dynamische or de

e e

l.

k e n

Het naoorlogse model van de centraal georganiseerde Neder- landse samenleving maakt ingrij- pende veranderingen door. Aan de ene kant is een aanmerkelijke internationalisering op gang ge- komen, niet aileen van de natio- nale beleidvoerende instanties maar ook (vaak zelfs nog eerder) van bedrijven en andere lokale organisaties. Aan de andere kant is in toenemende mate sprake van decentralisatie. In dit artikel wordt betoogd dat de lokale ont- wikkelingen- in het bijzonder in de steden- in deze vernieuwende institutionele context een strate- gische betekenis kunnen krijgen.

Tot dusverre was de stedelijke ontwikkeling sterk afhankelijk van de beslissingen op macro- niveau. In de komende per:iode zal, omgekeerd, de lokale dyna- miek een wezenlijk bestanddeel gaan vormen van de organisatie van de samenleving op macro- niveau. In de nabije toekomst zal een vee! grotere spreiding van verantwoordelijkheden ontstaan, niet aileen binnen de overheid maar ook in de verhouding tussen overheid en maatschappelijke or- ganisaties. De overheid zal baar algemene verantwoordelijkheden niet afstoten, maar zij zal hieraan wel op een geheel andere wijze inhoud moeten geven.

Voor een goed begrip van de uitgangssituatie van de Neder- landse steden zal ik eerst in het kort hun huidige positie typeren.

Tegen deze achtergrond komt dan bet eigenlijke institutionele thema aan de orde: de overgang van de centraal georganiseerde samenleving naar een dynamische orde.

PlaatsbepalinB van de a rote steden

Op het eerste gezicbt verkeren de stedelijke gebieden in Nederland in goede staat. Vooral de positie van de Randstad wordt in inter-

s &.o 6 1992

Een

dynamische or de

WILLEM SALET

Beleidsmedewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het

Reaerinasbeleid

nationaal vergelijkende studies hoog gewaardeerd, en daarbin- nen in het bijzonder de positie van de regio Amsterdam. Men vergelijke de acbtereenvolgende studies van Hall and Hay ( z 9 8 o) and Cheshire and Hay (1988) en recent materiaal van Nederlandse onderzoekers. ¹ Ondanks het ach- terblijven van infrastructurele vernieuwing is het vestigingskli- maat van de Randstad nog altijd zeer aantrekkelijk en internatio- naal concurrerend. De situering ten opzichte van de Duitse econo- mie is bepaald gunstig. Bovendien lijkt (beoordeeld naar internatio- nale maatstaven) ook het sociale klimaat in onze stedelijke gebie- den relatief aantrekkelijk. De ste- delijke voorzieningen en het woonmilieu bebben naar verhou- ding een hoge kwaliteit. Ghetto's kennen wij in Nederland niet.

Achter deze globale, stadsre- gionale score gaan echter grote verschillen schuil. De steden zelf doen bet in economisch opzicbt niet zo goed als hun omgeving.

De meeste steden hebben niet alleen de traditionele industrieen verloren, maar ook in de sfeer van de zakelijke ilienstverlening

!open ze niet automatisch voor- op. Zo ligt een van de belangrijke trekkers van de nationale eco- nomie, de potentiele mainport Schipbol, gelukkigerwijze mid- den tussen onze vier grote ste- den, maar het staat er we] met de rug naar toe. De economie bloeit niet zozeer in de steden, maar in de groene delen van onze nreen heart metropolis en in toenemende mate daarbuiten. Eerst in de laat- ste paar jaren is de situatie in ste- den zelf weer wat aan het verbe- teren.

In sociaal opzicht zijn de ver- schillen tussen de steden en hun omgeving nog groter. In de ste- den is sprake van bijzonder boge werkloosheid, die in tegenstel- ling tot de rest van Nederland na

s&..o61992

1983 op dit hoge niveau bleefhangen. De werkerva- ring van de stadsbewoners is in bet algemeen gerin- ger. Het opleidingsniveau in de steden is in bet alge- meen lager, als we corrigeren voor de stedelijke concentratie van bet hager onderwijs. Het aantal voortijdige schoolverlaters is bijvoorbeeld in Am- sterdam opvallend grater dan bet landelijk gemid- delde. ² De gezondheid van de stadsbewoners kent meer problemen. De woningvoorraad bestaat voor- namelijk uit sociale huurwoningen: tachtig tot ne- gentig procent van de woningen in de Amsterdam en Rotterdam zijn huurwoningen. De buren zijn er lager dan in de stedelijke omgeving, hetgeen uniek is in Europa.3

-Kortom, zowel in economisch als in sociaal op- zicht zijn de verschillen tussen de steden en hun om- geving aanzienlijk. Achter bet relatief welvarende uiterlijk van de steden gaan grate problemen van afhankelijkheid schuil. Dit is niet altijd bet geval ge- weest. De verschillen zijn pas in de laatste tien, twintigjaar zo groat geworden. Tot in de jaren zes- tig was de sociale en economische structuur van de Nederlandse steden nag solide. Hun profiel ver- schilde ook toen in veel opzichten van de omringen- de gebieden, maar de stad beschikte toen over ver- schillende sterke troeven. Daarna begon de selectie- ve uittocht.

De problem en van de steden zijn niet uniek voor Nederland. Overal in bet westen gaan de steden de laatste twintig jaar gebukt onder externe bedreigin- gen. Overal vinden selectieve migraties plaats, over- a! eist de internationale herstructurering van de eco- nomic haar tal voor de steden en overal client zich een spreiding van ruimtelijke activiteiten aan. Dit is een verschijnsel dat internationaal vee! overeen- komsten kent. Maar er zijn oak verschillen. En die worden vooral duidelijk wanneer men de reacties vergelijkt op bet ontstaan van de stedelijke achter- standen.

Het opvallendste in de reactie van de Neder- landse steden was dat bet bier lange tijd zeer rustig bleef. Elders werden de steden onder dreiging van faillissement gedwongen om hun beleid compleet te herzien. Een aantal Amerikaanse steden wcrd bier- toe reeds vanaf 197 5 gedwongen. In de meeste Eu- ropese Ianden vond deze omschakeling van bet be- leid plaats in de loop van de jaren tachtig. Het was in

Communities, 1988.

vee! gevallen een pijnlijke koersverandering. Het sociaal beleid werd gesaneerd, ambtenaren werden ontslagen. Aan de andere kant waren er oak positie- ve gevolgen. Zo werden bijvoorbeeld de banden tussen de publieke en de particuliere sector aange- haald. In onze steden zijn beide kanten van dit pro- ces slechts langzaam op gang gekomen. De paradox van de Nederlandse steden is dat de uitholling van hun economische en sociale structuur lange tijd ge- paard kon blijven gaan met een rise

tif

De laatste jaren is deze situatie verbeterd ( er bestaan in dit opzicht trouwens opvallende verschil- len tussen kleine en grotere steden en tussen de grote steden onderling), maar in bet algemeen voert bet nog veel te ver om van dynarnische steden te kunnen spreken. Ik geef niet de steden de schuld van deze beleidsinertie. Nog niet. Aan de analyse van verantwoordelijkheden zitten verschillende kanten.

Ik constateer wei een situatie waarin niemand ver- antwoordelijk lijkt te zijn voor de uitholling van bet stedelijk draagvlak. Kennelijk zijn de institutionele verhoudingen in ons land dermate omfloerst, dat reacties op bet ontstaan van stedelijke achterstand lang kunnen uitblijven. In deze context lijkt nie- mand direct de gevolgen te ondervinden van bet eigen handelen, of van de nalatigheid daarvan. Het stedelijk conflict is geneutraliseerd.

In zijn rapport Van de stad en de rand duidde de

WRR dit probleem als bet centrale probleem voor de steden. De Raad hekelde bet trage reactievermo- gen, bet gebrek aan stedelijke dynamiek en bet ont- breken van prikkel voor actie en creatieve oplossin- gen. In ons stelsel zijn de stedelijke partijen afge- schermd van de sociale en economische ontwikke- lingen in hun gebied.4

De institutionele structuur

Laten we nu de institutionele context van stedelijke ontwikkeling bezien. De tijd dat steden als zelfstan- dige eenheden golden, ligt ver achter ons. Het lot van de steden is al geruime tijd verbonden met dat van de nationale welvaartstaten en inmiddels hebben de open grenzen van de economic een nog wijdere, internationale horizon geopenbaard. Tegelijkertijd begint zich een nieuwe algemene trend van decen- tralisatie af te tekenen. Deze gelijktijdige trends van centralisatie en decentralisatie zetten bet vertrouw-

1. P. Hall and D. Hay, Growth Centres in the European Urban System, London, Heineman Educational Books, 1980.

P. Cheshire, D. Hay et al., Urban prob- lems and reaional policy in the European Community, Luxembourg, Office for Official Publications of the European

2. W.H. Leeuwenburgh, P. van Eeden, Ondenvijs in de vier a rote steden, Voorstudies en achtergrondcn v68

WRR, sou-Uitgeverij, Den Haag '990.

Ruimtelijke Ordening en Milieu- beheer , Statistics

if

4· WRR, Van de stad en de rand, sou- Uitgevcrij, Den Haag 1990.

3. Ministerie van Volkshuisvesting,

et

!n

e-

!n

e- o- )X

an e-

er il- de :rt te an an

·n.

:r- tet

!le

!at nd ie- let let

de

•or

lO-

ot- in- Ie-

'

ce-

jke

ill-

lot dat

re, ijd en-

;an

IW-

I.

s &..o 6 1992

de beeld van de nationale verzorgingsstaat op zijn kop.

Het institutionele raamwerk van de steden wordt bepaald door de overgang van de centraal ge- organiseerde verzorgingsstaat naar een dynamische samenleving. We zitten nu midden in dit overgangs- proces en de vraag hoe dit proces zal verlopen is in hoge mate bepalend voor het lot van de steden. In Nederland heeft dit vraagstuk extra gewicht vanwe- ge de vergaande centralistische opbouw van de naoorlogse maatschappij.

lk zal de ontwikkeling van het institutionele raamwerk bespreken aan de hand van drie stadia. De volgende stadia zullen achtereenvolgens aan de orde komen. lk onderscheid:

- de centraal georganiseerde samenleving;

- het proces van decentralisatie;

- de dynamische orde.

Op voorhand teken ik hierbij aan dat de institutione- le arrangementen van de Nederlandse steden zich momenteel van het eerste naar het tweede stadium bewegen. In sommige andere Ianden, zoals bijvoor- beeld Groot-Brittannie, is dit proces al wat verder voortgeschreden. Zo staan de Britten - als ik het goed zie - al met een been in het derde stadium.

Maar zij lijken - wonderlijk genoeg - het andere been in het eerste stadium te willen houden!

Het eerste stadium: de centraal aeoraaniseerde samenlevinB

Een van de opvallende achtergronden van het cen- traal georganiseerde systeem in Nederland is dat het van 6nderen af werd opgebouwd. In de meeste gevallen nam de centrale overheid niet eenzijdig de verantwoordelijkheden van andere partijen af, maar kreeg zij deze competenties aangereikt. De lobby van maatschappelijke organisaties en van gemeenten (de steden voorop!) was in de periode na de oorlog geruime tijd gericht op een uitbreiding van het cen- traal beleid. De centrale organisatie van beleidsge- bieden, zoals de bijstand, de volkshuisvesting of het openbaar vervoer was eenvoudig ondenkbaar ge- weest zonder aanhoudende druk van onderen af.

Er waren twee belangrijke redenen voor deze overdracht van competenties:

Ten eerste liet het overheersende gelijkheidsbe- ginsel nauwelijks ruimte voor het ontstaan van ver- schillen tussen lokale gemeenschappen.

Ten tweede waren met de uitbreiding van de collectieve sector aanzienlijke sommen geld ge- moeid. Het centrale beleid kreeg in deze periode

veelal gestalte via subsidies en andere centrale over- drachten of tegemoetkomingen. Aller lei beroeps- groepen en organisaties probeerden de rijkssteun voor hun 'gebied' te vergroten. De daarmee ge- paard gaande toename van centrale voorschriften namen zij op de koop toe. De schaduwzijde van cen- tralisatie werd pas zichtbaar toen de centrale bijdra- gen begonnen op te drogen.

Deze achtergronden verklaren het bijzondere karakter van de Nederlandse verzorgingsstaat:5

1 . Er ontstond een nauwe verstrengeling van belangen tussen de centrale overheid en de maat- schappelijke organisaties, bij uitstek gericht op het aanbod van de voorzieningen. De vraagkant, de ge- bruikers, bleven buiten het vizier van deze voorzie- ningenstaat.

2. Een tweede opvallend kenmerk is dat de maatschappelijke instellingen weliswaar hun pri- vaatrechtelijke status wisten te behouden (zij wer- den in Nederland niet gesocialiseerd), maar in de praktijk werden ze steeds meer onderworpen aan publiekrechtelijke richtlijnen. De ondememingszin van de arbeidsbureau's, de woningcorporaties, de ziekenfondsen, de scholen (enz.) werd langs deze weg uitgehold. Zij devalueerden tot een soort uit- voeringskantoren van de centrale richtlijnen.

3. Een derde kenmerk is dat de economische concurrentie niet van toepassing was op deze parti- culiere instellingen. Hun·functioneren werd nauw- gezet gecontroleerd door de overheid.

Deze wijze van maatschappelijke organisatje leidde ertoe dat het centrum topzwaar werd. Niet alleen in de sfeer van de uitgaven, maar ook in de sfeer van regulering en organisatie. Het werd steeds moeilijker om in deze bureaucratische settina een doeltreffend beleid te voeren. Tegelijkertijd groeide de afhankelijkheid bij de lokale partijen. Lokale ini- tiatieven werden in deze structuur eerder ontrnoe- digd dan gestimuleerd.

Dit verklaart de trage reacties van de steden op de aantasting van hun structuur. Het stedelijk beleid was van de lokale economische en sociale ontwikke- lingen afgeschermd. De tegenvallers (zoals de hoge kosten voor het sociaal beleid) worden grotendeels door het rijk vergoed. De inkomsten uit lokale investeringen vloeien eveneens naar het rijk. De gemeenten hoeven slechts tien procent van de in- komsten zelfte verdienen. Ook in de exploitatie van de voorzieningen ( openbaar vervoer, maatschappe- lijke dienstverlening, arbeidsmarktbeleid) groeide deze afhankelijkheid. Er bestond en er bestaat voor

5· L.A. Geelhoed, De intervernierende stoat, Staatsuitgeverij, Den Haag 1983.

243

- - -- - - - - - -

. "

s &..o 6 r 992

een groot dee! nog steeds weinig ruimte op stedelijk niveau om op deze gebieden verschillende beleids- profielen te ontwikkelen.

Het tweede stadium: decentralisatie

Dit institutionele raamwerk begint de laatste jaren flink te verschuiven. De mars naar de decentralisatie is ingezet op verschillende beleidsgebieden, zoals volkshuisvesting en gezondheidszorg, op enige af- stand gevolgd door het arbeidsmarktbeleid. lnfra- structuur, onderwijs en sociale zekerheid verkeren nog in het stadium van de voornemens. Voor het eerst bestaat een reele kans dat de trend van decen- tra-lisatie zal doorzetten.

Opmerkelijk is dat de decentralisatiegolf vanaf het centrale niveau wordt georkestreerd. De decen- tralisatie wordt niet van onderen afgedwongen, maar wordt van hoven aangestuurd. De oorsprong ervan ligt niet in een grotere vrijheidsdrang van de lokale partijen, maar vooral in het vastlopen van bet centrale apparaat. De bdangrijkste drijfveer voor de huidige decentralisatiegolf is gelegen in de wens om de bestuurslasten van het centrum te verlichten. Dit was de gemeenschappelijke ondertoon van alle 'gro- te operaties' in de kabinetten-Lubbers.

Kenmerkend voor deze wijze van decentralise- reo is dat de nieuwe lokale zelfstandigheid berust op een vorm van centrale delegatie. De decentrale actoren worden met meer verantwoordelijkheid toegerust om de centrale doeleinden uit te voeren.

Het centrum slankt af, maar blijft het subject van de beweging. De decentrale partijen nemen in massa toe, maar blijven vooralsnog- op zijn minst ten dele - het object van beweging.

In grote lijnen tekent zich het volgende patroon van decentralisatie af:

De beleidstaken worden overgehevdd naar be- neden:

- het Rijk blijft vooralsnog de belangrijkste geld- schieter voor het decentrale beleid (voor een dee! aangevuld met hogere prijzen voor de ge- bruikers);

- voorts blijven de centrale actoren de doelein- den bepalen voor de uitvoering van het beleid (zij het minder gedttailleerd dan voorheen, en meer op autput dan op input gericht);

- tenslotte wordt ook de nieuwe toedeling van de verantwoordelijkheden centraal bepaald. Het debat over de nieuwe organisatie van competen- ties heeft zich in Nederland tot dusverre vooral toegelegd op de vraag of de decentralisatie dient te verlopen langs territoriale lijnen (de gemeen- ten of regio's) dan wei langs de functionele lijn

(meer autonomic voor de functioned decentrale organisaties).

De veerkracht van lokale gemeenschappen en de steden groeit zienderogen in dit tweede stadium van institutionele verandering. Het beleidspotentied van de gemeenten kan langs deze weg aanzienlijk toenemen, als de vele decentralisatievoornemens werkelijkheid worden. Ook bij de functionele par- tijen (de arbeidsbureau's, de woningcorporaties, de scholen, etc.) is in zeer korte tijd een nieuw onder- nemerschap gegroeid.

Toch is dit stadium slechts een tussenstation. Er kunnen zich grote problemen voordoen, als het tra- ject niet consequent wordt vervolgd: Wat betreft de territoriale decentralisatie blijft - zoals hoven ge- zegd - de afhankelijkheid van de centrale subsidies bestaan, met aile onzekerheden van dien. Bovendien houdt men onder deze toedeling van verantwoorde- lijkheden dan toch de blik gericht op de verdeling van de rijksmiddelen in plaats van de prikkel te krij- gen om plaatselijk de eigen mogelijkheden te benut- ten.

Een ander groot risico bij een brede overheve- ling van plantaken naar regionaal niveau is dat de centrale bestuurslasten niet door herordening wor- den gesaneerd, maar slechts naar een andere plek worden doorgeschoven. Dit is niet denkbeeldig bij brede coordinatiepatronen van ruimtelijke orde- ning, verkeer en vervoer, en dergelijke.

Ook in de sfeer van de functionele decentrali a- tie, zoals van het uitbreidende werkgelegenheidsbe- leid, bestaan dergelijke risico's. De kans op het ont- staan van topzware, regionale beleidssferen op het grensvlak van opleiding, arbeidsbemiddeling en sociale zekerheid is zeker niet denkbeeldig. Het is maar te hopen dat dergelijke massieve constructies de groep van structured werklozen weten te berei- ken. De ervaring leert dat men daarover niet op voorhand a! te optirnistisch kan zijn.

Voor de functionele decentralisatie client zich tenslotte nog een ander fundamenteel probleem aan van algemene aard. De grotere zelfstandigheid voor de aanbieders van de voorzieningen leidt al gauw tot nieuwe machtsconcentraties van instellingen, waar- op geen controle meer bestaat. Deze instellingen krijgen een grotere vrijheid om eigen beleid te voe- ren, bijvoorbeeld inzake prijs, kwaliteit en toegan- kelijkheid van de voorzieningen. Maar er ontstaat dan wei een controle-deficiet. De overheid trekt immers haar handen terug. Tegdijkertijd functio- neert echter ook de controle door de markt niet, aangezien de concurrentie, tussen aanbieders gering

-

le

de an :el ijk ns tr- de :r-

Er ra- de

>e-

,

ies ien :le- ing rij- ut-

ve- de or- ,Jek

bij de-

isa- :be- mt- het

en :t is

;ties rei- op

zich a an

IOOr

'tot aar- tgen voe- gan- staat rekt :::tio- niet, :ring

s &..o 6 1992

is, en de consumenten van deze maatschappelijke voorzieningen vaak geen echte marktactoren zijn en dat in sommige gevallen (bijvoorbeeld in verschil- lende onderdelen van de gezondheidszorg) ook niet zullen worden.

Het derde stadium: de dynamische orde

AI deze problemen bakenen de weg voor het derde stadium, dat ik heb omschreven als 'de dynamische orde'. In dit stadium worden de genoemde proble- men en risico's vanuit een heel ander perspectief benaderd. Het primaat komt dan te liggen in het directe verkeer tussen mensen en organisaties. Deze posities zijn niet 'gedelegeerd' door de centrale overheid, het gaat om verhoudingen tussen maat- schappelijke subjecten. De lokale en hogere overhe- den zullen hierop hun positie moeten instellen.

Aldus wordt het institutionele schema van de verzorgingsstaat als het ware omgedraaid. In plaats van de organisatie van bovenafkomen nude primai- re verantwoordelijkheden ~ij lokale actoren te Jig- gen. Concreet betekent dit dat op allerlei gebied de directe uitwisseling tussen gebruikers en aanbieders voorop komt te staan. Met name de vraagzijde (de gebruikers van goederen en diensten) komt zo vee!

nadrukkelijker in beeld. De lokale overheid zal haar eigen verantwoordelijkheden moeten nemen in deze nieuwe context. Op basis van een grotere eigen financiele verantwoordelijkheid en accountability zal zij de nieuwe maatschappelijke verhoudingen kun- nen ondersteunen en versterken.

Wanneer het lokaal bestuur actief op deze nieu- we verhoudingen inspeelt, ontstaat een vee! dyna- mischer relatie tussen de particuliere en de publieke sector. Zij zijn uiteindelijk op elkaar aangewezen.

Het oogmerk van deze institutionele verandering is de vergroting van de lokale responsiviteit. Doordat lokale partijen directer de gevolgen van hun hande- len ondervinden, zullen de creativiteit en de reactie- snelheid van het stedelijk beleid aanzienlijk toene- men. Succes wordt eerder verzilverd en wanbeleid wordt sneller afgestraft. ⁶

Bovendien ontstaat langs deze weg de mogelijk- heid voor het scheppen van meer gedifferentieerde stedelijke profielen. Hierdoor kunnen plaatselijk verschillende accenten worden gelegd in het econo- misch en sociaal beleid. Ook kunnen bijvoorbeeld nieuwe directe banden ontstaan tussen scholen en bedrijven, en scholen met culturele instellingen (ur- ban compacts).

Geeft deze ontwikkeling nu aile ruimte aan het 'vrije spel van krachten'? In sommige Landen gaat het in- derdaad die kant op maar nodig is het beslist niet.

Het is mijns inziens ook niet wenselijk, l>mdat de overheid op grond van het algemeen belang norma- tieve richtlijnen client aan te geven. De ov~rheid zal ook in de toekomst moeten stimuleren op beleids- gebieden waarop de markt het laat afweten en in pe- rioden waarin anticyclische injecties onontbeerlijk zijn (hiervan geeft de huidige malaise in het Britse bedrijfsleven een zeer actueel voorbeeld).

Bovendien zijn de marktcondities over het alge- meen pover op het hele gebied van de semi-publie- ke, semi-private voorzieningen. Wei zal de overheid meer afstand moeten doen van de vertrouwde rol als de centrale programmeur van het voorzieningenbe- leid. Daar staan nieuwe actieve verantwoordelijkhe- den tegenover, die de beoogde groei van plaatselijke activiteiten en het beoogde evenwicht in het sociaal verkeer moeten bevorderen.

Deze varieren van het faciliteren en stimuleren van voorzieningen tot het stellen van randvoorwaar- den aan maatschappelijke ontwikkelingen. Door de specifieke uitkeringen van het rijk aan de gemeenten te verminderen en de gemeenten meer verantwoor- delijk te maken voor eigen inkomsten uit plaatselijke bedrijvigheid, krijgen zij meer financiele prikkels om het plaatselijk ondernemingsklimaat op peil te houden. Zelfs is denkbaar dat financiele mechanis- men een directe uitwisseling mogelijk maken tussen economische activiteit en sociale gevolgen, zoals de bekende ^{impact fees} en development linkages in de Ver- enigde Staten.

Naast deze stimulerende activiteiten zal de be- langrijkste nieuwe verantwoordelijkheid van ge- meenten gaan bestaan in het scheppen van even- wichtige verhoudingen tussen vraag en aanbod, en in het creeren van aanvullende checks and balances.

Binnen de ordepolitieke randvoorwaarden die op nationaal en in toenemende mate op Europees ni- veau worden bepaald, ligt hier voor de gemeenten een geheel nieuwe en elementaire verantwoorde- lijkheid. Ze zullen deze echter pas op geloofwaardi- ge wijze kunnen waarmaken als ze hun vertrouwde programmerende activiteiten op afstand hebben geplaatst of expliciet aan het nieuwe ordeningskader weten te ijken.

Een mooi voorbeeld is de dubbelrol van gemeen- ten in het onderwijsbeleid. Hier botst de algemene zorg van gemeenten voor het onderwijs met die van

6. Forum voor Stcdelijke Vernieuwing, Financiiile prikkels voor actieve steden; een routebeschrijvina, Eigen uitgave Forum voor stedelijke vernieuwing, Rotterdam, 1991.

24 5

s&.o 61992

het bevoegd gezag over de openbare scholen. Een ander voorbeeld betreft het gezondheidsbeleid.

Daar hebben gemeenten jarenlang geprobeerd om de planning van de voorzieningen aan zich te trek- ken. Dit behoort nu (gelukkig) tot de verleden tijd.

Maar in de toekomst zullen de gemeenten of de regio's in deze sector nieuwe countervailina powers moeten organiseren om plaatselijke en regionale vormen van kartelvorming tegen te gaan. Ook in de sfeer van huisvesting en openbaar vervoer treft men voorbeelden van de gemeentelijke dubbelrol. De trend is dat de gemeentebedrijven worden afgesto- ten (of een autonome positie krijgen) en dat de gemeenten op grotere afstand meer een faciliteren- de en ordenende rol gaan spelen.

De rol van de plaatselijke en regionale overhe- den met betrekking tot de ordeningsverantwoorde- lijkheid zal in de toekomst vee! zwaarder worden vanwege de vele verbijzonderingen van de lokale verhouclingen. De gedachte dat de organisatie van verantwoordelijkheden exclusief aan de centrale wetgever is vo?rbehouden, berust dan ook op een misvatting. 7 lk verwacht dat deze cliscussie zich in volle hevigheid zal aanclienen, zodra de lokale over- heden zich wat meer van hun traclitionele taakopvat- tingen hebben losgemaakt.

Conclusies

Alvorens deze uiteenzetting af te ron den, is het goed om in herinnering te brengen dat ik tamelijk eenzij- clig aandacht heb geschonken aan het ontstaan van een lokale dynamiek. Maar ook in clit perspectief zullen de nieuwe lokale verantwoordelijkheden zich uiteraard met ruimere beleidssferen verbinden. lk heb niet willen pleiten voor een 'lokale autarchie'.

Ook voor het stedenbeleid clienen de hogere over-

heden hun eigen verantwoordelijkheden te Iaten wegen. In een aantal opzichten ligt een verdergaand centralisme zelfs in de rede (de nieuwe Europese ordeningskaders, de nationale prioriteiten voor de grote infra-structuur, etc.). Ook bij ordepolitieke vraagstukken is sprake van een combinatie van inter- nationalisering en een broodnoclige decentralisatie.

Toch heb ik er bewust voor gekozen om het on- derzoek naar nieuwe institutionele kader van onde- ren af te Iaten aanvangen. Een revitalisering van de grote steden client zeker te beginnen met de optima- lisering van de eigen potenties. Bovenclien client bij een groot aantal vraagstukken (vooral vraagstukken met een allocatief karakter) vee! meer gewicht komen te liggen op het micro-niveau van het institu- tionele raamwerk. We zullen in Nederland meer moeten wennen aan de gedachte dat een hoge mate van lokale autonomie en de daarmee gepaard gaande clifferentiatie een 'natuurlijk' en structured be- standdeel gaat vormen van de sociale organisatie op macro-niveau.

Ik heb in clit artikel een paar etappes verkend in het traject dat van de centrale verzorgingsstaat naar een dynamische samenleving voert. Opvallend was dat het centralisme in de eerste etappe werd voort- gestuwd door de decentrale partijen. In de decentra- lisatie van de tweede etappe wordt precies anders- om de weg naar beneden door de centrale partijen aangestuurd. Hopelijk, zo heb ik duidelijk willen maken, komt in de volgende etappe het initiatief te liggen bij de clirecte relaties tussen verantwoordelij- ke mensen en maatschappelijke organisaties. Hier- mee kan een nieuw fundament worden gelegd voor de inrichting van maatschappelijke verhouclingen op macro-niveau.

7. Dit thema werd in de Verenigde Staten reeds twintig jaar gel eden theo- retisch uitgewerkt door Robert L.

Bish and Robert Warren, Scale and Monopoly, Problems in Urban Government Services, in: Urban Affairs Annual Reviews, Vol. 8, September

1972, pp. 97-122.

-

Iaten aand

•pese

IT de tieke nter- ttie.

ton- onde- m de jma- 1t bij kken Nicht stitu- meer mate tan de I be- ie op

ndin : naar 1 was oort- :ntra- .ders- rtijen viii en :ief te

·delij- Hier- voor en op

s &..o 6 •991

Het ministelsel en de rechtsgelijkheid

De discussie over de wen- selijkheid van een ministel- sel-door sommigen basis- stelsel genoemd- in de so- ciale zekerheid, is het laat- ste jaar in een stroomver- snelling geraakt. Voorstan-

PAUL KOPPEN grondslag te dienen voor

elk van de sociale verzeke- ringswetten die wij ken- nen. Oat zijn er, afgezien van de ^{A B} w, ten minste twaalf, de afzonderlijke re- Was als wetsevinasJurist verbonden aan het minis-

terie van Sociale Zaken en Werkaelesenheid.

Thans werkzaam bij Milieubeheer

ders zijn al Ianger te vinden onder economen in de kring van de Part:ij van de Arbeid, met name Ritzen en De Kam. De commissie-Wolfson heeft in 'Nie- mand aan de kant' de partij geadviseerd een mini- stelsel af te wijzen. De tegenstanders gebruiken voomamelijk pragmat:ische argumenten. Zo wijzen zij op het relatief geringe verschil in het beslag op de collect:ieve middelen, vergeleken met het loongere- lateerde stelsel dat wij nu kennen. Voorts hechten de tegenstanders vee! belang aan de kans dat bij par- ticularisering van het bovenminimale dee! van de so- ciale verzekeringen een negatieve risicoselectie op- treedt.

In deze discussie ontbreekt naar mijn mening de aandacht voor een wezenlijk uitgangspunt. De om- vang van de sociale zekerheid is namelijk ruet I outer ecn verdelingsvraagstuk. Het verschaffen van sociale zekerheid is voor de overheid een rechtsplicht. De wijze waarop dat gebeurt, is niet aan de werking van het recht onttrokken. Alvorens de omvang te kun- nen bepalen van het beslag dat het stelsel op de col- lectieve middelen legt, moeten wij dan ook het ant- woord kennen op enkele normat:ieve vragen. In dit artikel wil ik aandacht vragen voor deze normat:ieve invalshoek.

De algemene rechtsgrond van het stelsel van sociale zekerheid is door de in de oorlogsjaren inge- stelde commissie-Van Rhijn als volgt omschreven:

'De gemeenschap, georgaruseerd in de staat, is aan- sprakelijk voor de sociale zekerheid en vrijwaring tegen gebrek van al haar !eden, op voorwaarde, dat deze !eden zelfhet redelijke docn om zich die sociale zckerheid en vrijwaring tegen gebrek te verschaf- fen. '^1• Deze omschrijving is nog steeds bruikbaar.

Het voorwaardelijk geformuleerde dee! maakt de definit:ie zelfs onverwacht modem. De vrijwaring tegen gebrek vormt de rechtsgrond van de Alge- mene Bijstandswet (Asw). De verwijzing naar de sociale zekerheid is echter te algemeen om als

gelingen voor ambtenaren ruet meegerekend ²• Wie serieus onderzoek wil doen naar de mogelijkheid van invoering van een mi- rustelsel voor de sociale zekerheid, ontkomt mijns inziens niet aan een onderzoek naar het rechtskarak- ter van de bestaande wettelijke regelingen.

Analyse van het huidi9e stelsel

Bij mijn analyse van het bestaande stelsel van sociale zekerheid ga ik uit van drie vooronderstellingen:

1. elke uitkeringsregeling moet een doe! hebben;

2. voor elke uitkeringsgerechtigde zijn de mini- male kosten van het bestaan (minimumbehoeften) gelijk;

3. de wetgeving client innerlijk consistent te zijn, dat wil zeggen dat de bestaande regelingen op on- derling vererugbare overwegingen gebaseerd dienen te zijn3.

Het doe! van een wettelijke regeling kan men aanduiden als de rechtsgrond of de grondslag van die regeling4. Elke uitkeringsregeling heeft een doel- groep van potentiele uitkeringsgerechtigden. Zo hi edt de Algemene Bijstandswet een voorzierung aan Nederlanders hier te Iande en daarmee gelijkgestel- den, die het ontbreekt aan middelen om zelf in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien.

Uit deze omschrijving van de doelgroep vloeit voort dat vrijwaring tegen gebrek (behoeftigheid) is te beschouwen als doe! en rechtsgrond van de ABW.

Op grond van deze wet wordt getoetst of de betrok- kene beschikt over voldoende middelen (inkomen en vermogen) om in mirumumbehoeften (de nood- zakelijke kosten van het bestaan) te voorzien.

Aile andere wetten op grond waarvan uitkerin- gen worden verstrekt, leggen een minder strenge inkomens-en vermogenstoets aan dan de ABW. Op grond van de hierboven onder 2. genoemde voor- onderstelling, kunnen die andere wetten mijns in- ziens dan ook niet als minimumregelingen worden gekwalificeerd. Een minimumstelsel zou men moe-

247

s &_o 6 1992

ten omschrijven als een uitkeringssysteem dat bij elke aanvraag van een uitkering dezelfde maximale toets aanlegt, ongeacht de omstandigheden die iemand tot die aanvraag hebben gebracht. Ouder- dom en arbeidsongeschiktheid geven bij zo'n mini- mumstelsel slechts aanspraken, voor zover niet uit andere middelen dan een sociale uitkering in de mi- nimumbehoeften kan worden voorzien. Het is over- bodig te zeggen dat zo'n miminmumstelsel gelijk staat aan afschaffing van vrijwel aile sociale verzeke- ringen, onder handhaving van de bijstand als alge- mene voorziening. Naast de ABW zou in een stelsel van uitsluitend minimumuitkeringen aileen voor collectieve verzekeringen tegen ziektekosten (thans:

de Ziekenfondswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) nog een plaats kunnen zijn, omdat dat geen uitkeringsregelingen zijn.

De meeste voorstanders van een ministelsel heb- ben echter iets anders voor ogen. Met name voor handhaving van de Algemene Ouderdomswet (A ow) zonder inkomens- of vermogenstoets bestaat een breed draagvlak. In verband met de hierboven onder 3. genoemde premisse, is echter een bijzon- dere motivering vereist voor het toekennen van uit- keringen die, tezamen met overige inkomsten en vermogen, de begunstigden in staat stellen (ook) in andere dan minimumbehoeften te voorzien. De overige wetten uit het stelsel van sociale zekerheid dienen wij dus te bezien vanuit het oogpunt van de rechtsgelijkheid. Op de overheid rust immers de rechtsplicht om gelijke gevallen gelijk te behande- len.

Werkloosheid, arbeidsonaeschiktheid, ouderdom, kinderzora

Bij de uitkeringsregelingen die tevens werknemers- verzekeringen zijn (W erkloosheidswet, Ziektewet en Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering) kan een rechtvaardiging voor het verschil in behan- deling ten opzichte van bijstandsgerechtigden wor- den ontleend aan de financiering van de desbe- treffende uitkeringsregelingen via premies die door werknemers en werkgevers gezamenlijk zijn opge- bracht. De wetgever heeft zowel de plicht tot pre- miebetaling als het recht op uitkering in de wet vast- gelegd. Voor het overige is er echter een grote over- eenkomst met particuliere verzekeringen. De grens tussen werknemersverzekeringen en echte particu- liere verzekeringen kan voor de toekomst5 worden verlegd zonder dat aan het uitgangspunt van de rechtsgelijkheid geweld wordt gedaan. Een minis- telsel voor de werknemersverzekeringen kan op redelijke gronden worden bepleit of verworpen. De rechtsgronden van de onderscheiden werknemers- verzekeringen staan aan het een noch het ander in de weg.

Anders ligt het bij de als volksverzekeringen aan te merken uitkeringsregelingen (Algemene Ouder- domswet, Algemene Weduwen- en Wezenwet, Algemene Arbeidsongeschiktheidswet⁶ en Algeme- ne Kinderbijslagwet), de Toeslagenwet en de inko- mensvoorzieningen voor·oudere en gedeeltelijk ar- beidsongeschikte werkloze werknemers (1 o A w), respectievelijk gewezen zelfstandigen (IOAZ). Met uitzondering van de kinderbijslag7 worden de volks-

1 • Sociale Zekerheid: Rapport van de Commissie, ingesteld bij beschikking van de Minister van Sociale Zaken van

2 6 maart 1 94 3, met de opdracht alge- mene richtlijnen vast te stellen voor de toekomstige ontwikkeling der sociale verzekering in Nederland, dee! n, blz.

8. Zie ook artikel 2 o van de Grondwet.

moeten ervaren dat elk van deze stel- lingen ambtelijk wordt aangevochten.

Ik maak graag een uitzondering voor

mr. drs. A. Nieuwpoort, medewerker

bij de centrale wetgevingsdirectie van dat departement, op wiens inzichten de hier ontwikkelde gedachten mede steunen.

6. De Algemene Arbeidsongeschikt- heidsverzekering is eigenlijk geen echte volksverzekering, want niet elke ingezetene die arbeidsongeschikt wordt kan daarop een beroep doen.

Met name huisvrouwen, bijstandsge- rechtigden en renteniers kunnen in voorkomend geval geen aanspraak maken op een AA w-uitkering. De vraag of dit onderscheid kan worden gerechtvaardigd, laat ik hier maar bui- ten beschouwing.

2. De bepaling van het exacte aantal hangt onder meer af van de keuze om a! dan niet regelingen als de Wet op de individuele huursubsidie, de Wet op de studiefinanciering en de rechtsbij-

tandsregelingen mee te tellen.

Sommige wetten vormen c!e basis voor regelingen met een eigen rechtskarak- ter, zoals de op de Algemene Bij- standswet gebaseerde Rijksgroeps- regeling werkloze werknemers.

3. Het lijkt overbodig om deze axio- ma's uitdrukkelijk te vermelden. Toen ik als wetgevingsjurist bij het ministe- rie van Sociale Zaken en W erkgele- genheid werkzaam was, heb ik echter

4· Uiteraard is het mogelijk een ver- schil in betekenis te maken tussen de doelstelling en de rechtsgrond van een wettelijke regeling. Oat is echter niet noodzakelijk. Yoor de helderheid van mijn betoog Ievert het geen winst op.

5. De zinsnede 'voor de toekomst' is niet toevallig gekozen. Wanneer de wetgever immers, zoals de regering voorstelt te doen in het geval van de

WAO, de beperking van de reikwijdte van een werknemersverzekering mede ten nadele laat komen van bestaande uitkeringsgerechtigden, dreigt inbreuk op het beginsel van de rechtszeker- heid.

7. Men kan er dan ook over twisten of de Algemene Kinderbijslagwet een volksverzekering is. De redenering dat het krijgen van kinderen een 'calami- teit' is, waartegen men collectief is verzekerd, doet mij nogal gewrongen aan. Nu bovendien sinds enige tijd de kinderbijslag uit gewone belastingmid- delen wordt gefinancierd, ben ik geneigd de A K w als een onderdeel van de fiscale wetgeving te beschouwen.

-

ners- .ewet :ring) ehan-

wor- esbe- door )pge- . pre- vast- over- grens :ticu- Jrden . n de 1inis- n op

1. De ners-

in de

n aan uder- Jwet, .eme- inko- jk ar- Aw),

Met

·olks-

kt- t elke

!0.

;ge- in k

len

·bui-

en of

:n 1gdat lmi-

is 1gen d de

>mid-

,

!I van en.

s &_o 5 1992

verzekeringen, evenals de werknemersverzekerin- gen, uit premies gefinancierd. In tegenstelling tot de premies werknemersverzekeringen worden de voor de volksverzekeringen bestemde premies echter over de gehele verdienende bevolking omgeslagen.

Die premies worden immers van aile inkomstenbe- lastingplichtigen geheven, over de eerste tariefschijf van hun inkomen. Een wezenlijk verschil met de wijze van financiering van de A B w is er niet. Voor het gesignaleerde verschil in behandeling ten opzich- te van bijstandsgerechtigden zal dus een andere rechtvaardiging moeten bestaan. Dit geldt in nog sterkere mate voor de AKW, Toeslagenwet, IOAW en IOAZ, die volledig uit de algemene middelen worden gefinancierd.

Bij sommige regelingen kan een rechtvaardiging voor de begunstiging van categorieen uitkeringsge- rechtigden zonder vee! moeite worden gevonden.

Arbeidsongeschiktheid en ouderdom zijn factoren die de verdiencapaciteit bei'nvloeden en voor de wetgever een goede rede~ kunnen zijn voor een be- voordeling ten opzichte van bijstandsgerechtigden.

Dit geldt ook wanneer, zoals in het geval van de A ow, de begunstiging zich mede uitstrekt tot de levenspartner die van die verdiencapaciteit afhanke- lijk is8 . De toekenning van kinderbijslag kan worden gezien als een compensatie voor de vermindering in bestedingsmogelijkheden die het gevolg is van de zorg voor kinderen. Oat daarvan ook ouders pro- fiteren die draagkrachtig genoeg zijn, wordt in die gedachtengang voor lief genomen.

Problemen blijf ik echter houden met de Algemene Weduwen-en Wezenwet (AAw), Toe- slagenwet, ¹ o A w en ¹ o A z. Daarom wil ik op die wetten iets dieper ingaan.

Overlijden

De A A w is ontstaan in een maatschappij die vee!

overzichtelijker was dan de huidige. De meeste mensen leefden in gezinnen, waarin de man kost- winner was. Als de man onverwacht overleed, bete- kende dit het verlies van het gezinsinkomen. Veelal bleef het gezin in behoeftige omstandigheden ach- ter. Het was dan ook niet zo gemakkelijk uit te rna- ken of de A ww, die in de geschetste situatie uit- komst hood, moest worden gekarakteriseerd als een verzekering tegen inkomensderving of tegen be- hoeftigheid. Aangezien de A w w na de inwerking- treding van de Algemene Bijstandswet als algemene

8. Wei curie us is het- vooralsnog zeldzame- geval dat een 65-plusser op zijn A o w-uitkering een toeslag krijgt om een levenspartner te onderhouden die tot de' 199o-gcneratie' behoort.

9. Kamerstukken 2 2 o 1 3

voorziening tegen behoeftigheid niet is ingetrokken, neig ik ertoe de A w w als een inkomensdervingsver- zekering te beschouwen.

Door de maatschappelijke verandering is de rechtsgrond van de A ww niet duidelijker gewor- den. Het aantal alleenstaanden is toegenomen. Zij betalen A ww-premie, maar komen nooit voor een uitkering in aanmerking. De laatste jaren krijgen weduwnaars op grond van een rechterlijke uitspraak wei een uitkering, ook in het veel voorkomende ge- val dat de man kostwinner was voor de overleden echtgenote. Het overlijden van de levenspartner leidt dus nogal eens tot vermeerdering van inko- men. In schril contrast hiermee staat de situatie van de bijstandsmoeder die door haar levenspartner moedwillig is verlaten .

lnmiddels heeft de regering bij de Tweede Ka- mer een antwerp ingediend voor een Algemene Na- bestaandenwet (AN w)9 die de A w w moet gaan ver- vangen. De uitkeringen zijn daarin soms wat lager, maar de kring van potentiele rechthebbenden is in het ontwerp verder uitgebreid tot de ongehuwd samenwonenden ^{1 0•} Aan de gemeenschap zou dus na overlijden een onderhoudsplicht worden opgelegd, die de levenspartners ten opzichte van elkaar bij Ieven niet wensten aan te gaan. De oorspronkelijke rechtsgrond is in dit proces geheel zoekgeraakt, zon- der dat daarvoor een deugdelijke nieuwe grondslag in de plaats is gesteld. Welk risico met deAN w pre- cies wordt verzekerd, blijft in het ongewisse. Inko- mensderving vormt evenmin als behoeftigheid een voorwaarde voor het verkrijgen van een A NW-uit- kering. De verzorging van jonge kinderen is ook al niet noodzakelijk om recht op een AN w-uitkering te krijgen. Geen onderscheid is gemaakt tussen nabe- staanden die tot de '1 99o-generatie' behoren en an- dere rechtverkrijgenden.

Door het kabinet is de nieuwe regeling gekarak- teriseerd als een 'behoefteregeling', ter onderschei- ding van de 'minimumbehoefteregeling' waarop bij- standsgerechtigden zijn aangewezen. De uitkerings- gerechtigde nabestaande zou namelijk een gegaran- deerde basisuitkering moeten krijgen, ongeacht an- der inkomen en eventueel aanwezige vermogensbe- standdelen. Als de nabestaande een baan heeft, zou hij of zij er de voorkeur aan mogen geven niet Ianger aan het arbeidsproces dee! te nemen en vervolgens aanspraak kunnen maken op een volledige nabe- staandenuitkering, bestaande uit een basisuitkering

1 o. Daar staat tegenover dat nabestaan- den hun uitkering niet aileen zouden gaan verliezen als zij (opnieuw) huwen, maar ook als zij ongehuwd gaan samen- wonen.

s &..o 6 1992

en een toeslag. Exact het omgekeerde dus van wat de commissie-Wolfson heeft bepleit, namelijk dat mensen die kunnen werken ook actief beschikbaar moeten zijn voor de arbeidsmarkt! Het kabinet Lubbers-Kok vindt daarentegen kennelijk dat perso- nen die na het bereiken van een bepaalde leeftijd (in de AWW veertigjaar, in de ANW vijftigjaar) hun le- venspartner door de dood hebben verloren, verder geen betaalde arbeid meer hoeven te verrichten.

De stelselherziening van 1987

De Toeslagenwet, 1 o A w en 10 A z hebben wij te danken aan de onder staatssecretaris DeGraaf (co A) uitgevoerde stelselherziening sociale zekerheid. De- . ze regelingen hebben gemeen dat de inkomens- en

vermogenstoets uit de A ^B w op de rechthebbenden niet of niet in dezelfde mate wordt toegepast. De op grond van deze wetten verstrekte uitkeringen zijn behalve voor de eigen bestaanskosten van de zieke, arbeidsongeschikte of werkloze persoon ook voor het onderhoud van diens eventuele levenspartner bedoeld. De levenspartner ten behoeve van wie op grond van de Toeslagenwet een uitkering wordt verstrekt, hoeft geen betaalde arbeid te verrich- ten11.

In de parlementaire stukken zal men vergeefs zoeken naar een rechtvaardiging voor de verschillen ten opzichte van het bijstandsregime. Er valt echter wei iets te bedenken. In het geval van de Toeslagen- wet gaat het om een regeling die een suppletie biedt op uitkeringen bij werkloosbeid, ziekte en arbeids- ongeschiktheid. De toeslag vormt veelal een aanvul- ling op kortlopende uitkeringen (ww, Ziektewet), bedoeld voor werknemers die nog tot de beroepsbe- volking behoren. Er valt iets voor te zeggen om in zulke gevallen bij wijze van overbrugging of gewen- ning toeslagen toe te ·kennen, zodat men niet voor een korte peri ode een beroep op de bijstand hoeft te doen of in ieder geval bet moment van dat beroep even wordt uitgesteld.

De beide inkomensvoorzieningen geven recht op een uitkering aan werkloze werknemers en gewezen zelfstandigen die een bepaalde leeftijd bebben bereikt of gedeeltelijk arbeidsongeschikt zijn en geen recht meer hebben op een werkloosheidsuitke- ring. Wellicht kan men zeggen dat de ¹ o A w en de

1 o A z zijn bedoeld voor person en die tot de beroeps- bevolking hebben behoord en daarmee als het ware

'hun sporen hebben verdi end' ^12. In ruil voor hun

1 1. Geen recht op een toeslag bestaat echter, als de levenspartner tot de '199o-generatie' behoort en geen jonge kinderen te verzorgen heeft.

1 2. Dat ook een gedeeltelijk arbeids- ongeschikte rechthebbende op een

A A w-uitkering die reeds op jonge

bijdragen aan de nationale welvaart, hebben zij recht op een beetje extra solidariteit van de gemeenschap.

Mogelijk kan deze rechtvaardiging tevens uitkomst bieden voor de verstrekking op grond van de Toe- slagenwet van een suppletie op langlopende uitke- ringen (AA w, huidige WAO).

Conclusie

In de discussie over de wenselijkheid van een minis- telsel wordt vaak gesteld dat de meeste van de be- staande uitkeringen reeds minirnumuitkeringen zijn. Veelal wordt daarmee bedoeld dat alle uitke- ringen waarvan de hoogte niet is afgeleid van het laatst verdiende loon maar van het minimumloon, minirnumuitkeringen zijn. Die stelling is echter on- juist. De volksverzekeringen AOW, AA wen Aww/

AN w, de Toeslagenwet, IOA wen IOAZ stellen uit- keringen in het vooruitzicht die qua hoogte niet lij- ken af te wijken van bijstandsuitkeringen. Alleen de bijstand is echter een minirnumuitkering, want in geen enkele andere wettelijke regeling wordt voor het verstrekken van een uitkering een even strenge inkomens-en vermogenstoets aangelegd.

Indien er geen goede redenen zijn aan te voeren om de ene uitkeringsgerechtigde te begunstigen ten opzichte van de andere, is een rninistelsel uit een oogpunt van gelijke behandeling een rechtsplicht. Er is geen dwingende reden te tornen aan de hoogte van de uitkeringen uit werknemersverzekeringen.

Daarentegen zijn de bestaande en de voorgestelde uitkeringsregelingen voor weduwen, weduwnaars en andere na overlijden achterblijvende levenspart- ners in strijd met bet beginsel van de rechtsgelijk- beid. Het voorstel voor een Algemene Nabestaan- denwet beboort niet te worden ingevoerd, mogelijk met uitzondering van de daarin opgenomen algeme- ne kortdurende gewenningsuitkering. De Algemene Weduwen-en Wezenwet client voor nieuwe geval- len te worden afgesloten. Een bezinning is nodig op de grondslagen van de drie geheel nieuwe wetten die zijn ingevoerd bij de stelselherziening 1987.

In plaats van te streven naar een algemene verbe- tering van het uitkeringsregime voor bijstandsge- rechtigden, bestaat de neiging om voor steeds maar weer nieuwe groepjes uitkeringsgerechtigden nissen te creeren die wat gerieflijker zijn dan bet vangnet van de bijstand. Naar mijn overtuiging is die tendens uiteindelijk scbadelijk voor het recbtsgevoel van de N ederlandse burger.

leeftijd gehandicapt was, voor het dee!

van zijn werkloosheid recht heeft op een suppletie uit de 1 o A w, zal ver- klaard moeten worden door de omstandigheid dat die niet zo,gemak- kelijk in staat is geweest een arbeids- verleden op te bouwen.

-

ij recht tschap.

tkomst e Toe-

uitke-

minis- de be-

·ringen uitke- an het nloon, ter on-

\Ww/

en uit- liet lij- een de rant in It voor .trenge

voeren

;en ten lit een cht. Er hoogte

·in gen.

!Stelde wnaars 1Spart-

;gelijk-

~staan-

ogelijk .geme- emene

geval-

•dig op .vetten

].

verbe- ndsge- s maar

nissen angnet

!ndens

van de

s &.o 6 1992

Jacques de Kadt en de Partij van de

Arbeid

Onder invloed van de in- tellectuele mode is Jacques de Kadt enige decennia

geweest inderdaad al lang voor het eind van zijn inter- nering op gang was geko- men. In de cruciale maan- lang beschouwd als een fi-

guur zonder relevantie voor het heden. Een schim

DOEKO BOSSCHER den van onderhandelingen tussen de constituerende uit een lang vervlogen tijd,

meer niet. lnmiddels heeft een om slag plaatsgevonden in het denken over deze

Hoogleraar eigentijdse geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen

partijen had De Kadt als vrij man in Indonesie rond- gelopen. Dat hij, als hij merkwaardige figuur. All rlei elementen uit zijn

politieke filosofie keerden terug in het staatkundig discours van onze tijd, al dan niet onder vermelding van zijn naam. Zo is De Kadt opnieuw in de belang- stelling komen te staan. Ronald Havenaar schreef een hogelijk gewaardeerd ·proefschrift over hem, en zijn 'verspreide geschriften' zijn onlangs door Van Oorschot (prachtig) uitgegeven. Genoeg rcden eens nader te bezien welke rol De Kadt heeft gespeeld in d Partij van de Arbeid, hoe hij opgang maakte als politicus en hoe hij tenslotte, in de vroege 'jaren zestig', ontheemd raakte.

Wethouders

In maart r 946 werd De Kadt lid van de PvdA. Eer- der had niet gekund, want hij had tot dat moment in Indonesie gezeten. Daar was hij ooggetuige van de revolutie. Zijn contacten met, en, naar eigen zeg- gen, ¹ invloed op mensen als de premier van de Re- publiek, Soetan Sjahrir, wekten wantrouwen bij het koloniaal bewind. De Nederlands-lndische regering werkte een door hem begeerd vertrek uit Indonesie naar de Verenigde Staten, via Sydney, tegen, uit vrees dat hij daar te vee) invloed zou krijgen met zijn 'anti-Nederlandse arbeid'. ² Na interventie van mi- nister Logemann, die via de pers op de hoogte was g bracht van de gang van zaken, kon hij ten slotte af- reizen. De oprichting van de PvdA maakte De Kadt door aile vertraging niet mee. Veellater, toen hij in de partij a! in diskrediet was geraakt, zou hij met enig gevoel voor drama schrijven dat hij nooit tot de oprichters van de PvdA had behoord, 'maar aileen omdat ik:, toen die partij werd opgericht, nog in de Japanse gevangenkampen in Indonesie zat' .3 Feite- lijk juist was deze opmerking slechts voor zover het lange proces dat de totstandkoming van de PvdA is

daartoe de kans had gehad, actief aan de oprichtlng zou hebben meegewerkt, lijdt echter geen twijfel. In het voor partijvernieu- wing ijverende blad De Baanbreker (uitgave van de stichting 'De Nieuwe Vrijheid', een naam die een hom mage voor De Kadt inhield) schreef G. van Oorschot met recht dat De Kadt, wiens lot op dat moment onzeker was, zeker tot 'de onzen' zou be- horen, indien hij uit Japanse gevangenschap zou terugkeren.4

Ofhet oude SDAP-kader hem ook tot 'de onzen' rekende, is moeilijk te zeggen. Er zijn weinig of geen concrete aanwijzingen dat men De Kadt zijn vroege- re escapades (zoals de oprichting van de osP) nog nadroeg. Als er twijfel bestond over zijn handelbaar- heid, werd die a! snel bevestigd, want in de Indone- sische kwestie, die de PvdA tot en met 1949 bezig zou houden en zou verscheuren, was De Kadt ou- derwets dissident. Tijdens allerlei vergaderingen in verschillende gremia (Commissie Indonesie, Partij- raad, oppositionele verbanden) en in de pers getuig- de hij van het inzicht dat Nederland vee) meer be grip moest hebben voor de drijfveren van het nationalis- me. De PvdA diende de Republiek te erkennen als authentieke uitingsvorm van legitieme aspiraties en zodoende te bewerkstelligen dat de relatie tussen Nederland en Indonesie uit de koloniale sfeer werd gehaald. Duurzame samenwerking, in beider be- lang, op basis van volstrekte gelijkwaardigheid; dat was het doe I waarnaar De Kadt uit aile macht streef- de. Het hoogtepunt van zijn actie tegen, wat hij noemde, onze 'nationale zelfgenoegzaamheid', was de publikatie van De Indonesische tragedie in r 949, waarin zich aile opgekropte ergernis over jaren van mistasten door de regering, inclusief de democra- tisch-socialistische ministers, ontlaadde.5 Het lei- derschap van de partij werd gehekeld op een manier

s&.o 61992

die in de PvdA, waar de goede vormen hoog in aan- zien stonden, nog niet eerder was vertoond en ook niet meer zo gauw- pas in de jaren zestig mocht het opeens-zou worden vertoond. 'De mannen van St Michielsgestel' hadden bewezen 'geen politiek in- zicht en geen politieke kennis van voldoende om- vang' te bezitten. ⁶ Oat wat de gedreven vernieu- wers betrof. Van de oude SDAP-ers deugde ook al weinig. Hun ervaring was nooit verder gegaan dan de gemeentelijke en de provinciale politiek. 'We kregen dus onze sociaal-democratische wethouders als de mensen, die dan nog het meeste verstand van politieke werkelijkheden hadden, en die nu de taak hadden, problemen van nationale en internationale

· aard op te lessen. Het is dan ook niet te verwonde- ren, dat dit alles mis moest !open. '7 Zo werd Drees aangepakt.

Leeahoifdjes

Meer nog dan een aanklacht tegen gebrekkig ver- stand van de verhoudingen in Indonesie was De Kadts betoog, een voor zijn doen over het algemeen koele analyse met slechts enkele schotschriftachtige uithalen, een oproep om de kwestie in een vee! rui- mer verband te zien. Als Nederland dacht Amerika te kunnen chanteren ('als ge ons niet de vrije hand geeft in lndonesie, dan doen wij niet mee met "jul- lie" Westelijk blok') beging het een eigen-levensbe- dreigende vergissing. De vorming van een Westelijk blok was een essentieel Nederlands belang, niet iets waar ons land een prijs voor zou mogen vragen.

Am erika kon ook wei zonder ons. Eventueel zou bet Nederland passeren en zaken doen met de Duitsers, die dan eisen zouden kunnen stellen 'die ten koste van Nederland gaan'. ⁸

Hier roerde De Kadt een zeer gevoelig thema aan. De Koude Oorlog was inmiddels tot voile ont- wikkeling gekomen. Hij hield de PvdA van hoog tot laag in zijn greep. Oat de vrijheid van Nederland aileen kon bestaan bij de gratie van bondgenoot- schappen als het Pact van Brussel ( ¹ 948) en de in april 1949 op te rich ten N Avo was een bijna niet be- streden axioma geworden. De Kadt zelfhad aan zijn

kennis van zaken op het gebied van de betrekkingen tussen Oost en West zijn opkomst in de PvdA te danken. Door de aanpak van het Indonesisch conflict tot onderdeel van de Koude Oorlog te verklaren gaf hij zijn visie daarop meer gezag en legde hij de be- wijslast voor zijn ongelijk bij zijn tegenstanders.

Deskundigheid inzake lndonesie was ook schaars in de PvdA, maar het was toch vooral zijn reputatie als Ruslandkenner die De Kadt vanaf ongeveer 1947 steeds meer aanzien bezorgde. Het oordeel over Stalin en de zijnen van deze gewezen communist, die aile oude plunje zo onmiskenbaar had afgelegd, werd hoog aangeslagen, ook al natuurlijk doordat het strookte met wat in de top van de PvdA intlli"tief over de verhouding met 'het Oostblok' werd ge- dacht. Een 'realistische, progressieve en krachtige politiek' tegenover de Sovjetunie was steeds De Kadts devies, vanaf het moment dat hij bet commu- nisme vaarwel had gezegd. Het Westen moest zich in zijn ogen vee! standvastiger tonen dan het deed.

De Kadt was behalve strijdbaar en vol venijn jegens het communisme ook onveranderlijk zeer somber en vooral gefrustreerd door de onwil van de bierkaai om zich tot rede te Iaten brengen. In zijn perceptie, onder meer neergelegd in Rusland en wij, de brochu- re die hij in januari 1947 voltooide en die heel goed vie! in de PvdA, was Amerika 'de enige tegenkracht van betekenis die de Russen ontmoeten bij hun voornemen om de wereld tot een eenheid te maken en onder hun Ieiding te organiseren'. Dit betekende zeker niet dat hij geen kritiek had op de Verenig-de Staten. Het sociale systeem van dat land achtte hij 'voor vele millioenen drukkend en ondraagbaar' en de cultuur was oppervlakkig. Die oppervlakkigheid was echter een zegen in zoverre zij maakte dat 'een groot dee! van de bevolking nog die barbaarse primi- tieve mentaliteit heeft, die voor het leveren van goed vechtmateriaal zo belangrijk is' .9 De Kadts Amerikabeeld week niet sterk af van de ideeen die op dat moment in de PvdA opgeld deden. De partij was onder druk van de Koude Oorlog enigszins geforceerd doende zich een nieuwe voorstelling van onze grote bondgenoot te scheppen, waarin voor

1. J. de Kadt,jaren die dubbe/ telden.

Politieke herinnerinaen (Amsterdam, 1978) 146-155· Zieook: S.L. vander Wal, ed., O.Jficie-le bescheiden bem:ffende de Nederlands-lndonesiche betrekkinaen 194t;-I9t;O (Den Haag, 1972) II (9 november -3 1 december 1945) 149.

l.lbidem, 412 (noot). lnjaren die dub- bel telden ( 1 7 1) vermeldt De Kadt met enige trots dat een lid van het Britse Lagerhuis, van Labour uiteraard, in het parlement citeerde uit een door hem voor The New Statesman geschreven

artikel, bij wijze van aansporing aan de Britse regering om niet klakkeloos het Nederlandse beleid te steunen. Zie ook: Ronald Havenaar, De tocht naar het onbekende. Het politieke denken van jacques de Kadt (Amsterdam, 1 990)

(Amsterdam, z.j. [1969]) 1.

4· De Baanbreker, 30 juni 1 945·

5· J. de Kadt, De lndonesische traaedie.

Het treurspel der aemiste kansen (Amsterdam, 1949 [maart]) 5·

G.lbidem, 12.

1 Go -1 6 1 . Zoals gezegd komt vee! van wat in dit stuk wordt behandeld ook tenminste zijdelings aan de orde in het werk van Havenaar. Steeds opnieuw daarnaar verwijzen he eft weinig zin.

3·1· de Kadt, Ajscheid van de PvdA? Van democratie naar volksdemocratie

7 .Ibidem, '3.

8 .Ibidem, ^{I I -I 2.}

9.]. de Kadt, Rusland en wij. Hoe redden wij de vrede? (Amsterdam, 1 947). pp J5, 36 en 37-38.

-

cingen dAte onflict

·en gaf ::le be-

·s.

chaars

•utatie . 1947 I over mnist, elegd, )Ordat tui'tief rd ge- chtige ds De mmu- st zich

deed.

jegens )mber erkaai :eptie,

·ochu- 1 goed lcracht ij hun naken ken de nig-de tte hij .ar' en igheid . t 'een rimi- n van Kadts en die partij gszins 1g van

1 voor

1eclie.

redden

· PP

s&..o 61992

nadruk op het kapitalistisch karakter van dat land weinig plaats was. ¹⁰

In 1 948 werd De Kadt lid van de Tweede Ka- mer, waar hij vooral het woord zou voeren over de buitenlandse politiek en over lndonesie (Nieuw- Guinea). Na de soevereiniteitsoverdra ht in de- cember 1949 wa hij wat dit laatste onderwerp be- trof geen tegenvoeter meer van het in de PvdA do- minante standpunt, eerder een opinion leader tegen- over wie een dissidente minderheid die Indonesie lnzake Nieuw-Guinea tegemoet wilde komen, het moest afleggen. Over de opmerkelijke ommezwaai van Goedhart en De Kadt - eerst wilden zij alles doen om lndonesie gunstig te stemmen, later kon dat land weinig goed meer doen omdat het in com- munistisch vaarwater was geraakt - is elders al zo- veel geschreven dat hij hier buiten beschouwing kan blijven.

Anders dan in de jaren veertig was het Indonesie- standpunt van De Kadt voor zijn statuur in de PvdA een hetrekkelijk neutral~ factor. Tot ongeveer het midden van dejaren vijftig was zijn kijk op de we- reldpolitiek in grote mate hepalend voor de gerlach- ten die de PvdA daarover uitdroeg, al gold hij zeker niet als enige expert. Geert Ruygers bij voorheeld, met zijn gematigder oordeel en minder polemische stijl, stond als hetere politicus meer in het centrum van de partij-organisatie en werd geschikter geacht om vergaderingen van de Commissie Buitenland te lei den. Vanaf ¹ 9 51 , to en de functie van lnternatio- naal Secretaris werd ingesteld (te hekleden door Al- fred Mozer), kwamen de Kamerleden-huitenland- deskundigen organisatorisch in een strakker keurslijf terecht, in elk geval strakker dan de solist De Kadt lief zal zijn geweest .

De standpunten van de PvdA in de Koude Oor- log zijn al vaak voorwerp van mil de of minder mil de spot van historici geweest. En inderdaad, uit partij- bladen en congresver lagen zijn tal van citaten te sprokkelen die er samen op zouden kunnen wijzen dat deze partij in de greep was van een hijna McCarthyi'stische hysterie. Was het echt zo erg?

Vee! lcritiek is al te gemakkelijk uit de mouw ge- schud, want gebaseerd op wijsheid achteraf. Wij weten nu wat men toen niet wist, namelijk dat de Sovjetunie geen concrete plannen had om de wereld te veroveren, noch de mogelijkheden om zuJke plannen uit te voeren als zij die wei zou hebben

1 o. D.F.J. Bosscher, 'De Partij van de Arbeid en het buitenlands bcleid' in:

BMNG 101 (1986) I ]8·51 (42).

1 1 • J. de Kadt, De consequenties van Korea (Amsterdam, 1950) 2 2]·2 24.

12. Politeia, october 195o, 5.

gehad. Maar het mag gezegd. ook tegen de achter- grond van zijn tijd beschouwd was een hoek als de Kadts De consequenties van Korea wei erg apocalyp- tisch van strekking en toon. Weliswaar werd niet elke daarin voorkomende gedachte, zoals bij voor- heeld het idee om de communistische partijen in de vrije wereld huiten de wet te stellen, ^{1 1} zonder meer door de PvdA onderschreven. Echt hestreden wer- den ook de meest extreme voorstellen van De Kadt evenmin. Oat deze zo onhelemmerd zijn gang kon gaan in de partij wekte de nodige ergernis in kringen ter linkerzijde van de PvdA en ook wei bij eigen !e- den van een wat nuchterder slag.

De eerste serieuze oppositionele geluiden van de democratisch-socialistische studentenvereniging 'Po- liteia', met welke de PvdA zo'n tien jaar later (in ja- nuari 1 96 1) officieel zou hreken, richtten zich tegen het anticommunisme van de PvdA en met name tegen De Kadt als belangrijkste exponent daarvan.

'De meneer met dat Stalin-complex', heette hij in oktoher 1950 in Politeia, het blad van de verenig- ing. ¹² Waarna een heledigde De Kadt besloot een eerder gedane toezegging om een inleiding te ko- men houden, in te trekken. 'Blijkbaar is die vereni- ging in hand en geraakt van een aantal brallende leeg- hoofdjes', schreefhij aan de WBS, via welke deaf- praak waarschijnlijk was gemaakt. ¹ 3 Korte tijd later nam Politeia hem opnieuw op de korrel als een 'in elites denkend socioloog en lcrampachtig real- politiker'. ¹4 In maart 1951 zette het hlad, dat ken- nelijk Iucht had gekregen van De Kadts hoosheid, of misschien wel van hepaalde zijde een reprimande had ontvangen, provocerenderwijs in zijn kop de lcreet 'Gods- en Kadtslasteringen zijn niet ~oege­

staan'. ¹ 5 Ook voor De Vlam was De Kadt het sym · boo! van de 'bewapeningshysterie' die het in 1950 alom bespeurde, getuige onder meer de kop 'Kad- teriger dan de kadt' hoven een artikel dat wel over extreem anticommunisme, maar verder niet over De Kadt zelfhandelde.¹6

Tinbereen

Afgezien van de tegenstellingen rond lndonesie pas- ten de PvdA en De Kadt tot circa 1957 vrij goed bij elkaar, voor zover een individualist van dit soort iiberhaupt hij een politieke partij kon passen. Zijn meningen, ofschoon meestal hloemrijker en com- promislozer geformuleerd dan die van anderen, wa-

13. Brief De Kadtaan was, 1·11-5o (collectie Den Uyl).

14. Po/iteia,januari 1951,1.

15. Ibidem, maart 1951, 1.

16. Frits Kiefin De Vlam, 16 septem- ber 1950.

253