beste traditie van ideologieon- derzoek verklaren waarom deze idealen opkomen en welke invloed ze hebben. Van bestuurlijke psy

chologie en bestuurlij k recht wordt dan overgestapt op bestuurlij ke politicologie. In deel III wordt deze stap gezet door Daalder en Den Hoed en, voor het recente verleden, Andeweg (wiens stuk helaas voor dat van Den Hoed is gezet). De wet van Daalder zegt dat degenen die de hogere politiek (de in ver

kiezingsstrijd voorbereide, in een regeerakkoord vastgelegde en door een kamermeerderheid ge

steunde doelen) willen laten prevaleren boven la

gere politiek (de bureaucratische of implementa- tiepolitiek) zullen stuiten op grenzen als ministerie-

(12)

le verantwoordelijkheid, belangengroepmacht, ambtelijk verzet of verdeeldheid onder de bevol

king. Een beweging van staatkundige vernieuwing (jaren zestig) of bestuurlijke vernieuwing (jaren tachtig) loopt vast indien zij deze grenzen niet wil zien.

Daalders relativering van het streven naar her

vorming van openbaar bestuur wordt niet ingege

ven door de stelling dat de bestuurlijke organisatie een monoliet is. In tegendeel. De geschiedenis leert dat de Nederlandse bureaucratie zich laat ontwik

kelde en nimmer tot een corps uitgroeide. De facto

ren daarvan zijn het ontbreken van een eenheids- staatstreven, het particularisme, het leerstuk van individuele ministeriële verantwoordelijkheid, de sectorgewijze expansie van overheidszorg en de open, lange tijd verzuilde, rekrutering van ambte

naren. De huidige organisatie kenmerkt zich door autonome rekrutering van ambtenaren, informele netwerken, gerichtheid op het eigen veld en colle

giaal bestuur (commissies and all that). Daalder verklaart hieruit dat neomercantilistische, socialis

tische (Plan van de Arbeid), neoliberale (deregule

ring) of door de moderne bestuurskunde geïnspi

reerde opvattingen over omvattende sturing in de Nederlandse cultuur geen wortel kunnen schieten, in tegenstelling tot de Franse of de Duitse.

De wet van Daalder verdient om twee redenen nadere analyse. Ten eerste dwingt hij de huidige voorstanders van het politieke primaat tot uitwer

king van hun leuze, want ‘ought implies can’. Men kan denken aan verkiezingsprogramma’s waarin de voorgenomen implementatie van voorstellen gede

tailleerder wordt beschreven dan thans het geval is.

Ten tweede noopt hij de aanhangers van Haber- mas’ these over de k o l o n i s e r i n gvan de leefwereld door h e t b e s t u u r l i j k s y s t e e m (in een epiloog over begripsvorming en programmering van onderzoek naar bestuurbaarheid wordt deze these door Van Gunsteren opgevoerd: p. 280-281) tot precisering van hun betoog. Een Nederlandse ambtenaren

staat met centralistische en autocratische trekken is letterlijk alleen in de kolonie van Nederlands Indië tot volle wasdom gekomen.24 Inbreuk op het pri

maat van politiek betekent voor Daalder allerminst dat Nederland afdrijft in de richting van de ambte

narenstaat.

Relativering treffen we ook aan in een origineel

essay van Den H oed. Volgens deze auteur gevende voorstanders van doelmatig bestuur en primaire politiek zich onvoldoende rekenschap van de insti

tutionele geschiedenis van het bestuurlijk organis- me. Er zouden vier perioden zijn, elk gekenmerkl door een c o m p l e x van denkbeelden - maar dit klinkt al te cognitief- over de rol van het parlemenl (i), de taken van de staat (ii), het bestuurlijk sys

teem (iii), de rekrutering van ambtenaren (iv)ei nationale ontwikkeling (v). In termen van bestuur lij ke principes volgden de loyaliteitsverbintenis, dt competentieverdeling, de ethiek van overheids handelen en de identiteit van het dienstverbani elkaar op. Zo bezien, blijkt er meer evolutie in de organisatie van ons openbaar bestuur te zijn dandt commissie-Vonhoff suggereerde, en is een con ceptie van dat bestuur onlosmakelijk verbonder met het maatschappelijk moment. Ik geloof dt Den Hoeds stuk het startsein kan zijn voor serieu onderzoek naar de gang der grote bestuurlij ke ope raties als proces van m o b i l i s a t i ebinnen het segmen van de polycentrische overheid zelf. De stagnatie van deze operaties hangt misschien samen me:

anachronisme: men werkt met methoden uit de tiji van loyaliteitsverbintenis (absolute monarchie) ei competentieverdeling (klassiek liberalisme).25

Andeweg werpt zich op als pleitbezorger van ht politieke prim aat, met de kwalificatie dat het nir om perfecte sturing door politici kan gaan, doch oi

o p t i m a l esturing. Obstakels als het belang van ratio nele politici bij vage prioriteitsstelling, ambtelijki sabotage, schaalgrootte van departem enten enbu reaucratisering van de controle zelve kunnen nie:

gemakkelijk worden weggeredeneerd of weggeoi ganiseerd. Andeweg stelt dat het onderzoek zicht te zeer richt op de ambtelijke top en het ambteliji

m i d d e n n i v e a u, dat tussen hoofddirectie en laagst!

bureaus inzit, verwaarloost. De middenbestuur ders zijn minder gevoelig voor politieke kracht«

dan de to p , minder gevoelig voor maatschappelijk:

krachten (eisen van cliënten en dergelijke) dan ik afdelingen aan de basis, en overgevoelig voor (in ter)departem entale krachten. Het vraagstuk var interne besturing spitst zich dan toe op het midden niveau: het zou als schakel moeten fungeren, mar werkt als scherm; het zou in omvang moeten wor

den bepaald door beleidsbehoefte van de politiek:

leiding, maar expandeert vanwege de toenemend

(13)

coördinatiebehoefte van de departementale orga

nisatie. Dit resulteert in vervorming van verticale informatiestroom, uitbreiding van adm inistratieve bezigheden en vergroting van X-inefficiëntie. De auteur erkent dat meer onderzoek nodig is naar de afbakening van het middenniveau op diverse de

partementen, de positieve functies ervan alsmede de bestrijding van negatieve functies (bij voorbeeld door rotatie).

Het beeld van identificatie met het voortbestaan van de eigen dienst en dienstbetrekking alsmede van ‘freischwebende’ middenmanagers wordt vol

ledig gemaakt door Derksen en Bovens. De eerste beziet de verhouding tussen Rijk en gemeenten als een bilateraal monopolie. Bezit en toepassing van machtsbronnen door respectievelijk de minister en het lokale bestuur worden getypeerd en empirisch onderzocht op twee terreinen, de bescherming van stads- en dorpsgezichten via bestemmingsplanning en subsidiëring én de benoeming van burgemees

ters via vertrouwenscommissies. Op het eerste ter

rein is instemming van gemeentebestuur gewichti

ger dan de blote aanwijzing van de ministers van WVC en VROM, op het tweede is sprake van in- vloedverschuiving ten gunste van vertrouwens

commissies en commissarissen van de koningin ten koste van de minister van BiZa. D e reactie van de centrale overheid op het eerste terrein was planning-in-overleg en detaillering van de aanwijzing, op het tweede gebied heeft men zich bij de demo

cratisering neergelegd. Derksen besluit met een analyse van mogelijke machtsmiddelen (globale en lokale informatie, wettelijke en financiële sancties, politieke en bestuurlijke netwerkposities), maar maakt de relevantie van zijn onderzoek voor het bestuurbaarheidsprobleem niet echt aannemelijk.

Zijn stelling is misschien dat het wemelt van theore

tisch onbepaalde overlegsituaties, waarin partijen het over doelen en middelen eens moeten worden.

Is dat niet in essentie een oplossing van het pro

bleem?

Bovens gaat een stap verder dan Den Hoed.

Naast het ordinaire eigenbelang van de ambtenaar is de morele autonomie van functionarissen een nieuw gegeven geworden, evenals in de marktsec

tor. Ambtenaren willen aanspraak maken op bur

gerschapsrechten, beroepsethiek en appèl op hun geweten als goede redenen om bepaalde opdrach

ten niet uit te voeren of anderszins een hogere autoriteit dwars te zitten (zoals het aan-de-bel-trekken door het laten lekken van geheime stukken).

Bovens neemt terecht aan dat de roep van verstevi

ging van de wettelijke basis van verantwoordelijk ambtelijk handelen de komende jaren alleen maar luider zal worden, misschien zelfs als onbedoeld gevolg van de lopende experimenten met budget

tair zelfbestuur. Hij plaatst het onderwerp in de context van Colemans analyse van de spanning tus

sen individu en organisatie in privaat- en publiek

rechtelijke ‘corporate actors’, bespreekt het effect op effectiviteit (minder groot) en X-efficiëntie/legi- timiteit (nemen toe) en formuleert beginselen voor ambtelijke ongehoorzaamheid.26

De gemeenschappelijke opvatting van de au

teurs uit deel III is dat het primaat van politiek vooralsnog een naïeve leus is: hun realisme wint het dus van hun idealisme. De praktijk van openbaar bestuur is openbaarheid en besturing met mate:

verstrengeling met maatschappelijke sectoren (Daalder), ambtelijke vereenzelviging met de dienst (Den Hoed), dysfuncties van het middelste bestuursniveau (Andeweg), gemeentelijke afkeer van centraal beleid (Derksen) en streven naar (mo

rele) autonomie van SG tot de portier (Bovens) maken dat politici met een ingewikkeld bestuur

baarheidsprobleem binnen de collectieve sector worstelen, dat de leus van het primaat van politiek opkomt en tegeli j kertij d steriel blij ft. De tragedie is niet dat de slagzin fout is, maar dat de daarop vol

gende slagvaardigheid tot verkeerde taxatie van eigenaardigheden van de bestuurlijke organisatie leidt en tot onderschatting van het bestuurbaar

heidsprobleem.

De bundel Het schip van staat is een geslaagde bundel. De probleemstelling is terzake, de ruime benadering een verademing. Dit soort onderzoek mag onvoorwaardelijk worden gefinancierd. Zo duur is echt nadenken nu ook weer niet.

M .A .P. Bovens en W.J. Witteveen (red.), Het schip van staat, beschouwingen over recht, staat en sturing, W .E.J.

Tjeenk Willink, Zwolle 1985.

Noten

1. K. Groenveld en A .A .M . Kinneging, Liberalisme en politieke economie.Geschrift 54 van de Prof. Mr. B.M. Tel-