Kroniek van de relatie Straatsburg – Luxemburg 2000-2005
Rick Lawson
De relatie tussen ‘La Cour de Strasbourg’, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, en haar Luxemburgse evenknie, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen, blijft de aandacht trekken.
De oren spitsen zich als ‘Straatsburg’ moet oordelen over ‘Luxemburg’ en omgekeerd. Juist in de afgelopen periode hebben zich op dit terrein interessante ontwikkelingen voorgedaan. Terwijl de Unie nadrukkelijk lonkt naar de mensenrechten, en steeds meer zaken met een mensenrechtelijke dimensie worden voorgelegd aan het Luxemburgse Hof, zoeken beide Hoven toenadering tot elkaar. Recente jurisprudentie wekt de stellige indruk dat zij trachten te voorkomen dat zij tegen elkaar worden uitgespeeld.
1 Rode sterren en laserguns
De nietsvermoedende vakantieganger die gewend is om naast een zak Hollandse aardappelen ook een kratje Heineken in de caravan mee te nemen, doet er misschien goed aan Hongarije voorlopig te vermijden. Op grond van artikel 269/B, eerste lid, van het Hongaarse wetboek van strafrecht is het immers een strafbaar feit om in het openbaar een vijfpuntige rode ster te vertonen. Wie meent dat het hier slechts om post-communistische symboolwetgeving gaat, heeft het mis. Naar verluidt hebben Hongaarse brouwers de aandacht van de autoriteiten al gevestigd op het provocerende etiket van hun Amsterdamse concurrent. En wat te denken van Attila Vajnai, de linkse politicus die tijdens een demonstratie een 5 cm grote ster droeg en prompt tot een jaar gevangenisstraf werd veroordeeld? In hoger beroep stelde de Hongaarse strafrechter een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (HvJ): is het verbod eigenlijk wel te rijmen met het Gemeenschapsrecht?
Wie tien jaar geleden had voorspeld dat het Hof van Justitie ooit zaken als Vajnai zou krijgen, zou voor gek zijn versleten. Hongarije was natuurlijk geen lid van de Europese Unie – maar los daarvan horen dit soort zaken niet in Luxemburg thuis. Wie meent dat de staat zijn rechten schendt, moet in Straatsburg zijn, bij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.
Zo overzichtelijk is het al lang niet meer. Allereerst zijn de Raad van Europa en de Europese Unie in geografisch opzicht naar elkaar toegegroeid. Terwijl de expansie van de Raad van Europa in de afgelopen periode langzaam tot een einde kwam,1onderging de Europese Unie juist een groeispurt. In 2004 groeide de Unie van 15 naar 25 lidstaten. Bulgarije en Roemenië zullen de Unie waarschijnlijk in 2007 komen versterken. Met Turkije wordt onderhandeld, al is het met lange tanden. Zo langzamerhand lijken vooral Rusland en de Oekraïne het verschil
Prof. dr. R.A. Lawson bezet de Kirchheiner leerstoel (bescherming integriteit van het individu), Europa instituut, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden, en is lid van de redactie van dit tijdschrift.
1 In 2000-2005 traden alleen nog Armenië, Azerbeidzjan (beiden 2001), Bosnië-Herzegovina (2002), Servië &
Montenegro (2003) en Monaco (2004) toe. Daarmee kwam het ledental op 46. Ter vergelijking: in de periode 1990-1999 steeg het ledental van 24 naar 41.
tussen de Raad van Europa en de EU te vormen. Dat maakt de moeizame relatie tussen Straatsburg en Moskou extra pikant: Straatsburg heeft Rusland nodig om zijn eigen bestaans- recht te onderstrepen, maar ontkomt er intussen niet aan (terwille van zijn geloofwaardigheid en daarmee zijn bestaansgrond) Rusland haast wekelijks te bekritiseren vanwege zijn onmacht of onwil op het terrein van de mensenrechten.
Niet alleen groeien de Raad en de Unie in geografisch opzicht naar elkaar toe. Inhoudelijk komen de twee organisaties elkaar steeds vaker tegen, en dat komt met name omdat de Unie juist in deze verslagperiode de mensenrechten heeft ontdekt.2Het Verdrag van Amsterdam, dat in 1999 in werking trad, voorziet in sancties tegen EU-lidstaten waar zich ernstige schendin- gen van mensenrechten voordoen. Het Verdrag van Nice (2000) voegt daar de mogelijkheid aan toe van preventieve actie bij een ‘duidelijk gevaar’ van schendingen. Mede met het oog daarop richtte de Commissie in 2002 het Netwerk van Onafhankelijke Experts inzake Fundamen- tele Rechten op. Het Netwerk brengt onder meer jaarlijks verslag uit over de mensenrechtensitu- atie in de Unie: een eerste stap op weg naar het systematisch verzamelen en vergelijken van gegevens over de mensenrechtenpraktijk in de lidstaten.3Het EHRM heeft inmiddels al enkele malen naar de opvattingen van het Netwerk verwezen.4
Intussen aanvaardde de Unie haar eigen Grondrechtenhandvest; het NJCM wijdde er zijn ALV van 2000 aan.5Vervolgens voorzag de Grondwet voor Europa (wie durft nog ‘voorziet’
te schrijven?) in toetreding van de EU tot het EVRM en in incorporatie van het Handvest.6 Dit grand projet mag dan op de klippen zijn gelopen – maar er wordt hier en daar toch nage- dacht of er niet in het huidige recht al een rechtsbasis voor toetreding te construeren is.7En los daarvan zijn de beleidsambities van de Europese Commissie op het terrein van de mensen- rechten er niet minder om.8En alsof dit alles nog niet genoeg is, vinden er momenteel levendige discussies plaats over het voornemen van de EU om een eigen Mensenrechtenagentschap op te richten.9
2 Voor alle duidelijkheid: al in de vroege jaren ’70 erkende het Hof van Justitie dat fundamentele rechten, als ongeschreven rechtsbeginselen, deel uitmaken van de EG-rechtsorde. De hier genoemde ontwikkelingen zijn van politieke en beleidsmatige aard.
3 Zie over het Netwerk: http://www.europa.eu.int/comm/justice_home/cfr_cdf/index_en.htm
4 EHRM, 26 feb. 2004, Nachova e.a. t. Bulgarije (appl. nos. 43577/98 en 43579/98), r.o. 51; 13 dec. 2005, Bekos en Koutropoulos t. Griekenland (appl. no. 15250/02).
5 Zie NJCM-Bulletin 2000, p. 924-967. Zie voorts J.W. Sap, Het EU-Handvest van de Grondrechten: De opmaat voor de Europese Grondwet (Deventer, Kluwer 2003).
6 H.R. Kranenborg & R.A. Lawson, ‘Grondrechten in de ontwerp-Grondwet van de Europese Unie: een mooi resultaat met curieuze trekjes’, NJCM-Bulletin 2003, p. 751-764, met verdere verwijzingen. Zie voorts o.a. P.J.G.
Kapteyn, ‘De reikwijdte van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie als onderdeel van een Grondwet voor Europa’, RM Themis 2004, p. 111 e.v.
7 Zo noteerde president Wildhaber in een speech van 18 okt. 2005: ‘... accession of the EU to the Convention still remains on the agenda of both the Strasbourg and Brussels authorities and rightly so, with the EU currently looking for an alternative legal basis to the one which was provided by the Constitutional Treaty’.
8 Zie COM(2005)122 van 6 april 2005.
9 Zie COM(2004)693 def. van 21 okt. 2004 en COM(2005)280 van 30 juni 2005. Daarover uitgebreid: Ph. Alston
& O. De Schutter (eds.), Monitoring Fundamental Rights in the EU (Hart Publ., 2005). Fel verzet tegen het Agent- schap wordt geleverd door de Eerste Kamer, onder aanvoering van haar leden René van der Linden (tevens voorzitter van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa) en Eric Jurgens (prominent lid van diezelfde vergadering). Zie de debatten van 15 nov. 2005 en 6 dec. 2005 (Handelingen II 2005/06, nr. 9, p. 396-438).
Verwonderlijk is het niet, die warme belangstelling van Brussel voor de rechten van de mens. De legitimiteit van de EU-instellingen zou worden ondermijnd als zij de mensenrechten niet in acht nemen. En ook aan de lidstaten mag men eisen stellen. Want wie wil migreren naar een EU-lidstaat waar de mensenrechten worden geschonden? De ontwikkeling van een Ruimte van Vrijheid, Veiligheid en Rechtvaardigheid onderstreept nog eens het belang van gedeelde waarden, want die ruimte kan alleen bestaan bij de gratie van het vertrouwen dat de mensenrechten in alle lidstaten, én in het beleid van de Unie, een hoog beschermingsniveau genieten.
Terwijl het politieke front dus in allerlei opzichten in beweging is, zitten de rechters evenmin stil. Dat Straatsburg zich niet onbetuigd laat, bleek nog onlangs uit de Bosphorus-uitspraak, die al vrij uitvoerig in dit tijdschrift aan de orde kwam.10Maar zaken als Vajnai, waarmee deze bijdrage opende, illustreren dat het EG-Hof van Justitie steeds vaker als ‘mensenrechtenhof’
wordt gezien.
En niet alleen door de burgers. Terwijl de Hongaarse autoriteiten op jacht zijn naar rode sterren, worstelt Duitsland op een andere manier met zijn verleden. De autoriteiten verboden de exploitant van de Omega laserdrome in Bonn om spelletjes te organiseren waarbij de deel- nemers trachten elkaar met lasergeweren ‘dood te schieten’. Daarmee trivialiseer je het gebruik van geweld, zo luidde de redenering, en aldus wordt inbreuk gemaakt op de in artikel 1 van de Duitse Grondwet beschermde menselijke waardigheid. Nu wilde het toeval dat Omega zijn laser-spulletjes uit Groot-Brittannië betrok, zodat het Duitse verbod een beperking opleverde van het vrij goederenverkeer. Het kwam tot een rechtszaak, die op een zeker moment in de Luxemburgse schoot werd geworpen. Wat gaat voor: de interne markt of de menselijke waardigheid? Hier is het dus de staat die zich beroept op de mensenrechten, meer in het bijzonder zijn (positieve) verplichting deze normen te handhaven.
Tegen deze achtergrond heeft dit artikel tot doel de ‘cross-over jurisprudentie’ van de periode 2000-2005 op hoofdlijnen te analyseren: zaken waarin het HvJ wordt geconfronteerd met mensenrechten, of waarin het EHRM een oordeel moet vellen over het optreden van de Unie.
De discussies over het ideale mensenrechtenbeleid van de Unie blijven dus buiten beschouwing, en hetzelfde geldt voor bijvoorbeeld de vraag wanneer het Luxemburgse Hof nu eens expliciet aan het Grondrechtenhandvest zal gaan toetsen.
Vooraf zij nog aangetekend dat het in de praktijk om een relatief gering aantal zaken gaat.
In een goed jaar wijst het HvJ misschien vijf arresten waarin de mensenrechten centraal staan.
En wat Straatsburg betreft: hoeveel van de 137.400 klachten die in de periode 2001-2005 werden geregistreerd, zullen over de Unie zijn gegaan? Vast niet meer dan een paar dozijn. Hebben we dan wel een issue hier? Ja toch, al was het maar omdat de oren zich spitsen zodra ‘Straats- burg’ moet oordelen over ‘Luxemburg’ en omgekeerd. Het gaat dan niet meer alleen om de klager en zijn specifieke lotgevallen – op de achtergrond speelt de verhouding tussen twee internationale organisaties in nood: de één oud en eerbiedwaardig maar toch ook een beetje bang te worden overvleugeld door de nouveaux riches in Brussel, de ander krachtig en alom-
10 R.A. Lawson, ‘Nationale rechter ontsnapt aan Luxemburgs/Straatsburgse sandwich’, NJCM-Bulletin 2005, p.
969-991.
tegenwoordig maar kampend met een legitimiteitsprobleem dat wellicht kan worden opgelost door die sympathieke mensenrechten een centrale plaats in zijn profiel te geven.
2 Een matrix
Intussen valt een zekere verwarring niet uit te sluiten. Er kan kennelijk zowel in Luxemburg als in Straatsburg worden geprocedeerd, klachten kunnen betrekking op nationaal recht (de Hongaarse strafwet in Vajnai) of op handelingen van de EU-instellingen. Zelfs onze regering kwam er tijdens de onderhandelingen over de Europese Grondwet eerlijk voor uit dat ze het allemaal maar ingewikkeld vond.11In dergelijke complexe omstandigheden is het zaak enige orde te scheppen. Laten we daarom vier situaties van elkaar onderscheiden:
zaken voor EHRM zaken voor HvJEG
klacht over optreden van nationale instanties
categorie 1 (bijv. Kostovski)
categorie 4 (bijv. Vajnai)
klacht over optreden van EU- instellingen
categorie 2 (bijv. Emesa)
categorie 3 (bijv. Connolly)
De eerste categorie omvat de ‘normale’ mensenrechtenzaken: iemand klaagt in Straatsburg over het onrecht dat hem door de staat is aangedaan. Als voorbeeld (maar we zouden duizen- den andere zaken kunnen noemen) is hier de zaak Kostovski genoemd: een strafzaak tegen een Joegoslavische verdachte waarbij belastende verklaringen zijn afgegeven door anonieme getuigen. De zaak vertoont geen enkel raakvlak met het EU-recht.
Bij de tweede categorie zaken is de EU wel betrokken. Zo werd in de zaak Emesa gesteld dat een prejudiciële procedure voor het HvJ niet in alle opzichten voldeed aan de eisen van artikel 6 EVRM. De klacht in Straatsburg was evenwel niet tegen de Unie gericht – die is nog altijd geen partij bij het EVRM – maar tegen Nederland, nu het de Nederlandse rechter was die de prejudiciële uitspraak van het HvJ had toegepast.
De derde categorie zaken speelt in Luxemburg, en betreft het optreden van de instellingen.
Als voorbeeld kan de zaak Connolly dienen: een ambtenaar van de Europese Commissie wordt ontslagen na publicatie van een boek waarin hij kritiek levert op de introductie van de euro.
Het ontslag vecht hij aan bij het Hof van Justitie met een beroep op de vrijheid van menings- uiting.
11 Kamerstukken II, 2002-2003, 28604/28473, nr. 3 (Regeringsnotitie ‘Europa in de steigers’), p. 5.
Voor de vierde categorie zaken blijven we in Luxemburg, maar nu gaat het om vermeende schendingen van fundamentele rechten door de nationale autoriteiten. De zaak Vajnai geeft precies aan waar het hier om draait.
De oplettende lezer zal tegenwerpen dat de Duitse zaak van de laserguns niet goed in het schema valt in te passen. Dergelijke zaken lijken op het eerste gezicht in categorie 4 thuis te horen (het HvJ oordeelt over ‘nationale’ situaties), maar een niet onbelangrijk verschil is dat het hier de staat, en niet de burger, is die zich op fundamentele rechten beroept. Teneinde de schone eenvoud van de matrix intact te laten, stap ik over dat verschil heen. Omega Laser- drome komt bij de bespreking van categorie 4 aan de orde.
3 Cross-over jurisprudentie in vogelvlucht
3.1 Categorie 1: Straatsburg oordeelt over nationaal optreden
Uit de aard der zaken is de eerste categorie het minst problematisch vanuit het perspectief van de verhouding Luxemburg-Straatsburg: die verhouding is immers in zaken als Kostovski niet aan de orde. Men kan er aan toevoegen dat noch de aanvaarding van de Europese Grond- wet, noch de toetreding van de Unie tot het EVRM hier iets aan zou veranderen. De staten zijn en blijven aansprakelijk in Straatsburg voor schendingen van het EVRM die door hun organen zouden zijn gepleegd; Luxemburg staat daar buiten.
Wel treedt geregeld een spill over-effect op: het Hof van Justitie wordt bij tijd en wijle geconfronteerd met ontwikkelingen in de Straatsburgse jurisprudentie waar het zich maar naar heeft te schikken. Ook in zaken die geen enkel raakvlak met de Unie hebben, kan het EVRM zich immers ontwikkelen op een voor de EU relevante wijze. Dat deed zich bijvoorbeeld in 2002 voor bij de uitleg van het huisrecht. Toen het EHRM eenmaal aanvaardde dat artikel 8 EVRM zich uitstrekt tot bedrijfspanden en door rechtspersonen kan worden ingeroepen,12 had dat prompt gevolgen voor de communautaire handhaving van kartelrecht.13
Men zou kunnen tegenwerpen dat het EG-Hof van Justitie zich helemaal niets hoeft aan te trekken van ontwikkelingen in de Straatsburgse jurisprudentie. Strikt genomen is dat juist:
zolang de EG/EU geen partij is bij het EVRM, staat het de instellingen vrij dat verdrag (en de uitleg die er in Straatsburg aan gegeven wordt) te negeren. Dat kwam tot voor kort op subtiele wijze naar voren in de Luxemburgse jurisprudentie. Het HvJ verwees weliswaar naar bepalingen van het EVRM, en sinds het midden van de jaren ’90 zelfs naar specifieke Straats- burgse jurisprudentie, maar maakte daarbij steevast een voorbehoud. Een voorbeeld biedt de zaak Baustahlgewebe (1999), waarin het Hof oordeelde dat een procedure voor het Gerecht van Eerste Aanleg te lang had geduurd.14De zaak is een mijlpaal, omdat het Hof voor het eerst – dat wil zeggen: ruim 25 jaar nadat het had erkend dat de EG aan fundamentele rechten gebonden is! – daadwerkelijk een schending van mensenrechten constateerde. Maar zelfs in
12 Zie EHRM, 16 dec. 1992, Niemietz t. Duitsland (appl. no. 13710/88) en 16 april 2002, Colas Est – Frankrijk (appl.
no. 37971/97).
13 Zie HvJ, 22 okt. 2002, Roquette Frères (zaak C-94/00, Jur p. I-9011), para. 25.
14 Zie HvJ, 17 dec. 1998, Baustahlgewebe (zaak C-185/95P, Jur p. I-8417).
deze zaak hield het Hof enige afstand van Straatsburg. Het toetste niet rechtstreeks aan artikel 6 EVRM, maar aan een ‘uit die fundamentele rechten afgeleid algemene beginsel van gemeen- schapsrecht’. Het HvJ overwoog vervolgens:
De aan het oordeel van het Hof onderworpen procedure heeft derhalve ongeveer vijf jaar en zes maanden geduurd. Allereerst zij opgemerkt, dat een dergelijke duur op het eerste gezicht erg lang lijkt. De redelijk- heid van de termijn moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van de specifieke omstandigheden van elke zaak en in het bijzonder met inachtneming van het belang ervan voor de betrokkene, de ingewik- keldheid van de zaak en het gedrag van de verzoeker en de bevoegde autoriteiten (zie naar analogie de arresten van het Europees Hof voor de rechten van de mens van 23 april 1987, Erkner en Hofauer, serie A, nr. 117, § 66; 27 november 1991, Kemmache, serie A, nr. 218, § 60 [...]).15
De lichte reserve (‘naar analogie’) die uit de passage spreekt, is in de afgelopen jaren over boord gezet. Het Hof van Justitie past Straatsburgse jurisprudentie tegenwoordig zonder mitsen en maren toe. Exemplarisch is de recente Tokaj-uitspraak:
Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens blijkt dat een maatregel tot regulering van het gebruik van eigendom slechts gerechtvaardigd is als hij het legaliteitsbeginsel in acht neemt en een rechtmatig doel nastreeft met evenredige middelen (zie onder meer EHRM, arrest Jokela/
Finland van 21 mei 2002, Recueil des arrêts et décisions, 2002-IV, § 48).16
En vervolgens toetste het HvJ aan de door het EHRM ontwikkelde criteria. Nu zou men deze ontwikkeling met een zekere argwaan kunnen bezien: Luxemburg mag dan wel naar Straatsburg verwijzen en allerlei criteria overnemen – maar als het slechts om lippendienst gaat, garandeert niets dat het resultaat van de toets overeenkomt met het Straatsburgse niveau van rechtsbescher- ming. Dat mag waar zijn. Maar vast staat dat de verandering in ieder geval in symbolisch opzicht significant is: Luxemburg kent volmondig gezag toe aan de Straatsburgse jurisprudentie.
Een eerste tussenconclusie mag dan ook zijn dat de strijdbijl, die in het verleden nog wel eens leek te zwaaien,17is begraven.
3.2 Categorie 2: Straatsburg oordeelt over optreden van de EU
Zolang de EU niet tot het EVRM is toegetreden, is het onmogelijk in Straatsburg te klagen tegen de Unie: artikel 34 EVRM opent slechts de deur voor klachten die tegen Verdragspartijen zijn gericht. Wat doet derhalve de klager die meent dat de Unie hem onrecht heeft aangedaan?
Hij klaagt tegen Verdragspartijen over het handelen van de Unie.
15 Ibidem, r.o. 28-29, cursivering toevoegd.
16 Zie HvJ, 12 mei. 2005, Regione Autonoma Friuli-Venezia (zaak C-347/03, n.n.g.), r.o. 125.
17 Voor een overzicht uit die tijd, zie R.A. Lawson, ‘Confusion and Conflict? Diverging Interpretations of the European Convention on Human Rights in Strasbourg and Luxembourg’, in R.A. Lawson & M. de Blois (eds.), The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe – Essays in Honour of Professor Henry G. Schermers vol.
III (Martinus Nijhoff Publishers, 1994), p. 219-252.
Hier kunnen twee situaties worden onderscheiden – en beide deden zich voor in de periode 2000-2005. In het eerste, ‘zuivere’, scenario heeft een klacht betrekking op een handeling van een van de communautaire instellingen, zonder dat een of meer EU-lidstaten bij de situatie betrokken zijn. Men kan daarbij denken aan een uitspraak van het Hof van Justitie. In Straats- burg richt de klacht zich dan tot alle EU-lidstaten gezamenlijk. In het tweede, ‘onzuivere’, scenario vormt een communautaire handeling nog steeds de steen des aanstoots, maar hier speelde één van de lidstaten toch een bijzondere rol – denk aan de implementatie van een richtlijn. In dat geval pleegt de klager zijn pijlen op deze ene lidstaat te richten. Ik noem het eerste scenario ‘zuiver’ omdat hier de principiële vraag speelt in hoeverre lidstaten aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het optreden van ‘hun’ internationale organisatie, ook al hebben zij geen enkele concrete bemoeienis gehad met de aangevochten handeling. Het tweede scenario is ‘onzuiver’ in die zin dat een staat gewoon op het optreden van zijn eigen organen wordt aangesproken, zij het dat dit optreden strekt tot nakoming van een internationale verplichting.
Dergelijke zaken horen strikt genomen thuis in de eerste categorie van mijn matrix. Ik behandel beide groepen zaken echter tezamen, omdat het EHRM in beide gevallen dezelfde benadering lijkt te volgen.
In eerste instantie leek Straatsburg om de hete brei heen te dansen: de zaken Senator Lines en Emesa Sugar gingen als een nachtkaars uit. Maar in Bosphorus bekende het Hof kleur.
3.2.1 De zaak Senator Lines
De klacht van Senator Lines behoort tot de eerste, ‘zuivere’ categorie. De Europese Commissie legde een bedrijf een boete van 13.750.000 euro op wegens overtreding van het kartelverbod.
Het bedrijf wilde de boete aanvechten, maar moest intussen wel betalen: het enkele instellen van een beroep bij het Gerecht van Eerste Aanleg is geen grond voor uitstel van betaling van de boete. Een dergelijk uitstel kan wel worden verleend, maar dan moet een bankgarantie worden afgegeven om zeker te stellen dat de boete zal worden betaald indien het beroep wordt verworpen. In het geval van Senator Lines was de boete kennelijk dermate hoog, dat geen enkele bank bereid was de benodigde garantie te verstrekken. Senator Lines stelde dat dit feitelijk zijn faillissement zou betekenen: het moest een ondraaglijk zware boete betalen nog voordat er een rechter aan te pas was gekomen. Een op artikel 6 EVRM (recht op effectieve toegang tot de rechter) gebaseerd verzoek tot uitstel van betaling van de boete zónder bank- garantie, werd door het Gerecht van Eerste Aanleg en het Hof van Justitie afgewezen.18
Terwijl de ‘bodemprocedure’ in Luxemburg over de boete werd voortgezet (mede door een aantal bedrijven die in hetzelfde schuitje als Senator Lines zaten), klaagde Senator Lines in Straatsburg over een schending van artikel 6 EVRM. De klacht richtte zich tegen de 15 (toenmalige) EU-lidstaten. Gezien de principiële kant van de zaak (zijn de lidstaten aansprakelijk voor een uitspraak van de onafhankelijke gemeenschapsrechter?) werd de klacht voorgelegd aan de Grand Chamber van het EHRM – en besloot de International Commission of Jurists, op
18 Zie de beschikking van de president van het GEA, 21 juli 1999, DSR-Senator Lines/Commissie (T-191/98 R, Jur.
p. II-2531), bevestigd door de pres. HvJEG, 14 dec. 1999, DSR-Senator Lines/Commissie (C-364/99 P(R), Jur. p.
I- 8733).
initiatief van het NJCM, in de zaak te interveniëren. Vervolgens deed zich een opmerkelijk staaltje van inter-Europese diplomatie voor. Allereerst liet de Europese Commissie weten, uit courtoisie, de boete niet in te vorderen hangende de procedure voor het EHRM. Nadat de zaak tamelijk lang op de rol had gestaan, werd uiteindelijk een hoorzitting gepland voor 22 oktober 2003. Vlak ervoor, op 30 september 2003, besloot het GEA in de bodemprocedure de boete te vernietigen. Binnen enkele dagen trok het EHRM zijn conclusie: de hoorzitting kon worden uitgesteld. De snelheid van het Hof krijgt extra reliëf als men beseft dat de uitspraak van het GEA bijzonder omvangrijk was – liefst 1648 rechtsoverwegingen! Kennelijk maakte het voor Straatsburg evenmin verschil dat het hier nog maar ging om een uitspraak in eerste aanleg, waartegen hogere voorziening kon worden ingesteld. In maart 2004 volgde de beslissing van het EHRM: nu de aan Senator Lines opgelegde boete was vernietigd, was het bedrijf niet langer slachtoffer van een mogelijke schending van artikel 6 EVRM; de klacht was derhalve niet-ontvankelijk.19Op de geïnteresseerde toeschouwer wekt de gang van zaken de indruk dat het EHRM een oordeel maar liever uit de weg ging.
3.2.2 De zaak Emesa Sugar
Een vergelijkbaar lot trof de Nederlandse zaak Emesa Sugar. De oorsprong van de zaak ligt in een procedure voor de Rechtbank Den Haag. De Rechtbank stelt een prejudiciële vraag aan het Hof van Justitie. Aan het eind van de mondelinge behandeling van de zaak in Luxemburg neemt de Advocaat-Generaal van het Hof zijn conclusie. Eén van de partijen, Emesa, meent dat de conclusie enkele misslagen bevat, en verzoekt een reactie te mogen indienen. Weliswaar voorzien het Statuut en het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in een dergelijke mogelijkheid, maar Emesa wijst op de bekende Straatsburgse Borgers-jurisprudentie waaruit blijkt dat artikel 6 EVRM vereist dat partijen in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op de conclusies van de AG bij de hoogste rechter.20Het Luxemburgse Hof wijst het verzoek van Emesa echter af. Het onderschrijft weliswaar het belang van artikel 6 EVRM en van de aangehaalde Straatsburgse jurisprudentie, maar meent dat deze niet op hem van toepassing is. Het Hof verwijst daarbij naar de positie en de taak van ‘zijn’ AG, die wezenlijk anders zou zijn dan die van de AG in de nationale rechtsorde van de Verdragspartijen. Emesa krijgt dus nul op het rekest.21 Die uitkomst blijkt des te schrijnender als het EHRM enkele maanden later, in de zaak Kress, laat merken dat het niet onder de indruk is van de Luxemburgse redenering.22
De zaak illustreert voor welke dilemma’s de nationale rechter zich geplaatst kan zien bij de huidige stand van het Europese recht. Want wat moet de Rechtbank Den Haag? Krachtens
19 EHRM, 10 maart 2004, Senator Lines GmbH t. 15 EU-lidstaten (appl. no. 56672/00).
20 EHRM, 30 okt. 1991, Borgers t. België (Series A, vol. 214-B; NJ, 1992, 73, m.nt. EAA en ThWvV), r.o. 26-29. Zie nader M.I. Veldt, ‘Equality of arms in de cassatieprocedure’, in 50 jaar EVRM (speciale uitg. NJCM-Bull.), Leiden, 2000, p. 159-172.
21 HvJ, 4 feb. 2000, Emesa Sugar (Free Zone) NV t. Aruba, (zaak C-17/98, Jur., p. I-665). Zie voor commentaar: F.H.
van der Burg onder AB, 2000, 101; R.A. Lawson in CMLRev., 2000, p. 983; D. Asser onder NJ, 2001, 75; zeer uitgebreid D. Spielmann, Revue trimestrielle des droits de l’homme, No43, juli 2000.
22 EHRM, 7 juni 2001, Kress t. Frankrijk (appl. no. 39594/98); SEW, 2001, p. 440, m.nt. RL; NJCM-Bulletin, 2002, p. 747, m.nt. AJB.
het Gemeenschapsrecht is de rechter verplicht om in zijn uitspraak rekening te houden met het antwoord van het Hof van Justitie op de door hem gestelde prejudiciële vragen. Maar als hij dat doet, incorporeert hij dan niet de (vermeende) Luxemburgse schending van artikel 6 EVRM in de Nederlandse uitspraak? De Rechtbank kiest ervoor uitspraak te doen overeenkom- stig de prejudiciële beslissing van het Hof van Justitie.
Emesa dient prompt een klacht in bij het EHRM tegen de Nederlandse staat. Zodoende wordt, net als in Senator Lines, het niveau van de communautaire mensenrechtenbescherming aan het oordeel van Straatsburg onderworpen – zij het dat de klacht zich hier slechts tot één lidstaat richt. Maar ook hier eindigt de procedure in een anti-climax. Het EHRM zet weliswaar zwaar in – het vraagt commentaar van de Nederlandse regering én van de Europese Commis- sie – maar komt na ruim 4 jaar tot het inzicht dat de zaak buiten de reikwijdte van artikel 6 EVRM valt, nu het geschil voor de Nederlandse rechter om douaneheffingen draaide.23De geïnteresseerde toeschouwer wordt gesterkt in zijn vermoeden dat het EHRM een oordeel maar liever uit de weg gaat. Of moet hij vrezen dat het Hof de Nederlandse regering en Brussel onnodig de stuipen op het lijf heeft gejaagd? In elk geval is het EHRM maar tijdelijk van dit vraagstuk verlost, want het Luxemburgse Hof houdt tot op de dag van vandaag vast aan zijn Emesa-lijn.24Ook in de Nederlandse zaak van de kokkelvissers, waarin de Raad van State prejudiciële vragen had gesteld, heeft het HvJ het verzoek om schriftelijke opmerkingen te mogen indienen na de conclusie van de AG, of anderszins in staat te worden gesteld om op die conclusie in te gaan, afgewezen.25 Nu dit verzoek was ingediend door de advocaat die eerder al de Emesa-zaak aanhangig had gemaakt, lijkt het niet onwaarschijnlijk dat Emesa in Straatsburg een Nederlands vervolg krijgt.
3.2.3 De zaak Bosphorus
Na de ontwijkende bewegingen in Senator Lines en Emesa Sugar volgde in 2005 de Bosphorus- uitspraak. Omdat deze al recent, en vrij uitvoerig, in dit tijdschrift is besproken,26beperk ik me hier tot de hoofdlijn. Een vliegtuig, door de Turkse luchtvaartmaatschappij Bosphorus geleasd van de Joegoslavische maatschappij JAT, wordt in Ierland aan de grond gehouden nadat in Joegoslavië een burgeroorlog is uitgebroken en sancties tegen dat land zijn ingesteld. In antwoord op prejudiciële vragen van de Ierse rechter oordeelt het HvJ dat het EU-sanctieregime op het vliegtuig van toepassing is, en dat het recht op eigendom niet noopt tot teruggave van het toestel.
Bosphorus klaagt in Straatsburg: door uitvoering te geven aan de uitspraak van het Hof van Justitie, zouden de Ierse autoriteiten het recht op eigendom van de luchtvaartmaatschapij hebben geschonden. In zijn uitspraak schetst het EHRM het dilemma waarvoor het staat:
enerzijds moet internationale samenwerking worden toegejuicht, en het EVRM verzet zich er niet tegen dat staten een deel van hun soevereine bevoegdheden overdragen aan bijvoorbeeld
23 EHRM, 25 jan. 2005, Emesa Sugar t. Nederland (appl. no. 62023/00).
24 Zie bijv. HvJ, 7 juli 2005, Cie. t. Oostenrijk (zaak C-147/03, n.n.g.); 8 sept. 2005, Mobistar (zaak C-544/03, n.n.g.);
24 nov. 2005, ATI EAC, (zaak C-331/04, n.n.g.).
25 HvJ, 7 sept. 2004, Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee (zaak C-127/02, n.n.g.), r.o. 20.
26 Zie mijn noot, NJCM-Bulletin 2005, p. 969-991.
de EG. Anderzijds kan het Hof niet toestaan dat staten hun verplichtingen onder het EVRM uithollen door zo’n overdracht van bevoegdheden. De oplossing wordt gevonden in een presumptie: zo lang een internationale organisatie zelf een gelijkwaardige bescherming van mensenrechten biedt, mag men ervan uitgaan dat de lidstaten onverkort uitvoering kunnen geven aan de verplichtingen die voortvloeien uit het lidmaatschap van die organisatie. De presumptie kan echter worden weerlegd indien het stelsel van rechtsbescherming in een individueel geval klaarblijkelijk haperde (‘manifestly deficient’ was).
Ten aanzien van de EG constateert het EHRM vervolgens dat mensenrechten inderdaad op gelijkwaardig niveau worden verzekerd: zowel qua normstelling als qua toezichtmechanis- men zit het wel snor. Zodoende geldt de presumptie, die in het onderhavige geval niet wordt weerlegd, aangezien niets erop wijst dat de individuele rechtsbescherming niet functioneerde.
Aldus wijst het Hof de klacht af; unaniem, al spreken uit twee concurring opinions wel enige aarzelingen.
In mijn noot heb ik aangegeven dat de reikwijdte van de uitspraak in sommige opzichten beperkt is: Bosphorus gaat over de positie van de EG (over de tweede en derde pijler van de EU laat het EHRM zich niet uit); lidstaten blijven volledig aansprakelijk voor handelingen op beleidsterreinen waar zij een zekere beoordelingsvrijheid hebben. Maar voor het overige lijkt het mij aannemelijk dat het EHRM in de toekomst zaken als Senator Lines op dezelfde wijze tegemoet zal treden: de EG biedt een toereikend niveau van rechtsbescherming, en de lidstaten zijn in beginsel niet collectief aansprakelijk voor mogelijke schendingen door EU-instellingen.
Een uitzondering blijft mogelijk indien in een specifiek geval het stelsel van rechtsbescherming haperde. De Emesa uitspraak laat zien dat dergelijke haperingen zich wel degelijk kunnen voordoen.
Dat gezegd zijnde kan de tussenconclusie wat mij betreft geen andere zijn dan dat Straats- burg de confrontatie met Luxemburg bepaald niet opzoekt. In tegendeel: sommige uitspraken wekken de indruk dat het EHRM een oordeel liever uit de weg gaat, en in Bosphorus onderkent het Hof ondubbelzinnig het belang van de Europese integratie en geeft het aan het niveau van communautaire rechtsbescherming in het algemeen bevredigend te achten.
Niettemin kan men het ook anders zien. Met name in Brussel is een veel kritischer geluid over Bosphorus te horen. Sommige waarnemers menen dat het EHRM de zaak eenvoudig had kunnen afdoen met de overweging dat het EU-sanctieregime was terug te voeren op sancties die de VN-Veiligheidsraad heeft opgelegd op basis van hoofdstuk VII van het VN-Handvest.
Dergelijke maatregelen hebben krachtens artikel 103 VN-Handvest voorrang op andere inter- nationale verplichtingen van de lidstaten en zetten dus ook het EVRM opzij. Als het EHRM die lijn had gevolgd, zo gaat de redenering in het Brusselse, dan het zich een oordeel over de EG kunnen besparen. In plaats daarvan heeft Straatsburg willens en wetens gekozen voor een constructie waarin de ‘manifestly deficient’-presumptie dient als een soort lokeend voor klagers. Het optreden van de Unie zal zodoende keer op keer aan de kaak worden gesteld in Straatsburg, en dan is men overgeleverd aan de luimen van een kamer van zeven rechters (waarvan dan ook nog een deel uit verre landen komt, zo wordt er nog aan toegevoegd).
Die kritiek lijkt mij overtrokken, maar het is interessant om te zien dat de scepsis over Bosphorus in ‘mensenrechten-kringen’ (vanwaar die genereuze houding jegens internationale organisaties?) zijn spiegelbeeld vindt in de kringen van sommige EG-juristen (waar bemoeit dat EHRM zich mee?).
3.3 Categorie 3: Luxemburg oordeelt over optreden van de EU
Terug naar de matrix. De derde categorie zaken speelt in Luxemburg, en betreft het optreden van de Europese instellingen. Als voorbeeld is de zaak Connolly genoemd, die ook in dit tijdschrift is geannoteerd:27een ambtenaar van de Commissie wordt ontslagen na publicatie van een boek waarin hij kritiek levert op de introductie van de euro. Het ontslag vecht hij aan bij het Hof van Justitie met een beroep op de vrijheid van meningsuiting. Het Luxemburgse Hof treedt de zaak tegemoet op de wijze die hierboven (paragraaf 3.1) al is geschetst: ruim- schoots Straatsburgse jurisprudentie aanhalend. Ter illustratie worden hier enkele rechtsover- wegingen geciteerd waarin het HvJ ingaat op de beperkingen of van de vrijheid van menings- uiting:
41. Deze beperkingen moeten evenwel strikt worden uitgelegd. Volgens het EHRM wijst het adjectief noodzakelijk in artikel 10, lid 2, op een dwingende maatschappelijke noodzaak, en hoewel de lidstaten een zekere beoordelingsvrijheid hebben om tot het bestaan van een dergelijke noodzaak te besluiten, moet de inmenging evenredig zijn aan het nagestreefde rechtmatige doel en moeten de door de nationale autoriteiten gegeven rechtvaardigingen relevant en afdoende zijn (zie met name arrest Vogt/Duitsland, reeds aangehaald, § 52, en arrest Wille/Liechtenstein van 28 oktober 1999, verzoek nr. 28396/95, § 61-63).
Bovendien vereist elke voorafgaande beperking een bijzonder onderzoek (zie arrest Wingrove/Verenigd Koninkrijk van 25 november 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, p. 1957, § 58 en 60).
42. De beperkingen moeten zijn neergelegd in normatieve bepalingen die zo nauwkeurig zijn geformuleerd dat de betrokken en hun gedrag daarop kunnen afstemmen en zonodig deskundig advies kunnen inwinnen (zie EHRM, arrest Sunday Times/Verenigd Koninkrijk van 26 april 1979, Series A nr. 30, § 49).28[...]
49. Het EHRM heeft dienaangaande geoordeeld, dat rekening moet worden gehouden met het feit, dat wanneer de vrijheid van meningsuiting van ambtenaren op het spel staat, de in artikel 10, lid 2, bedoelde
“plichten en verantwoordelijkheden” bijzonder belangrijk zijn, zodat aan de nationale autoriteiten een zekere beoordelingsvrijheid moet worden gelaten om uit te maken, of de aan de kaak gestelde inmenging evenredig is aan bovengenoemd doel (zie EHRM, arresten Vogt/Duitsland, reeds aangehaald; Ahmed e.a./Verenigd Koninkrijk van 2 september 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998-VI, p. 2378, § 56, en Wille/Liechtenstein, reeds aangehaald, § 62).
De ruimte ontbreekt hier om diep op de uitspraak in te gaan, maar met annotator Verhey kan men stellen dat het Luxemburgse Hof een zorgvuldige afweging heeft gemaakt, die in Straats- burg niet anders zou uitpakken.
In die zin staat Connolly model voor de Luxemburgse jurisprudentie: het HvJ staat open voor de rechtspraak van Straatsburg.29Het in de jaren ’90 wel geuite verwijt dat het slechts
27 HvJ, 6 maart 2001, Connolly (zaak C-274/99 P, Jur. p. I-1611). Zie L.F.M. Verhey, ‘Klokkenluiden en artikel 10 EVRM’, NJCM-Bulletin 2002, p. 270-280.
28 Het slot van r.o. 42 laat zien dat ook de Luxemburgse vertaaldienst, die met een grote werkdruk te kampen heeft, niet altijd feilloos werkt. Verg. de Engelse versie van het arrest (die spoort met de vaste Straatsburgse jurisprudentie): ‘the restrictions must be prescribed by legislative provisions which are worded with sufficient precision to enable interested parties to regulate their conduct, taking, if need be, appropriate advice’.
29 Zie uitgebreider M.K. Bulterman, ‘Het economisch bestuursrecht en het EVRM’, in: De betekenis van het EVRM voor het materiële bestuursrecht (preadvies VAR, 2004), p. 193-251.
om lippendienst gaat,30komt men eigenlijk niet meer tegen, al kan men natuurlijk van mening verschillen over de uitkomst in concrete zaken.
3.4 Categorie 4: Luxemburg oordeelt over nationaal optreden
Tot slot de vierde categorie zaken waarmee deze bijdrage opende in de vorm van de zaak Vajnai: Luxemburg wordt gevraagd, doorgaans in een prejudiciële procedure, te oordelen over vermeende schendingen van fundamentele rechten door de nationale autoriteiten. Dat is gevoelige materie, niet alleen omdat de Raad van Europa met argusogen zal volgen welke rol de EU zich op dit terrein aanmeet, maar zeker ook omdat lidstaten bepaald niet staan te juichen bij het idee dat zij aan de Unie tekst en uitleg verschuldigd zijn als het om mensenrech- ten gaat. Ook bij de onderhandelingen over het EU-Grondrechtenhandvest kwam die spanning aan de oppervlakte. Ik laat deze discussie verder voor wat zij is, en beperk me tot een schets van de jurisprudentie.
Die jurisprudentie op dit punt gaat terug tot de late jaren ’80.31 Het is sindsdien tot de vaste rechtspraak gaan behoren dat wanneer een nationale wettelijke regeling binnen het toepassings- gebied van het gemeenschapsrecht komt, het Hof, “ingeval het om een prejudiciële beslissing wordt verzocht, alle uitleggingsgegevens moet verschaffen die de nationale rechter nodig heeft om te kunnen beoordelen of die regeling verenigbaar is met de fundamentele rechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert”.32 In de praktijk achtte het Luxemburgse Hof zich met name bevoegd na te gaan of lidstaten de fundamentele rechten in acht nemen bij het beperken van de fundamentele marktvrijheden, zoals het vrij verkeer van werknemers.
3.4.1 De zaak Booker Aquaculture
Een min of meer ‘gemiddeld’ voorbeeld uit de afgelopen periode biedt de zaak Booker Aqua- culture.33De oorsprong van de zaak is de uitbraak, in 1994, van een besmettelijke ziekte bij een Schotse tarbotkwekerij. Alle vis moest worden geruimd, zo beslisten de autoriteiten; alleen vis die groot genoeg was om meteen in de handel te worden gebracht, mocht na controle nog worden verkocht. De viskweker vorderde tevergeefs schadevergoeding. Het vaste beleid van de Britse regering is namelijk om geen compensatie toe te kennen bij de bestrijding van visziekten. De zaak kwam uiteindelijk voor de rechter, die een prejudiciële vraag aan het HvJ stelde: in hoeverre was het VK verplicht te voorzien in de mogelijkheid van schadeloosstelling, gezien het fundamentele recht op eigendom, dat niet alleen is neergelegd in artikel 1 Eerste
30 J. Coppel & A. O’Neill, ‘The European Court of Justice: Taking Rights Seriously?’, CMLRev. jrg. 29 (1992), p.
669-692, overigens met reactie van J. Weiler & N. Lockhart, ‘“Taking Rights Seriously” Seriously: The European Court and its Fundamental Rights Jurisprudence’, CMLRev. jrg. 32 (1995), p. 51-94 en p. 579-627.
31 HvJ, 13 juli 1989, Wachauf (zaak 5/88, Jur. p. 2609), § 19. Zie bijv. ook HvJ EG 18 juni 1991, ERT, (zaak C-260/89, Jur. p. I-2925), § 43.
32 HvJ, 29 mei 1997, Kremzow, C-299/95, Jurispr. p. I-2629, r.o. 15.
33 HvJ. 10 juli 2003, Booker Aquaculture e.a., C-20/00 en C-64/00, Jur. 2003, p. I-7411.
Protocol bij het EVRM, maar ook als gemeenschapsrechtelijk beginsel door de EG diende te worden geëerbiedigd? Het HvJ overwoog dat
… de eisen voortvloeiend uit de bescherming van de fundamentele rechten in de communautaire rechtsorde de lidstaten ook bij de uitvoering van gemeenschapsregelingen [binden] en […] zij zijn dus gehouden deze regelingen zo veel mogelijk in overeenstemming met bedoelde eisen toe te passen.34
Omdat de Britse overheid uitvoering had gegeven aan een Europese richtlijn ter bestrijding van visziekten, achtte het HvJ zich bevoegd na te gaan of de manier waarop die richtlijn werd uitgevoerd, wel in overeenstemming met de fundamentele rechten was. Vervolgens oordeelde het Hof dat de nationale maatregelen niet in strijd waren met het recht op eigendom. De maatregelen moesten op korte termijn worden genomen om verdere verspreiding van de ziekte te voorkomen, door snel te handelen werden de kwekers ook weer snel in staat gebracht om het bedrijf opnieuw op te bouwen, en tot slot moest Booker Aquaculture rekening houden met het aan de viskwekerijen inherente risico van visziekten. Om die redenen was er geen sprake van een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor het eigendomsrecht in zijn kern werd aangetast.
Zodoende viste de kweker achter het net – maar hij heeft, om in de beeldspraak te blijven, nog wél de mogelijkheid een visje in Straatsburg uit te zetten. Na uitputting van nationale rechtsmiddelen kan hij immers een klacht tegen het VK indienen bij het EHRM. Zo’n klacht zou niet noodzakelijkerwijze afketsen op de in Bosphorus geformuleerde presumptie, nu het hier een terrein betreft waar de Britse wetgever over beleidsvrijheid beschikte.
3.4.2 De zaken K.B. en Pupino
Een interessante ontwikkeling van de afgelopen paar jaar is dat Luxemburg nadrukkelijk probeert de Straatsburgse jurisprudentie kracht bij te zetten. Twee voorbeelden. In de zaak K.B. gaat het om de pensioenaanspraken van een Britse transseksueel. De vrouw K.B. leeft samen met de man R. die, ondanks operatieve geslachtsverandering, nog altijd als vrouw te boek staat. Voor de wet zijn zij niet getrouwd – kunnen zij niet getrouwd zijn – hetgeen betekent dat R geen aanspraak maakt op een weduwnaarspensioen als K.B. eerder komt te overlijden. De reactie van het Hof van Justitie moet in Straatsburg een klein gejuich hebben losgemaakt:
Er zij aan herinnerd dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat de onmoge- lijkheid voor een transseksueel om te huwen met een persoon van het geslacht waartoe hij vóór zijn operatieve geslachtsverandering behoorde, omdat volgens de in het Verenigd Koninkrijk geldende bepalingen zijn nieuwe seksuele identiteit rechtens niet kan worden erkend, zodat betrokkenen vanuit het oogpunt van de burgerlijke stand tot hetzelfde geslacht behoren, in strijd is met het recht om te huwen als bedoeld in artikel 12 EVRM (zie EHRM, arresten Christine Goodwin v Verenigd Koninkrijk en I. v Verenigd Koninkrijk van 11 juli 2002, nog niet gepubliceerd in Judgments and Decisions, respectievelijk
§§ 97-104 en 77-84).
34 Ibidem, r.o. 88 (curs. toegev.).
Een wetgeving als die in het hoofdgeding, waardoor een paar als K. B. en R in strijd met het EVRM niet kan voldoen aan het huwelijksvereiste dat met het oog op de toekenning aan één van hen van een bestanddeel van de beloning van de andere partner is opgelegd, is in beginsel onverenigbaar met de vereisten van artikel 141 EG.35
Dit komt dicht in de buurt van de ideale synergie tussen twee Europese Hoven: omdat Straats- burg de Britse wet in strijd met het EVRM heeft geoordeeld, meent Luxemburg dat deze in beginsel ook onverenigbaar met het EG-recht is.
Een variant op deze vorm van ‘goed nabuurschap’ komen we tegen in Pupino. Hier is het de vraag of de Italiaanse rechter in het strafproces tegen de van mishandeling verdachte kleuterleidster Pupino een bijzondere procedure mag volgen waarbij een confrontatie tussen de leidster en haar vermeende slachtoffers uitblijft. Het Italiaanse strafprocesrecht voorziet er niet in, maar een EU-kaderbesluit zou de basis voor een dergelijke bijzondere procedure kunnen vormen. Het Hof van Justitie geeft aan dat dit inderdaad het geval is, maar drukt de Italiaanse rechter op het hart om het EVRM niet uit het oog te verliezen (!):
Aangenomen dat in casu gebruik kan worden gemaakt van de incidentele procedure van vervroegde bewijsvoering en het horen mogelijk is onder de bijzondere voorwaarden als in het Italiaanse recht voorzien, en gelet op de verplichting tot conforme uitlegging van het nationale recht, dient de verwijzende rechter erop toe te zien dat de toepassing van deze maatregelen niet ertoe leidt dat de tegen Pupino ingeleide strafprocedure in haar geheel bezien niet meer eerlijk is in de zin van artikel 6 EVRM, zoals uitgelegd door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (zie onder meer EHRM, arresten van 20 december 2001, P.S. v. Duitsland; 2 juli 2002, S.N. v. Zweden, Recueil des arrêts et décisions 2002-V; 13 februari 2004, Rachdad v. Frankrijk, en beschikking van 20 januari 2005, Accardi e.a. v. Italië, nr. 30598/
02).36
3.4.3 De zaken Karner en Vajnai
De grenzen van de Luxemburgse bevoegdheid om na te gaan of lidstaten de grondrechten in acht nemen, lijken op papier vrij overzichtelijk. Toch deden zich in de afgelopen periode grensgevallen voor. Een daarvan is de zaak Karner.37 Hier speelt een conflict tussen twee Oostenrijkse ondernemingen die zich bezig hielden met de inkoop en verkoop van onder andere goederen van ondernemingen die failliet waren verklaard. De firma Troostwijk maakte reclame voor een veiling van goederen die uit een failliete boedel afkomstig waren. Concurrent Karner meende dat deze informatie de consumenten op het verkeerde been zette, aangezien gesugge- reerd werd dat de goederen door een curator op de veiling te gelde zouden worden gemaakt.
Dit was in strijd met de Oostenrijkse wet tegen de oneerlijke concurrentie die verbiedt dat in reclame wordt vermeld dat goederen uit een failliete boedel afkomstig zijn, terwijl zij daar geen deel meer van uitmaken. Troostwijk trachtte onder het verbod uit te komen door te betogen dat dit het vrij verkeer van goederen belemmerde; denkbaar was immers dat een partij goederen die in een andere lidstaat was ingekocht om in Oostenrijk te worden geveild, minder
35 HvJ, 7 jan. 2004, K.B. (zaak C-117/01), r.o. 33-34.
36 HvJ, 16 juni 2005, Pupino. (zaak C-105/03), r.o. 60.
37 HvJ, 25 maart 2004, Karner (zaak C-71/02, n.n.g.).
makkelijk kon worden aangeprezen. De zaak belandde voor de Oostenrijkse rechter die het twee prejudiciële vragen stelde: vormt het Oostenrijkse verbod een belemmering op het vrij verkeer van goederen, en schendt het verbod de vrijheid van meningsuiting (artikel 10 EVRM)?
Dat het Luxemburgse Hof zich bevoegd zou achten de vragen te beantwoorden, lag niet direct voor de hand. Ging het hier niet om een puur interne situatie? Een Oostenrijker verkoopt Oostenrijkse spullen in Oostenrijk en maakt daarvoor reclame in een Oostenrijkse krant. Toch overwoog het HvJ, kennelijk in een genereuze bui, dat “niet onmiskenbaar vast [staat], dat de gevraagde uitlegging van het gemeenschapsrecht niet noodzakelijk is voor de nationale rechter”. Een antwoord zou namelijk nuttig voor de rechter kunnen zijn, aldus het HvJ, om uit te maken of het reclameverbod een potentiële beperking van de handel tussen lidstaten in de zin van artikel 28 EG kan vormen. Vervolgens kwam het Luxemburgse Hof zonder zichtbare tussenstap tot het oordeel dat het bevoegd was de Oostenrijkse wet te toetsen aan de vrijheid van meningsuiting, omdat ‘de nationale wettelijke regeling binnen het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht’ kwam.38Het Hof oordeelde vervolgens dat het Oostenrijkse verbod weliswaar inbreuk maakte op de vrijheid van meningsuiting maar achtte het redelijk en evenredig ten opzicht van het doel om de consument en de eerlijkheid van handelstransacties te beschermen.
Hoe zou het Hof van Justitie dan oordelen in de zaak Vajnai, waarmee deze bijdrage opende? Met een redenering à la Karner kan men betogen dat het weliswaar om een interne situatie lijkt te gaan (Hongaar wordt in Hongarije vervolgd wegens overtreding van de Hongaar- se strafwet), maar dat zou potentieel ook anders kunnen zijn. Toch liep de zaak met een sisser af: het Hof verklaarde zich onbevoegd omdat het hier een zuiver interne situatie betrof.39
Wellicht is de beslissing in Vajnai mede ingegeven door de wens om de deuren niet wagenwijd open te zetten voor iedereen die meent dat zijn mensenrechten geschonden zijn.
Dan zou het EHRM werkelijk al het werk, althans uit de EU-lidstaten, uit handen worden genomen. Maar wat zou het HvJ zeggen als de verdachte een Italiaanse politicus was geweest?
Dan was het vrij personenverkeer in het geding geweest, en had het Hof zich allicht wél over de zaak moeten buigen. Dat roept vervolgens de vraag op hoelang deze ‘omgekeerde discrimi- natie’, die leidt tot een hoger niveau van rechtsbescherming voor burgers die onder het EU-recht vallen dan voor ‘gewone’ burgers, valt vol te houden.
3.4.4 De zaken Schmidberger en Omega
Tot slot nog kort40aandacht voor twee zaken, Schmidberger en Omega, waarin het niet de burger maar de staat is die zich beroept op de mensenrechten, meer in het bijzonder zijn (positieve) verplichting deze normen te handhaven.
In de zaak Schmidberger blokkeert een milieugroepering de Brennerpas gedurende twee dagen, in een protest tegen de gevolgen van het autoverkeer voor de leefomgeving. Transpor-
38 Ibidem, § 49. Zie voor andere spraakmakende voorbeelden HvJ 11 juli 2002, Carpenter (zaak C-60/00, Jur. p. I-6279), en 6 nov. 2003, Lindqvist (zaak C-101/01, NJCM-Bull. 2004, p. 415, m.nt. H.R. Kranenborg).
39 HvJ, 6 okt. 2005, Vajnai (C-328/04).
40 Zie veel uitgebreider M.K. Bulterman & H.R. Kranenborg, ‘What if rules on free movement and human rights collide? About laser games and human dignity: the Omega case’, European Law Review 2006, p. 94-102.
teur Schmidberger ondervindt schade van de blokkade en verlangt vergoeding van de Oosten- rijkse autoriteiten, die goedkeuring voor de actie hebben verleend en daardoor mede verant- woordelijkheid dragen. Voor Oostenrijk dreigt hier een sandwich: op grond van artikel 11 EVRM dient het de demonstratievrijheid in acht te nemen; op grond van het EG-recht komt een groot gewicht toe aan het vrij verkeer van goederen. Het Hof van Justitie toont zich echter inschikkelijk:
Aangezien zowel de Gemeenschap als de lidstaten gehouden zijn de grondrechten te eerbiedigen, vormt de bescherming van die rechten een legitiem belang, dat in beginsel een rechtvaardiging vormt voor een beperking van verplichtingen krachtens het gemeenschapsrecht, zelfs uit hoofde van een door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheid zoals het vrije verkeer van goederen.41
Aangezien noch de demonstratievrijheid noch het vrij goederen verkeer een absolute norm is, dient een belangenafweging plaats te vinden, aldus het Hof, waarbij de nationale autoriteiten een ruime beoordelingsvrijheid toekomt. In de omstandigheden van het geval, zo oordeelt het Hof, is geen onredelijke afweging gemaakt.
Tot een vergelijkbare uitkomst kwam het in de Omega zaak, waarvan de feiten al in de inleiding zijn geschetst. Belangrijk verschil met Schmidberger is dat de menselijke waardigheid, die de Duitse autoriteiten motiveerde om lasergames te verbieden, niet met zoveel woorden in het EVRM is neergelegd – sterker, Duitsland neemt met zijn constitutionele borging van de menselijke waardigheid een geïsoleerde positie in. Opnieuw laat het Hof van Justitie zich zien als een ‘mensenrechten-minded’ rechter:
... de communautaire rechtsorde [beoogt] onbetwistbaar de eerbied voor de menselijke waardigheid als algemeen rechtsbeginsel te verzekeren. Het lijdt bijgevolg geen twijfel dat het doel van bescherming van de menselijke waardigheid met het gemeenschapsrecht verenigbaar is, ongeacht dat in Duitsland het beginsel van de eerbied voor de menselijke waardigheid als autonoom grondrecht een bijzondere status geniet.42
Het HvJ stelt zich vervolgens bijzonder terughoudend op bij de beoordeling van de situatie:
In casu zij om te beginnen opgemerkt dat volgens de verwijzende rechter het verbod op de commerciële exploitatie van een spel waarbij gewelddaden tegen personen worden gesimuleerd, met name handelingen waarbij mensen worden gedood, beantwoordt aan het niveau van bescherming van de menselijke waardigheid dat de nationale grondwet op het grondgebied van de Bondsrepubliek Duitsland heeft willen verzekeren. Verder moet worden vastgesteld dat de bestreden beschikking, waar zij enkel de laserspel- variant verbiedt waarbij op mensen moet worden geschoten en dus het „doden van mensen wordt gesimuleerd”, niet verder is gegaan dan noodzakelijk is om het door de bevoegde nationale autoriteiten beoogde doel te bereiken.43
41 HvJ, 12 juni 2003, Schmidberger (zaak C-112/00, Jur. p. I-5659), r.o. 74.
42 HvJ, 14 okt. 2004, Omega (zaak C-36/02, Jur. p. I-5659), r.o. 34.
43 Ibidem, r.o. 39.
Het Hof stelt geen lastige vragen, bijvoorbeeld of lasergames overal in Duitsland verboden zijn.
De slotsom in Omega is dan ook dat het verbod op lasergames geen ongerechtvaardigde inbreuk op het vrij verkeer van diensten vormt.
De conclusie van de hier besproken jurisprudentie is dat het Hof van Justitie een ‘mensen- rechtenprofiel’ lijkt na te streven. Het laat lidstaten de ruimte om mensenrechten te realiseren, ook al gaat dat ten koste van de klassieke marktvrijheden (Schmidberger, Omega), het zet Straatsburgse arresten kracht bij (K.B., Pupino). Wel blijft de omvang van de Luxemburgse toetsingsbevoegdheid soms onduidelijk.
4 Slot
Er groeit iets moois tussen Straatsburg en Luxemburg. Het voorgaande jurisprudentieoverzicht is niet uitputtend, maar de conclusie lijkt toch gerechtvaardigd dat enerzijds het EHRM zijn best doet om Luxemburg niet voor de voeten te lopen (Senator Lines, Emesa Sugar, Bosphorus), en dat anderzijds het HvJ de Straatsburgse jurisprudentie volgt (Connolly) en geregeld kracht bijzet (K.B., Pupino).
Is het alles rozengeur en maneschijn? Uiteraard valt het toe te juichen dat de Hoven zich niet tegen elkaar laten uitspelen of ieder voor zich trachten de overhand te krijgen. Uiteindelijk zouden beide instellingen daar onder lijden. Anderzijds is het wel de vraag of al te veel inschikkelijkheid, met name aan Straatsburgse kant, ook op de lange termijn wel zo wenselijk is. Uit opiniepeilingen blijkt keer op keer dat de legitimiteit van de EU-instellingen onder druk staat. Wint Brussel het vertrouwen van de burger terug als bekend wordt dat het EHRM alleen in beweging komt als de Unie het wel érg bont heeft gemaakt?
Intussen kan de geïnteresseerde toeschouwer slechts gissen naar de verklaring voor de kennelijk uitstekende verstandhouding tussen beide Hoven. Feit is dat een aantal Straatsburgse rechters recent is overgestapt naar het EG-Hof. Tekenend is wellicht ook dat de Griffier van het EHRM onlangs werd benoemd tot voorzitter van het Ambtenarengerecht van de EU.
Omgekeerd is de voormalige president van het EG-Hof van Justitie, Rodriguez Iglesias, benoemd tot voorzitter van de Group of Wise Persons die zich moet buigen over de vraag hoe het EHRM ook op lange termijn effectief kan blijven functioneren. Misschien vormt de recente jurisprudentie wel het bewijs van het gelijk van de grote Jean Monnet: een vrij verkeer van personen leidt tot wederzijds begrip.
