TIJDSCHRIFT VAN HET KENNISCENTRUM

I • OOCUMENTATIECENTRt

NEDERLANDSE POUT ' PARTIJEN

TIJDSCHRIFT VAN HET KENNISCENTRUM

JAARGANG 26

NUMMER 2

APRIL 2005

THEMA IDEE APRIL 2005

LOKALE DEMOCRATIE

3 Inleiding op het thema

DOOR WOUTER-JAN OOSTEN EN EDWIN VOLBEDA

5 Over de nationale evaluatie van dualisering

DOOR WOUTER-JAN OOSTEN

8 Het belang van lokale democratie

DOOR ARNO PETERS EN MAARTEN SCHURINK

11 Sterke burgemeesters zijn nodig

DOOR GERARD SCHOUW

1 4 Dualisme, doctrine en daden

DOOR ALFONS DÖLLE

19 De duale provincie vanuit CS en PS Provincialen in gesprek

DOOR CARRY ABBENHUES EN LINZE SCHAAP

22 De verplaatsing van het democratisch tekort

DOOR KIM PUTTERS

25 Regenachtig met kans op zon

DOOR aNNO VAN VELDHUIZEN

27 Nieuwe interbestuurlijke verhoudingen, betere prestaties

DOOR JOHAN REMKES

30 Vasthouden door loslaten

DOOR RALPH PANS

33 Politieke participatie, politieke ongelijkheid en politieke educatie

DOOR IVO HARTMAN

37 Is dit een probleemwijk? Nee, ze zijn jaloers op ons Interview met Leo Olffers

DOOR WOUTER-JAN OOSTEN

39 "Een simpel knoppending" Op campagne in Utrecht

DOOR EDWIN VOLBEDA

EN VERDER

42 Een lesje bakens verzetten voor D66

DOOR MENNO VAN DER LAND

47 Geen vuiltje onder de zon

DOOR JAN WILLEM STORM VAN LEEUWEN

49 Voorkom voortijdig schoolverlaten

DOOR BARBARA JOllEN VAN WIJK

VASTE RUBRIEKEN

46

I -.

;"

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie. pagina 3

Lokale democratie

In Nederland wordt een strijd gevoerd voor de lokale democratie. D66'ers nemen zonder aar- zeling deel aan die strijd. Thom de Graaf laat zich herinneren als een onverschrokken strijder.

Misschien dat een enkele criticus de oud-minister associeert met Don Quichote, maar volgens ons zijn de tegenstanders van directe democratie geen windmolèns. Uiteenlopende ideeën over de vorm van democratie zijn de rauwe werkelijkheid van het politieke lèven.

Eind 2005, begin 2006 wordt opnieuw benadrukt dat er behalve voor ook wordt gestreden in de lokale democratie. We gaan immers weer stemmen voor de gemeenteraden. Voorafgaand aan het opleven van de strijd om politieke inhoud verkent Idee het strijdperk. In het voorgaan- de nummer las u een impressie van de gekozen burgemeester in de Verenigde Staten. In dit nummer gaan we verder in op bestuurlijke aspecten van lokale democratie. Daarbij komen vier onderwerpen aan de orde: de dualisering, de gekozen burgemeester, interbestuurlijke ver- houdingen en de verhoudingen tussen lokaal bestuur en burgers.

Het gemeentebestuur is in 2002 gedualiseerd. Wouter-jan Oosten introduceert de evaluatie van de dualisering. Vervolgens benadrukken Arno Peters en· Maarten Schurink het belang van loka- le democratie . Van een duale bestuurscultuur moet nog werk gemaakt worden, vinden zij.

Gerard Schouw geeft aan dat er naast een sterke raad een sterke leider nodig is, een gekozen burgemeester. Daarentegen benadrukt Alfons Dölle hoeveel de wetgever overhoop haalt in gemeenten, hij pleit voor rust. Bovendien maakt Alfons Dölle duidelijk waarom de dualisering onmogelijk aan de verwachtingen kon voldoen. Hoe dualisering in provincies uitwerkt bespre- ken Carry Abbenhues en Linze Schaap .

Duaal bestuur is niet het enige dat het rijk van gemeenten verlangt. Gemeenten voelen zich bedreigd met een inperking van hun mogelijkheden tot belastingheffing en met een begren - zing van hun uitgaven. Kim Putters laat ons kijken in de keuken van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). De VNG meent dat de WMO financiële risico's brengt, terwijl een gemeente zonder eigen belastingheffing juist weerloos wordt. De spanningen tussen VNG en rijk zijn hoog opgelopen. Inmiddels is er een Code Interbestuurlijke Verhoudingen geformu - leerd. Hier in Idee zet johan Remkes zijn visie op interbestuurlijke verhoudingen uiteen.

Vervolgens geeft Ralph Pans aan dat discussies over bevoegdheden de burgers niet helpen aan hetgeen zij van hun overheid verwachten. Gemeenten dienen tot 'betekenisvolle resultaten' te (kunnen) komen.

Discussies over de structuur van het bestuur hangen samen met maatschappelijke ontwikke- lingen. juist D66 wil aan de huidige samenleving bestuurlijk de juiste consequenties verbin- den. Ivo Hartman schetst de maatschappelijke achtergrond van een democratie waarin het belang van participatie wordt onderstreept. Met Leo OIffers zien we een voorbeeld van succes- volle lokale participatie. Bij wijkbeheer hecht Leo Olffers groot belang aan de eigen inzet van bewoners. De aanpak van opbouwwerkers, in het voorgaande nummer beschreven in het arti - kel 'Ken jij je buren?' , is volgens Leo Olffers in Laak Centraal niet de juiste vorm. Van een Haagse wijk gaan we naar Utrecht. Edwin Volbeda beschrijft hoe ondernemende D66'ers de wijk ingaan om bij bewoners te peilen welke politiek-inhoudelijke inzet gewenst is.

Edwin Volbeda en Wouter-jan Oosten, thema redacteuren

pagina 4 • Idee. april 2005 • Thema: lokale Democratie

Foto: Herman Wouters

I

Idee· april 2005 • Thema: Lokale Democratie.

pagina 5

Over de nationale evaluatie van.

dualisering

De dualisering hield primair een scheiding in van de functies van enerzijds het colle- ' ge van burgemeester en wethouders en anderzijds de raad. Wethouders zijn niet lan- ger lid van de raad, de raad en zijn commissies stellen zelf hun agenda op. De ont- vlechting van bestuur en volksvertegenwoordiging dient te leiden tot. meer herkenba- re politiek en meer levendige lokale democratie. Lukt dat?

DOOR WOUTER-JAN OOSTEN

In de wet die gemeentebesturen dualiseerde per maart 2002 staat dat de dualisering wordt geëvalueerd. De minister voor Bestuurlijké Vernieuwing en Koninkrijksrelaties heeft de evaluatie · opgedragen aan een stuurgroep voorgezeten door Joan Leemhuis-Stout. Zij is ondermeer commis- saris der koningin in Zuid-Holland geweest. Om het onderzoek te verrichten is door de stuurgroep het bureau Berenschot aangetrokken. Doel van het onderzoek

nagaan in hoeverre de struc- tuurveranderingen zijn ingevoerd en hoe daarmee ook een cultuurverandering in gang is gezet.

De onderzoekers van Berenschot hebben zich gebogen over de relevante literatuur en ze hebben een vragenlijst gemaakt voor ambtsdragers, gemeentesecretarissen en griffiers. De onderzoekers grepen terug naar de rapportage uit januari 2000 van de staatscommissie voorgezeten door de Groningse hoogleraar Douwe Jan Elzinga. Verder konden de onderzoekers gebruik maken van eva- luaties die diverse verenigingen en ook gemeenten zelf inmiddels hebben verricht. Om het beeld uit al de gegevens aan te vullen, hebben de onderzoekers gesprekken gevoerd met de betrokke- nen. De rapportages van de stuurgroep en Berenschot verschenen in december 2004.

'Profiel van de raad

De raad dient een eigen profiel te ontwikkelen door invulling te geven aan drie onderscheiden rollen: de kaderstellende rol, controlerende rol en volksvertegenwoordigende rol. De kaders telling houdt in dat de raad met verordeningen, begroting en anderszins strategisch aangeeft langs welke lijnen het college dient te besturen. De controle houdt in dat de raad toeziet op de juiste uitvoe · ring door het college. Het werk van de accountant, de voorgeschreven lokale rekenkamer(commis- sie) en het nieuwe recht van enquête zijn enkele van de instrumenten waarover de raad in zijn controlerende rol beschikt. Het college is ook een actieve informatieplicht opgelegd.

De stuurgroep constateert wel enige verbetering bij de kaderstellende rol en de controlerende rol.

De raad heeft zijn positie als vertegen'woordigend orgaan nog niet veel kunnen versterken. Zo waren. veel' bestuursbevoegdheden door de wetgever nog niet overgeheveld van de raad naar het college, zodat de volksvertegenwoordiging toch met beleidsuitvoering wordt belast. De verande- ringen die de gemeenten te verwerken kregen, leidden er eerst toe dat de blik naar binnen werd gericht: ambtsdragers en ambtenaren wennen aan de nieuwe situatie. Die 'procedurele fixatie' bevordert niet dat de raad naar buiten treedt als het vertegenwoordigend orgaan en dat het demo- cratisch gehalte van de lokale samenleving als geheel toeneemt. De volksvertegenw.oordigellde rol

, lijkt er bij uitstek één waar mensen geleidelijk in groeien. De nationale evaluatie komt wat dat

betreft te vroeg om effecten vast te stellen. ,

Het departement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Vereniging van Neder- landse GelTleenten (VNG) hebben voor de begeleiding van dualisering de Vernieuwingsimpuis Dualisme en Lokale Democratie in het leven geroepen, een project(organisatie) met website, nieuws- . brief en boekjes rijk aan ervaringen en tips. De stuurgroep merkt op dat door de

Vernieuwingsimpuis en door de eigen dynamiek binnen gemeenten zoveel zaken in verband worden

gebracht met de ontvlechting van college en raad, dat 'dualisme' een containerbegrip wordt. Zo zou

pagina 6 • Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie

een succesvol voorbeeld van lokale interactieve beleidsvorming niet met de beoogde verhou- ding tussen de organen van de gemeente ver- ward mogen worden.

Knelpunten

Twee van de knelpunten waar de stuurgroep op wijst, zijn de aard van bestuurlijke stukken en de drang om de raad als een eenheid ,te laten optreden. In veel gemeenten is het nog gebruikelijk dat een raadscommissie dezelfde stukken ontvangt die in het managementteam en het college zijn behandeld. Die ambtelijke stukken bieden raadsleden geen duidelijke aangrijpingspunten voor hun specifieke rol. In de samenvatting van beleidsdossiers kan , raadsleden worden aangegeven welk orgaan bevoegd is en wat het college van de raad vraagt. Die informatie dient niet te worden overwoekerd door aspecten van bestuur of uit- voering. Bij de kaderstelling door de

raad, besluiten met consequenties op langere termijn, verdienen raadsleden het om verschil- lende beleidsopties gepresenteerd te krijgen.

Hierbij kunnen lokale belangenorganisaties en andere externe deskundigen door de commis- sie of raad worden gehoord. Dat de raad is los- gemaakt van het college en eigen rollen heeft, wil niet zeggen dat de raad in alle opzichten een eenheid is of kan zijn. Een

gemeenteraad is immers een forum waarin ideeën en belangen naar voren worden gebracht, vaak tegenstrijdige ideeën en belan- gen. Het is niet wenselijk dat de identiteit en profilering van politieke fracties worden opge- offerd aan het nieuwe profiel van de raad als orgaan. Het is een evenwichtsoefening om als raad (als presidium of griffie) een proces zo in te richten dat de verschillende posities elk tot hun recht komen: aangeven op welk moment een commissie zich (laat) informeren, op welk moment de fracties een standpunt bepalen en:

uitdragen en hoe en wanneer er vanuit de raad als geheel wordt gesproken (bijvoorbeeld door de raadsvoorlichter).

Kent de dualisering geen grote winnaars, er zijn duidelijk wel mensen die er zich de verlie- zers van voelen. De evaluatie bevestigt eerdere berichten dat vooral wethouders nadeel onder- vinden van de veranderingen. In sommige gemeenten zijn wethouders niet altijd meer welkom bij commissie- en raadsvergaderingen.

Hoe kunnen zij de raad dan voldoende infor- matie verschaffen, zich verantwoorden en vooral ook: steun verwerven voor hun beleid?

De wethouders waren gewend om hun vakcom- missie 'bij de hand te nemen' en om hun stem-

pel te drukken op de eigen fractievergaderin - gen. Het aantal wethouders dat politiek sneu- velt neemt inderdaad toe. Het blad

constateerde dat in 2004 in één op de vijf gemeenten tenminste één wethouder aftrad, 145 wethouders in totaal.! Douwe Jan Elzinga wees erop dat in veel gemeenten in 2002 veel nieuwe gezichten zijn verschenen, met name leefbaren.2 Hierdoor vermindert de stabiliteit van de lokale politiek, hoe je dat ook beoordeelt. Duaal bestuur is dus niet'het enige waar wethouders of colleges last van hebben, maar toch. Duaal bestuur kent het risico dat de afstand tussen college en raad conflicten bevordert. De stuurgroep adviseerde de minis - ter om gemeenten een extra impuls te geven opdat de dualisering alsnog de gewenste effec·

ten sorteert.

De stuurgroep meende dat de positie van het college enige versterking behoeft. In de wet is op te nemen dat wethouders aan de com- missie- en raadsvergaderingen kunnen deel- nemen. Er is ook te bepalen dat de raad het college dient te horen alvorens de raad op eigen initiatief een verordening vaststelt met daarin algemeen verbindende bepalingen.

Het kabinet heeft. deze aanbevelingen overge - nomen. Daarentegen vinden de Wethouders - vereniging, de Vereniging van Griffiers, de Vereniging van Gemeentesecretai-issen, de

Ned~rlandse

Vereniging voor Raadsleden i.o., de Begeleidingscommissie Vernieuwings- impuis Dua'lisme en lokale democratie en de VNG dat deze twee aanpassingen wel in de praktijk, maar niet wettelijk gerealiseerd moeten worden.

Bezwaren

De raad heeft een eigen ambtelijke onder-

steuning gekregen om hem te helpen zelfstan-

diger op te treden: de griffie(r). De Vereniging

van Griffiers valt erover dat volgens de stuur-

groep, een grote griffie een wig drijft tussen

college en raad. [n de rapportage van

Berenschot is inderdaad geen basis te vinden

voor die stelling van de stuurgroep. Veel klei-

nere gemeenten hebben een griffier benoemd

en geen verdere griffie ingesteld. Waar er wel

een grote griffie is, stellen de medewerkers

daarvan zich doorgaans op als procesbegelei-

ders en adviseurs inzake procedures. Wat de

beleidsinhoud betreft blijven de portefeuille-

houder en zijn/haar ambtenaren de eerste

viool spelen. Bovendien zijn de taken van gro-

tere griffies specialisaties van bestaande staf-

functies als bestuursondersteuning, secretari-

aat, communicatie, en concern con trol. Hier

was dus ook in de monistische situatie een filter tussen enerzijds de portefeuillehouder en zijn/haar vakafdeling en anderzijds de raad.

Volgens de evaluatie voelen slechts weinig lokaal betrokkenen zich echt verantwoorde- lijk voor het welslagen van de dualisering.

Zo wordt .binnen de gemeente de griffier de 'probleemeigenaar' van de veranderingen.

Dat is niet onterecht: de griffier heeft zijn/haar functie te danken aan de dualise- ring. Misschien verklaart dat ook dat van de betrokkenen de griffiers meest positief zijn over de veranderingen, op enige afstand gevolgd door de raadsleden. De gemiddelde wethouder voelt zich, zoals gezegd, onder grotere druk staan. De stuurgroep betreurt dat burgemeesters zich niet méér hebben opgeworpen als een gids op het traject van verandering. De kwaliteit van het lokaal bestuur en daarbij het functioneren van de raad is immers bij uitstek een zaak voor de ambtsdrager met bestuurlijke ervaring en een positie boven de partijen. De stuur- groep meent overigens pat de burgemeester als m .eest prominent lid van het college niet langer ook de voorzitter van de raad dient te zijn. Van de burgemeesters die de vragen- lijst invulden, meent toch 63

dat hij/zij erin slaagt om de dubbelrol goed te vervul- len. Van de raadsleden deelt 52

dit oor- • deel. Bij de evaluatierapportage is aan te tekenen dat indien er in de toekomst een afzonderlijke raadsvoorzitter komt, het niet valt te verwachten dat de gemiddelde burge- meester zich alsnog opwerpt voor het goede functioneren van de raad.

In diverse kringen is de evaluatierapportage aangegrepen om de eigen reserves inzake de volgende verandering nogeens naar voren te brengen: de bezwaren tegen het kabinets- voornemen om in 2006 de burgemeester

Noten

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie. pagina 7

door de bevolking te laten kiezen. De gemeenten hebben nog al hun energie nodig om de laatste veranderingen te verwerken, zo is dan betoogd. Minister Thom de Graaf antwoordde daarop dat de direct gekozen burgemeester het sluitstuk van duaal bestuur is. We zullen zien hoe één en ander · nu door kabinet en parlement wordt uitge- werkt. Het 'paasakkoord' stelt in elk geval meer onderzoek in het vooruitzicht.

En dan aan het werk

Het is in elk geval te hopen dat de Haagse manoeuvres rondom de gekozen burge- meester de mensen in gemeenten niet aflei- den van hun werk: het besturen voor en met burgers. Er is nog hoop, zo meldt de bege- leidingscommissie Vernieuwingsimpuis Dualisme en lokale democratie. In haar derde jaarbericht geeft de commissie aan dat de aandacht voor de vormen van demo- cratie echt iets betekenen. "De mate waarin gemeenten zo de externe oriëntatie van de lokale politiek - in de geest van dualisme - hebben vergroot, blijkt effect te hebben op de oordelen en opvattingen van burgers over het functioneren van de lokale demo- cratie. In gemeenten waar si·nds de invoe- ring van dualisme meer geïnvesteerd is in het vergroten van de herkenbaarheid en toe- gankelijkheid van de lokale politiek, zijn burgers wat vaker tevreden over de lokale democratie en wat meer betrokken bij de plaatselljke politiek. Dit effect geldt vooral voor groepen burgers die doorgaans moei - lijk kunnen worden bereikt door de lokale politiek en het gemeentebestuur. Pogingen om de toegankelijkheid en herkenbaarheid van de lokale politiek voor burgers te ver- groten, blijken op korte termijn dus al enige resultaten op te leveren."3

De auteur is redacteur van Idee en parttime werk- zaam bü een raadsgriffie.

1. Henk Bouwmans, 'De macht aan de raad', Binnenlands Bestuur, 7 januari 2005, pp. 1,26-34.

2. Douwe Jan Elzinga, 'Naar een nieuwe verhouding tussen politiek en bestuur', Binnenlands Bestuur, 21 januari 2005, p. 23.

3. Begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuis Dualisme en lokale democratie, Effecten van dualisering voor burgers: Beweging naar buiten?, Den Haag, 2005, p. 38.

Surf tips

www.vernieuwingsimpuls.nl www.minbzk.nl

www.vng.nl www.griffiers.nl

pagina 8 •

Het belang · van

lokale democratie,

De evaluatie 'van dualisering van gemeenten was om niet erg vrolijk van te wor- den. Volgens de stuurgroep zijn de 'doelstellingen van de wet nog niet bereikt':

geen herstel van de positie

de raad en van de volks vertegenwoordigende functie en van de herkenbaarheid van het lokale bestuur. Dit komt volgens leemhuis c.s. doordat niemand zich eindverantwoordelijk voelt in het 'zelfzoe- kend leerproces', waarvan 'spelregels en omgangsvormen onvoldoende zijn beproefd en uitgekristalliseerd'. De stuurgroep concludeert zelfs dat in veel gemeenten 'risico's voor de kwaliteit van het lokaal bestuur in ons land' ontstaan.

In dit artikel bespreken de auteurs of het met duale gemeenten werkelijk de ver- , keerde kant op gaat.

DOOR ARNO PETERS EN MAARTEN SCHURINK

Veranderingen in Nederland, zeker bestuurlijke vernieuwing, gaan langzaam, Invloed geven aan de burger blijkt moeilijk voor de zittende politiek,. Stel je toch eens voor dat de burger een verkeerde keuze maakt! De moeite om met een direct gekozen burgemeester en de invoe - ring van een referendum het systeem een beetje te vernieuwen en de burger toe te laten in politiek/bestuur, zijn exemplarisch voor deze angst. Als' een partij die het geloof in eigen kracht en, de individuele keuzevrijheid hoog in het vaandel heeft staan, kent D66 die angst niet.

Vernieuwing in bestuurlijk Nederland

Dès te opvallender was het dat invoering van dualisme in gemeenten bijzond'er snel ging, In één kabinetsperiode van instelling van de staatscommissie naar invoering van de wet, dat was nog nooit vertoond. vyat een daadkracht! Kwam het door de veelbesproken kloof tussen burger en bestuur die te dreigend werd, de ,nadreunende schok van de lage lokale opkomstcijfers (voor het eerst onder de 50%) of was· het de eensgezindheid van Paars? In elk geval was dat het monistische systeem, waarin college en raad kluitjesvoetbal speelden, nret langer houd - baar.

Door de samenkomst van factoren bleek het mogelijk om op korte termijn tot ,vernieuwing te komen. Alsof men schrok van de door zichzelf aan de dag gelegde daadkracht werd de evalua- tiebepaling in de wet opmerkelijk vroeg gelegd. Sterker nog , en daar was de zo bekende stro- perigheid 'weer : er werd in de Eerste Kamer een motie aanvaard van het lid Platvoet. Daarin stond dat de overheveling van bestuursbevoegdheden pas na de evaluatie zou worden afge - rond. En jammer genoeg leidde dit alsnog tot een halfbakken situatie waarin het college het bestuur voor zijn rekening neemt, maar waarin honderden sectorwetten nog steeds de raad de formele bevoegdheden toekennen . Dualisme is meer dan dat een wethouder geen raadslid meer is, het gaat ook om het herbevestigen van de rolvetdeling tussen raad en college. Juist deze laatste wetswijziging moet daarvoor zorgen. De aanbevelingen van de stuurgroep- Leemhuis om op dit terrein voortgang te maken met wetgeving onder.schrijven we van harte.

Na tweeëneenhalf jaar ervaring met het nieuwe stelsel, tegen anderhalve eeuw met monisti- sche verhoudingen, kwam de evaluatie te vroeg. Minister Klaas de Vries heeft bij de debatten over de

dualisering gemeentebestuur benadrukt dat het tenminste twee perioden zou duren voordat ook de cultuur van het lokaal bestuur zich heeft gezet naar de nieuwe verhou - dingen. De evaluatie is dus niets meer of minder dan een tussentijds kijkje in de keuken ter - wijl het hoofdgerecht verre van klaar is.

Resultaten van de evaluatie

De stuurgroep-Leemhuis heeft de noodklok willen luiden. In de rapportage van Berenschot

worden gegevens gepresenteerd waarop de stuurgroep haar oordeel heeft gebaseerd. Met

dezelfde gegevens in gedachten kan ook een conclusie worden geformuleerd die meer rekening houdt met het veranderingsproces waarin gemeenten verkeren. Dan is het zelf- zoekend leerproces dat de stuurgroep nega- tief opvat juist een positief aspect. Wij doen een aanzet tot een meer genuanceerde con- clusie.

Raad en college zijn nog bezig zich een weg te banen van de oude naar de nieuwe situa- tie. De dualisering voltrekt zich als een klas- siek veranderingsproces: bestaande structu- ren worden aangepast en nieuwe gecreëerd, waardoor betrokkenen zich opnieuw moeten oriënteren op hun positie, rollen en werk- wijze. Dualisering is zeker op dit moment geen fenomeen waarvan gemakkelijk een onbewogen 'foto' kan worden ' gemaakt. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) zegt in zijn reacti-e dat de dualisering heeft gezorgd voor meer couleur locale . Laat ons benadrukken dat je bij

een paradigma verandering in alle organisaties een zekere ontevredenheid

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie. pagina

9

regelen. Nu een wethouder niet langer auto- matisch op steun van de coalitie kan reke- nen, moeten lobbyisten en organisaties ook de raad benaderen. Dat is gelijktijdig een nadeel en een voordeel voor hen . Het geeft maatschappelijke organisaties en lobbyisten immers de kans om het bij de raad te probe - ren als ze er met de wethouder niet uit komen. Tegelijkertijd is het besluitvor- mingsproces lastiger, langduriger en onze- kerder geworden. Wij taxeren deze situatie echter niet als een echt probleem. Sterker

~og,

het is volgens ons juist een goed teken dat geïnstitutionaliseerd overleg moeilijker wordt. Dualisme is immers bedoeld als hef- boom voor meer directe contacten tussen samenleving en individuele politici. Zo levert het dualisme zelfs een bijdrage aan het opruimen van de corporatistische over- legvormen. Nu de oude, monistische over- leg- en inspraakvormen niet meer werken, is

er bij raadsleden wel behoefte aan ondersteu- ning bij.zinvolle commu- nicatie met individuele vindt. Kenmerk van een De evaluatie is niets burgers. Deze slag wordt cultuurverandering is ver-

der dat deze moeilijk van boven .te sturen is. De betrokken partijen dienen in samenspraak een lokaal werkbare vorm van dualis - me te vinden.

meer of minder .

in

gemeenten gemaakt, maar nog veel te weinig. Het verspreiden van de best practices kan erg helpen.

dan een tussentijds

kijkje in de keuken De stuurgroep vat dualis- me op als vooral bedoeld om de externe focus te vergroten. Volgens ons is dat slechts één zijde van Een veranderingsproces

leidt per definitie tbt een interne oriëntatie, waarna de blik weer naar buiten

kan worden gericht. In de externe oriëntatie van raadsleden is nu nog weinig verande - ring te bespeuren. Uit het onderzoek blijkt bijvoorbeeld dat ze niet meer tijd besteden aan contacten met burgers en maatschappe- lijke organisaties. Daarmee lijkt de verster- king van het contact tussen burgers en bestuur (de volksvertegenwoordigende rol van de raad) nog weinig uit de verf te zijn gekomen. Dat onderbouwt het oordeel van de stuurgroep. Raadsleden zijn zich er wel van bewust dat er een slag gemaakt moet worden, maar weten het tij nog niet te keren. Uit het derde jaarbericht van de begeleidingscommissie Vernieuwingsimpuis dualisme en lokale democratie blijkt dat niet alleen de raadsleden, maar ook de bui- tenwereld aanpassingsproblemen

Wanneer maatschappelijke organisaties of burgers vroeger iets wilden, benaderden ze een wethouder en probeerden hun zaak te

de medaille. Uit het rapport v'an de commis - siè-Elzinga en de teksten rondom de parle- menatire behandeling blijkt het andere gezicht van dualisering. Dat is een meer interne doelstelling (die op termijn wel extern effect zou moeten hebben), namelijk het toenemen van de afstand tussen raad en college. Wij menen dat dit doel wel wordt gerealiseerd. Het kluitjesvoetbal is minder geworden. De onervarenheid met de situatie leidt er vervolgens wel toe dat excessen ' optreden. Wethouders worden soms niet' eens meer opgesteld of voortijdig gewis,- seld. De principiële krampachtigheid van sommigen (denk ook aan het wel/niet uitno- digen van wethouders bij commissie of frac- tie) is één van de risico's die kleven aan een omvangrijke veranderingsoperatie. Duaal fundamentalisme moet bestreden worden.

Dat destuurgroep daar een bijzondere ver-

antwoordelijkheid ziet voor de burgemees -

-",-,_ _ pagina 1 0 • Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie

----~~---~---~---~

ter, de plaatsvervangend raadsvoorzitter en de griffier (aanbeveling 1

14) is terecht.

Welke van deze actoren de dominante posi- tie moet innemen is sterk afhankelijk van de plaatselijke situatie. De opvatting van het kabinet, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de NGB dat dit toch echt door gemeenten zelf moet worden ingevuld, onderschrijven wij van harte .

Wat nu voor D66?

D66 is altijd een pleitbezorger van duali- sering geweest. De winst van de evaluatie is dat de morrende geluiden uit de duale prak- tijk die de kop opstaken nu zijn onder- bouwd met cijfers. Dit leidt volgens ons tot een genuanceerder beeld dan Leemhuis c.s.

schetsen. Een voorbeeld hiervan is dat anders dan vaak wordt gedacht, de grootte van een gemeente weinig van invloed is op het oordeel van respondenten over effecten van de wet. Dualisme is dus niet alleen een Randstad-speeltje. Daarnaast blijkt dat het adagium 'where you sit is where you stand' op te gaan . De mate van ontevredenheid bij wethouders is volgens het onderzoek van Berenschot en het tweede jaarbericht van de begeleidingscommissie VernieuwingsimpuIs bijzonder groot. Raadsleden en griffiers ) geven veel breder steun aan dualisering en zien kansen om tot verdere versterking van de politieke cultuur te komen. Het is met de kalkoen inderdaad lastig over het kerstdiner praten.

De aanbevelingen van de stuurgroep zijn van een laag abstractieniveau en gaan voor- bij aan de bredere blik

wij een lans

VOO(

breken. Dat wil niet zeggen dat bepaal- de punten uit het advies niet aanbevelens- waardig zijn. Het wettelijk vastleggen van de aanwezigheid van wethouders in de raad en de rol van het college als voorbereider van beleid is prima. Maar de echte verande - ring moet'in eerste instantie niet vanuit de Tweede Kamer komen. Wetten zijn geen oplossing voor gewenningskwesties. In de Tweede Kamer zijn vraagtekens geplaatst bij de situatie dat sommige kleine gemeenten weinig nut zien in een griffier, soms zo wei- nig dat zij een notulist als griffier aanstel- len. Maar het ligt niet voor de hand om gemeenten te dwingen een 'echte' griffier aan te stellen. Ook de gesuggereerde maxi- me ring van het aantal fte's van een griffie is in onze ogen een betutteling van gemeen- ten.

Het is van groter belang om gemeenteraden praktisch met raad en daad bij te staan. Dat

is meer dan het omarmen van he t deeltijd- karakter van raadslidmaatschap, het schep- pen van faciliteiten voor scholing van raads- leden en het maken van afspraken over informatieverstrekking (aanbevelingen

Het gaat ook niet alleen om de handreikin- gen of het ontwikkelen van instrumenten.

Het gaat vooral om reflectie op de manier van verga. deren en de wijze van met elkaar omgaan. Daarbij is het belangrijk dat de raad geen collectief is, maar bestaat uit poli- tieke fracties die daar zitten bij de gratie van hun meningsverschillen. Dat vraagt dus hele gerichte 0l'\dersteuning in elke gemeen- te. De

dualisme van de

VernieuwingsimpuIs is een mooie eerste stap, maar verre van voldoende om een echte verandering te bewerkstelligen.

Verder zou het D66 passen om voorop te lopen in de rij van voorstanders van experi- menten met contacten tussen individuele burgers en politici. D66 is bij uitstek de par- tij die ervoor staat mensen individueel te benaderen, los van geïnstitutionaliseerd overleg. De Demokraam in Leiden, de poli- tieke markt in Almere, de D66 Stembus in Den Haag en al die andere vernieuwende manieren om raadsleden tussen de mensen te zetten en om externe signalen op te pik- ken, verdienen navolging. Volgend op het evaluatierapport dichten wij hier niet alleen de Vernieuwingsimpuls, maar ook de oplei- dingscentra van politieke partijen een bela .ngrijke rol toe .

Uit onderzoek blijkt dat D66-politici en naar we aannemen ook griffiers en secretarissen met een D66-achtergrond beduidend posi- tiever over het dualisme oordelen dan men- sen met een andere partij-achtergrond. Dat is ook niet zo gek, D66 is immers een ver- nieuwingsgezinde partij die individuele keu- zevrijheid hoog in het vaandel heeft staan.

Veranderingsprocessen gaan langzaam, brengen onzekerheden met zich mee en doen soms pijn. Het is goed om te beseffen dat desalniettemin blijkt dat naast uitwas- sen ook veel gemeenten op de goede weg zijn. Het is nu zaak de ingeslagen weg met kracht te blijven volgen. Kortom, het gaat om een doorstart van het dualisme met een inzet op cultuur. De lokale democratie is te belangrijk om dit na te laten.

Arno Peters is beleidsmedewerker bÜ de D66-Tweede Kamerfractie. Maarten SchLirink is voorzitter van D66 Den Haag en voormalig medewerker van de commissie-Elzinga.

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie .• pagina 11

Sterke

burgemeesters zijn · nodig

De gekozen burgemeester past niet zo in de Nederlandse consensuscultuur. Toch is in een gemeente een sterke leider nodig, meent Gerard Schouw. Niet alleen omdat dit leidt tot een krachtiger lokaal bestuur, maar ook omdat dan veel fouten en gebreken niet meer onbesproken blijven onder lokale kaasstolpen.

DOOR GERARD SCHOUW

Nederland houdt niet zo va'n sterke leiders. Liever koesteren we onze bestaande cultuur van schikken en plooien. Van eindeloos zoeken naar overeenstemming. Wie als leider zijn hoofd boven het maaiveld uitsteekt, krijgt al snel het verwijt arrogant of eigengereid te zijn en dat zijn zaken waar we niet van houden. De hevige kritiek op het versterken van de lokale demo, cratie door het introduceren van de gekozen burgemeester moet ook in dit licht worden gezien. De nieuwe, direct gekozen burgemeester zou wel eens krachtig leiding kunnen gaan geven. En dat past niet in onze op consensus gerichte bestuurscultuur.

Dubbele stem

In de huidige situatie is een grote verscheidenheid zichtbaar in de taakinvulling van burge- meesters . Grofweg hebben burgemeesters twee hoofdfuncties. De eerste is die van het zijn van 'burgervader' voor de gemeenschap. Burgemeesters staan vooraan om gouden jubilarissen een taart aan te bieden of een speld op te prikken. Zij zijn zichtbaar en aanspreekbaar voor

Dualisme doet een groter beroep op leiderschap

wie maar wil. De burgemeester symboliseert de gemeenschap: veel warmte en liefde voor de inwoners en hun activiteiten.

Een tweede hoofdfunctie is die van manager van het college van B&W. Uit onderzoek dat is gedaan naar het functioneren van colle- ges blijkt keer op keer de cruciale rol van de burgemeester in het gesmeerd laten lopen van het bestuur. Een burgemeester kan een college maken of breken. Een burgemeester dus in de rol van teamleider, aanjager en sfeerbewaarder. De burgemeesters moeten voorko- men dat wethouders met elkaar ruziën of dat partijen in een impasse tegenover elkaar staan.

Is dat laatste onverhoopt het geval dan zal een burgemeester zijn 'dubbele stem' laten gelden.

En dát doen burgemeesters niet graag, omdat dit verplicht tot de keuze voor één van de partij- en. Hierdoor lopen zij reputatieschade op. Immers, de benoemde functionaris staat boven de partijen.

Transparantie

Onder invloed van de invoering van het dualisme is de rol van de burgemeester veranderd.

Dualisme doet een groter beroep op leiderschap. Het brengt in hoofdzaak drie veranderingen met zich mee: een zelfstandiger rol voor de raad, de noodzaak van meer eenheid in het colle- ge en strengere eisen voor wat betreft transparantie en controleerbaarheid.

In de ene gemeente lukt het dualisme beter dan in de andere, maar grosso modo is te stellen

dat gemeenteraden met succes hun zelfstandiger rol opeisen. Niet langer volgen zij lijdzaam

de agenda van het college, ze stelt nu een eigen agenda op. De gemeenteraden hebben gezon-

de afstand van de wethouders genomen;' ze laten zich niet meer bij elk detail leiden door par-

tijpolitieke verschillen. Ook krijgen de wethouders van de 'eigen' partij niet meer ten koste

pagina 12 • Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie Foto: Herman Wouters

van alles bescherming van de 'eigen' fractie.

En het afstemmen van een collegevoorstel door de gemeenteraad is al lang niet meer een doodzonde, maar het sluitstuk van wat het dualisme mogelijk maakt. Het machtspo - litieke spel heeft ingeboet ten gunste van de argumenten.

Om zich te weren tegen een krachtiger gemeenteraad, hebben de colleges van B&W meer werk gemaakt van hun eigen eenheid.

Een sterke raad kan "immers prijsschieten op een verdeeld en zwak college. [lat komt

bestuurbaarheid niet ten goede. Daarom is het principe 'het college spreekt met één mond', vergelijkbaar met dat van het natio- nale kabinet, in veel gemeenten snel en geruisloos ingevoerd. Vóór het dualisme was deze regel minder in zwang. Een college kende soms evenveel opvattingen als wet- houders. Wethouders waren vooral de partij- politieke voormannen in het college.

Vooruitgeschoven posten. Het collegebeleid werd gedicteerd in de fractiekamers van de grootste raadsfracties; wat op maandag- avond in de fracties was besloten werd de dinsdag erop gelabeld als collegebesluit.

Deze situatie is nu in veel gemeenten ten gunste gekeerd.

Een derde gevolg van dualisering is de nood- zaak van transparantie en controleerbaar-

heid. Waar voorheen nogal eens een 'vuiltje onder ons' bleef, is dat onder het dualisme anders. De raad neemt, gesteund door een rekenkamer of rekenkamerfunctie, zijn con- trolerende taak serieuzer. 'Wanneer hadden we dat kunnen weten?' en 'Is de informatie volledig en tijdig?', zijn vragen die met de regelmaat van de klok aan de orde zijn. En dat komt de democratisering ten goede.

In grote lijnen kunnen hier de belangen van de burgemeester en een wethouder tegen- over elkaar komen te staan. Een burgemees- ter zal aandringen op tijdigheid, juistheid, . op openheid naar de raad. Een wethouder is eerder geneigd om informatie bij zich te houden totdat er een oplossing in zicht is; of wanneer een probleem in kaart is gebracht.

Is· dit niet het geval dan gaat de raad zich ermee bemoeien en dat maakt een proces onbeheersbaar, zo is het motief om informa- tie aan de borst te houden.

Lame duck

Voor een goed verloop van net verdere

dualiseringproces is de positie van de burge-

meester cruciaal. De positionering van deze

figuur kan het succes of falen van dualisering

bepalen. Een sterk sturende burgemeester

zorgt ervoor dat partijpolitieke standpunten

en belangen van individuele wethouders (én

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie. pagina 13

raadsleden) ondergeschikt zijn aan die van het collectief. Hij kan met een breed kiezers- mandaat beter en krachtiger het collectieve belang en de uitgezette koers bewaken. Meer leiderschap van burgemeester voorkomt juist conflicten over politieke dwaalsporen. Het zorgt voör vooruitgang in de besluitvorming.

Om dat allemaal te realiseren beschikt de stu- rende burgemeester over een breed arsenaal aan bestuurlijk gereedschap. Wie het gereed- schap van de zittende burgemeesters onder een vergrootglas legt, zal schrikken van de . verschillen in de aard en omvang ervan.

Velen hebben een typisch consensuskoffertje:

uitstel van besluitvorming, het vragen van extern advies en het nemen van gefaseerde besluiten, kleine stapjes vooruit; Maar alleen een handboor en een schroevendraaier zijn vaak onvoldoende om aan een college leiding te geven: Kan een burgemeester dat niet, dan houdt alles op. Nogal logisch dat veel zitten- de burgemeesters zo luid-

ruchtig protesteren over de

te zetten. Er wordt vanuitgegaan dat alle zit- tende burgemeesters uitstekend function'e- ren . En dat terwijl naar schatting 10 tot 20 procent van hen tot de categorie

behoort. Eén op de vijf! Dat wordt echter nooit besproken; alsof er geen slecht functi - onerende burgemeesters zijn.

Competitieve instelling

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft recent onderzC?ek gedaan naar de competenties van de zitten- de burgemeester en de toekomstige direct gekozen burgemeester. De hUidigè burge- meesters zijn vooral 'verbinders', 'netwer- kers' en 'coördinatoren'. Binnen het college is hun kerntaak het bij elkaar houden van partijen en het draaiende houden van de machinerie. Hun positie boven de partijen en de daarmee samenhangende vanzelfspreken- de autoriteit maakt het voor de benoemde

burgemeester aantrekke - lijk om, zoals hierboven invoering van de gekozen

burgemeester. Zij zien dat hun huidige competenties onvoldoende aansluiten op noodzakelijke

ties.

De huidige geschetst is, anderen in de

de echte invloed uit te laten oefe - nen. De huidige burge- meester is de smeerolie van het college, maar niet het vliegwiel.

burgemeester is

In sommige gemeenten heeft de burgemeester sim- pelw, eg te weinig leidingge- vende competenties. In 'die gevallen neemt ééri van de wethouders de leidingge- vende rol over. De zwakke

de smeerolie van het college, maar

niet het vliegwiel

De direct gekozen burge- meester zal zich ni et in zo'n positie laten dringen.

Zijn competenties zijn die van een 'manager in een

burgemeester beperkt zijn ·

taken tot het 'plaatje en praatje' voor de bui- tenwacht, maar heeft geen enkele vinger in de pap tijdens collegevergaderingen. De invloed van de burgemeester verdal!lpt in de

van het gemeentehuis, aan het zicht van de buitenwereld onttrokken. Geen van de spelers heeft een belang om - het dis- functioneren van de burgemeester naar bui- ten te brengen. De wethouder is blij met zijn machtspOSitie, deze kan naar hartelust aan de knoppen draaien. De burgemeester is wel- iswaar een

maar 90k 'blij', daar dit buiten de waarneming van anderen plaatsvindt. Het blijft geheim. Totdat, ja, tot- dat het echt fout gaat en het verstandshuwe- lijk niet meer onder een dikke deken ver- scholen blijft.

Wat in het debat over de gekozen burge - meester opvalt, is dat leiderschap van een burgemeester absoluut nodig is om het democratiseringsproces in gemeenten door

competitieve omgeving'.

Om gekozen te worden moet een burgemeester het niet enkel heb- ben van zijn autoriteit, maar van zichtbare resultaten en zijn kracht als inspirator. De gekozen burgemeester wil successen boeken en persoonlijk verzilveren. De door de geko- zen burgemeester voorgedragen wethouders zullen deze leider met hun expertise terzijde staan.

Afrondend, voor de verdere ontWikkeling van het dualisme is de komst van de direct gekozen burgemeester cruciaal. Een sterke raad en 'een zwak college verhouden zich slecht tot elkaar. Het ontbreekt dan aan evenwichtige

Het dua·

lisme kan alleen een succes zijn wanneer een sterke raad en een sterk college met elkaar samenwerken.

De auteur is dïrecteur van het Kenniscentrum Groee Steden (www.kcgs.nl) en voormalig landelijk voorzie·

ter van D66.

pagina 14 • Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie

Dualisme, · doctrine en daden

De dualiseringsoperatie heeft er fors ingehakt. Er vielen nogal wat spaanders. Dat blijkt ook zonneklaar uit het rapport

Aangelegd om in vrijheid samen

werken

door Alfons Dölle

De dualisering vond zijn geboorteakte in het regeerakkoord van het kabinet-Kok 11. "Er zij dualisme" typeerde op dat moment de commissaris der koningin in Groningen Alders met een verstolen verwijzing naar Genesis. Het project dat vervolgens van de grond kwam, werd opge- stuwd door ambities die er niet om logen. Het liep uit op een herziening van de Gemeentewet in 2002 die nog belangrijker was dan de algehele herziening van de Gemeentewet in 1992. Het gemeenterecht dat zo lang een rustig bezit was, werd andermaal stevig verbouwd. Wordt de burgemeester straks ook nog rechtstreeks gekozen dan schudt het 'huis van Thorbecke', althans de verdieping van het lokale bestuur, opnieuw op zijn grondvesten. Den Haag gunt de geme'enten weinig rust.

Transplantatie

De dualisering van het lokale en provinciale bestuur kent ook een eigen doctrine die voor het eerst door de staatscommissie Dualisme en lokale democratie (de commissie-Elzinga) breed werd uitgedragen. Daarin wordt het Haagse Binnenhof-model gedeeltelijk getransplan- teerd naar de gemeentehuizen. Het lokale bestuur was in Nederland sinds onheuglijke tijden formeel gezien vrij monistisch. Alle belangrijke draden kwamen samen in de raad, het enige orgaan dat door de ingezetenen via verkiezingen was samengesteld. De raad stelde begroting en rekening vast, maakte vrijwel alle verordeningen, nam de belangrijkste bestuursbesluiten, benoemde en ontsloeg wethouders, beval (sinds 2001) de burgemeesterskandidaat aan, con- troleerde het bestuur van college en burgemeester en stelde in feite het collegeprogramma op en accordeerde de portefeuiIleverdeling. Het leek op de situatie in veel grote organisaties waar een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur functioneren. Het formeel dualistische Haagse model zoals dat zich uit de geschiedenis van onze monarchale eenheidsstaat ontwikkelde, is in die zin uitzonderlijk. Maar die uitzondering werd de norm voor de reorganisatie van het lokale bestuur. Waarom die transplantatie?

Revitalisering

De lokale democratie, die volgens de staatscommissie "basis en levensader vormt voor de representatieve democratie" moest worden gerevitaliseerd. De stembusgang daalde in de jaren negentig fors. Het politieke leven diende boeiender te worden; het politieke debat levendiger.

Voor dit alles is het volgens de doctrine van het dualisme nodig dat de rollen en posities van gemeentelijke organen en ambten helderder van elkaar worden gescheiden. Het cqllege regeert; de ,raad controleert. De commissie deed een indrukwekkende hoeveelheid voorstellen die voor het leeuwendeel werd overgenomen door de regering en die in wetsvorm beklijfde aan de vooravond van de raadsverkiezingen van 2002. Het geheel berustte op een aantal hoofdpijlers.

Eerst en vooral de ontvlechting van het raadslid maatschap en het wethouderschap. De stam-

hoofden uit de raad, voorzover wethouder, moeten de raad uit. De raad krijgt bovendien de

bevoegdheid wethouders van buiten de raad te benoemen. De volksvertegenwoordigende rol

van de raad wordt licht versterkt, vooral door de invoering van de raadsgriffje, het recht op

ambtelijke bijstand, het recht van enquête (een bleek zusje van de parlementaire enquête) en

de rekenkamer of rekenkamerfunctie. De positie van de burgemeester -als procesmanager kan

men zeggen- wordt scherper geprofileerd, zij het dat voorstellen tot het kiezen van de burge-

meester in grote gemeenten werd verworpen .

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie. pagina 15

Prominent was verder het voornemen om de bestuursbevoegdheden van de raad over te brengen naar het college. Dit transport zou in drie etappes plaats vinden: via de dualise- ringswet , via de wet dualisering medebe- windsbevoegdheden en via grondwetsherzie - rJing. Slechts de eerste etappe is voltooid, de tweede is deels geneutraliseerd en de derde is niet van start gegaan zo hij al ooit wordt gereden. Den Haag locuta causa finita.

Stimulator en arbiter

Een waterval van congressen en cursussen stortte zich uit over gemeenteland waar Het Grote Vergaderen begon. De dualistische praktijk moest daarin vorm krijgen. De stuurgroep Evaluatie dualistisch gemeente- bestuur heeft, zoals ze dat noemt, de tem- peratuur van het water gepeild. Zij geeft een tussenstand. Die is eufemistisch uitgedrukt niet onverdeeld pOSitief. De stuurgroep ziet de kern van de dualise-

ringsoperatie als een i'op gang brengen van een cul- tureel veranderingsproces

dele is de stuurgroep-Leemhuis van oordeel.

"Wat zich in de afgelopen tweeëneenhalf jaar in dat opzicht binnen het lokale bestuur heeft afgespeeld draagt alle kenmer- ken van een gecompliceerd en onvoldragen veranderingsproces"(p. 18). De stuurgroep vervolgt: "De wet lijkt al met al weinig ver- andering ten goede te hebben opgeleverd, alle inspanningen ten spijt."

Het gaat om meer dan overgangsproblemen;

het is een koersprobleem. Wat zich wreekt is de grote diversiteit in verwachtingspatronen bij de actoren in de verschillende gemeen- ten en provincies die de door de wetgever verordonneerde dualisering moeten waar- maken. Raadsleden, zowel die van de oppo- sitie als die van de college partijen, wethou- ders, griffiers en secretariën en diensten, commissies en buitenwacht - ze kijken allen op eigen wijze aan tegen het fenomeen dua- Iisering en zo ontstaat die koersproblema-

tiek vanzelf.

De stuurgroep ziet ook wel hier en daar wat spaarzaam licht achter de (parallel aan het proces van

formele wetgeving) in 'de richting van een nieuw, dualistisch opererend raadslid, dat zich meer dan het huidige raadslid gaat concentreren op kaderstel- ling, controle en volksver- tegenwoordiging" .

Den .Haag gunt

wolken, maar de grond - toon van het advies is betrekkelijk somber.

Vanuit die houding komt zij dan tot een roep om een herstart van de duali- sering. Meer in het alge - meen adviseert de stuur-

de gemeenten weinig rust

De omschrijving heeft een licht tautologische inslag maar is wel vrij helder. Het

meesturende raadslid, ook al zat deze vaak op de bagagedrager van zijn collega-fractie- leden die wethouder waren, die zich sterk oriënteerde op de ambtelijk-bureaucratische processen op het gemeentehuis, moet ver- dwijnen. Daarvoor in de plaats treedt het door het dualisme gepokte en gemazelde raadslid nieuwe stijl in de plaats . Deze zoekt de mensen op en bezit een dUidelijke antenne voor wat in de lokale gemeenschap- pen leeft. Hij kent de agenda van de moder- ne burgerij en brengt die de raadszaal bin- nen. Het nieuwe raadslid stelt zich vrij en frank op tegenover college en burgemeester.

Hij verricht ombudswerk maar trekt ook samen met de andere raadsleden de hoofd- lijnen van het gemeentelijke bestuur. Hij controleert de beide andere centrale orga- nen van de gemeente, de raad en het colle- ge, effectief en zonder voorbehoud. Is dat terugkijkend wat gelukt? Nee, of slechts ten

groep tot een verduidelij - king van de wederzijdse verwachtingspatronen en een sterkere procesbege- leiding bij de herstart van het dualiserings- project waarbij de burgemeester die missie vooral zou moeten vervullen ('stimulator en arbiter'). Verder valt op dat hoewel de stuur- groep er op wijst dat in menige gemeente de vanouds gebaande paden te veel bewandeld blijven, zij een verdere terugkeer naar die paden bepleit door een stevige rol van het college in relatie tot de raad voor te staan.

Veel zet de stuurgroep op de kaart van men- taliteitsverandering, een bekend motief uit vrijwel alle rapporten van alle evaluatie- en adviescommissies.

Stralenkrans

Het is inderdaad waar dat dualisering

bepaald niet van een leien dakje gaat. Het

lijkt ook juist om dat voor een belangrijk

deel toe te schrijven aan uiteenlopende

interpretaties bij de betrokkenen op en rond

het gemeentehuis. Maar dat is zeker niet het

pagina 16 • Idee • apr~1 2005 • Thema: Lokale Democratie

hele verhaal. Veel verwarring is te herleiden tot de auctor intellectualis van dit dualise- ringsproject: de nationale wetgever en de nationale politiek. In het debat is sluipen- derwijs de term 'dualisme' van een stralen- krans voorzien; het begrip 'monisme' dege- nereerde tot een duister construct. Dat bete- kent dat het containerbegrip· dualismo e lang- zaam aan ° stond voor allerlei fraaie zaken als openheid, goed en effectief bestuur, democratisering, bestuurlijke vernieuwing enzovoort. Ik heb de woedende burger mee- gemaakt die op de afwijzing door een raads- commissie van een subsidie uitriep 'of dit nu dualisme was'. Eén van de gevolgen van o dit proces van glorificatie van het dualisme respectievelijk demo ni sering van het monis- me is natuurlijk dat allerlei opvattingen over wat goed bestuur is, werden uitgevent als onversneden dualisme.

Een tweede factor is die van het verscholen motief van de efficiëntie.

De voorStanders van dua- lisering wezen graag op

lijk willen maken dat deO raad wel degelijk hoofd bleef. De juiste invulling van de bui- tenwettelijke categorieën bleef echter ondanks intensieve discussie ook in de Eerste Kamer lacuneus.

Een vierde factor ligt in het dominante refe -

rentiekader van het Binnenhof-model. Het blijft een feit dat lokaal bestuur uit zijn aard historisch maar ook nu nog anders is dan nationaal bestuur. De lokale politiseringmar- ges zijn bijvoorbeeld geringer. De onderwer- pen op de lokale agenda zijn ook minder bri - sant dan in Den Haag: Het poldermodel is in de lokale politiek nog veel hechter verankerd dan in de nationale politiek. Bovendien is het formele primaat van de raad ook na de duali- sering veel sterker dan dat van de Tweede Kamer. Raden en hun commissies laten zich ook daarom niet uit het bestuursdomein ban- nen. Onder de banier van het 'kaderstellen' blijv.en raadsleden het bestuur op de huid

zitten. Het is dan ook niet verrassend dat de stuur- groep-Leemhuis vaststelt effecten als versterking en

ontvoogding van de raad, revitalisering van het loka- le bestuur en verhoogde transparantie voor de bur- ger. Maar er waren ook veel voorstanders die vooral hoopten op een grotere slagkracht voor het college door de raad op afstand te zetten. Deze

De tussenstand is dat veel in de gemeenten nog volgens de oude ploOi gaat. Dat vloeit niet aller- eerst voort uit onvermogen

eufemistisch uitgedrukt niet

~van

betrokkenen, maar is verklaarbaar vanuit die eigen aard en dynamiek van gemeentelijk bestuur.

Landelijke politici die geen ervaring hebben opgedaan

onverdeeld positief

waren vooral geïnteres- seerd in versterking van

de bevoegdheden van college en burgemees- ter. Die versëhillende impulsen liggen niet in elkaars verlengde. ·Waar raadsleden en grif- fiers doorgaans de eerste motieven omhelzen en daarop het dualiseringsproject waarderen, hadden wethouders en burgemeester dikwijls meer oog voor dat andere motief.

Een derde factor die daarmee verband houdt is de verwarring die voortkomt uit de inten- sieve aanwending van begrippen als 'eindver- antwoordelijkheid', 'kadetstellende functie', 'agendafunctie' en 'autonome bestuursbe- voegdheden'. Deze termen komen niet voor in de wetgeving, maar tierden welig bij de schriftelijke voorbereiding van de dualise- riflgswetten. Dat had mede van doen met de omstandigheid dat de Raad van State de Dualiseringswet gemeentebestuur wel wat erg vond wringen -met het grondwettelijke hoofd- schap van de raad. De wetgever - hier vooral de regering - heeft via deze begrippen duide-

En nu?

in het decentrale bestuur missen daarvoor soms te veel een antenne.

Komt het nu dan nog wel goed met het dualisme? Indien de rechtstreeks gekozen burgemeester wordt ingevoerd zal, denk ik, die vraag aan betekenis verliezen omdat hij wordt overschaduwd door die over de inbed- ding van deze nieuwe figuur in het gemeen- terecht. In het ao ndere geval is nuchterheid geboden. Het willen construeren van dualiteit tussen raad en college is maar tot op beperk- te hoogte mogelijk in het Nederlandse gemeentelijke bestel. Dat lukt zelfs niet in het veel dualere anders geaarde nationale bestel. Tenzij we er nog eens een intensieve, structurele herziening van het gemeentestel- sel tegenaan gooien. 'Nu even niet', mag men hier toch wel verzuchten.

De auteur is hoogleraar Decentrale Overheden te Groningen en lid van de Eerste Kamer voor het CDA.

Idee. april 2005 • Itineraria. pagina 1 7

HET STEMVEE IN HET HOK

Hij komt er dus niet, de gekozen burgemeester. Nooit meer, denk ik. Burgemeesters hebben name- lijk een hoop

vertellen in de politieke partij -sommigen worden zelfs miYJister of lid van de Eerste Kamer- dus zullen ze zich hooguit door de raad laten benoemen. De laatste tijd vinden we dat ook kiezen, want de PvdA zegt het en CDA en VVD vinden het. Komen we niet meer tussen. Raadsleden kiezen ook wethouders, toch hebben we het niet over gekozen wethouders. Dat is wat het dualisme ons gebracht heeft: getrapte wethouders verkiezing en straks brengt de Partij van de Arbeid ons de getrapte verkiezing van de burgemeester. Dat laatste zullen de inwoners niet merken, dat was al de praktijk. Kortom, we zijn er zwaar op achteruitgekacheld in de gemeente en met ons iedereen, want de gemeente is de plek waar we wonen.

Ik was op het congres natuurlijk, wie laat zich de kans ontgaan om zich te laten meevoeren dooy de gedachte dat D66 ertoe doet? De partij vier uur lang cruciaal in het landsbelang, zo'n bijeen - komst waar vanzelfsprekend niet gekozen werd voor de bloederige onthoofding van

partij, maar toch de Haagse kliek behoorlijk in de piepzak zat. De orgastische vreugde van het lid.

Machtige Magda gaf de bobo's niet meer tijd dan de anderen. Zei ze, tegen Boele Staal, die tegen het paasakkoord was.

Het kwam allemaal door de verfrommelde Thom . De weggegooide prop, die hoon en schimp dooy- stond door uit het ministerie naar buiten te komen en door het land te reizen met zijn verhaal. Hij leek wel een gekozen minister. Die keurig was opgestapt en op het congres opriep tot doorgaan , zijn kans op de zoete smaak van de wraak negerend.

Ik was op een bijeenkomst vandaag om me de fijne kneepjes te laten uitleggen van de invoeYing van de basisverzekering voor ziektekosten . Een flinke zorgverzekeraar als het Zilveren Kruis (2 ,5 miljoen v.erzekerden) moet 1.200 mensen een andere baan geven en weet nog steeds niet wat de minister uiteindelijk zal besluiten over voor gewone mensen erg belangrijke details als de samen- stelling van' het basispakket. Tussen nu en

januari 2006 moeten zorgverzekeraars -en daarmee hun ledenraden- een operatie onder ogen zien die vele malen ingewikkelder is dan het regelen van een gekozen burgemeester (hooguit 350 banen op de tocht). De gemeenten die voor die verkiezing niet klaar zouden zijn worden wel verondersteld de gevolgen van de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning op

vangen, waarvan ook nog niemand weet hoe die zal gaan aansluiten op diezelfde basis verzekering. Dat zoeken de zorgverzekeraars en de gemeenten maay uit. Daar moet wetgevend Den Haag zich nog op beraden. Dat bedenkt misschien wel in oktober dat het misschien toch maar allemaal anders moet.

Hoezeer de prijs van de landelijke democratie ,moet worden opgevangen door de lokale is kennelijk . niet relevant voor de politieke pqrtijen die zich zulke zorgen maken om de kwaliteit en de compe- tentie van het lokale bestuur. Krokodillentranen, gebakken lucht en open deuren: zij hoeven alleen hun leden iets uit te leggen, zij hebben geen inwoners.

Marijke Mous

adviseur bestuurscommunicatie en griffier in de gemeente Loenen

__ ---~~---~~--- pagina

Foto: Herman Wouters

Idee. april 2005 • Thema: Lokale Democratie.

pagina

DE DUALE PROVINCIE VANUIT

CS

PS

Provincialen in gesprek

Provincies zijn nu, formeel, twee jaar duaal. Het is wennen, net als in gemeenten.

Provincies blijken verschillende keuzen te maken, wat op zichzelf een positief teken is. In deze bijdrage bespreken twee 'provincialen' hun ervaringen. Ze gaan in op de verschillende manieren waarop de provincies Overijssel en Zuid-Holland met de dualisering omgaan. Ze gaan in op de houding van Statenleden, gedepu- teerden en de buitenwacht.

DOOR CARRY ABBENHUES EN LINZE SCHAAP

Linze -

In Zuid -Holland werken we nu twee jaren duaal ; eigenlijk drie, als je de proefperiode meetelt. De ervaringen zijn wat gemengd, voor zover je na twee jaren al iets kunt zeggen. Er zijn vele goede bedoelingen uitgesproken, over kaderstellen, controleren en volk vertegen- woordigen. De Staten willen ook meer de provincie ingaan en minder vergaderen. En dat lukt ook, voor een deel. Heel voorzichtig zie je de Staten zich nu en dan wat dualer opstellen. Maar het gaat wel moeizaam. Dat er een erg breed college zit (PvdA, CDA en VVD) speelt ook mee, en het feit dat ze een ongelooflijk dik en gedetailleerd collegeakkoord gesloten hebben.

Carry -

In Overijssel is in de nieuwe Statenperiode gekozen voor 'ru. imte voor actie'. Dat ver- taalt zich voor de Staten en voor het college in vooral 'doen' in het duale stelsel. Geen diepgra- vende discussies over de structuren, de bemensing van de griffie, de regels, de procedures of over wat des colleges is of der Staten. Er is vooral gekeken hoe de rollen van volksvertegen- woordigen, kaderstellen en controleren kunnen worden waargemaakt en hoe deze rollen op een natuurlijke wijze passen in de beleidscycIus die we al kennen. Waar we ervaring mee heb- . ben opgedaan, is om kaders te stellen in de zogenaamde 'startnotitie'. Daarin stellen de Staten,

op voorstel van GS, de kaders voor een nieuwe beleidslijn, een nieuw beleidsthema. Ook is er ervaring opgedaan met een workshop over het meerjarig economisch uitvoeringsperspectief.

Daarin verkenden de Staten de input voor ons werkgelegenheidsoffensief en gaven actielijnen, rollen van de provincie, instrumenten en indicatoren aan. Ik vind dit een goede invulling van het dualisme. Door input te leveren en controle-instrumenten te benoemen zijn de Staten beter in staat het GS-beleid te beoordelen en zonodig bij te stellen . De Staten gaan als commis- sie op werkbezoek of vergaderen in de provincie op lokatie als daartoe aanleiding is, bijvoor- beeld bij behandeling van een GS-besluit over het Regionaal Bedrijventerrein Twente.

Linze -

In Zuid-Holland proberen we dat ook wel. Maar we blijven toch erg ·steken in discus- sies over duale begrotingen en het SMART maken daarvan} Het is natuurlijk wel goed om na te denken over afrekenbare doelstellingen en zo. Maar het is voor mij wel de vraag of ·dat wel goed past bij het takenpakket van provincies. Misschien is het minstens zo belangrijk om regelmatig evaluaties uit te laten voeren. Ik ben ook erg blij dat we verplicht rekenkamers hebben. Alleen, de Staten als geheel zitten nog niet echt op die lijn.

Over oude gewoonten

Carry -

De discussies in de Overijsselse commissies worden vaak nog met de gedeputeerden gevoerd, in plaats van met elkaar. De plenaire Statenvergadering wordt er niet echt boeiender op doordat er veel uit de commissies wordt herhaald. Ik moet wel zeggen dat de leden plenair meer met elkaar in discussie . zijn.

Linze -

In Zuid-Holland is het aantal commissies afgenomen; dat was ook een bewuste keuze.

Tegelijkertijd zijn de commissies nog steeds erg groot. Vergaderingen van PS zijn ook bij ons vooral een herhaling van de discussies in de commissies. Natuurlijk, ook op onderdelen wordt er gediscussieerd, maar dat was voor de invoering van het dualisme niet echt anders .

Interrupties komen beslist voor, soms reageren mensen ook inhoudelijk op elkaar. Maar erg

scherp mag het allemaal niet worden, de wollen deken bestaat nog steeds. Onze .

Statencommissies gaan wel wat meer op .pad, maar dat zijn toch vaak excursies in plaats van