2. Actieve gegevensverstrekking
2.1 Inleiding
De kabinetsnotitie 'Naar minder administratieve lasten' van 27 juni 1995 schetst enkele maatregelen die de administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven terug moeten dringen.6 Eerder al - in 1985 - waren administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven geinventariseerd.7 De kabinetsnotitie vloeit voort uit het Regeerakkoord van het eerste paarse Kabinet en maakt deel uit van de MDW-operatie: marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit. De regering omschrijft adminis-tratieve lasten als:
"kosten die een onderneming moet maken om aan de administratieve en procedurele verplichtingen van regelgeving te voldoen. Het gaat om het invullen van enquetes, het voldoen aan rapportageverplichtingen, indienen van tekeningen bij vergunningaanvraag, extra administratie t.b.v. belastingen etc."8
Uit deze omschrijving volgt dat het verstrekken van bedrijfsgegevens als een administratieve last voor het bedrijfsleven kan en moet worden beschouwd. De kosten kunnen betrekking hebben op handelingen van de ondernemer zelf, handelingen van zijn personeel, het inhuren van externe krachten en bureaukosten. Het ΕΓΜ schatte in 1993 de administratieve lasten op 10 tot 15 miljard (2% van het BBP), exclusief de ministeries van Landbouw, Natuur en Visserij, Volksgezondheid, Welzijn en Sport en Verkeer en Waterstaat.9
In de notitie 'Naar minder administratieve lasten' introduceert de regering initiatieven ter beperking van administratieve lasten. Het gaat daarbij
Kamerstukken II, 1994/95, 24 036, nr. 5. (MDW-notitie van de staatssecretaris van
Economische Zaken 'Naar minder administratieve lasten').
Commissie tot verlichting van administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven, Heerendiensten. Inventarisatie deel VII, 's-Gravenhage 1985.
Kamerstukken II, 1994/95, 24 036, nr. 5, p. 5. Kamerstukken II, 1994/95, 24 036, nr. 5, p. 6.
vooral om neveneffecten van regels: regels van de centrale overheid en regels van medeoverheden (provincies en gemeenten).
In de derde voortgangsnota over de MDW-operatie voorspelt het Kabinet dat door deze operatie 10% of meer reductie zou worden geboekt op de bestaande verplichtingen voor het bedrijfsleven.10 Ter illustratie noemt de
regering twee voorbeelden. In augustus 1997 was de enquetedruk van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) ten opzichte van 1994 rnet 15% gedaald. Bedrijven hoeven nu meer dan 100.000 uren minder te besteden aan het invullen van enquetes. Daarnaast besparen bedrijven inmiddels veel tijd, geld en moeite als gevolg van een verminderde fiscale lastendruk. In geld uitgedrukt bedraagt de vermindering zo'n 750 miljoen gülden.
Eenmaal verstrekte bedrijfsgegevens worden door de overheid opgeslagen en beheerd. Opslag en beheer van bedrijfsgegevens door de overheid vindt steeds vaker plaats in geautomatiseerde informatiesystemen. In de vierde voortgangsnotitie over de MDW-operatie kondigt de regering aan de haalbaarheid te willen onderzoeken om met behulp van informatie- en communicatietechnologieen (IGT) de informatieverplichtingen verder terug te dringen.11 In de notitie 'Naar minder administratieve lasten' had de
regering overigens al gewezen op de mogelijkheid om via IGT de administratieve lastendruk te verminderen:
"Het kabinet is van oordeel dat längs de weg van de informatie- en communicatietechnologie een substantiele bijdrage kan worden geleverd aan de vermindering van de belasting die bedrijven ervaren bij het voldoen aan administratieve verplichtingen."
Het actief verstrekken van bedrijfsgegevens kan efficienter door gebruik te maken van de mogelijkheden die de IGT biedt. Daarmee realiseert men ook een reductie van administratieve lasten en vooral een vermindering van kosten; ook kan de overheid daardoor haar dienstverlening verbeteren. Dit resultaat Staat op zichzelf nauwelijks ter discussie. In de literatuur wordt echter wel gewezen op een mogelijk neveneffect in de sfeer van de lastendruk voor bedrijven.12 Zo nemen tegelijkertijd de mogelijkheden
voor monitoring, registratie en controle door de overheid toe. Vervolgens kan het gebruik van IGT, doordat het de gegevensverstrekking 10 Kamerstukken II, 1996/97, 24 036, nr. 54, p. 4-5.
11 Kamerstukken II, 1 997/98, 24 036, nr. 87, p. 10.
12 Zie bijvoorbeeld S. Zouridis, Technologie en informatieplichten voor het bedrijfsleven, in: A.J.H.W. Coppelmans e.a. (red.), Het actue/e recht 2. Tilburgse commentaren. Lelystad: Koninklijke Vermande BV 1995, p. 249-252.
vereenvoudigt, juist leiden tot de behoefte aan meer informatie. De administratieve lastendruk zou zelfs kunnen toenemen wanneer de overheid bij het gebruik van IGT te weinig rekening houdt met de bestaande informatie en informatiesystemen bij bedrijven. Van een lastenverzwaring is dan sprake wanneer bedrijven zieh genoodzaakt zien hun informatiesystemen aan te passen aan het informatiesysteem van de overheid.
In hoofdstuk l introduceerden we het onderscheid in actieve en passieve vormen van verstrekking van bedrijfsgegevens. In dit hoofdstuk staan enkele voorbeelden van wet- en regelgeving op het terrein van de actieve gegevensverstrekking centraal. Daarbij gaat het om het feitelijk verstrekken, uit handen geven, in bezit stellen, etc. van bedrijfsgegevens aan de overheid. Dit in tegenstelling tot passieve gegevensverstrekking. Daarvan is sprake wanneer een bedrijf haar gegevens beschikbaar dient te hebben voor inzage door een overheidsinstantie. De overheid heeft in dergelijke gevallen de bevoegdheid de gegevens in te zien. In hoofdstuk 3 zullen wij ingaan op de wet- en regelgeving die tot passieve verstrekking van bedrijfsgegevens leidt.
Voor wat dit hoofdstuk betreft, hebben we een keuze gemaakt voor een analyse van een viertal wetten die op een exemplarische wijze - niet meer, niet minder - inzichtelijk kunnen maken in welke mate verplichtingen tot actieve verstrekking van bedrijfsgegevens bestaan. Naast de besproken wetten bevatten nog vele andere wetten (vgl. de douane-, veiligheids- en warenwetgeving) verplichtingen tot gegevensverstrekking. In het navolgende gaan we achtereenvolgens in op fiscale verstrekkingen die met name zijn gebaseerd op de Algemene wet inzake rijksbelastingen, economisch-publiekrechtelijke verstrekkingen in het kader van de Mededingingswet, verstrekkingen in het kader van milieubeheer en -beleid en actieve vormen van gegevensverstrekking in het kader van de Algemene wet bestuursrecht. De keuze voor juist deze voorbeelden van wet- en regelgeving is gebaseerd op de resultaten van de door ons gehouden Interviews met een viertal deskundigen en met vertegenwoordigers van bedrijven en brancheorganisaties. Wij zullen met name ingaan op de verplichtingen tot het verstrekken van bedrijfsgegevens en op de geheimhoudingsbepalingen die als exponent kunnen worden beschouwd van de normen die van toepassing zijn op de omgang met eenmaal door de overheid verkregen bedrijfsgegevens. Aan de band van voorbeelden zullen we proberen aan te geven tot welke problemen het actief verstrekken van bedrijfsgegevens aan de overheid in de praktijk kan leiden.
In de eerste plaats willen we hier ingaan op actieve gegevensverstrekking die voorvloeit uit fiscale regelgeving. De fiscale regelgeving brengt voor ondernemers een totale administratieve last ten bedrage van enkele miljarden guldens met zieh.13 Deze lastendruk is mede een gevolg van de
complexiteit van de fiscale regelgeving.
In de daarop volgende paragraaf gaan we in op de Mededingingswet (Mw). De Mededingingswet is bij uitstek een voorbeeld van een wet die bedrijven verplicht tot actieve gegevensverstrekking. De hoeveelheid op grond van deze wet te verstrekken gegevens is aanzienlijk. In de voorbereidingsfase van de Mw is in de vorm van een bedrijfseffectentoets uitdrukkelijk aandacht geschonken aan de administratieve lasten die de naleving van die wet tot gevolg zou kunnen hebben.
Ook de Wet milieubeheer is een goed voorbeeld van een wet die bedrijven verplicht tot gedetailleerde gegevensverstrekkingen. De te verstrekken gegevens stellen de overheid in Staat vooraf te beoordelen en achteraf te controleren of een bedrijf voldoet aan de milieuvoorschriften. We zullen bij de analyse vooral ingaan op het Inrichtingen- en vergunningenbesluit omdat het een goede indruk geeft van de hoeveelheid gegevens die bedrijven geacht worden te verstrekken. De regering heeft van dit besluit een MDW-project gemaakt teneinde de administratieve lastendruk die daarmee gepaard zou gaan (door de regering zelf geschat op enkele honderden miljoenen guldens) terug te dringen.
Ten slotte gaan we in op de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze wet is onder meer van toepassing op aanvragen van vergunningen en subsidies. Daarbij moeten vaak bedrijfsgegevens worden verstrekt. De Awb is voorts van belang wanneer sprake is van een bestuursrechtelijk geschil. Voor concurrentiegevoelige bedrijfsgegevens bestaat op grond van de Awb en de daarop gebaseerde jurisprudentie ook een vorm van bescherming.
2.2 Fiscale verstrekkingen
Hierboven vermeldden we reeds dat uit onderzoek blijkt dat het complexe karakter van de fiscale regelgeving onder meer tot gevolg heeft dat het bedrijfsleven een administratieve lastendruk draagt van enkele miljarden guldens. Het actief verstrekken van bedrijfsgegevens vormt een onderdeel van die lastendruk. Een voorbeeld van een fiscale wet die actieve verstrekkingsverplichtingen bevat voor bedrijven is de Algemene wet
13 Kamerstukken II, 1994/95, 24 036, nr. 5, p. 13 (notitie "Naar minder administratieve lasten").
inzake rijksbelastingen (Awr)14. Onder deze wet vallen bijvoorbeeld
verenigingen en andere rechtspersonen, maatschappen, vennootschappen, openbare lichamen en ondernemingen van publiekrechtelijke rechts-personen. De Awr is onder rneer van toepassing bij de heffing van rijksbelastingen. Daaronder wordt verstaan: belastingen die van rijkswege door de rijksbelastingdienst worden geheven (art. l lid 2 Awr). Voorbeelden daarvan zijn de inkomstenbelasting, de loonbelasting, de omzetbelasting en de vennootschapsbelasting. Een wetswijziging in 1987 leidde tot invoering van een verplichting voor ondernemers om niet alleen inzage te verlenen, niaar desgevraagd ook actief inlichtingen en gegevens te verstrekken.15
Gegevensverstrekk ing
De actieve verstrekking van bedrijfsgegevens aan de fiscus is voor een belangrijk deel gebaseerd op de informatieverplichtingen in de Awr en de Wet op de loonbelasting. De informatieverplichtingen uit de Awr vinden we in de art. 47 tot en met 56. Deze gelden voor belastingplichtigen, administratieplichtigen, inhoudingsplichtigen, derden die administratie-plichtig zijn, stichtingen, verenigingen, Organen en instellingen in de overheidssfeer.
Een algemene verplichting tot actieve gegevensverstrekking is te vinden in art. 47 Awr. leder bedrijf is op grond van dat artikel verplicht de daartoe bevoegde belastinginspecteur op diens verzoek de gegevens en inlichtingen te verstrekken die voor de belastingheffing van belang kunnen zijn. Boeken en bescheiden, maar ook andere gegevensdragers, zoals elektronische media, dient men daartoe beschikbaar te stellen. Dezelfde verplichtingen vloeien voort uit het derde lid, in de gevallen dat de belastingwet aangelegenheden van een derde aanmerkt als aangelegenheden van degene die vermoedelijk belastingplichtig is.
Art. 49 Awr bepaalt dat de gegevens en inlichtingen duidelijk, stellig en zonder voorbehoud moeten worden verstrekt, mondeling, schriftelijk of op een andere wijze - ter keuze van de inspecteur - en binnen een door de inspecteur te stellen termijn. Daaronder vallen ook elektronische duplicaten van computertapes, diskettes, etc. (zie ook hoofdstuk 3).
14 Wet van 2 juli 1959, Stb. 310, laatstelijk gewijzigd bij wet van 18 december 1997, Stb. 735 en 738.
Art. 51 sluit de mogelijkheid uit zieh met betrekking tot de in de artikelen 47, 47a, 47b, 48 en 49 omschreven verplichtingen te beroepen op de omstandigheid dat men tot geheimhouding verplicht is, ook al is deze geheimhoudingsplicht bij een wettelijke bepaling opgelegd.
Het niet verstrekken van bedrijfsgegevens in het kader van de Awr kan nadelige gevolgen hebben voor een bedrijf. Hoofdstuk VTTTA van de Awr bevat bepalingen omtrent beboetbare feiten, zoals het niet of niet tijdig doen van belastingaangifte (verzuimboete), of voor het opzettelijk onjuist of onvolledig doen van aangifte (vergrijpboete). Hoofdstuk IX steh enkele feiten strafbaar, zoals het niet verstrekken door een inhoudingsplichtige aan de belastinginspecteur van het in een kalenderjaar door de werknemer genoten loon, van de ingehouden belasting en van andere gegevens die van belang kunnen zijn voor de heffing van de inkomstenbelasting (art. 28 Wet op de loonbelasting).
De fiscus mag alleen gegevens opvragen die van belang kunnen zijn voor de belastingheffing.16 Tot de bescheiden en andere gegevensdragers die
dergelijke gegevens kunnen bevatten behoren ook de boekhouding, de kladboekhouding, de kassarol, nota's en kwitanties, akten, brieven, notulen, microfilms en magneetbanden. Veelal zal de belastingplichtige voor zichzelf dienen na te gaan welk belang hij heeft bij het bewaren van deze bescheiden. Niet beslissend is of kennisneming van de gegevens van belang is, maar van belang kan zijn voor de vaststelling van fiscaal relevante feiten. In dit kader is een werkgever op grond van art. 28 Wet loonbelasting 1964 onder meer verplicht van zijn werknemers opgave te vragen van voordelen die zij hebben genoten, bijvoorbeeld van buschauffeurs en hostesses die een bar in een bus exploiteren.17 Weigert de
werknemer een opgave te verstrekken dan zal de werkgever een redelijke schatting moeten maken.
Bij toepassing van art. 47 Awr behoort elk van de betrokkeri partijen te doen al wat juist van haar redelijkerwijs verlangd kan worden. Dit heeft tot gevolg dat een belastingplichtige die lichtvaardig weigert bepaalde bescheiden beschikbaar te stellen het risico loopt dat de inspecteur een aanslag vaststelt en dat hij vervolgens in de daarop volgende bezwaar- en beroepsprocedure op grond van art. 25 of 29 wordt geconfronteerd met een omkering van de bewijslast. De beoordeling of voldaan wordt aan het vereiste dat de gevraagde bescheiden van belang kunnen zijn voor de
16 Kamerstukken II, 1988/89, 21 287, nr. 3, p. 5. 17 HR 24 juli 1995, BNB 1995/312, m.n. Zwemmer.
belastingheffing vindt plaats op en naar het monient waarop die bescheiden voor raadpleging worden opgevraagd.18
De vraag op welke wijze de inspecteur om de gewenste inlichtingen en gegevens dient te vragen, kwam aan de orde in een arrest van het Hof 's-Gravenhage.19 Het Hof stelde over de toepassing van art. 29 Awr: "Dat
alleen dan kan worden aangenomen dat door een belastingplichtige niet volledig is voldaan aan de verplichtingen ingevolge art. 47 AWR indien de inspecteur voldoende concreet en duidelijk steh en bewijst welke door hem gevorderde gegevens en inlichtingen niet door de belastingplichtige zijn verstrekt en welke boeken en andere bescheiden desgevorderd niet ter inzage zijn verstrekt, waarorn een en ander van belang kan zijn voor de belastingheffing ten aanzien van de belastingplichtige onderscheidenlijk voor de vaststelling van de feiten, welke invloed kunnen uitoefenen op de belastingheffing te zijnen aanzien, voorts op welke punten de belastingplichtige niet het gevorderde heeft verstrekt en tenslotte waarorn dit laatste dient te worden aangenomen".
De gegevens dienen, gelet op art. 68 Awr, juist en volledig te worden verstrekt. Een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in art. 8 EVRM, kan daaraan niet afdoen. Artikel 47 Awr geldt als een noodzakelijke beperking op art. 8 lid l EVRM.20 Op de betrokken
ambtenaren rust een geheimhoudingsplicht die dient ter waarborging van de privacy van de burgers. Bovendien gaat het, aldus de regering, om ambtenaren die behoren tot een groep van overheidsfunctionarissen die gewend is om te gaan met vertrouwelijke informatie.21
Een zaak waarin het privacybelang zoals neergelegd in art. 8 EVRM in het geding was, betreft het arrest op grond waarvan verzekeraars verplicht worden geacht gegevens aan de belastingdienst te verstrekken over Personen die een pleziervaartuig bij hen hebben verzekerd. De Hoge Raad beschouwt art. 49 lid l Awr als een gerechtvaardigde beperking van art. 8 lid l EVRM, op grond van art. 8 lid 2 EVRM.22 Het verstrekken van
boeken en bescheiden over verzekerden die een pleziervaartuig bezitten is aan te merken als het verstrekken van persoonsgegevens. Tegelijkertijd echter zijn deze gegevens te beschouwen als bedrijfsgegevens. Zij bevatten immers informatie over de dienten van de onderneming. De verplichting voor een bedrijf om dergelijke gegevens te verstrekken, kan mogelijk schade toebrengen aan het vertrouwen dat die dienten in de onderneming -18 Kamerstukken II, 1990/91, 21 287, nr. 5 (MvA), p. 5.
en in de zorgvuldige omgang met hun gegevens - stellen, of anderszins leiden tot terughoudendheid in het aangaan van (verzekerings) overeenkomsten.
Behalve uit een oogpunt van privacybelang kan de verplichting tot het verstrekken van gegevens aan de fiscus ook uit een oogpunt van beginselen uit het strafrecht problematisch zijn. Dit kan zieh bijvoorbeeld voordoen bij fiscale boetes of bij strafvervolging. Zo heeft men, voor zover het gaat om strafrechtelijke vervolging, een algemeen recht om niet aan de bewijsvoering legen zichzelf mee te werken.23 Voorts mag onder bepaalde
omstandigheden informatie uit een onderzoek, dat wordt uitgevoerd door een bestuursorgaan voordat strafvervolging is ingesteld, niet worden gebruikt in een strafrechtelijke procedure.24 Voortbouwend op deze
jurisprudentie is onder meer de Awr gewijzigd, waarbij het zwijgrecht nader is geregeld25. De belastingplichtige heeft het recht te zwijgen, indien
de inspecteur jegens hem een handeling verricht waaraan de belastingplichtige in redelijkheid de gevolgtrekking kan verbinden dat hem een boete zal worden opgelegd. Het zwijgrecht strekt zieh evenwel niet uit tot het verstrekken van documenten en andere gegevensdragers. Dit is in overeenstemming met het arrest Saunders dat in dit kader in tweeerlei opzicht van belang is. In de eerste plaats bevestigt dit arrest dat het zwijgrecht zieh niet uitstrekt tot de verstrekking van documenten en andere gegevensdragers. Dit betekent dat de inzageverplichtingen derogeren aan het zwijgrecht. Ten tweede heeft het arrest betrekking op de vraag welke informatie mag worden gebruikt als bewijsmiddel voor het opleggen van een straf of boete. Mededelingen die een belastingplichtige heeft gedaan in de fase die voorafgaat aan de vervolgingsfase mögen onder bepaalde omstandigheden niet worden gebruikt als bewijsmiddel voor het opleggen van een straf of boete26. De aangifteplicht berust niet op een door
art. 6 lid 2 EVRM verboden veronderstelling van schuld.27
Een voorbeeld waarin een belastingplichtige zieh beroept op de omstandigheid dat hij tot geheimhouding verplicht is (art. 51 Awr) betreft een apotheekhoudend huisarts die weigerde zijn bedrijfsgegevens in de vorm van patientenkaarten en het apotheekboek ter inzage te geven met 23 EHRM 25 februari 1993, Publ. Series A, Vol. 256-A (Funke-arrest).
24 EHRM 17 december 1996, V-N 1997, p. 722 (Saunders-arrest).
25 Wet van 18 december 1997 tot wijziging van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en van de Invorderingswet 1990 in verband met de herziening van het stelsel van bestuurlijke boeten en van het fiscale strafrecht. Stb. 1997, 738.
26 Zie Kamerstukken II, 1996/97, 24 800, nr. 5 (nota van wijziging), p. 15. 27 HR 11 december 1991, BNB 1992/243, m.nt. Schaltens.
een beroep op de voor hem als geneeskundige geldende geheim-houdingsplicht. Alleen door raadpleging van de patientenkaarten en het apotheekboek zou kunnen worden gecontroleerd of de contante ontvangsten volledig zijn verantwoord. De Inspecteur heeft op Basis van een theoretische omzetberekening een navorderingsaanslag opgelegd. Het Hof stelde dat de arts in het onderhavige geval verplicht was inzage te verstrekken in de gevraagde bescheiden. Hij kon zieh niet met vrucht op zijn geheimhoudingsplicht beroepen. Het Hof oordeelde dat, nu de belanghebbende niet had aangetoond dat de door de Inspecteur gemaakte theoretische omzetberekening onjuist of onredelijk is, het beroep diende te worden afgewezen.28
Geheimhouding
Er bestaan wettelijke normen die bepalen dat de overheid, i.e. de belastingdienst, vertrouwelijk dient om te gaan met eenmaal ontvangen bedrijfsgegevens. Wat de belastingdienst betreft, kan in dit verband worden gewezen op de geheimhoudingsplicht van art. 67 Awr: het is een ieder verboden hetgeen hem in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmede, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt, verder bekend te maken dan nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of de invordering van enige rijksbelasting. De geheimhoudingsplicht omvat zowel een zwijgplicht als een zwijgrecht: de zwijgplicht geldt mede op grond van art. 272 Sr. Het zwijgrecht is het verschoningsrecht waarop de belastingambtenaar een beroep moet doen wanneer hij als getuige wordt opgeroepen in een civiele zaak. Zwijgplicht en verschoningsrecht dienen mede de vertrouwelijkheid in de omgang met actief verstrekte bedrijfs-gegevens te waarborgen.
Het tweede lid van art. 67 verschaft de minister van Financien de bevoegdheid ontheffing te verlenen van het verbod van het eerste lid. Zo heeft hij van deze bevoegdheid gebruik gemaakt ten behoeve van de verstrekking van inlichtingen aan verschillende overheidsinstanties en sociale-verzekeringsorganen.29 Welke de gronden zijn voor ontheffingen op
grond van art. 67 lid 2 Awr is in de rechtspraak nader aangeduid. De regeling vormt een weihaast uniek voorbeeld van een situatie waarin secundair gebruik van bedrijfsgegevens uitdrukkelijk is geregeld.
28 Hof Arnhem, 5 februari 1986, BNB 1987/210.
De geheimhoudingsplicht van art. 67 Awr geldt voor ambtenaren en arbeidscontractanten en voorts voor iedereen, dus ook voor niet-ambtelijke deskundigen, inhoudingsplichtigen en leden van de rechterlijke macht in belastingzaken. De geheimhouding betreft bijvoorbeeld persoonsgegevens. In verband met perspublicaties die persoonlijke belastinggegevens van hooggeplaatste personen betreffen, richtte de Staatssecretaris van Financien reeds op 19 oktober 1987 een speciale aanschrijving aan de ambtenaren van de belastingdienst.
De geheimhoudingsplicht strekt zieh voorts uit tot hetgeen is gebleken of medegedeeld nopens de persoon of de zaken van ieder ander dan degene tot wie het verbod zieh rieht30, ongeacht het al dan niet vertrouwelijke
karakter van de desbetreffende gegevens.31 Het vertrouwelijke karakter is
aan de orde wanneer iemand wordt vervolgd op grond van een anonieme klikbrief. De vervolgde heeft niet het recht daarvan een kopie te vragen omdat door de herkenning van stijl en handschrift de identiteit van de briefschrijver aan het daglicht kan körnen. Diens wens om anoniem te blijven moet worden gerespecteerd.
Behalve een zwijgplicht hebben belastingambtenaren ook een verschoningsrecht.32 Het verschoningsrecht omvat alle gegevens die onder
de geheimhoudingsplicht van art. 67 Awr vallen.33 Een ambtenaar die
wordt opgeroepen om als getuige mededeling te doen over aangelegen-heden die hem bekend zijn geworden bij de uitoefening van zijn werkzaamheden, moet voor de rechter verschijnen. Als hem over hetgeen hem daar wordt gevraagd geheimhouding is opgelegd, moet hij zieh in een aantal gevallen met een beroep op zijn wettelijke plicht tot geheimhouding verschonen. Het verschoningsrecht is neergelegd in art. 191 Rv en art. 218 Sv en is ook te vinden in art. 8:33 Awb.
In strafzaken die uitsluitend voortvloeien uit overtredingen van de belastingwetgeving of een andere wet waarvoor de ambtenaar opsporingsbevoegdheid bezit en aan de opsporing waarvan hij daadwerkelijk heeft meegewerkt, geldt dat het afleggen van een getuigenis valt onder de uitvoering van die wet. De ambtenaar kan zieh dan niet verschonen en kan zonder ontheffing een getuigenverklaring afleggen. Betreft de strafzaak of bestuursrechtelijke zaak niet alleen een overtreding van de belastingwetgeving of van een andere wet waarvoor de ambtenaar is 30 HR 14 mei 1964, NJ 1964, 430, V-N 1965, p. 124.
31 Hof 's-Hertogenbosch 28 September 1976, NJ 1977, 312, V-N 1978, p. 1538. 32 Voorschriften inzake het verschoningsrecht zijn te vinden in het Voorschrift
Informatieverstrekking (VIV 1993), Besluit van 14 december 1992, nr. AFZ 92/9318,
Stet. 1992, 251.
aangewezen als opsporingsambtenaar, dan beslist de contactambtenaar AWR/AWDA namens de directeur of de ambtenaar zieh al dan niet moet beroepen op zijn verschoningsrecht. In strafzaken is het voorts mogelijk dat het verschoningsrecht wordt ontzegd, bijvoorbeeld wanneer de tenlastelegging valsheid in geschrifte betreft ter ontduiking van heffing van belastingen of premies voor sociale verzekeringen. De geheimhoudings-plicht Staat dan niet in de weg aan het doen van mededelingen aan de strafrechter betreffende de ten laste gelegde valsheid in geschrifte orndat die mededelingen strekken tot bestrijding van valse opgaven aan onder meer de belastingdienst en daardoor de goede uitvoering van de belastingwet dienen.34
Bij oproepen als getuige in een civielrechtelijke zaak dient de ambtenaar zieh op zijn verschoningsrecht te beroepen. Indien het hoofd van een eenheid van mening is dat er een bijzonder belang is om toch over te gaan tot het afleggen van een getuigenverklaring, dan wordt de zaak met advies voorgelegd aan de Afdeling Financiele Zaken. In civiele zaken overweegt in beginsel het belang van geheimhouding. Om die reden worden bijvoorbeeld in echtscheidings- en schadevergoedingsprocedures geen mlichtingen verstrekt op punten waarvoor een geheimhoudingsplicht bestaat.
Het verschoningsrecht heeft voorts betrekking op wetenschap die aan de belastingambtenaar als zodanig is toevertrouwd.35 Dit geldt zowel ten
aanzien van wetenschap die geen geheim karakter heeft36 als ten aanzien
van wetenschap die op zichzelf of in verband met de omstandigheden een geheim karakter draagt37. Voorts is voor de beoordeling van het bestaan
van het verschoningsrecht een afweging van belangen vereist.38 Men
verwerkt zijn verschoningsrecht niet doordat reeds mededelingen zijn gedaan.39
We stelden hiervoor vast dat het tweede lid van art. 67 Awr de minister van Financien de bevoegdheid toekent ontheffing te verlenen van het geheimhoudingsgebod van het eerste lid. Volgens de rechtspraak van de (voormalige) Afdeling rechtspraak van de Raad van State dient de minister de toepassing van de ontheffingsbevoegdheid af te stemmen op de niaatstaven die de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) voor de 34 Hof 's-Gravenhage 16 maart 1989, NJ 1989, 708.
35 HR 29 november 1949, NJ 1950, nr. 664.
36 Hof 's-Hertogenbosch, 1 September 1995, V-N 1995, p. 3487.
37 HR (strafkamer) 29 november 1949, NJ 1950, 664; Rb. Leeuwarden 3 Oktober 1966,
NJ 1967, 365, V-N 1967, p. 743.
openbaarmaking aanlegt.40 De in de Wob opgenomen
uitzonderings-gronden vormen aldus het kader voor het ontheffingsbeleid op grond van art. 67 lid 2 Awr.
Met de rechtspraak van de ARRvS is een nieuwe beroepsmogelijkheid geschapen. Een bij de bestuursrechter ingediend beroep moet wel betrekking hebben op een weigering van de minister van Financien op een gedaan verzoek tot ontheffing van de geheimhoudingsplicht. Een afwijzing van de minister van Financien op een verzoek tot openbaarmaking door een inspecteur of een ontvanger vormt geen basis voor een beroep op de Wob. In hoofdstuk 4 zullen we meer in detail aandacht besteden aan het aspect van openbaarheid en de implicaties van de Wob.
2.3 Economisch-publiekrechtelijke verstrekkingen in het kader van de Mededingingswet
Op l januari 1998 zijn de nieuwe Mededingingswet en het Besluit gegevensverstrekking mededingingswet in werking getreden. We stelden hiervoor reeds dat de Mededingingswet (Mw) een goed voorbeeld is van een wet die bedrijven verplicht tot actieve gegevensverstrekking. De wet steh de overheid in Staat toezicht uit te oefenen op mededingingsafspraken, zoals concurrentiebeperkende overeenkomsten, onderling afgestemde feitelijke gedragingen en besluiten van ondernemersverenigingen. Het toezicht is in handen van de directeur-generaal van de Nederlandse mededingingsautoriteit (NMa) en door hem aan te wijzen ambtenaren. In het kader van hun onderzoeksbevoegdheid kunnen ondernemingen verplicht worden bedrijfsgegevens te verstrekken. De naleving daarvan kan zo nodig met een dwangsom worden afgedwongen. Zoals we hierna zullen vaststellen is de hoeveelheid op grond van deze wet te verstrekken gegevens aanzienlijk. In de voorbereidingsfase van de Mw is in de vorm van een
40 Zie bijvoorbeeld ARRvS 10 mei 1982, BNB 1985/23 (verzoek om openbaarmaking richtlijnen inzake kwijtschelding ten onrechte afgewezen); ARRvS 22 november 1982, BNB 1985/33 (WOB-verzoek om toezending RAD-rapporten afgewezen); ARRvS 22 november 1982, V-N 1984, p. 2431 (documenten betreffen een onbegrensde verscheidenheid van onderwerpen en zijn opgesteld voor intern beraad); ARRvS 31 juli 1984, BNB 1985/35 en voortzetting in BNB 1986/326 (rijksaccountantsrapporten vormen documenten die zijn opgesteld voor intern beraad); VzARRvS 18 Juni 1985, AB 1985/619, FED 1986/809 (weigering gegevens uit strafrechtelijke onderzoeken); ARRvS 27 mei 1986, V-N 1986, p. 1799 (verzoek om branche-onderzoeksrapport horecabedrijf en belang dat effectieve controle en juiste belastinginning op onaanvaardbare wijze wordt geschaad).
bedrijfseffectentoets uitdrukkelijk aandacht geschonken aan de administratieve lasten die de naleving van de Mw tot gevolg zou kunnen hebben. Op grond van die toets verwacht de minister van Economische Zaken dat het met de kosten van de wet voor ondernemingen wel mee zal vallen. Deze kunnen, aldus de minister, tussen de f 10.000 en f 20.000 gülden liggen.41
Het Besluit gegevensverstrekking mededingingswet bepaalt voor een drietal gevallen welke gegevens aan de directeur-generaal van de NMa moeten worden verstrekt: bij een aanvraag om ontheffing van het verbod van art. 6 Mw, bij een melding van een concentratie als bedoeld in art. 34 Mw en bij een aanvraag om een vergunning voor een concentratie als bedoeld in art. 41 Mw.
Ontheffingsaanvraag
In beginsel zijn overeenkomsten tussen ondernemingen, besluiten van ondernemersverenigingen en onderling afgestemde feitelijke gedragingen van ondernemingen verboden, wanneer die ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan wordt verhinderd, beperkt of vervalst. Dergelijke verboden overeen-komsten en besluiten (kortweg: kartels) zijn van rechtswege nietig (art. 6). De directeur-generaal van de NMa kan echter op aanvraag een ontheffing verlenen van het verbod van art. 6 lid l Mw, wanneer daarmee een bijdrage wordt geleverd aan de verbetering van de productie of van de distributie of tot bevordering van de technische of economische vooruitgang, mits een billijk aandeel in de daaruit voortvloeiende voordelen de gebruikers ten goede komt.
Bij een aanvraag voor zo'n ontheffing moet elke aan de desbetreffende ßiededingingsafspraak deelnemende onderneming bepaalde gegevens verstrekken (art. 2 Besluit). Naast gegevens over de ondernemingen dienen verschillende gegevens over de mededingingsafspraak te worden verstrekt (art. 3 Besluit). Ook over de markt waarop de mededingingsafspraak betrekking heeft, moeten gegevens worden verstrekt (art. 4 Besluit). Voorts dient men aan te geven ofen op welke wijze
a) de mededingingsafspraak bijdraagt tot verbetering van de productie of
de verdeling van goederen of diensten of tot bevordering van de technische of economische vooruitgang;
Kamerstukken II, 1995/96, 24 707, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag). Zie
ook M.B.W. Biesheuvel, E.J. Daalder, J.M.E, van Breugel (samenstellers),
Mededingingsrecht. De parlementaire geschiedenes van de Mededingingswet. Den
Haag: Sdu 1998, p. 371.
b) een billijk aandeel in de uit de in onderdeel a bedoelde verbetering of vooruitgang voortvloeiende voordelen ten goede komt aan de gebruikers;
c) alle mededingingsbeperkende bepalingen in de mededingingsafspraak onmisbaar zijn om de in onderdeel a bedoelde doelstellingen te bereiken; en
d) de mededingingsafspraak niet de mededinging voor een wezenlijk deel van betrokken goederen of diensten uitschakelt (art. 5 Besluit). Bovendien moet worden aangegeven welke procedures bij de NMa, een Nederlandse rechter, de Europese Commissie, dan wel een buitenlandse rechter of mededingingsautoriteit gaande zijn of zijn gevoerd (art. 6 Besluit).
Tenslotte bepaalt het Besluit gegevensverstrekking Mededingingswet in art. 7 dat diverse documenten moeten worden overgelegd, zoals een al dan niet geconsolideerde jaarrekening, een afschrift van de mededingingsafspraak en een bewijsstuk waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt.
Melding concentratie
De Mededingingswet verbiedt het tot stand brengen van een concentratie (fusie, bedrijfsovername, e.d.) voordat het voornemen daartoe aan de directeur-generaal van de NMa is gemeld en vervolgens vier weken zijn verstreken (art. 34 Mw). Ook bij een melding van een concentratie als bedoeld in art. 34 Mw moeten diverse gegevens worden verstrekt.
Het gaat hier om gegevens over elke bij de concentratie betrokken onderneming (art. 8 Besluit). Voorts moet worden aangegeven om welke van de in art. 27 genoemde typen concentratie het gaat (art. 9 Besluit). Dit gegeven vormt de kern van de melding. De ondernemingen moeten zelf aangeven welke zeggenschapsstructuur zal ontstaan. Ook moet elke door de concentratie te bemvloeden markt worden beschreven. alsmede wat het aandeel van elke bij de concentratie betrokken onderneming op de te onderzoeken markten is (art. 10 Besluit). Teneinde de informatieplicht zoveel mogelijk te beperken, wordt geen opgave van precieze markt-aandelen gevraagd voor concentraties waarbij geringe marktmarkt-aandelen in het geding zijn: 15% voor horizontale relaties en 20% voor verticale relaties. Voor elke te onderzoeken markt moet worden vermeld wat de namen zijn van de betrokken ondernemingen en de namen en adressen van de vijf belangrijkste ondernemingen die in concurrentie met haar staan en de namen en adressen van de vijf belangrijkste afnemers van elke bij de concentratie betrokken onderneming (art. 11 Besluit). Tenslotte moeten verschalende documenten worden overgelegd: jaarrekening, jaarverslag,
bewijsstuk van vertegenwoordigingsbevoegdheid, meest recente stukken inzake de voorgenomen concentratie en resultaten van marktonderzoeken (art. 12 Besluit).
Vergunningsaanvraag concentratie
Binnen vier weken na ontvangst van een melding moet de directeur-generaal van de NMa aan de meider meedelen of voor het tot stand brengen van de concentratie een vergunning is vereist (art. 37 lid l Mw). Bij bevestigende beantwoording zijn de artikelen 8 tot en met 12 (te verstrekken gegevens voor de melding) van het Besluit gegevens-verstrekking Mededingingswet van overeenkomstige toepassing. Voorts moeten extra gegevens worden verstrekt over elke bij de concentratie betrokken onderneming (art. 14 Besluit) en over elke te onderzoeken markt (art. 15 Besluit).
Gegevensverstrekking
De hoeveelheid gegevens die wordt gevraagd op grond van de art. 6, 34 en 41 Mw is groot. Dit constateert ook de minister.42 De minister verwacht
echter dat in de praktijk geen onaanvaardbare verzwaring van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven door het verstrekken van de gegevens zal ontstaan. Hij baseert zieh daarbij op de volgende over-wegingen:
• ondernemingen hebben de gegevens vaak al eerder verzameld;
• ondernemingen weten welke andere ondernemingen bij een mededingingsafspraak of concentratie zijn betrokken, wat de eigen omzet is, wat de inhoud van de afspraak is en wat de structuur van de betrokken markt is;
• ondernemingen die betrokken zijn bij een concentratie weten welke andere ondernemingen deel uitmaken van een groep, wat de zeggen-schapsverhoudingen binnen die groep zijn, op welke markt de concentratie actief zal zijn, wat het aandeel van de concentratie op die markt zal zijn en wat de structuur van die markt is;
• het verstrekken van de jaarrekening en het jaarverslag kan evenmin een probleem zijn.
Bij de voorbereiding van de Mw is aandacht besteed aan de administratieve lasten die de naleving van de Mw met zieh mee kan brengen.43 Het gaat dan
met name om kosten die worden gemaakt bij een ontheffingsaanvraag voor een mededingingsafspraak of bij een vergunningaanvraag voor een concentratie. Bij een ontheffingsaanvraag moeten, zoals we hierboven vaststelden, gegevens worden verstrekt. Ook bij vergunningaanvragen moeten de nodige gegevens worden verstrekt. Daarbij kan de desbetreffende onderneming een advocaat of een andere deskundige inschakelen. Onder de oude Wet economische mededinging schakelden de meeste aanvragers van een ontheffing geen advocaat in. De Wet economische mededinging kende geen concentratietoezicht, zodat ook geen ervaring bestond met het inschakelen van advocaten. De Mw voorziet in een vergunningprocedure voor grotere, dus ingewikkeldere, bedrijven waardoor wel de behoefte aan een adviseur kan bestaan.
De minister verwacht dat het met de administratieve lasten in het algemeen wel mee zal vallen, daar het naar schatting zal gaan om ongeveer 100 meldingen van concentraties per jaar en het aantal vergunningaanvragen een fractie daarvan zal zijn. De eerste ervanngen met het nieuwe wettelijk systeem laten echter zien dat op vele malen hogere aantallen meldingen moet worden gerekend. De werkelijke administratieve lastendruk voor het bedrijfsleven vormt een specifiek aandachtspunt bij de door de minister toegezegde evaluatie drie jaar na de inwerkingtreding van het Besluit gegevensverstrekking Mededingingswet.
Geheimhouding
De vertrouwelijke omgang met actief verstrekte bedrijfsgegevens is vooral van belang voor bedrijfsgegevens met een concurrentiegevoelig karakter. Dit kan bijvoorbeeld gegevens betreffen over voorgenomen fusies, op handen zijnde bedrijfsovernames of over bedrijfsprocessen, zoals fabricagegegevens. Schending van de vertrouwelijkheid daarvan kan in bepaalde gevallen leiden tot schade voor het bedrijf.
De verplichting om in het kader van de economische mededinging vertrouwelijk om te gaan met de actief verstrekte bedrijf s- en fabricagegegevens is neergelegd in art. 90 Mw: "Gegevens of inlichtingen omtrent een onderneming, welke in verband met enige werkzaamheid ten 43 De bedrijfseffectentoets: Kamerstukken II 1995/96, 24 707, nr. 3, par. 14.3. De bedrijfseffectentoets is een Instrument om onder meer de beoogde en niet beoogde gevolgen van ontwerp-regelgeving voor het bedrijfsleven in kaart te brengen. Zie ook: W. Voermans, Bedrijfseconomisch toetsen van voorgenomen regelgeving, in: A.J.H.W. Coppelmans e.a. (red.), Het actuele recht 2. Tilburgse commentaren. Lelystad: Koninklijke Vermande 1995, p. 245-248.
behoeve van de uitvoering van deze wet zijn verkregen, mögen uitsluitend voor de toepassing van deze wet worden gebruikt." Ter uitvoering van de Mededingingswet kan het wel eens nodig zijn dat vertrouwelijke bedrijfsgegevens door de NMa aan de Europese Commissie worden verstrekt in het kader van overleg. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer de Commissie eraan twijfelt of een voorgenomen maatregel op basis van de Mw zieh verdraagt met de EG-mededingingsregels. Voor informatie-verschaffing aan de Europese Commissie in het kader van de afstemming van het nationale beleid met het Europese beleid kent de Mw derhalve een algemene uitzondering op het (oude) verbod van art. 42 van de Wet economische mededinging.
Overleg kan ook plaats hebben met andere dienstonderdelen van het ministerie van Economische Zaken en andere departementen, bijvoorbeeld omdat deze over bijzondere kennis van een bepaalde sector beschikken. Ook in die gevallen mögen aan dat dienstonderdeel of departement slechts gegevens uit het dossier worden verstrekt voor zover die noodzakelijk zijn om een zinvol overleg te kunnen voeren. Aldus kan het gebeuren dat in het kader van de Mw verstrekte gegevens bekend worden bij ambtenaren die belast zijn met andere taken. Ondernemingen zullen dan terughoudend worden met het verstrekken van gegevens aan de NMa. Om dat zoveel mogelijk te voorkomen is in art. 90 Mw bepaald dat bij de toepassing van de Mw verkregen gegevens alleen voor dat doel mögen worden gebruikt.
2.4 Verstrekkingen in het kader van milieubeheer en -beleid
Bedrijven hebben soms te maken met verplichtingen tot gedetailleerde gegevensverstrekking. Een goed voorbeeld daarvan is de Wet milieubeheer. De te verstrekken gegevens op het gebied van het milieu zijn vooral bedoeld om de vergunning verlenende overheid de mogelijkheid te bieden vooraf te beoordelen of achteraf te controleren of een bedrijf voldoet aan de milieuvoorschriften, dan wel om voorschriften te stellen.
L·* het kader van de Wet milieubeheer is onder meer sprake van gegevensverstrekking bij het opstellen van een milieueffectrapport en bij het aanvragen van een vergunning. De gegevensverstrekking is voor beide doeleinden nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur,
respectievelijk het Besluit milieueffectrapportage 1994 en het
Inrichtingen-en vergunningInrichtingen-enbesluit milieubeheer. In het kader van het MDW-project hirichtingen- en vergunningenbesluit wet milieubeheer (Ivb) is voorgesteld
voor 19 sectoren amvb's op te stellen, die voor 65% van de
lastendruk aanmerkelijk minder worden. De totale administratieve lasten op milieuterrein bedragen volgens een schatting van de regering enkele honderden miljoenen guldens. Het zwaartepunt daarvan ligt bij de Wet milieubeheer en meer in het bijzonder bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit.44 Drie amvb's zouden begin 1998 in werking moeten
zijn getreden: het (ontwerp) Besluit detailhandel en ambachtsbedrijven milieubeheer45, het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen
milieubeheer46 en het (ontwerp) Besluit woon- en verblijfsgebouwen
milieubeheer.47 De regering verwacht dat de administratieve lasten door de
invoering van deze eerste drie amvb's met f 100 miljoen gülden kunnen dalen.48 In deze paragraaf gaan we in op de verstrekking en geheimhouding
van gegevens in het kader van de verlening van milieubeheervergunningen. Gegevensverstrekking
Op grond van art. 8.1 lid l Wet milieubeheer (het kernartikel) is een vergunning vereist voor het oprichten, het veranderen en het in werking hebben van een 'inrichting'. Het belangrijkste uitvoeringsbesluit van de Wet milieubeheer is het Inrichtingen- en vergunningenbesluit.49 Dat bevat
in hoofdstuk 5 diverse bepalingen over te verstrekken bedrijfsgegevens. Gegevens dienen te worden verstrekt:
1. bij de aanvraag van een vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting;
2. bij de aanvraag van een vergunning voor het veranderen van een inrichting of het veranderen van de werking daarvan;
3. bij een aanvraag van een vergunning voor een verandering en voor het in werking hebben na die verandering van (onderdelen van) de gehele inrichting waarmee die verandering samenhangt, als bedoeld in art. 8.4 Wet milieubeheer;
4. bij een melding van een verandering die naar verwachting geen of uitsluitend gunstige gevolgen heeft voor het milieu, als bedoeld in art. 8.19 Wet milieubeheer.
44 Kamerstukken II, 1994/95, 24 036, nr. 5, p. 22.
45 Stet. 1996, 116. Dit ontwerp-besluit is gemeld aan het Secretariaat van de Wereld Handelsorganisatie. Zie Stet. 1998, 147, p. 9.
46 Stb. 1998, 322. 47 Stert. 1996, 73.
48 Kamerstukken II, 1996/97, 24 036, nr. 54, p. 16 (derde voortgangsnota over de operatie Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit).
In de hierboven onder l genoemde vergunningaanvraag dient de aanvrager diverse gegevens te vermelden. De te verstrekken gegevens zijn algemene gegevens, zoals naam en adres van de aanvrager, het adres, de kadastrale aanduiding, de ligging en de aard van de inrichting, gegevens over technieken en installaties, activiteiten en productieprocessen, etc. (art. 5.1 Hd l sub a tot en met g). Daarnaast dient de aanvrager een aantal meer bijzondere gegevens te verstrekken, zoals gegevens over de milieubelasting van de inrichting tijdens normaal bedrijf, welke maatregelen of voorzieningen zijn c.q. worden genomen voor de omgang met afvalstoffen in de inrichting, welke andere maatregelen hij heeft genomen om nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen, hoe hij de milieubelasting vaststelt en registreert. Voorts moet de aanvrager gegevens verstrekken inzake ontwikkelingen rond de inrichting die voor de vergunningaanvraag van belang kunnen zijn (art. 5.1 lid l onderdeel h tot en met 1).
De aanvrager is verplicht de aanvraag te doen vergezellen van een niet-technische samenvatting van deze gegevens (art. 5.1 lid 2). Voorts moet, als daarvan sprake is, worden aangegeven of de inrichting van tijdelijke aard is en wanneer die weer buiten werking wordt gesteld (art. 5.2). Verder gelden aanvullende regels wanneer sprake is van het oprichten van een inrichting die valt onder de Woningwet (art. 5.3). De aanvrager dient ook gegevens te verstrekken over ongewone voorvallen die mogelijk zijn en waardoor nadelige gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan, over de belasting van het milieu die die voorvallen kunnen veroorzaken, over de aard en de omvang daarvan en over de maatregelen die worden getroffen om de belasting van het milieu te voorkomen of te beperken (art. 5.4). Op verzoek van het bevoegd gezag moeten de resultaten van een onderzoek naar de kwaliteit van de bodem op de plaats waar de inrichting zal zijn of is gelegen worden verstrekt (art. 5.5). Tenslotte kan het bevoegd gezag nog andere nadere gegevens verlangen (art. 5.6).
Bij een aanvraag om een vergunning voor het veranderen van een inrichting of het veranderen van de werking daarvan moet de aanvrager verstrekken:
a) zijn naam en adres;
b) de vergunning of vergunningen krachtens welke de inrichting opgericht dan wel in werking is;
c) een beschrijving van de beoogde verandering van de inrichting of van de
werking daarvan; en
d) voor zover deze beoogde verandering of werking van invloed is op de onderwerpen waaromtrent voor het verkrijgen van de onder b bedoelde vergunning of vergunningen gegevens zijn verstrekt, een aanduiding van
die gegevens en van de door de verandering veroorzaakte wijzigingen daarvan.
De artikelen 5.1 tot en met 5.16 zijn van overeenkomstige toepassing op vergunningaanvragen voor een verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt als bedoeld in art. 8.4 Wet milieubeheer.
Bij een melding van een verandering die naar verwachting geen of uitsluitend gunstige gevolgen heeft voor het milieu, als bedoeld in art. 8.19 Wet milieubeheer moet de vergunninghouder, op grond van art. 5.19, om te beginnen dezelfde gegevens verstrekken die gevraagd worden bij de aanvraag om een vergunning voor het veranderen van een inrichting of de werking daarvan. Voorts dient de vergunninghouder gegevens te verstrekken waaruit kan worden afgeleid dat de veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan geen of uitsluitend gunstige gevolgen hebben voor de aard en ornvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting kan veroorzaken. Tenslotte moet de vergunninghouder het tijdstip vermelden waarop de voorgenomen verandering wordt verwezenlijkt.
Om in de praktijk te kunnen bepalen of men gegevens dient te verstrekken is het van belang te weten wanneer sprake is van een inrichting. De definitie: "elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verriebt", stamt uit de Hinderwet-jurisprudentie.50 Particuliere huishoudens gelden dus niet als 'inrichting'.
Wanneer sprake is van feitelijke samenhang van activiteiten, los van de vraag of die door een rechtspersoon worden uitgevoerd, kunnen bepaalde bedrijfsonderdelen als een inrichting worden beschouwd.51 Het moet dan
gaan om tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen. Bedrijven die op eenzelfde terrein liggen hoeven echter niet per se een inrichting te vormen. Dat hangt af van de aard van de bindingen tussen die bedrijven. Alleen het bestaan van een
50 KB 25 November 1959, nr. 25 (Het Wijde Blik) en KB 23 November 1981, nr. 26 (Vlissingen). Zie ook E.N. Neuerburg, P. Verfaule, Scftets van het Nederlands
milieurecht. Alphen aan den Rijn: Samsom H.D. Tjeenk Willink 1995, p. 237.
51 Onderlinge bindingen kunnen technisch, functioneel of organisatorisch zijn. KB 11 januari 1978, nr. 38 (Rotterdam).
huurovereenkomst is daartoe onvoldoende.52 Een kolenterminal en een
daarnaast gelegen op- en overslagbedrijf vormen niet een inrichting in de zin van de Hinderwet, ook al is sprake van samenwerking bij een deel van de activiteiten.53
Een milieubeheervergunning moet worden aangevraagd bij het bevoegd gezag.54 Dat moet beoordelen of en zo ja welke nadelige gevolgen de
inrichting voor het milieu kan veroorzaken. Daartoe dient men een aantal gegevens ter beschikking te stellen, waarvan we hierboven een indruk hebben gekregen. De aanvraag wordt, inclusief de daartoe verstrekte gegevens, ter inzage gelegd (art. 8.6 Wm). Uiteindelijk wordt dan de beschikking opgesteld en gepubliceerd na eventuele schriftelijke bezwaren, advisering en een gedachtewisseling met de mogelijkheid van mondeling bezwaar. Hierop zijn de regels over openbaarheid en geheimhouding van hoofdstuk 19 van de Wm van toepassing.55
Geheimhouding
Zoals we hiervoor vaststelden is het bevoegd gezag op grond van de Wm verplicht om een aantal bedrijfsgegevens openbaar te maken door deze ter inzage te leggen. Dit geldt bijvoorbeeld bij procedures voor milieu-beheervergunningen. De openbaarmaking van bedrijfsgegevens Staat op gespannen voet met de noodzaak tot geheimhouding ervan. De geheimhouding wordt belangrijker naarmate de context waarbinnen bedrijfsgegevens worden verstrekt een meer gevoelig karakter heeft.
Op de plicht tot openbaarmaking wordt een uitzondering gemaakt voor stukken waarin bedrijfsgeheimen of beveiligingsgegevens voorkomen of waaruit die kunnen worden afgeleid. De vergunningverlenende instantie kan het in zulke gevallen toestaan dat een 'tweede tekst' wordt overgelegd, waarin die gegevens niet voorkomen of waaruit die gegevens niet kunnen worden afgeleid. De bevoegdheid (niet: verplichting) bestaat op grond van art. 19.3 Wm en kan worden uitgeoefend op een daartoe strekkend door het belanghebbende bedrijf ingediend schriftelijk verzoek.
Het is een vergunningverlenende instantie niet toegestaan om de terinzagelegging van zo'n tweede tekst achterwege te laten. Aldus bepaalde
52 KB 14 November 1980, nr. 35 (Haarlem).
53 KB 5 maart 1986, nr. 28 (Openbaar lichaam Rijnmond).
54 Meestal burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten en in een aantal gevallen de minister van VROM of die van Economische Zaken (art. 8.2 Wmb). 55 J.H.G. van den Broek, D. van der Meijden, R.E. Hallo, J.D., Openbaarheid van
milieurelevante bedrijfsgegevens. Preadvies ten behoeve van de eenenveertigste
ledenvergadering van de Vereniging voor Milieurecht op 21 September 1993. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1993, p. 7 e.v.
verband kan in bepaalde gevallen wel sprake zijn van min of meer gevoelige bedrijfsgegevens. Wanneer het belang van de gegevens-verstrekking voor de beslissing van het bestuursorgaan niet opweegt tegen het belang van de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens of tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, inclusief medische en psychologische onderzoeksresultaten, mag de aanvrager weigeren de gegevens en bescheiden te verstrekken. Weigering is echter onmogelijk als het gaat om gegevens en bescheiden, waarvan in de wet is bepaald dat ze overgelegd moeten worden. Een voorbeeld van zo'n wet is de Wet milieubeheer en de daarop gebaseerde amvb's.
Wanneer het bestuursorgaan van oordeel is dat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of de voorbereiding van de beschikking, kan het bestuursorgaan besluiten de aanvraag niet te behandelen. Dit kan alleen als de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag aan te vullen. Ook kan het bestuursorgaan een vertaling of een samenvatting van de aanvraag verlangen.
In een zaak waarin een freelancer om een ondernemersverklaring audio-visuele branche had verzecht, oordeelde de Centrale Raad van Beroep dat de freelancer niet mocht weigeren zijn jaarstukken in te zenden met een beroep op art. 4:3 lid l Awb.59 Terwijl het eerste lid van art. 4:3
Awb aan de aanvrager het recht geeft om in het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer of van de bescherming van bedrijfs- en fabricagegegevens bepaalde informatie achter te houden, volgt uit het tweede lid dat dit recht ontbreekt waar het gaat om bij wettelijk voorschrift aangewezen gegevens en bescheiden waarvan is bepaald dat ze dienen te worden overgelegd. De afweging van de in het eerste lid genoemde belangen enerzijds en het belang dat is gediend met het overleggen van bepaalde gegevens anderzijds is in dit geval reeds in het wettelijk voorschrift gei'ncorporeerd.60 Dit geldt echter alleen, "indien in
een wettelijk voorschrift overlegging wordt gevraagd van specifieke, welomschreven gegevens of bescheiden".61 In de onderhavige zaak is dat
niet het geval, zodat het eerste lid van art. 4:3 Awb weer in beeld komt. Op grond van een aantal overwegingen - naast art. 2:5 Awb gaat het onder meer om het gedrag van de aanvrager zelf — komt de Centrale Raad van Beroep tot de slotsom dat de aanvrager geen geheimhoudingsrecht heeft.
59 CRvB, 1 mei 1997, AB 1997, 267 (m.nt. HBr). 60 Aldus PG Awb l, p. 240, r.k.
61 Aldus wederom PG Awb l, t.a.p.
Geheimhouding
De Awb kent in art. 2:5 een algemene geheimhoudingsplicht naast de geheimhoudingsplicht die voor ambtenaren bestaat op grond van de Ambtenarenwet (zie ook hierna hoofdstuk 4). De geheimhoudingsplicht voor ambtenaren is een belangrijke waarborg voor de vertrouwelijke omgang met bedrijfsgegevens die in handen van de overheid zijn. Niettemin kunnen ook geheimhoudingsplichtige ambtenaren, bijvoorbeeld in gerechtelijke procedures, gehouden zijn om bedrijfsgegevens waarover zij beschikken aan de rechter over te leggen. In sommige gevallen bestaat daarop een uitzonderingsmogelijkheid, bijvoorbeeld wanneer het gaat om concurrentiegevoelige gegevens. Hieronder volgen enkele voorbeelden van overlegging van bedrijfsgegevens in gerechtelijke procedures.
In een beroepsprocedure bij de rechtbank bestaat een informatieplicht voor betrokken partijen, bijvoorbeeld op grond van de artikelen 8:28 en 8:42 Awb. Tegenover de plicht tot het verstrekken van informatie steh echter art. 8:29 Awb de mogelijkheid, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, bepaalde informatie niet te verstrekken of bepaalde stukken niet te overhandigen, of deze te verstrekken of te overhandigen onder de voorwaarde dat alleen de rechtbank daarvan kennis neemt. Met art. 8:29 Awb beoogt de wetgever recht te doen aan een tweetal met elkaar tegenstrijdige belangen. Enerzijds verdient bescherming het belang dat partijen over en weer beschikken over relevante informatie ('equality of arms') en het belang dat de rechter beschikt over alle benodigde informatie teneinde op een juiste en zorgvuldige wijze te kunnen beslissen. Anderzijds wil de wetgever in art. 8:29 Awb het belang beschermen dat bepaalde gegevens niet of slechts in beperkte mate openbaar worden.62 Het is de
rechtbank die beslist of de geheimhouding of beperkte kennisneming gerechtvaardigd is.63 Wanneer de rechtbank de weigering van de
informatieverstrekking gerechtvaardigd vindt, dan is de desbetreffende partij op grond van het vierde lid van art. 8:29 Awb daarmee ontslagen van de verplichting die informatie te geven of het stuk over te leggen.
Met betrekking tot art. 8:29 Awb rees in een bepaald geval de vraag of het ging om stukken die gegevens bevatten waarvan de andere partijen in het geding de inhoud niet onder ogen dienden te krijgen.64 Het CBB oordeelde,
conform hetgeen hierboven reeds is uiteengezet, dat partijen over en weer zoveel mogelijk over relevante informatie moeten beschikken om de door
62 J.B.J.M. ten Berge e.a., Het bestuursprocesrecht. Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1996, p. 122.
63 Art. 8:29, derde lid, Awb.
hen gewenste positie in de procedure in te kunnen nemen. Daarnaast is van belang dat de rechter over alle informatie beschikt die nodig is om de zaak op een zorgvuldige wijze af te doen. Ook gaat het om het belang dat bepaalde gegevens, bijvoorbeeld concurrentiegevoelige gegevens, niet of slechts in beperkte mate openbaar worden. In casu achtte het CBB de gegevens omtrent de productiecapaciteit, het gehanteerde inulinepercentage en de door het bedrijf zelf opgemaakte quotavaststelling concurrentie-gevoelig. Niet concurrentiegevoelig vond het CBB de cijfers omtrent de gerealiseerde productie, nu deze ook uit de jaarcijfers zullen blijken.
De rechter bepaalt ook per geval in hoeverre de inhoud van de stukken in het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een betrokken werknemer leidt tot uitsluiting of beperkte kennisneming als bedoeld in art. 8:29 en 8:32 Awb.65 Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het
belang van privacybescherming versus het belang van een eerlijk proces voor de werkgever. Zo kan een werknemer weigeren erin toe te stemmen dat zijn werkgever kennisneemt van zijn arbeidsongeschiktheidsgegevens. De uiterste consequentie daarvan is dat een bedrijfsvereniging over onvoldoende bewijsmiddelen beschikt met het oog op art. 59i AAW (malus-oplegging).66 Een rechter kan in zo'n geval kennisneming van
stukken voorbehouden aan een gemachtigde die advocaat of arts is of aan iemand die bijzondere toestemming van de rechtbank heeft gekregen. De conclusie die uit de jurisprudentie hierover kan worden getrokken is dat art. 8:29 Awb een werkgever kan belemmeren in zijn juridische positie. Dit is met name het geval wanneer de werkgever een besluit wil aanvechten dat is gebaseerd op gegevens die vallen onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer van een derde (de werknemer).67
2.6 Kneipunter! en conclusies
Hoeveelheid gegevens
Met het actief verstrekken van grote hoeveelheden bedrijfsgegevens kunnen aanzienlijke administratieve lasten gemoeid zijn. Zoals we hiervoor aangaven erkent de (paarse) regering dat de administratieve lasten voor het bedrijfsleven soms erg hoog zijn. De ingewikkelde fiscale regelgeving leidt tot een lastendruk voor het bedrijfsleven van enkele miljarden guldens. In
65 Zie bijv. Rb. Amsterdam 27 mei 1994, Awb-katem 1994, 65, CRvB 15 februari 1995,
RAwb 1995, 79, Rb. Assen 17 mei 1994, JB 1994/141, m.nt. AWH.
66 De malus is afgeschaft met ingang van 1 juli 1995 bij Wet Amber, Stb. 1995, 560. 67 J.B.Ü.M. ten Berge e.a., a.w. 1996, p. 130.
het kader van het milieubeheer en milieubeleid bedragen de administratieve lasten enkele honderden miljoenen guldens. In 1985 zijn in het rapport van de commissie Grapperhaus inzake de 'heerendiensten' de administratieve verplichtingen voor het bedrijfsleven ge'inventariseerd. Teneinde de lastendruk terug te dringen, lanceerde het kabinet in 1995 het MDW-project.
De eerste resultaten van dit project zijn intussen zichtbaar. De administratieve lasten zijn volgens de regering sinds 1995 grosso modo met 10% gereduceerd. De fiscale lastendruk is met 70 miljoen gülden afgenomen, terwijl inmiddels in het kader van het milieubeheer een aantal amvb's is opgesteld dat een besparing van meer dan 100 miljoen gülden aan administratieve lasten heeft opgeleverd.
Ondanks deze resultaten blijven bedrijven het actief verstrekken van bedrijfsgegevens in de praktijk als problematisch ervaren. De hoeveelheid en diversiteit aan jurisprudentie over fiscale verstrekkingen, verstrekkingen in het kader van milieubeheer en milieubeleid en verstrekkingen in het kader van de Algemene wet bestuursrecht illustreren de in hoofdstuk 5 te bespreken kritische geluiden uit de praktijk. Feit blijft dat in sommige gevallen, zoals in verband met het verlenen van milieubeheervergunningen, bedrijven gegevens zullen moeten overleggen en dat de daarmee gemoeide administratieve lasten weihaast onvermijdelijk zijn.
Inhoud gegevens
In sommige situaties kunnen de te verstrekken gegevens een zeer concurrentiegevoelig karakter hebben en vormt niet zozeer de hoeveelheid te verstrekken bedrijfsgegevens een knelpunt, maar de inhoud daarvan. Het ter inzage leggen van dergelijke gegevens kan in die gevallen op ernstige bezwaren van de betrokken bedrijven stuiten. De besprekingen in dit hoofdstuk laten zien dat in het kader van het fiscale beleid, de Mededingingswet en het milieubeheer soms grote hoeveelheden voor het bedrijf belangrijke gegevens moeten worden overgelegd. Het kan daarbij bovendien gaan om gegevens over bedrijfsprocessen die een bedrijf niet naar buiten wil brengen. In zo'n geval kan een bedrijf een afweging maken: de gegevens behoeven niet te worden verstrekt wanneer het belang van de gegevensverstrekking voor de beslissing van het bestuursorgaan niet opweegt tegen het belang van de bescherming van de bedrijfs- en fabricagegegevens. De Wet milieubeheer kent echter wettelijke voor-schriften die niettemin tot de verstrekking van bedrijfs- en fabrica-gegegevens kunnen leiden. In die gevallen kent de praktijk de mogelijkheid om een 'tweede tekst' te publiceren: een versie waaruit geen bedrijfs-geheimen of beveiligingsgegevens kunnen worden afgeleid.
Beheer gegevens
Hoewel we in hoofdstuk 4 nader ingaan op de latente risico's die bestaan ten aanzien van het beheer van eenmaal (actief) verstrekte bedrijfsgegevens, maken we hier reeds enkele opmerkingen over dit aspect. Uit de voor-gaande analyse blijkt namelijk dat er voor de actieve verstrekking en geheimhouding van bedrijfsgegevens in de wetgeving diverse bepalingen te vinden zijn, maar dat er voor het verdere gebruik van de verstrekte bedrijfsgegevens nauwelijks voorschriften bestaan. De onzekerheid die dit met zieh mee brengt, kan leiden tot terughoudendheid bij het bedrijfsleven om actief bedrijfsgegevens aan de overheid te verstrekken. Het verdere gebruik van eenmaal actief aan de overheid verstrekte bedrijfsgegevens Staat onder meer onder invloed van het al dan niet bestaan van bewaar- of vernietigingsplichten. Bewaarplichten en daarmee samenhangende vernie-lingsplichten voor de overheid zijn te vinden in een beperkt aantal wetten, zoals de Wet persoonsregistraties en de Archiefwet 1995. Zoals uit de hoofdstukken 5 en 6 zal blijken bestaat er binnen het bedrijfsleven behoefte aan een nadere normering van het verdere gebruik door de overheid van eenmaal actief verstrekte bedrijfsgegevens. Gewezen wordt in dit verband onder meer op een uitbreiding van bewaar- en vernie-tigingsplichten.
Koppelingen
In de inleiding van dit hoofdstuk zagen we reeds dat de regering de mogelijkheden van informatie- en communicatietechnologie meer wil inzetten voor de opslag en het beheer van bedrijfsgegevens. Daardoor zouden informatieverplichtingen voor het bedrijfsleven kunnen worden teruggedrongen. Een dergelijke vermindering van de administratieve lastendruk is bijvoorbeeld mogelijk wanneer de overheid meer elektronische bestanden met bedrijfsgegevens zou gaan koppelen, zoals de overheid ook steeds meer bestanden met persoonsgegevens onderling koppelt. Het voordeel van minder verplichtingen voor het bedrijfsleven tot actieve verstrekking van bedrijfsgegevens is wel duidelijk. Bovendien kan de overheid tegelijkertijd meer controle op de actieve gegevensverstrekking door het bedrijfsleven uitoefenen.
Een risico dat door het koppelen ontstaat is dat het bedrijfsleven door het koppelen van bedrijfsgegevens het zieht nog verder verliest op de kwaliteit van de gegevens (de juistheid en volledigheid), alsmede op het gebruik dat de overheid ervan maakt. Koppelingen kunnen bij de overheid ook juist leiden tot behoefte aan meer bedrijfsgegevens. Wanneer bedrijven met het oog op de actieve gegevensverstrekking bovendien genoodzaakt worden hun informatiesystemen aan te passen aan die van de overheid, dan is
eerder sprake van een lastenverzwaring dan van een lastenverlichting. Overleg tussen overheid en bedrijfsleven is nodig om dergelijke nadelige gevolgen te voorkomen en om zoveel mogelijk profijt te hebben van de voordelen die het koppelen biedt. Het terugdringen van informatie-verplichtingen kan bijvoorbeeld gepaard gaan met het opstellen van normen voor de overheid inzake het gebruik van actief verstrekte bedrijfsgegevens.
3.1 Inleiding
Nadat in het voorgaande hoofdstuk de wettelijke gehoudenheden tot het actief verstrekken van gegevens centraal stonden, behandelen we hier de passieve gegevensverstrekkingen. Waar het bij verplichtingen tot actieve verstrekkingen zo is dat bedrijven wettelijk verplicht zijn zelf actief -gegevens aan de overheid te overleggen, gaat het er bij de wettelijke verplichtingen tot passieve gegevensvertrekkingen om dat bedrijven gegevensverzameling door de overheid dulden of daaraan meewerken. In het kader van toezicht, handhaving of onderzoek anderszins, kan de overheid bij de uitvoering van haar wettelijke taken vaak inzage verlangen in allerhande bedrijfsgegevens. In veel gevallen bieden wettelijke regelingen overheidsinstanties zelfs mogelijkheden tot het meenemen van (afschriften van) bedrijfsgegevens en het bewaren ervan.
Passieve gegevensverstrekking komt meestal voor in het kader van toezicht (inclusief opsporing van strafbare feiten) of controle door de overheid op bepaalde bedrijfsactiviteiten. In de meeste wettelijke regelingen die passieve gegevensverstrekkingen mogelijk maken, worden aan de overheid daarvoor toezichts- of opsporingsbevoegdheden gegeven.68 De overheid krijgt in
dergelijke gevallen meestal een bevoegdheid om in het kader van een toezichts- of opsporingsonderzoek bepaalde gegevens in te zien, mee te nemen of te vorderen. Burgers, bedrijven en instellingen hoeven in geval van actieve naspeuring door de overheid meestal zelf geen of weinig bijzondere activiteiten te verrichten. Meestal gaan dergelijke toezichts- en opsporingsbevoegdheden wel gepaard met een verplichting voor een ieder om medewerking te verlenen aan het onderzoek.69 Dergelijke toezichts- en
opsporingsbevoegdheden, die nopen tot passieve gegevensverstrekkingen van de kant van bedrijven70, kennen we op verschillende rechtsterreinen,
68 Zie bijvoorbeeld art. 18.4 jo. 18.5 Wet milieubeheer. 69 Zie bijvoorbeeld art. 5:20 Algemene wet bestuursrecht.
70 Tot deze groep normadressaten zullen we gezien de opzet van dit onderzoek de discussie in dit hoofdstuk beperken, al gaat veel van het gezegde natuurlijk ook andere adressaten dan bedrijven aan.
met name op het terrein van het strafrecht, het fiscale recht, het economische publiekrecht en het algemene bestuursrecht, en dan vooral in het kader van het toezicht op de naleving van vergunningen en voorschriften. Een aantal voorbeelden van de dergelijke bevoegdheden op deze terreinen zullen in dit hoofdstuk worden besproken.
Soms wordt van bedrijven - onder andere in het kader van opsporing en toezicht door de overheid - wat meer verlangd met betrekking tot de voorbewerking van gegevens, zonder dat nu direct van een verplichting tot actieve gegevensverstrekking kan worden gesproken. Een variant waarin passieve gegevensverstrekking van bedrijven ten behoeve van de overheid of meer in het algemeen van het publiek vaak voorkomt is dat van bedrijven wordt gevraagd gegevens bij te houden of voor banden te hebben die uit eigen beweging moeten worden openbaar gemaakt of op aanvraag van de overheid moeten worden overgelegd. Een bekend voorbeeld hiervan vormt de jaarrekening- en jaarverslagverplichting die op grond van titel 10 boek 2 Burgerlijk Wetboek (art. 2:360 BW e.v.) geldt voor bepaalde rechtspersonen en banken. De meeste rechtspersonen en banken zijn verplicht jaarlijks de jaarrekening en het jaarverslag openbaar te maken via deponering bij het Handelsregister. Ook in andere bereiken van het recht wordt de laatste tijd steeds meer gewerkt met verplichtingen tot het voor handen houden of openbaar maken van bepaalde bedrijfsgegevens, om daardoor controle en toezicht door de overheid, maar ook door het publiek eenvoudiger mogelijk te maken. De onlangs in de art. 12.2 tot en met 12.4 van de Wet milieubeheer opgenomen verplichting tot het opstellen van een milieuverslag, dat zowel in het kader van het toezicht op milieueisen als ter informatie aan het publiek door bepaalde categorieen bedrijven moet worden openbaar gemaakt, vormt hiervan een goede illustratie.71 Ook de onlangs gewijzigde bepalingen omtrent de door
producenten van dierlijke meststoffen bij te houden mestboekhouding72
zijn een voorbeeld. Verstrekkingen die bestaan in het (bewerkt) voorhanden hebben van gegevens of het openbaar maken van gegevens ter bevordering van controle of toezicht dan wel ter voorlichting van het publiek treffen we aan op verschillende terreinen van het recht, zoals het fiscale recht, het economische publiekrecht en het overige algemene bestuursrecht. Naar hun aard brengen deze laatste soort passieve
71 De genoemde bepalingen zijn inmiddels al wel in het Staatsblad gepubliceerd - Stb. 1997, 170 - maar nog niet in werking getreden. De inwerkingtredings-amvb moet nog worden geslagen.
72 Zie de art. 6 en 19 Meststoffenwet en meer bepaald het daarop gebaseerde Besluit administratieve verplichtingen Meststoffenwet (art. 2), Stb. 1997, 587.
verstrekkingen meer administratieve lasten73 met zieh mee dan de soort
waarbij de gegevensvergaring door de overheid slechts hoeft te worden getolereerd. Vandaar dat we deze groep van verstrekkingen - die in meer of mindere mate noodzaken tot voorbewerking van de gegevens - het best aan zouden kunnen duiden als quasi-passieve gegevensverstrekkingen. De gegevens dienen slechts voor handen te zijn voor een eventueel gebruik door de overheid of ter informatie van het publiek.
Ontwikkelingen rondom passieve gegevensverstrekkingen
De discussie rondom passieve gegevensverstrekking bevindt zieh momenteel in een maalstroom van ontwikkelingen. Enerzijds brengen passieve gegevensverstrekkingen aanzienlijke administratieve lasten voor het bedrijfsleven mee, maar anderzijds vormen juist de passieve informatieverplichtingen een goed aangrijpingspunt voor controle op afstand voor een zieh terugtrekkende en minder bemoeizuchtige overheid. Vooral quasi-passieve gegevensverstrekkingen bieden mogelijkheden om zelfregulering binnen een branche te bevorderen en het algemene publiek in te schakelen bij de handhaving en het toezicht op de naleving van wettelijke verplichtingen. Een voorbeeld hiervan vormt de Wet milieu-beheer die aan belanghebbenden een actierecht bij de burgerlijke rechter toekent in geval een verslagplichtig bedrijf niet of niet afdoende aan de verplichting tot het opstellen van een milieuverslag heeft voldaan.74
Anderzijds lijkt er - mede onder invloed van een aantal geruchtmakende incidenten met betrekking tot vervreemding en misbruik van opsporings-gegevens - sprake te zijn van een verscherpt besef van risico's die zijn verbonden aan de omgang door de overheid met opsporings- en toezichtsgegevens.75 De belangrijkste ontwikkeling op het terrein van de
passieve informatieverplichtingen betreft echter wel de introductie van hoofdstuk 5 (Handhaving) in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In dat hoofdstuk 5 wordt een uniforme (basis)regeling voor handhaving en toezicht in het bestuursrecht gegeven. Tot voor kort bestonden er in veel publiekrechtelijke wettelijke regelingen zeer verschillende typen van opsporings- en toezichtsbevoegdheden. Door hoofdstuk 5 van de Awb worden de bevoegdheden die aanleiding kunnen geven tot passieve 73 Hier met de MDW-notitie van de staatssecretaris van Economische Zaken 'Naar minder administratieve lasten' Kamerstukken II 1994/95, 24 036, nr. 5, p. 5 verstaan als: 'kosten in termen van handelingen van de ondernemer zeit, handelingen van zijn personeel, het inhuren van externe krachten, en bureaukosten'.
74 Zie art. 12.2 e.v. Wet milieubeheer.
75 Zie ook de discussie rondom de nota 'Beheersing informatiebeveiliging', Kamerstukken
II 1994/95, 24 175, nr. 2.
