. ons openbaar bestuur

DE OVERHEID EN DE

KLAAS GROENVELD

Volgens welingelichte kringen typeert de slogan 'Meer markt, minder overheid' het liberale gedachtegoed over de rol van de overheid. Soms wordt deze typering slecht begrepen. Wat bedoeld wordt, is dat de overheid niet dat- gene moet doen, wat ook door de markt kan worden gedaan. De overheid is er immers slechts om maatschap- pelijk nuttige taken te behartigen die niet via de markt kunnen worden uitgevoerd. En omdat de overheid vaak dingen doet die ook door de markt kunnen worden gedaan, zou er 'minder overheid en meer markt' moeten zijn.

Ten onrechte wordt deze opvatting misvormt door haar te interpreteren als een aansporing aan de overheid de markt op te gaan. Dit is nu juist een opvatting die fun- damenteel in strijd is met de klassiek-liberale opvattin- gen. Het publieke domein en het private domein (markt- sector) moeten strikt worden gescheiden.

Een overheid die de markt op gaat, concurreert met de particuliere sector (bedrijfsleven), terwijl het nu juist de bedoeling is dat beide sectoren complementair zijn, elkaar aanvullen en niet subsidiair zijn, elkaar vervangen. Tot welke uitwassen het opereren van de overheid op de markt kan leiden, is ons onlangs duidelijk geworden bij het optreden van de provincie Zuid-Holland als bankier op de geld- en kapitaalmarkt. Nog afgezien van het feit dat de overheid hier geld kwijt raakt door onverstandig te beleggen, moet dit gedrag, ook al zouden er grote win- sten worden gemaakt, als principieel verwerpelijk wor- den aangemerkt.

Soms worden overheidsinstellingen echter gedwon- gen de markt op te gaan, omdat er onvoldoende midde- len zijn.

Een voorbeeld daarvan is de zogenoemde 'onderne- mende' universiteit die vanwege een gebrek aan midde- len, beschikbaar gesteld door de overheid, zelf geld moet gaan verdienen. De Klerk schrijft daarover in dit nummer.

Naar zijn opvatting kan hier een positief standpunt wor- den ingenomen ten aanzien van marktwerking, zij het onder bepaalde voorwaarden.

Mijn oordeel over de ondernemende universiteit is minder positief. De universiteit als onderdeel van de col- lectieve sector is namelijk in het leven geroepen, omdat bepaalde nuttige activiteiten op het terrein van weten- schappelijk onderzoek en onderwijs niet totstandkomen indien wij één en ander aan de markt overlaten. Vandaar dat deze activiteiten moeten worden gefinancierd via de overheid.

Door de bezuinigingen worden de universitaire onderzoekers en docenten echter aangemoedigd steeds meer toegepast onderzoek en op het bedrijfsleven gerich- te cursussen te verkopen. Hiermee raakt de scheiding tussen publiek domein en privaat domein zoek. Het fun- damenteel wetenschappelijk onderzoek en de academi- sche vorming raken in de knel en de universiteit wordt hybridisch (bastaardachtig, uit heterogene elementen bestaande).

Gesignaleerd moet worden dat het aantal overheids- instellingen met een bastaard-karakter groeit. Dat is een verkeerde ontwikkeling die, zoals gezegd, voorkomt uit de misvatting dat de overheid de markt op zou moeten gaan.

Dr. K Groenveld is directeur van de Te/dersstichting en tevens lid van de redactie van Uberaal Reveil.

AMBTENAAR

EN

de anarchie

Over

^. ons openbaar bestuur

PAUL CLITEUR

De verhouding tussen de ambtenaar en de poli- tiek staat al weer een tijd in het middelpunt van de belangstelling. In dit nummer wordt uitgebreid stilgestaan bij de positie van de ambtenarij. Paul Cliteur verwoordt het klassieke standpunt dat de ambtenaar niet aan politiek mag doen, zuiver moet besturen en onpartijdig moet zijn. Ter dui- ding van de verloedering van de verhouding tus- sen ambtenaar en politiek verwijst de auteur naar het Algemeen Verlicht Gevoel dat onder meer is losgemaakt door Harry Mulisch bij zijn beschrij- ving van de zaak-Eichmann.

Is het schijn of kan men werkelijk spreken van een her- nieuwde bezinning op de politiek/ambtelijke betrekkin- gen? Een aantal incidenten, waarbij de verhouding tussen het democratisch gelegitimeerde bestuur en het 'aange- steld' uitvoerend gezag in het geding is, lijkt deze obser- vatie te bevestigen. In vele gevallen ging het daarbij om de vraag of een ambtenaar, buiten de minister om, misschien zelfs tegen de wil van de minister in, met politieke uitin- gen naar buiten mag treden. Zo discussieerden regering en Kamer op 8 september 1998 over een Nieuwjaarsar- tikel van de secretaris-generaal van Economische Zaken, Van Wijnbergen.¹ Van Wijnbergen laat zich -net als zijn voorganger Rutten- met enige regelmaat uit over politie- ke aangelegenheden, zodanig dat 'zijn minister' daarmee politiek in de problemen komt.

De verantwoordelijke minister van Economische Zaken, mw. Jorritsma, had enige moeite met het bepalen van haar positie. Zij vond enerzijds dat haar hoogste ambtenaar niet buiten haar medeweten om publieke

134

standpunten kon betrekken ('Dat kan niet, want hij is onder mijn verantwoordelijkheid aan het werk').² Ander- zijds sprak zij niet duidelijk uit dat ambtenaren zich niet zouden kunnen beroepen op vrijheid van meningsuiting.³

Op 29 november 1998 werd de discussie tussen regering en Kamer voortgezet, mede naar aanleiding van uitingen van de secretarissen-generaal Borghouts⁴ Uusti- tie) en Geelhoed⁵ (Algemene Zaken) en een wijziging in de richtlijn voor externe contacten voor ambtenaren.

Ook toen weer lagen de standpunten verdeeld. Ten gun- ste van de ambtelijke uitingsvrijheid werd gepleit door mw. Scheltema-de Nie (D66). Zij waarschuwde voor wat zij noemde een 'Paarse muilkorf': 'D66 vindt dat in een volwassen democratie ook topambtenaren naar buiten toe moeten kunnen zeggen wat zij vinden. Dat is gewoon hun recht op vrijheid van meningsuiting'.⁶ De minister- president, waarschijnlijk gealarmeerd door de kwalificatie 'Paarse muilkorf', stelde dat hij geen mensen monddood wilde maken, maar hij verklaarde tevens dat ambtenaren toch niet alles mogen inbrengen in het publieke debat:

'Een grens is als er rechttoe rechtaan strijdigheid is met datgene waar de nieuw aangetreden of al enige tijd func- tionerende ministers voor hebben getekend in het kader in het regeerakkoord'.⁷Wel of geen ambtelijke uitingsvrij- heid1 Regering en volksvertegenwoordiging kwamen er niet uit.

Ook in de kranten lezen we van tijd tot tijd over inci- denten die te maken hebben met een vermeende vrijheid van meningsuiting voor ambtenaren. Zo was de minister van Defensie, De Grave, 'verrast' door een artikel in NRC Handelsblad van 16 februari 1999, geschreven door zijn plaatsvervangend directeur voorlichting B. Kreemers. De

Liberaal Reveil 4

V•

IE d rr

IE d

IE

s

ti

jl I i. T ir d

c

p h

tl rr

b v:

go

tl

d

E l.

c

ti d d d V

a1 n ti

Zl

z

tf

L

voorlichter pleitte in het gewraakte artikel voor een par- lementaire enquête naar de gebeurtenissen tijdens en na de val van Srebrenica in juli 1995.⁸ Drie dagen later ver- meldde de krant: 'Minister vervangt Kreemers'.

De relatie tussen de minister van justitie en ambtena- ren van het Openbaar Ministerie heeft eveneens verschil- lende keren aanleiding gegeven tot conflicten. De uitein- delijk ontslagen voorzitter van het college van procu- reurs-generaal heeft wel eens een 'spreekverbod' opge- legd gekregen.⁹ De omstreden procureur-generaal D.W Steenhuis heeft regelmatig van zich laten horen met poli- tieke uitspraken, waarvoor de minister van justitie geen verantwoording wilde dragen.¹⁰ En nog onlangs, op IS juni 1999, verklaarde minister Korthals tijdens het weke- lijkse vragenuurtje opmerkingen van officier van justitie Teeven 'onverstandig' en 'voorbarig' te achten. Teeven had in het tijdschrift Mr. verklaard: 'Er is op dit moment wel degelijk zicht op corruptie binnen het overheidsapparaat.

Op landelijk niveau. Ik praat over het beïnvloeden van politici. Tweede-Kamerleden onder anderen. Ik zeg dat het gebeurt, ja. En ik praat over het beïnvloeden van rech- ters. Dat is absoluut zo. Ik zeg het niet, omdat ik het denk, maar omdat die informatie er is'. Hij zou zich daarbij heb- ben gebaseerd op 'zachte' (en dus onbewezen) informatie van de Criminele Inlichtingendienst."

Zou het eigelijk niet voor de hand liggen ambtenaren gewoon te verbieden met politieke uitingen naar buiten te komen? Zijn we dan niet van alle problemen af1¹² Maar dat blijkt nog niet zo eenvoudig te liggen.

EEN KLASSIEK ANTWOORD OP DE

INCIDENTEN

Over de verhouding tussen politieke (en dus democra- tisch gelegitimeerde) bestuurders enerzijds en aangestel- de (en dus niet-democratisch gelegitimeerde) bestuur- ders anderzijds is een bekende theorie ontwikkeld door de grote Duitse socioloog Max Weber ( 1864-1920).^{1 3} Weber maakt een scherp onderscheid tussen de 'Fachbe- ambte' en de 'politische Beamte'.'~ De eerste, de ambte- naar, zou 'seinem eigentlichen Beruf nach' niet aan poli- tiek moeten doen, maar zuiver moeten besturen, dat wil zeggen onpartijdig optreden. 'Sine ira et studio, "ohne Zorn und Eingenommenheit" soli er seines Ambtes wal- ten'. Hij moet pertinent niet doen, wat de politieke

bestuurder wèl moet doen, dat wil zeggen: Partijdig zijn, strijd voeren, hartstocht in het spel brengen. 'Ehre des Beamten' zou het zijn, aldus Weber, om loyaal uitvoering te geven aan besluiten, ook wanneer hij het daarmee per- soonlijk oneens is. Weber spreekt zelfs van een 'im höch- sten Sinn sittliche Disziplin und Selbstverleugnung'. Wan- neer de ambtenaren in een staat deze houding niet meer kunnen opbrengen, dan 'zerfiele der ganze Apparat'.¹⁵

Dit zijn zware woorden en het behoeft nauwelijks betoog dat Weber van mening zou zijn dat wanneer het gedrag van de genoemde Nederlande ambtenaren cou- rant zou worden, het staatsbestel geen overlevingskansen heeft, althans niet als democratie.

WEBER EN DE PARLEMENTAIRE

DEMOCRATIE

Met dat laatste is een belangrijk element geïntroduceerd:

De relatie tussen het model van Weber en democratie.

Men kan zeggen dat wat Weber aan het einde van de vorige eeuw modelmatig gepresenteerd heeft over de verhouding tussen democratisch gelegitimeerde bestuur- ders en de bureaucratie, in overeenstemming is met de grondslagen van de parlementaire democratie zoals deze zich in Nederland (en andere landen) in de tweede helft van de vorige eeuw ontwikkeld heeft.

Weber was overigens zelf niet gedurende zijn gehele politieke en academische loopbaan een verdediger van de parlementaire democratie.¹⁶ln een bekend en omstreden boek over Weber wordt hij zelfs getypeerd als een eng- hartig nationalist, Duits imperialist en niet vrij van 'führe- ristische' denkbeelden.¹⁷ Maar hoe dat ook zij, aan de persoonlijke motivatie voor het ontwikkelen van zijn theorieën kunnen wij nu voorbij gaan. Duidelijk is dat Weber met zijn straffe typering van de hiërarchische ondergeschiktheid van de ambtenarij aan de politieke machten een beeld heeft geschetst dat perfect harmo- nieert met de grondtrekken van de Nederlandse parle- mentaire democratie. Immers, in een democratie geldt het beginsel dat een minister verantwoordelijk is voor het politieke beleid. Niet de koning, niet de staatssecreta- ris, niet de ambtenarij, maar de minister is volledig ver- antwoordelijk voor het beleid. De kernbepalingen zijn hier: 'De Koning is onschendbaar; de ministers zijn ver- antwoordelijk' (art. 42,1id 2 Gw) en:'Bij koninklijk besluit

I

worden ministeries ingesteld. Zij staan onder leiding van een minister' (art. 44, lid I Gw).

Nu is 'verantwoordelijkheid' een complex begrip. Het kan -ook in het alledaagse spraakgebruik- verschillende betekenissen hebben.18

Het kan betekenen (I) 'het gedaan hebben' zoals in de zin: 'Wie is verantwoordelijk voor de moord op Kennedy?'. (2) Het kan ook betekenen dat men inlichtingen dient te verschaffen over processen of gebeurtenissen, waarop men wordt aangesproken.

Maar voor de ontwikkeling van de parlementaire demo- cratie is verreweg het belangrijkst dat ministeriële ver- antwoordelijkheid niet alleen inhoudt dat een causale relatie tussen beleid en minister kan worden geconstru- eerd (eerste notie van 'verantwoordelijkheid'); ook niet alleen dat de minister gehouden is over dat beleid inlich- tingen te verschaffen (tweede notie van 'verantwoordelijk- heid'); maar dat (3) de minister een sanaie opgelegd kan krijgen bij gebleken onvrede met het beleid dat aan hem - en aan niemand anders- kan worden toegeschreven: Hij heeft dan te gaan.

DE IMPLICATIES VAN DE MINISTERIËLE VERANTWOORDE L!]KH EI D

De vraag is nu onder welke voorwaarden een minister deze verantwoordelijkheid voor het doen en laten van de bureaucratie kan dragen. Hiervoor is al gebleken: De minister moet de mogelijkheid hebben bevelen of -voor wie daarvoor allergisch is- instructies te geven. Maar een minister wordt niet alleen verantwoordelijk gehouden voor wat de koning en de ambtenaren doen, ook voor wat zij zeggen. Zou bijvoorbeeld de koning in een toe- spraak zijn sympathie voor een bepaalde religie tot uit- drukking brengen, dan is de minister daarvoor verant- woordelijk.19 En wat voor de koning geldt, geldt eo ipso voor de ambtenaar. Voor zowel koning als ambtenaar geldt dan ook dat zij al hun publieke uitingen moeten afstemmen met de minister. En zelfs ligt het voor de hand dat zij bij heikele politieke vraagstukken geen meningen naar buiten ventileren. Immers, voor elke uiting is de minister verantwoordelijk. En dan niet in de -ik herhaal- betekenis dat de minister daarover inlichtingen moet ver- schaffen {tweede betekenis van verantwoordelijkheid), maar dat voor een uiting van koning of ambtenaar die het

- - - - ' 1 \

veld moet ruimen. Welnu, het is absurd iemand ter ver- antwoording (derde betekenis van het woord: gesanctio- neerde verantwoordelijkheid) te roepen voor een meningsuiting die hij niet bevoegd zou zijn te verbieden.

Vandaar dat de koningin, de staatssecretaris en de ambte- naar geen enkele uiting naar buiten mogen doen die een minister niet voor zijn rekening wil nemen. Weber had gelijk: 'Parteinahme, Kampf, Leidenschaft' zijn voor de ambtenaar uit den boze.20 Zou men dat beginsel laten varen dan 'zerfiele der ganze Apparat' of, in de woorden van WO-kamerlid Te Veldhuis, dan wordt het een 'bestuurlijk soepzootje'.21

IS HET MODEL VAN WEBER VEROUDERD ? Nu lijkt dit een betrekkelijk eenvoudig te begrijpen ver- haal. Maar wie dat aan hedendaagse geleerden, in het bij- zonder bestuurskundigen, bedrijfskundigen, managa- mentsdeskundigen en andere commentatoren op het terrein van het Openbaar Bestuur vertelt, wordt onmid- dellijk geconfronteerd met een stereotype reactie. De reactie die men hoort, luidt ongeveer als volgt. 'Maar dit is een volkomen verouderd beeld dat hier geschetst wordt.

Het is in deze samenleving niet langer mogelijk staande te houden dat ambtenaren strikt ondergeschikt zouden moeten functioneren ten aanzien van de politieke leiding.

Ambtenaren hebben een eigen verantwoordelijkheid. Zij zijn geen willoos werktuig in handen van hun politieke superieuren. Zij hebben ook in beginsel vrijheid van meningsuiting, zij het dan dat van hen verwacht mag wor- den dat zij hun politieke bazen niet al te zeer voor de voeten lopen. Tussen het primaat van de politiek en amb- telijke ondergeschiktheid moet een redelijk evenwicht worden gezocht dat recht doet aan de hedendaagse stand van de ontwikkeling van de democratie. Het model van Weber over de strikte hiërarchische ondergeschikt- heid van de ambtenaar aan de politieke leiding is verou- derd. Een top-down model past niet meer in deze tijd.

Een strakke commandostructuur of bevel-is-bevel-theo- rie moet worden afgewezen. Ambtenaren hebben boven- dien, net als gewone burgers, wettelijk vrijheid van meningsuiting. Dat is vastgelegd in de grondwet en in de Ambtenarenwet en het is niet mogelijk, noch wenselijk, op dit terrein de klok terug te draaien. Het uitsluiten van parlement afwijst de minister in het uiterste geval het welke gekwalificeerde mening dan ook -ook die van een

136 Liberaal Reveil 4

b k:

v: e d

go

Z• ir rr

'a go h

SI

SJ

go gi

H VI H te u So

st

d n 1\ vi at al tE

P'

L

ambtenaar- kan in een moderne democratie nooit getole- reerd worden'.

Ik noem dit het 'Algemeen Verlicht Gevoel' (AVG) en wel om de volgende redenen. Het is algemeen, omdat het bij de meest invloedrijke schrijvers over dit onderwerp kan worden aangetroffen en omdat het een brede basis van acceptatie heeft in de publieke opinie. Natuurlijk zijn er mensen die het niet delen of die de zwakke punten in dit verhaal zien,¹¹ maar die zijn verre in de minderheid en zeker (nog) niet trend-bepalend. Het is ook een verlicht gevoel voorzover het aansluit bij een progressieve -of als zodanig gepercepieerde- mentaliteit. Zij die onder de invloed staan van hetAVG ervaren het als passend bij de moderne ontwikkelingen.

Het model van Weber wordt als 'verouderd' of

'archaïsch' ervaren, als een afgeschreven fase in de

geschiedenis.23 Maar het AVG is ook een gevoel, omdat het duidelijk irrationele trekken draagt. Het is niet geba- seerd op een koele analyse van de uitgangspunten van het systeem. Het kan niet bogen op grote denkers die het hebben ontwikkeld zoals met het model van Weber het geval is. Het is veeleer een wollig amalgaam van overtui- gingen en intuïties.

HET ALGEMEEN VERLICHT GEVOEL VERSUS WEBER

Het AVG is ook in die zin onwetenschappelijk dat het niet tot een rationele verantwoording weet te komen van de uitgangspunten, waardoor het zich geïnspireerd weet.

Sommigen doen daartoe zelfs geen poging meer. Centrale sturing, het primaat van de politiek, controle op het over- heidsapparaat: Het zijn idealen die naar de rommelkamer worden verwezen zoals de Tilburgse postmoderne geleer- de P.H.A. Frissen doet, door G.A. van der List hard, maar niet ten onrechte getypeerd als een 'nihilistische goeroe'.¹⁴ Nu lijkt het postmodernisme een uitwas, maar eigenlijk vindt men het tegenwoordig in gematigde vorm bij vele andere bestuurskundigen. Het bestuurlijk fatalisme is alomtegenwoordig en dreigt ook een self-ful(llling prophecy te worden. Wanneer de intellectuele elite niet meer gelooft in democratie, rechtsstaat en de mogelijkheid van beheersbaar beleid dan eroderen deze idealen ook.

Tegen het model van Weber en de klassieke uitgangs- punten van onze parlementaire democratie wordt een

hele serie argumenten aangevoerd die geen hout snijden, maar die ik toch kort de revue moet laten passeren, omdat velen geloven dat zij hout snijden.

(I) Zo zegt men wel dat in de wet, in het bijzonder art. I 25a van de Ambtenarenwet, staat dat ook ambtena- ren in beginsel op vrijheid van meningsuiting aanspraak kunnen maken.¹⁵ Dit argument klopt niet, want het 'goed functioneren van de openbare dienst' wordt in dat artikel opgevoerd als beperkingsgrond voor ambtelijke menings- uitingen. En in het systeem, waarvan hiervoor de ratio is uitgelegd, is elke ambtelijke uiting, waarvoor de minister geen verantwoording wenst te dragen, iets dat het goed functioneren van de openbare dienst ondermijnt.¹⁶

(2) Dominant is ook de overtuiging dat grondrechten in beginsel tevens in de verhouding van overheid tot amb- tenaar zouden gelden. Dat is een beter argument, aange- zien de wetgever zelf voeding heeft gegeven aan deze misvatting (want dat is het). De wetgever is sinds de jaren zeventig het spoor een beetje bijster.¹⁷ Grondrechten behoren te gelden tussen de burger en de overheid en niet tussen een ambtenaar en de overheid.

(3) Populair is ook het meer emotionele argument dat men een ambtenaar -vaak voorzien van het epitheton ornans 'moderne'- niet meer als 'onmondig' kan behande- len. Maar aan het staatsrechtelijk onmondig houden van een ambtenaar is natuurlijk geen enkel bezwaar verbon- den. Integendeel, als Immanuel Kant het heeft over de mondigheid als ideaal, dan spreekt hij -terecht- over de mondigheid van de burger.²⁸ En de burger kan zijn mon- digheid staatkundig alleen operationaliseren wanneer hij zichzelf regeert, dat wil zeggen niemand als bestuurder behoeft te gedogen die niet langs democratische weg te beheersen valt. Anders gezegd: De mondigheid van de burger kan alleen gerealiseerd worden wanneer de amb- tenaar, net als de vorst, volledig, ja 'totalitair' zelfs, onder controle staat van personen en instanties die voor die burger te beheersen zijn.

(4) Een min of meer pragmatisch-utilitair argument tegen het verbod op ambtelijke politieke uitingen is dat de minister, en daarmee 'wij', toch ons voordeel kunnen doen met de ambtelijke expertise? Dat is juist, maar dan wel binnenskamers. Anders gezegd: Minister Jorritsma kan best haar voordeel doen met de ongetwijfeld waar- devolle ideeën van Van Wijnbergen, maar niet als de

secretaris-generaal eerst in de kant wil schitteren. Met een dergelijke strategie wordt een minister voor voldon- gen feiten geplaatst.

(5) 'Maar dan loopt het hele ambtelijk apparaat leeg', zo wordt ons voorgehouden. Geen enkele hedendaagse ambtenaar wil meer werken onder de 'feodale' verhou- dingen van weleer. Zou dat werkelijk zo zijn? En waarom dan? Omdat een 'moderne ambtenaar' niet meer de 'sitt- 1iche Disziplin und Selbstverleugnung' kan opbrengen die de klassieke ambtenaar met zoveel gemak wist te dragen?

Dat kan zijn, maar wat zegt ons dat over de 'moderne ambtenaar' 11k ben eerder geneigd de onwil van sommige 'moderne' ambtenaren (gelukkig niet alle) te zien als een terugval in een predemocratisch ethos dan als de 'verde- re ontwikkeling' van democratie, waarvoor het vaak gehouden wordt.²⁹ Max Weber taxeerde beter welke richting de moderniteit zou uitgaan, dan de hedendaagse postmoderne ideologen van de bestuurskundige chaos.

DE TREIN WEER OP HET SPOOR

Het probleem met de scheefgegroeide verhoudingen van tegenwoordig (want zo moet men ze zonder theatraal te worden toch wel noemen), is dat we onszelf het AVG hebben aangepraat. Intellectueel-rationeel staat het uiterst zwak. Er zijn ook geen grote theoretici geweest die het verdedigd hebben. Als het echt op argumenten aankomt, is de heerschappij van Weber onomstreden.

Maar het lastige is dat mensen zich slechts in beperkte mate door rationele argumenten laten beheersen, noch zich daardoor laten overtuigen, hetgeen ook geldt voor wetenschappers. Het zijn gevae/ens die het AVG inspire- ren. Men moet dus eigenlijk als een politiek-filosofisch psychotherapeut te werk gaan: Eerst moeten de oorza- ken van de malaise worden opgespoord alvorens men kan proberen de trein weer op het spoor te krijgen. Wat beweegt de hedendaagse bestuurskundige en manage- mentsdeskundige om telkens maar te herhalen dat de wereld niet te sturen valt, ambtenaren mondig zijn, top- down-denken niet werkt enzovoorts?

Wat zijn nu precies de angsten van de hedendaagse politiek correcte intellectueel die hem doen huiveren bij de gedachte dat een ambtenaar gewoon de opdrachten die hij krijgt moet uitvoeren zonder protest 'in de cou- ranten'130

Het antwoord is dit. De gedachte dat een ambtenaar 'bevelen' -een woord dat natuurlijk angstvallig vermeden wordt- moet uitvoeren, is in diskrediet gebracht door onze jongste geschiedenis. Wie wil begrijpen wat hetAVG beheerst, zou eigenlijk Eichmann in Jeruza/em31 van Han- nah Arendt of De zaak 40/61 van Harry Mulisch moeten lezen. Lezing van dat soort literatuur geeft een betere verklaring voor de schroomvalligheid van velen jegens staatkundige hiërarchie dan de bestuurskundige hand- boeken. Het moment van overlijden van de plichtsgetrou- we ambtenaar van Weber valt met enige exactheid te bepalen: Tussen 26 maart 1961 en 30 september 1961, de periode van het Eichmann-proces.

EICHMANN ALS SLEUTEL TOT DE CHAOTISERING VAN HET OPENBAAR BESTUUR

Eichmann was een oorlogsmisdadiger die door de Israëli- sche geheime dienst was opgepakt en ter berechting naar Jeruzalem gebracht. In verschillende landen leidde dit tot een bezinning op het oorlogsverleden en gespeculeer over de persoonlijkheid van Eichmann in het bijzonder. In Nederland is over deze kwestie een boek verschenen van Harry Mulisch die van 26 maart 1961 tot 30 september 1961 het proces versloeg voor Elsevier. ³²

De aanklachten tegen Eichmann waren verschrikke- lijk: Miljoenen vergaste joden in Auschwitz; honderddui- zenden doden in werkkampen; gedwongen abortussen op joodse vrouwen in alle stadia van zwangerschap;

deportatie van een half miljoen Polen en veertienduizend Slovenen; de moord op honderd kinderen uit Lidice.

Mulisch:'Er is geen eind'.33

De naoorloge generatie was druk bezig met een bezinning op de aard van deze oorlogsmisdadiger. Eén bekend antwoord was dat de oorlogsmisdadiger een fanaticus was, verblind door ideologie. Had Rosenberg niet Chamberlains Die Grundlagen des 19.jahrhunderts aan Hitier voorgelezen, waarin de rassenleer wordt opge- tuigd tot een agressieve Weltanschauung met een extreem antisemitische tendens? Rosenberg zelf zou daarop voortborduren in Der Mythus des 20en jahrhun- derts. De wortels voor de twintigste eeuwse ontsporin- gen van nazisme (en tevens communisme) lagen dus in het vaste geloof in absolute ideologische waarheden. Vol-

g• kl

al d

h gl d d

E

d h H 'c SI

"

n; Is

0

g• la g• I' ri

SI

rr n h

al

u

al rr H SI g•

c

gens dit spoor loopt bijvoorbeeld de nazisme-theorie (en

kritiek op het totalitarisme) van de bekende Britse libe-

raal lsaiah Berlin. Nazisten zijn mensen die geloven in absolute waarheden. Wie daarin gelooft, is ook bereid deze op de punt van de bajonet aan anderen op te drin- gen.H

Hoewel deze theorie tegenwoordig een zekere aan- hang vinde⁵, is een andere Vergangenheitsbewältigung van groter betekenis voor ons onderwerp. Het is de theorie die Mulisch ontwikkelt in De zaak 40/61, maar die ook door anderen is verdedigd.

EICHMANN ALS DE GEWONE BURGER:

"BEFEHLE -E MP FÄNG ER"

Mulisch was gefascineerd door Eichmann, omdat hij anders was. Anders dan de andere nazi's. Niets wijst erop dat bijvoorbeeld Eichmann de joden haatte. Bij hem was het een 'ingewikkelder mechanisme' dan bij Hitier of Himmler.³⁶ Kenmerkend voor Eichmann was ook zijn 'onzichtbaarheid' .Voor de oorlog was hij een onzichtbare SD-klerk. Tijdens de oorlog viel hij niet op als SS-officier.

Na de oorlog was hij een onzichtbare, ondergedoken nazi. En het laatste jaar een onzichtbare gevangene in Israël. Bekenden van Eichmann typeerden hem als 'onge- oorloofd normaa1'.³⁷

Mulisch sluit ook aan bij wat Eichmann over zichzelf gezegd heeft. Over zijn eigen psychologie zegt Eichmann later: 'lch war me in ganzes Leben an Gehorsam gewöhnt gewesen, von der Kinderstube angefangen bis zum 8. Mai 1945, ein Gehorsam, der sich in den Jahren der Zugehö- rigkeit zur SS zum Kadaver-Gehorsam, zum bedingunglo- sen Gehorsam entwickelte. Was auch hätte Ungehorsam mir eingetragen. Und wem wäre er dienlich gewesen1 Pla- nendes, Grundsätzliches, Einscheidendes an dem Gesche- hen von 1935-1945 stand mir zu keinem Zeitpunkt wäh- rend dieser I 0 Jahre zu'.³⁸ Hij zegt overigens wel: 'Trotz allem weiss ich natürlich, dass ich meine Hände nicht in Unschuld wasehen kann, weil die Tatsache, dass ich ein absoluter Befehle-Empfànger war, heute sicherlich nichts mehr bedeutet'.³⁹ Inderdaad, dat is nog zacht uitgedrukt:

Het betekent tegenwoordig niets meer. Het is zelfs uitge- sproken negatief. Men behoort geen bevelen op te vol- gen. Immers, bevelen zijn uit de aard der zaak verkeerd.

Daarom hebben we ook zulke ongemakkelijke gevoelens

wanneer we een ambtenaar onder de bevelsmacht van

een minister plaatsen. Hoewel het vroegere artikel 5 van

de Wet op de Rechterlijke Organisatie uitdrukkelijk sprak van 'bevelen' die de minister aan een officier van justitie zou kunnen geven, werd dat woord altijd angstvallig ver- meden. Men sprak van een 'aanwijzingsbevoegdheid'.

Maar terug naar Eichmann. Zijn meest uitvoerige beschrijving van het karakter van Eichmann geeft Mulisch in zijn bericht van 28 mei 1961. Hij laat daar allerlei sinis- tere figuren de revue passeren die in de literatuur beschreven zijn en stelt dan dat één ontbreekt: Eichmann.

Aan hem heeft niemand gedacht. Zelfs het grootste genie heeft hem niet kunnen veronderstellen. De rustige, plichtsgetrouwe ambtenaar die Maldorers buldog het meisje aanreikt. De rustige, plichtsgetrouwe ambtenaar die de surrealist een voorbijganger brengt om neer te schieten. De rustige plichtsgetrouwe ambtenaar die de student voor Cesares mes houdt. De rustige, plichtsge- trouwe ambtenaar die de Europese joden naar Rudolf Höss' gaskamers vervoert.⁴⁰

HET EINDE VAN DE AMBTENAAR VAN WEBER

Het behoeft weinig betoog: Hier eindigde de sympathie voorWebers plichtsgetrouwe ambtenaar. Hoe hadWeber het ook alweer verwoord? 'Ehre des Beamten ist die Fähigkeit, wenn -trotz seiner Vorstellungen-die ihm vor- gesetzte Behörde auf seinem ihm falsch erscheinenden Befehl beharrt, ihn auf Verantwortung des Befehlenden gewissenhaft und genau so auszuführen, als ob er seiner eigenen Überzeugung entspräche'.~¹ Zelfs het Duits van Weber klinkt nu een beetje onheilspellend in de oren. We hebben gezien dat Mulisch stelt dat Eichmann eigenlijk niet de trouwe volgeling van Hitier was in de zin dat hij geloofde in de ideologie van het nazisme. Was hij dan mis- schien de trouwe volgeling van Weber?

Weber wordt door Mulisch overigens niet genoemd in De zaak 40161. Het is in zekere zin merkwaardig dat een erudiete schrijver als Mulisch de Duitse socioloog niet expliciet in zijn beschouwingen betrekt, want het door Weber gestelde sluit naadloos aan bij de aan Eich- mann toegeschreven houding. Ook bespreekt Mulisch geen theorieën over gehoorzaamheid aan bevelen of bespreekt hij in welke situaties gehoorzaamheid gerecht-

vaardigd kan zijn. Maar met of zonder de naam van Weber daaraan verbonden, duidelijk was wel dat een

gen en de vrije tijd toe. Nieuwe luxegoederen verspreid- den zich over de gehele bevolking met als meest bekende nieuw soort demon was ontstaan, daar, begin jaren zestig: voorbeelden de auto en de televisie.

De plichtsgetrouwe ambtenaar. Nog geen honderd jaar Opgegroeid in weelde, banen voor het oprapen en na Weber werd het bevel-is-bevel verantwoordelijk geacht eigenlijk zonder dat men ergens voor behoefde te strij- voor de ontsporingen van de nazi-periode in plaats van den: Dat waren de omstandigheden waaronder de pro- dat het een beschrijving was van het goed functionerende testgeneratie opgroeide. Het enige gevaar dat op de loer overheidsapparaat. Het was niet de ideologie. Niet het

fanatisme. Niet het nationalisme. Maar het bevel-is-bevel- denken werd verantwoordelijk geacht voor de sociaal- politieke malaise. Precies zoals voor de Duitse jurist Gustav Radbruch het bevel-is-bevel-denken een hele gene- ratie Duitse juristen had geperverteerd, zo had het bevel- is-bevel-denken voor de protestgeneratie van '68 een generatie bestuurders op het verkeerde spoor gezet.~² Eichmann zei: men moet 'die Hacken zusammenschlagen und "Jawohl" sagen und eben dienen ( ... ). lch habe gehorcht. Ega!, was man mir befohlen hätte, ich hätte gehorcht. Sicherlich, ich hätte gehorcht. lch habe gehorcht. lch habe gehorcht, ich kann aus meiner Haut nicht he raus' .~³

DE GEVOLGEN VAN 'ICH HABE GEHORCHT' VOOR DE ]AREN ZESTIG

Mulisch heeft verschillende tijdsgeschiedenissen geschre- ven, maar naar mijn idee is een van zijn eerste boeken, het Eichmann-boek, van grote betekenis voor een goed begrip van niet alleen Mulisch' eigen standpunten, maar ook de standpunten van de protestgeneratie van '68.~

De protestgeneratie groeide op in luxueuze omstan- digheden. De naoorlogse jaren, de jaren van hun ouders, zijn door de historicus Blom wel eens getypeerd als de jaren van 'tucht en ascese'.~⁵ De collectieve karaktertrek- ken van de mensen die in die jaren de toon aangaven waren soberheid, gezagsgetrouwheid en een strenge sexuele moraal. Dat alles werd nog eens versterkt door een overheidsbeleid, waarin snelle wederopbouw en planmatige industrialisatie de belangrijkste doelen waren.

In de jaren vijftig begon deze 'ascese' zijn vruchten af te werpen. Er ontstond een krachtige economische groei.

Op basis daarvan kon de uitbreiding van de sociale zeker- heid gestalte krijgen en vanaf 1953 leidde dat tot indivi- duele welvaartsverhogingen.~⁶ Dankzij de economische groei en de welvaart namen de consumptieve bestedin-

14-0

lag was de verveling. Strijd had men niet behoeven te leveren, en al helemaal niet tegen een groot gevaar als het nationaal-socialisme.

Het is onterecht en ondankbaar, maar misschien wel begrijpelijk, dat juist de leden van déze generatie een hang naar groots en meeslepend leven ontwikkelden en zich afzetten tegen hun vaders. Maar hoe kon men dat rechtvaardigen? Waarop kon men zich laten voorstaan?

Op niets. Dit maakte derhalve een Grote List noodzake- lijk en men vond die in het volgende.

De grootste provocatie die men voor die vaders kon bedenken was dat niet de vaders de strijd tegen het nazis- me hadden geleverd, maar dat eigenlijk de /eden van de protestgeneratie erkenning zouden moeten krijgen als de vaandeldragers van het anti-nazisme. Deze tour de force kon echter alleen door een schrijver met de grootst denkbare verbeeldingskracht worden bewerkstelligd:

Door Harry Mulisch dus.~⁷ Mulisch verschafte voor deze fantastische omduidingstruc het materiaal: De ware fas- cist is niet een dynamische, heldhaftige persoonlijkheid, maar de plichtsgetrouwe burger, kortom de vader van de jaren vijftig. En het beeld van de oorlogsmisdadiger bij uit- stek, Eichmann, zou moeten worden geijkt op het beeld van de brave burger.

De provo Duco van Weerlee heeft wel eens gezegd dat als Claus niet had bestaan zij, provo, hem hadden moeten uitvinden.~⁸ Datzelfde kan men zeggen van Eich- mann en eigenlijk was dit ook precies wat Mulisch vol- bracht in het begin van de jaren zestig: Hier werd de demon gecreëerd die in het vervolg elke vorm van gezags- pretentie verdacht zou moeten maken en die het beeld van de oorlogsmisdadiger bij uitstek zou moeten ijken op dat van de brave burger. Op 16 juli 1961 formuleerde Mulisch het zeer treffend: 'Eichman is geen uitzondering'.

Hij verpersoonlijkt de 'doodgewone mens', het massa- dier of gewoonheidsdier met de 'machinale bevelenont- vanger'.~9 En even verder:'bij miljoenen loopt hij over de

Liberaal Reveil 4

aar

OV•

pe Ad de1 hei

sta I iel

(I~ VO•

sta rat Ge ver ant bel teil luc op pre de en nie sto het

IS Nu vra van we ge2 ver Hij Hit gev

ne~

Lib

t ' - - - - --

aarde rond'.⁵⁰ Eichmann was eigenlijk de 'kleinste mens'.⁵¹ In de jaren zestig kwam een vloedgolf van publicaties over gehoorzaamheid, autoritair denken en het verwer- pelijke van conformisme over ons heen. Auteurs als Adorno, Fromm, Stanley Milgram en anderen presenteer- den allen hun vernietigende analyses over gehoorzaam- heid aan 'het bevel'.

Nogmaals, niet het verkeerde gezag kwam centraal te staan, maar elke vorm van gezag.Van Oe zaak 40/61 ( 1962) liep het spoor door naar Bericht aan de rattenkoning ( 1966), Mulisch' glorificatie van de provocatie om de pro- vocatie.52 God, Nederland, Oranje, het klootjesvolk, de brave burger, spruitjeslucht: Ziedaar het ware gezicht van het nazisme. De brave burger moest dus worden genazi- ficeerd en het nazisme verburgerlijkt. Mulisch verwoordt het als volgt: 'Afkomstig uit de bourgeoisie had ik om mij heen alleen gematigdheid gezien, liberalisme, voortbe- staan, verstandigheid, melancholie, hypochondrie, kollabo- ratie, de dood in de pot'. Hij constateerde weliswaar dat Goebbels en andere nazis niet echt gematigd, liberaal, verstandig, kortom, niet burgerlijk leken, maar daarop antwoordt hij 'dat het onafgebroken gepraat van Goeb- bels over "radicaliteit" niets anders was dan de radikali- teit van de spruitjeslucht, die radicaal en totaal spruitjes- lucht wilde zijn'.53 Zo hield Mulisch zijn systeem toch nog op orde. In 1972 vatte hij zijn eigen houding en die van de protestgeneratie misschien nog wel het beste samen met de woorden:'Een hekel aan vaders, leraren, politieagenten en dat soort mensen, die dingen verbieden en afpakken, niet luisteren, alles beter weten, maar in werkelijkheid stom zijn, serviel en daarom brutaal van beroep en wat het ergste is: Onrechtvaardig'.54

IS GEZAG AL TIJD VERKEERD ?

Nu, weer bijna een halve eeuw later, lijkt het mogelijk de vraag te stellen of deze engekwalificeerde verwerping van elke vorm van gezag zo verstandig is geweest. Moeten we niet onderscheiden tussen legitiem en illegitiem gezag1 Het ironische is dat Mulisch zelf materiaal aanle- vert dat het stellen van deze vraag zou rechtvaardigen.

Hij schrijft immers dat 'als in dezelfde jaren niet Adolf Hitier maar Albert Schweitzer rijkskanselier was geweest, en Eichmann had bevel gekregen om alle zieke negers naar moderne hospitalen te vervoeren, dan had hij

het zonder mankeren uitgevoerd -met hetzelfde genoe- gen in zijn eigen stiptheid als bij het werk, dat hij nu ach- ter de rug heeft'.55

Deze passage zou aanleiding kunnen geven tot nadere reflexie op gezag en gehoorzaamheid.

Zouden we niet moeten stellen dat in dit geval gehoor- zaamheid geboden, ja zelfs een grote deugd was geweest?

Aan een onderscheid tussen bevoegd gegeven beve- len en onbevoegde bevelen is de protestgeneratie echter niet toegekomen. Gezag was altijd en in elke situatie ver- keerd. Mulisch beschrijft ook het komische voorval van iemand die zich tijdens een chaotische vergadering 'als voorzitter probeerde op te werpen'.56 Niet goed natuur- lijk, want ook een voorzitter betekent 'gezag'.

Het is deze mentaliteit die heeft geleid tot een anar- chistische situatie die, voorzover het de inrichting van het Openbaar Bestuur betreft, niet louter voordelen heeft gehad.57

In de jaren tachtig en negentig hebben we daar- van zelfs de wrange vruchten geplukt. Aan het 'bezoede- len' van gezag in het algemeen -zonder onderscheid te maken tussen legitiem en illegitiem gezag- zijn in het bij- zonder twee nadelen verbonden.

Het eerste heeft te maken met efficiëntie. Elke vorm van organisatie en van heerschappij vergt een zekere effi- ciëntie. Men kan niet telkens alles ter discussie stellen.

Wanneer bij de bevalling van een kind zich een complica- tie voordoet moet snel en zonder discussie een beslissing worden genomen over een te plegen ingreep (zoals ik uit eigen ervaring weet). Wanneer ergens brand uitbreekt, moeten bespiegelingen over een te volgen strategie bij het blussen niet de overhand krijgen. Dit zijn situaties in het leven, waarbij een 'onderhandelingshuishouding' niet de meest geëigende is, om het vriendelijk uit te drukken.

Hier geldt als norm een centralistische 'bevelshuishou- ding' met achteraf de mogelijkheid van evaluatie en het ter verantwoording roepen van de gezagsdragers die de essentiële beslissingen hebben genomen. Het is niet erg realistisch deze kant van het leven geheel te negeren en te doen voorkomen alsof telkens altijd alles ter discussie kan worden gesteld. Dat wèl doen leidt tot een volslagen verlamming van het overheidsapparaat, ja van elke vorm van organisatie.

Een tweede probleem met het verdacht maken van elke vorm van gezag heeft te maken met democratie. Aan- gezien elke vorm van gezag werd geassocieerd met de

kadaverdiscipline van het nazisme, met het 'egal, was man mir befohlen hätte, ich hätte gehorcht' van Eichmann, bleek het allengs moeilijker het overheidsapparaat onder controle -welke dan ook, ook democratische controle- te houden. Non-conformisten, burgerlijk ongehoorzamen, outsiders, klokkenluiders: Het werden de knuffeldieren van de jaren zestig en zeventig. Het mag in het licht van de glorificatie van onaangepastheid eerder verbazing wekken dat de IRT-crisis en andere ontsporingen van politie en Justitie zich zo laat hebben gemanifesteerd.

Kennelijk is het Openbaar Bestuur nog lang blijven door- draaien op het geestelijk kapitaal van de jaren vijftig en is pas onlangs de geest van de jaren zestig daartoe doorge- drongen. Dat laatste heeft geleid tot een eigenmachtig optredende bureaucratie die vanwege het 'Eichmann-syn- droom' zich niet onder het gezag van de democratisch gelegitimeerde bestuurders wilde stellen, zich daarbij beroepend op schone idealen als 'mondigheid', 'vrijheid van meningsuiting', 'kritische attitude' en 'non-conformis- me'. Politie en justitie waren nu zelf krentjes aan het uit- delen. Wat zich manifesteerde was de dialektiek van '68.⁵⁸ De protestgeneratie die zich wilde ontdoen van bureau- cratische bestuurders heeft (paradoxaal genoeg vaak met een beroep op 'democratie') een politieke wereldbe- schouwing verbreid die als legitimatie kon dienen voor niet-democratisch te controleren enclaves van het over- heidsbeleid: Een onafhankelijk Openbaar Ministerie, van de ministeriële verantwoordelijkheid losgekoppelde top- ambtenaren, zelfstandige bestuursorganen, freischwebende generaals, politiecommissarissen, procureurs-generaal en meer van dat soort problematische constructies in een parlementaire democratie. leder begon op eigen naam en titel boodschappen uit de zenden. Secretaris-generaaiVan Wijnbergen bracht deze teneur beter dan wie ook over het voetlicht met de woorden dat hij 'natuurlijk' niet de boodschapper was van de minister.⁵⁹

NOTEN

I. Hand.ll 1997-1998, (Vragen van het lid Rabbae aan de ministers van Economische Zaken en van Financiën en aan de minister-president over de sombere econo- mische verwachtingen van de secretaris-generaal van het ministerie van Economische Zaken), Vragenuur 8 september 1998, pp.6425-6430; Hand. 11 1997-1998,

142

(Vragen van het lid Van Wijmen aan de minister-presi- dent over de richtlijn externe contacten rijksambte- naren),Vragenuur 8 september 1998, pp.6420-6430.

2. Hand.ll 1997-1998, p.6427.

3. Dit werd wel gedaan door haar partijgenoten Bolke- stein, Frits, 'Ambtenaar is boodschapper van de minis- ter', in: de Volkskrant, 6 maart 1999 en Te Veldhuis.

Laatstgenoemde waarschuwde voor een 'bestuurlijk soepzootje' als vrijheid van meningsuiting voor amb- tenaren zou worden erkend. Vgl. Hand. 11 1998-1999, p.271.

4. Borghouts, H.C.J.L., 'De politie heeft twee ministers nodig', in: NRC Handelsblad, 8 juni 1998.

5. Pennders,Anina, 'Het ministerie van Justitie heeft drin- gend topjuristen nodig'. Mr. Geelhoed (SG Algemene Zaken): 'Overheid moet niet bang zijn voor elitevor- ming', in: Mr., september 1998, pp.49-53.

6. Hand. 11 1998-1999, p.273.

7. Hand. 11 1998-1999, p.277.

8. 'De Grave is "verrast" over krantenartikel', in: NRC Handelsblad, 17 februari 1999.

9. Vgl. over deze kwestie: Burkens, M.C.B., 'De kwestie Doeters van Leeuwen', in: Uberaal Reveil, 1998, pp.64- 69. Eerdere incidenten tussen de minister en de voor- zitter van het college van pg's worden hierin niet besproken. Vgl. daarvoor: Reede, J.L. de, 'Crisis in de Nederlandse Justitie. De ministeriële verantwoorde- lijkheid voor het Openbaar Ministerie', in: Tijdschrift voor Bestuurswetenschappen & Publiekrecht, 53ste jg., nr. I 0, 1998, pp.699-706; Cliteur, P.B., 'De bevoegd- heidsverhouding tussen minister en Openbaar Minis- terie', in: Beleid & Maatschappij, 1997/3, pp.l17-133.

I 0. Als één van de voorbeelden: In juli 1997 gaf Steenhuis in een interview te kennen dat een snelheid van 140 km per uur op autosnelwegen soms tot de mogelijk- heden zou moeten behoren. Vgl. Nederlands Dagblad, 14 juli 1997.

I I. Aangehaald in: 'Corruptie-beschuldiging Teeven

"onverstandig" ',in: Trouw, 16 juni 1999.

12. Vgl. ook: 'Super-PG wijst officieren OM op zwijg- plicht', in: NRC Handelsblad, 13 juli 1999. Bij minister Korthals en de voorzitter van het college van procu- reurs-generaal, J.L. de Wijckersloot, heerst ongenoe- gen over de vertrouwelijke informatie waarover jour-

Liberaal Reveil 4

13.

14. IS. 16.

17.

18.'

Lib