BESLUIT
Nummer 3607-60
Betreft zaak: Consumentenbond v. Shampoofabrikanten
Besluit van de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit op het bezwaar gericht tegen het besluit van 8 oktober 2003, kenmerk: 3607/ 6.b81.
I. Verloop van de procedure
1. Bij brief van 14 juli 2003 heeft de Consumentenbond bij de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: d-g NMa) een klacht ingediend tegen Unilever N.V., Procter & Gamble Nederland B.V., Sara Lee Household & Bodycare B.V., Beiersdorf N.V. en Guhl Ikebana Cosmetics B.V. (hierna gezamenlijk aan te duiden als: de shampoofabrikanten).
2. Bij besluit van 8 oktober 2003, kenmerk: 3607/6.b81 (hierna: het bestreden besluit), heeft de d-g NMa de klacht van de Consumentenbond afgewezen.
3. Bij brief van 17 november 2003 heeft de Consumentenbond tegen dit besluit bezwaar aangetekend.
4. Op 24 februari 2004 heeft een hoorzitting plaatsgevonden. Hierop hebben Unilever N.V., Procter & Gamble Nederland B.V., Beiersdorf N.V. en de Consumentenbond zich laten
vertegenwoordigen. Guhl Ikebana Cosmetics B.V. en Sara Lee Household and Bodycare Nederland B.V. hebben voorafgaand aan de hoorzitting ieder afzonderlijk schriftelijk laten weten geen gebruik te zullen maken van het recht om te worden gehoord.
5. Bij brief van 8 maart 2004 heeft de Consumentenbond, zoals aangekondigd ter hoorzitting, een nader stuk ingezonden ter onderbouwing van haar klacht. Dit stuk is de shampoofabrikanten toegestuurd. Procter & Gamble Nederland B.V. en Unilever N.V. hebben hierop schriftelijk gereageerd.
6. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, dat op 31 maart 2004 aan de Consumentenbond en de shampoofabrikanten is toegezonden.
7. De Consumentenbond houdt zich sinds twee jaar, aldus de klacht1, bezig met onderzoek naar het
zogeheten maatschappelijk verantwoord ondernemen. Maatschappelijk verantwoord ondernemen houdt in dat in het productieproces rekening wordt gehouden met aspecten als dierenwelzijn, milieu en mensenrechten. Steeds meer consumenten laten deze aspecten
meewegen in hun uiteindelijke aankoopbeslissing van een product. Zij wensen daar dan ook over te worden geïnformeerd.
8. Voorts geeft de Consumentenbond aan, onder meer onder verwijzing naar de nationale beleidsplannen, dat de tendens is om dit maatschappelijk verantwoord ondernemen, door de Consumentenbond ook wel aangeduid onder het verzamelbegrip “ duurzaamheid” , niet via de overheid maar via de markt te bewerkstelligen. De overheid doet, aldus de Consumentenbond, een stapje terug en de consument kan via de markt kiezen voor duurzaamheid. Daarom is het noodzakelijk dat bedrijven informatie verschaffen of, en zo ja, in hoeverre, zij maatschappelijk verantwoord ondernemen.
9. Tegen deze achtergrond moet de klacht van de Consumentenbond worden gezien. Deze klacht luidt dat de shampoofabrikanten een gezamenlijk en nietszeggend antwoord hebben
geformuleerd op vragen van de Consumentenbond naar het gebruik van dierproeven bij de ontwikkeling van shampoos. De fabrikanten hebben in hun antwoorden volgens de Consumentenbond slechts verwezen naar algemeen beleid en regelgeving op dit gebied, waarmee de concrete beantwoording van de vragen werd omzeild.
De Consumentenbond stelt dat dit gezamenlijke antwoord het haar onmogelijk maakt consumenten ondersteuning te bieden bij hun keuze voor een relatief duurzame shampoo. Volgens de Consumentenbond schaadt deze afstemming tussen de shampoofabrikanten, waarbij consumenten informatie wordt onthouden, de werking van de markt.
10. Ook is deze afstemming, aldus de Consumentenbond, in strijd met nationaal overheidsbeleid en met internationale afspraken om duurzaamheid2 via de markt te realiseren.
III. Het bestreden besluit
11. In het bestreden besluit wordt het standpunt van de Consumentenbond onderschreven dat het voor een goede werking van de markt van belang is dat consumenten beschikken over voldoende en juiste informatie op basis waarvan zij keuzes kunnen maken bij de aanschaf van producten. Ook wordt uiteengezet dat niet elk gedrag van een onderneming in het licht van artikel 6 Mededingingswet (Mw) kan worden beoordeeld. Het dient te gaan om handelingen die
plaatsvinden op een bepaalde markt voor de levering van goederen en diensten, waarmee de betrokken onderneming op de markt afspraken maakt met concurrenten.
12. In het bestreden besluit wordt verder overwogen dat het (deels) gezamenlijk beantwoorden van de vragen van de Consumentenbond door de shampoofabrikanten nog niet meebrengt dat dergelijk gedrag betrekking heeft op dan wel van invloed is op het gedrag van deze fabrikanten op de markt waarop zij producten aanbieden. Tevens heeft dergelijk gedrag geen betrekking op een mogelijke beperking van de concurrentie op die markt, waardoor dat gedrag buiten het bereik van de Mededingingswet valt.
13. Ook wordt overwogen dat niet is gebleken dat de shampoofabrikanten op enige wijze hun marktgedrag in strijd met artikel 6, eerste lid, Mw zouden zijn overeengekomen dan wel onderling zouden hebben afgestemd. Het is in dit kader, aldus de d-g NMa in het bestreden besluit, niet waarschijnlijk dat de shampoofabrikanten een kartel vormen om diervriendelijke producten te vermijden. Het afstemmen van een antwoordbrief kan duiden op onderling overleg, maar biedt op zichzelf bezien te weinig basis voor het starten van een onderzoek naar
overtredingen van de Mededingingswet.
14. Tenslotte wordt overwogen dat de d-g NMa over beleidsvrijheid beschikt om een zaak al dan niet nader te onderzoeken. Bij de uitvoering van dit beleid wordt binnen de beschikbare tijd en middelen een afweging gemaakt, waarbij verschillende aspecten een rol spelen. Hiervoor wordt verwezen naar het Jaarverslag 2002 NMa en Dte, pagina 14 en het besluit op bezwaar van de d-g NMa in zaak 2844.3
15. In het licht van de bovengenoemde overwegingen is besloten de gedragingen van de shampoofabrikanten niet aan een nader onderzoek te onderwerpen. De klacht van de Consumentenbond wordt afgewezen.
IV. De gronden van het bezwaar
16. De Consumentenbond voert in haar bezwaarschrift en ter hoorzitting – kort en zakelijk weergegeven – de volgende bezwaargronden aan.
17. De Consumentenbond stelt dat diervriendelijk ondernemen als onderdeel van het maatschappelijk verantwoord ondernemen voor veel consumenten een doorslaggevende concurrentieparameter is. Ter onderbouwing hiervan heeft de vertegenwoordiger van de Consumentenbond ter hoorzitting de resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar het belang dat lezers van de consumentengids hechten aan MVO-informatie4, onder meer bij het
produceren van shampoos.5 De resultaten van de enquête tonen aan, aldus de
Consumentenbond, dat consumenten informatie over dierproeven buitengewoon relevant vinden voor hun uiteindelijke aankoopbeslissing. Mocht diervriendelijkheid niet doorslaggevend zijn, aldus de Consumentenbond, dan moet de consument dit aspect wel kunnen meenemen in zijn afweging om een bepaald product te kiezen. Dit is niet mogelijk zonder over de juiste informatie te beschikken.
18. Voorts is het, volgens de Consumentenbond, officieel overheidsbeleid om de markt via consumentenkeuze een alles bepalende rol te geven bij het bereiken van
duurzaamheidsdoelstellingen. De Consumentenbond verwacht van de overheid dat zij consistent is in haar beleid. Om de markt zijn werk te laten doen, is informatie over duurzaamheidsaspecten noodzakelijk.
19. Ter verdere onderbouwing van haar standpunt dat er tussen de shampoofabrikanten
informatieafspraken bestaan, wijst de Consumentenbond ter hoorzitting op een voetnoot bij de beantwoording van de vragen door Sara Lee Household & Bodycare B.V.. Deze voetnoot luidt: “ standaard antwoord door Nederlandse Cosmetica Vereniging” .
20. De Consumentenbond is van mening dat informatieafspraken invloed hebben op de
concurrentie. Indien duurzaamheidaspecten als gevolg van afspraken daarover, zo vervolgt de Consumentenbond in haar bezwaar, als keuzeparameter voor consumenten worden
uitgeschakeld, dan vormen prestaties op dit gebied geen onderdeel van concurrentie en ontsnappen deze aan de regulerende invloed van de markt. Hierdoor is sprake van het beperken van de concurrentie.
21. Ongeacht de interpretatie van de definitie van de markt, is volgens de Consumentenbond wel sprake van een kartel in die zin dat consumenten zich nu geen oordeel kunnen vormen over de
4
MVO staat voor maatschappelijk verantwoord ondernemen.
mate van diervriendelijkheid van verschillende producten. Hierdoor vermijden bedrijven concurrentie op die parameter.
22. Ten slotte staat deze zaak volgens de Consumentenbond niet op zichzelf. Vertegenwoordigers van het bedrijfsleven hebben herhaaldelijk aangegeven niet te willen concurreren op
duurzaamheid, maar gezamenlijke afspraken te willen maken over de te hanteren standaarden. Gezien het belang dat de overheid hecht aan de markt als middel voor duurzaamheid, zou de NMa zich in deze discussie moeten mengen. De veranderende rol van de overheid en de prioriteit die wordt gegeven aan de markt om duurzaamheidsdoelstellingen tot stand te laten komen, vragen om een uitspraak vanuit de Mededingingswet. Afdoening van de zaak op basis van prioriteit is dan ook niet terecht.
VI. Beoordeling van het bezwaar
23. In de eerste plaats stelt de d-g NMa vast dat uit het dossier en met name uit het verslag van de hoorzitting is gebleken dat de vragen naar het gebruik van dierproeven bij de ontwikkeling van shampoos voorwerp van overleg zijn geweest tussen shampoofabrikanten en de
Consumentenbond. In februari 2003 heeft de Consumentenbond reeds een enquête, met onder meer vragen over het gebruik van dierproeven, naar de shampoofabrikanten gestuurd. Naar aanleiding van deze enquête heeft vervolgens in april 2003 overleg plaatsgevonden tussen de Consumentenbond en de shampoofabrikanten. Bij dit overleg was ook de Nederlandse Cosmeticavereniging (hierna: de NCV) aanwezig. 6
Het resultaat van dit overleg was een ingekorte vragenlijst met betrekking tot het onderwerp dierproeven.
24. Verder stelt de d-g NMa vast dat de beantwoording van Guhl Ikebana Cosmetics B.V., Procter & Gamble Nederland B.V., Beiersdorf N.V., Sara Lee Household & Bodycare B.V. en Unilever N.V. gelijke formuleringen bevat. De ten opzichte van de andere shampoofabrikanten uitgebreide antwoorden van Guhl Ikebana Cosmetics B.V. en van Unilever N.V. zijn nagenoeg gelijk aan elkaar.7 De antwoorden van Beiersdorf N.V., Procter & Gamble Nederland B.V. en Sara Lee
Household & Bodycare B.V. bevatten elementen van de hierboven genoemde uitgebreide beantwoording. Deze elementen zijn evenwel niet altijd dezelfde. Ook overigens verschillen de antwoorden van laatstgenoemde drie shampoofabrikanten van elkaar.
Een deel van het antwoord van Beiersdorf N.V. luidt bijvoorbeeld als volgt: “ (…) BEIERSDORF
6De NCV is een brancheorganisatie, waarvan het merendeel van de bestuurders, aldus de Consumentenbond ter
hoorzitting, een fulltime functie vervult bij de branchevereniging. Een enkeling is afkomstig uit het bedrijfsleven. Zie achter stuk 3607/ 40.B573: Verslag van de hoorzitting, 24 februari 2004, p. 4.
7
does not do any animal testing of the formula since 1877. BDF developped an in vitro test in house which was validated and published [see enclosure 14]. (…)” Een deel van het antwoord van Procter & Gamble luidt als volgt: “ (…) For the safety and legal compliance of cosmetic products we still depend on a diminishing level of animal testing. Fortunately, the need for animal testing has been greatly reduced by the development of alternative research methods, the increased sophistication of computer models and the increased availibility of historical (data). Over the years, P&G heavily invested in science (over $ 150 million) so that in the future we’re able to ensure safety of our products with the use of validated alternative test methods (see question 41/ 42). (…)”8
25. Gelet op het voorgaande stelt de d-g NMa vast dat de antwoorden van de shampoofabrikanten op vragen van de Consumentenbond naar het gebruik van dierproeven bij de ontwikkeling van shampoos gedeeltelijk met elkaar overeenkomen en gedeeltelijk van elkaar verschillen. De d-g NMa volgt de Consumentenbond dan ook niet voor zover hij betoogt dat de antwoorden eensluidend en niet concreet zouden zijn.
26. Mede in het licht van het voorgaande is de d-g NMa van oordeel dat feitelijk onvoldoende is komen vast te staan dat de shampoofabrikanten op enigerlei wijze hun marktgedrag in strijd met artikel 6, eerste lid, Mw zijn overeengekomen dan wel onderling hebben afgestemd. Het is weliswaar niet onwaarschijnlijk dat de hiervoor in randnummer 24 genoemde formuleringen afkomstig zijn van de NCV,9 maar hiermee is nog geen sprake van een afstemming tussen de
shampoofabrikanten onderling als door de Consumentenbond kennelijk bedoeld.
27. Verder wijst de d-g NMa op het volgende.
28. Ingevolge artikel 3, eerste lid, Mw heeft de mededingingsautoriteit tot taak het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van de uitvoering van deze wet. Dit betekent in deze zaak dat de d-g NMa dient na te d-gaan of de door de Consumentenbond d-geschetste wijze van beantwoordind-g van de vragen door de shampoofabrikanten inhoudt dan wel wijst op een overtreding van artikel 6, eerste lid, Mw, hetgeen, zoals hiervoor al is geoordeeld, niet het geval is. Dit betekent tegelijkertijd dat het niet, ook niet in deze zaak, de taak van de NMa is werkzaamheden te verrichten die geen uitvoering van de Mededingingswet behelzen. De d-g NMa kan de Consumentenbond dan ook niet volgen voor zover hij betoogt dat, nu het overheidsbeleid is gericht om duurzaamheid via de markt te realiseren, de NMa gehouden is tegen het gedrag van de shampoofabrikanten op te treden, reeds omdat zij dusdoende in strijd met dat
overheidsbeleid zouden hebben gehandeld. Voor zover het bezwaar van de Consumentenbond hierop is gebaseerd, is dit ongegrond.
29. Het bezwaar dat afdoening op prioriteit niet terecht is, omdat, zoals de Consumentenbond betoogt, de overheid belang hecht aan de rol van de markt om duurzaamheidsdoelstellingen tot stand te laten komen, kan op grond van het voorgaande randnummer in zoverre dan ook evenmin doel treffen. Ook overigens ziet de d-g NMa in hetgeen de Consumentenbond naar voren heeft gebracht geen aanleiding om terug te komen op zijn beslissing de klacht mede op basis van het prioriteringsbeleid af te wijzen.
VI. Conclusie
Besluit
De directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit:
Verklaart het bezwaar van de Consumentenbond tegen zijn besluit van 8 oktober 2003, met kenmerk 3607/ 6.B81, ongegrond.
Datum: 17 augustus 2004
W.g.
Mr. P. Kalbfleisch
Directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit
