Tkachevy t. Rusland
Tjepkema, M.K.G.
Citation
Tjepkema, M. K. G. (2012). Tkachevy t. Rusland. European Human Rights Cases, 86. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/21138
Version: Not Applicable (or Unknown)
License: Leiden University Non-exclusive license Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/21138
Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable).
EHRC 2012/86 EHRM, 14-02-2012, 35430/05
Eigendomsrecht, Ontneming van een appartement niet "in het algemeen belang", Bewijsvoering mede aan de hand van website
Publicatie EHRC 2012 afl. 5 Publicatiedatum 11 mei 2012
College EHRM
Uitspraakdatum 14 februari 2012 Rolnummer 35430/05
LJN
Rechter(s)
Vajić (President) Kovler
Lorenzen Steiner Hajiyev
Lazarova Trajkovska Laffranque
Partijen Tkachevy tegen Rusland
Noot mr. M.K.G. Tjepkema
Trefwoorden Eigendomsrecht, Ontneming van een appartement niet "in het algemeen belang",Bewijsvoering mede aan de hand van website, Regelgeving EVRM Eerste Protocol - 1
» Samenvatting
Het echtpaar Tkachevy bewoont een appartement in het centrum van Moskou. Het appartement heeft zes kamers en een totale omvang van 121,8 m². In april 2001 besluit het gemeentebestuur dat het
appartement zal worden ontruimd omdat in het gebouw ruimte moet worden gecreëerd voor een nieuwe bestemming, anders dan bewoning. Projectontwikkelaar is Tverskaya Finance B.V., een Nederlandse onderneming die 60% van de opbrengst zou krijgen, terwijl de gemeente 40% van de opbrengst zou krijgen. Het echtpaar betwist het besluit tot ontruiming. Daarop vraagt de gemeente een openbaar lichaam dat toeziet op de veiligheid van woningen een rapport uit te brengen over de technische staat van het gebouw. Volgens het rapport staat het gebouw op het punt van instorten en is het levensgevaarlijk om erin te wonen. De gemeente biedt het echtpaar verschillende andere appartementen aan, die soms groter zijn dan het appartement van klagers. De klagers wijzen alle aanbiedingen echter af, nu zij niet naar een andere buurt willen verhuizen, de publieke voorzieningen daar van mindere kwaliteit zouden zijn en ook de appartementen niet aan klagers’ verwachtingen voldeden. De gemeente zet de onteigeningsprocedure onverminderd door, ook nadat het echtpaar zelf een technisch rapport heeft laten opstellen waaruit blijkt dat het gebouw wel degelijk veilig is om te bewonen en gerepareerd kan worden zonder klagers te laten verhuizen. Een procedure bij de rechtbank tegen de beslissing tot herontwikkeling valt in het nadeel van klagers uit. De rechtbank verwerpt het verweer van het echtpaar dat het gebouw tot het culturele erfgoed zou behoren en benadrukt dat het gebouw volgens het technische rapport te gevaarlijk is bevonden om te blijven bewonen. De rechter oordeelt dat de gemeente terecht heeft aangevoerd dat het gebouw
ongeschikt is voor bewoning en dat er slechts winkels en kantoren in mogen worden gevestigd. In juni 2005 worden klagers uit hun woning gezet. Zij verhuizen naar een van de door de gemeente aangewezen appartementen, dat nieuwer en groter is en volgens de gemeente ook meer waard is.
Voor het EHRM betoogt het echtpaar dat de onteigening van hun appartement en het ontbreken van een adequaat vervangend appartement een onrechtmatige inbreuk zijn op art. 1 Eerste Protocol EVRM. Het Hof stelt voorop dat het primair aan de nationale autoriteiten is om te beoordelen of een onteigening in het algemeen belang noodzakelijk is en dat zij daarbij over een grote beoordelingsmarge beschikken. Het Hof
stelt zijn eigen oordeel in dezen dus niet in de plaats van dat van de nationale autoriteiten en grijpt alleen in als het beroep op het algemeen belang evident zonder redelijke grond is. In casu is tussen partijen niet in geding dat de inbreuk op het eigendomsrecht als een ontneming moet worden aangemerkt. Het Hof is van oordeel dat het beroep op het voorkomen van onveilige situaties een algemeen belang kan zijn dat een ontneming van eigendom kan rechtvaardigen. Om verschillende redenen gaat dit beroep thans echter niet op. Ten eerste is het rapport dat de gemeente ten grondslag heeft gelegd aan het besluit om de eigendom te ontnemen vanwege de beweerdelijke onveiligheid van het pand pas opgevraagd nadat de klagers zich tegen de onteigening hadden verzet. Ten tweede hebben de autoriteiten, toen zij dit rapport vroegen, zelf toegegeven dat het onderzoeksbureau het gebouw als "onveilig" zou moeten classificeren; het lijkt erop dat deze uitkomst dus al vaststond. Ten derde: als de onteigening werkelijk zou dienen om de veiligheid van het pand te verbeteren, zou het voor de hand liggen om klagers het pand opnieuw te laten bewonen na de verbeteringswerkzaamheden. Op de vierde plaats is vast komen te staan dat er een wijziging is gekomen in de oorspronkelijke afspraak dat het gemeentebestuur 40% van de opbrengsten zou genereren. In 2008 is afgesproken dat de projectontwikkelaar de gehele opbrengst in eigen zak zou steken. Het terugtrekken van het gemeentebestuur reduceerde de betrokkenheid van het publieke belang bij de transactie, zodat er in essentie sprake was van de overdracht van eigendom van de ene private partij (het echtpaar) in de andere (Tverskaya Finance). Tot slot wijst het Hof erop dat er in de rechterlijke procedure uitdrukkelijk op is
gewezen dat de reden voor een andere bestemming van het pand was gelegen in de ongeschiktheid van dit pand voor bewoning. Om te verifiëren of dit motief terecht is aangevoerd, gaat het Hof na hoe het pand wordt gepresenteerd op de website van de projectontwikkelaar, al erkent het dat bronnen van het internet naar hun aard een onvast element in zich bergen. De commerciële presentatie op de website doet er geen twijfel over bestaan dat het appartement thans bedoeld is om in te wonen. Ook dit doet afbreuk aan het betoog dat de onteigening in het algemeen belang is. Het Hof concludeert dat art. 1 EP EVRM geschonden is.
» Uitspraak
I. Alleged violation of Article 1 of Protocol No. 1 to the Convention
23. The applicants complained that the expropriation of their flat served no public interest, and that no adequate replacement was given. They referred to Articles 1 and 8 of the Convention, Article 1 of Protocol No. 1, and Article 2 of Protocol No. 4. The Court will examine this complaint under Article 1 of Protocol No.
1, which reads as follows:
“Every natural or legal person is entitled to the peaceful enjoyment of his possessions. No one shall be deprived of his possessions except in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law.
The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest or to secure the payment of taxes or other contributions or penalties.”
A. Admissibility
24. The Government argued that this complaint was manifestly ill founded.
25. First, as a matter of principle, the authorities had enjoyed a wide margin of appreciation in town planning.
26. Second, the eviction had served the public interest of safety, because the building had been under the threat of collapse. According to Moszhilniiproekt’s survey report, the building had been built before 1917 and had known no major repairs. Its wooden floor joists had been rotten and 70% worn out. Subfloor had partially collapsed. Wooden floors had been cracked, rotten, and 65% worn out. The basement and walls
had lacked waterproofing. The walls had been damp. The front wall had had cracks under windows.
27. The building had been rebuilt into a business-centre, not a residence.
28. Third, the interference with the applicants’ possession had been proportionate because the applicants had received adequate and immediate compensation. The replacement flat had been located within the same administrative district of Moscow, had met sanitary requirements, and had been fit for living. It had been 8% larger and 37% dearer than the flat in Znamenka. Besides, the authorities had offered a choice of replacement flats.
29. Last, the eviction had been lawful because the domestic courts had upheld the decrees of the Moscow Government. The decrees had been accessible and adequately formulated.
30. The applicants maintained their complaint. First, there had been no genuine public interest of safety, because the decision to expropriate the building (Decree 373-PP) had come before the survey report. The Moscow Government had used the building as a payment for the reconstruction of the gallery by Tverskaya Finance. If the concern for safety had been genuine, the residents would have been allowed to move back in after the repairs.
31. Moszhilniipoekt’s report had been biased because it had been paid for by Tverskaya Finance. The alternative report had found the building safe.
32. Second, the interference had been disproportionate, because the replacement flat at 26
Krasnoprudnaya Street had been inadequate. Located far from Znamenka, it was no match to Znamenka’s cultural landscape with its proximity to the Kremlin and Russian capital’s heritage landmarks. The new environment had been close to busy railway stations, had suffered heavy road traffic and bad air. The new flat had had leaky windows, uneven floors, old wiring, cracked walls and ceiling, an unreliable lift, and an unsafe yard infested with rodents. The move to Krasnoprudnaya had been painful for the family because they had had to break established ties with doctors, schools, cultural activities, and parish. The other flats offered in replacement had been even worse.
33. Last, the interference had been unlawful because, contrary to the project’s declared goals, the building had remained a residence, flats in which had been put on sale. The project itself had been unlawful too, because Tverskaya Finance had been awarded the contract without public bidding, and because heritage preservation rules had banned large-scale construction inside the Kremlin’s conservation zone.
34. The Court notes that this complaint is not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that it is not inadmissible on any other grounds. It must therefore be declared admissible.
B. Merits
1. General principles
35. The Court reiterates that the international machinery of collective enforcement established by the
Convention is subsidiary to the national systems safeguarding human rights. The national authorities remain free to choose the measures which they consider appropriate in those matters which are governed by the Convention. Review by the Court concerns only the conformity of these measures with the requirements of the Convention. (see the “Belgian Linguistic” case, 23 July 1968, § 10, Series A no. 6).
36. In this vein, because of their direct knowledge of the society’s needs, the national authorities are better placed than the international judge to asses “the public interest” underlying an interference with
possessions. It is thus for them to determine both the existence of a public problem warranting deprivation of property and the remedial action to be taken.
37. Furthermore, “public interest” is an extensive notion that involves political, economic, and social issues,
opinions on which may differ widely. The Court finds it natural that the authorities should have a wide margin of appreciation in implementing social and economic policies, and in particular land development and town planning schemes (see Buckley v. the United Kingdom, 25 September 1996, § 75, Reports of Judgments and Decisions 1996 IV; Vassallo v. Malta, no. 57862/09, § 36, 11 October 2011). It will therefore respect the authorities’ determination of “the public interest” unless that determination be
manifestly without reasonable foundation. In other words, although the Court cannot substitute its own assessment for that of the national authorities, it is bound to review the contested measures under Article 1 of Protocol No. 1 and, in so doing, to inquire into the facts with reference to which the national authorities acted (see James and Others v. the United Kingdom, 21 February 1986, § 46, Series A no. 98).
2. Application of the general principles in the present case
38. It is not in dispute that the expropriation of the applicants’ flat amounted to an interference with their right to the peaceful enjoyment of their possessions. Accordingly, as they were deprived of their
possessions within the meaning of the first paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 what remains is to determine whether this was done “in the public interest and subject to the conditions provided for by law and by the general principles of international law”.
39. The Moscow Government justified the expropriation of the applicants’ property with the public interest of safety (see §§ 8, 10, 12 and 26 above). Whilst this interest is in itself legitimate, in the circumstances of the present case there is a number of inconsistencies that do not permit the conclusion that that interest was held genuinely.
40. First, the decision to take the property (Decree 373-PP) forewent the survey report that found the property unsafe. Indeed, the report was commissioned only after the applicants had opposed the expropriation.
41. Second, when commissioning the report from Moszhilniiproekt the authorities effectively admitted that the First Deputy of the prefect of the Central Administrative Circuit had requested to classify the building as dangerous. It would therefore seem that the conclusion of the report had been predetermined.
42. Third, if the applicants’ eviction had been motivated only by concern for their safety, it would have been consistent to let them reoccupy the property after the necessary repairs.
43. Fourth, whereas under the original arrangement (Decree 373-PP) 40% of the reconstructed building was to go to the Moscow Government, in 2008 the whole of the building went to Tverskaya Finance (Decree 221-PP). The withdrawal of the authorities’ share in the building diminished the public element of the transaction, and it became in essence an alienation of property from one private party (the applicants) to another (Tverskaya Finance).
44. Last, as a reason for ordering the expropriation, the Khamovnicheskiy District Court cited an eventual conversion of the building into non-residential premises. The Court agrees that this aspect is relevant for the assessment of “the public interest” and will therefore investigate today’s fate of the building.
45. The parties argue about it. The Government state that the building has become an office space, without, however, explaining its public utility. The applicants insist that the building has become a luxury residence.
46. The Government rely on information taken from the Znamenka project’s online showcase located at http://znamenka9.ru. The Court is mindful of the inherent fluidity of online sources, but the Government apparently deem that website reliable, and according to RIPN, Russian domain name registry, the website belongs to Tverskaya Finance. Therefore, the Court will analyse its contents.
47. The website’s overall tone is commercial, it praises the benefits of owning a prestigious centrally located property. It leaves little doubt that 9/12–1 Znamenka is made up of flats for sale. The seller highlights the building’s proximity to cultural landmarks – the same argument that the Khamovnicheskiy District Court
found immaterial when it decided that the flat at Krasnoprudnaya was an adequate replacement. The information from the website is confirmed by estate agents’ advertisements furnished by the applicants.
48. The Court therefore concludes that the building has become residential premises contrary to the project’s declared goals (see § 6 above).
49. The Court recalls that it has recently declared inadmissible an application that concerned a prima facie similar set of circumstances. In Sourlas v. Greece (no. 46745/07, dec. 17 February 2011) the applicant’s centrally located flat in Athens was taken for the purpose of building the new Acropolis Museum, and the applicant contested the valuation of the flat by the authorities. But unlike in the case in hand, in the
Sourlas case the implied public interest underlying the expropriation – the preservation and display of the nation’s iconic cultural artefacts – was never questioned.
50. In view of the above considerations, the Court concludes that in the circumstances of the present case the public interest underlying the expropriation of the applicants’ flat was not clearly and convincingly shown (see, mutatis mutandis, Motais de Narbonne v. France, no. 48161/99, § 22, 2 July 2002).
There has, accordingly, been a violation of Article 1 of Protocol No. 1. In these circumstances there is no need to examine whether the other requirements of the first paragraph of Article 1 of Protocol No. 1 were fulfilled.
II. Alleged violaton of Article 6 of the Convention
51. The applicants complained under Article 6 of the Convention that the domestic courts were intrinsically biased in favour of the Moscow Government because the Government supported them financially. Insofar as relevant, Article 6 reads as follows:
“In the determination of his civil rights and obligations ... everyone is entitled to a fair ... hearing ... by an independent and impartial tribunal established by law.”
52. The Court notes that it has earlier rejected a similar complaint (see Finogenov and Others v. Russia (dec.), nos 18299/03 and 27311/03, § 243, 18 March 2010).
53. It follows that this complaint is manifestly ill-founded and must be rejected in accordance with Article 35 §§ 3 (a) and 4 of the Convention.
III. Alleged violation of Articles 6 and 13 of the Convention
54. The first applicant complained under Articles 6 and 13 of the Convention about the domestic courts’
refusal to examine in substance his actions against the surveying agency and the development contract.
55. The Court considers that these two actions, although technically distinct, were aimed at the
determination of the first applicant’s essential dispute – the one concerning the expropriation which the applicant had been able to plead before two levels of jurisdiction.
56. In these circumstances the Court considers that this complaint does not give rise to a separate issue and needs not to be examined.
IV. Application of Article 41 of the Convention
57. Article 41 of the Convention provides:
“If the Court finds that there has been a violation of the Convention or the Protocols thereto, and if the internal law of the High Contracting Party concerned allows only partial reparation to be made, the Court shall, if necessary, afford just satisfaction to the injured party.”
58. The applicants wished to have their flat in Znamenka returned. In the alternative, they claimed damage and costs.
A. Damage
59. The applicants claimed pecuniary damage in the amount of 1,989,000 Euros (EUR). This amount
included the sale price of a renovated flat at 9/12–1 Znamenka (EUR 1,988,000), commuting costs accrued over the five years following their forced removal, settling-in expenses, expenses related to the installation of a telephone line, and the cost of medicines consumed to relieve stress.
60. The Government contested that claim as unfounded. No property valuation had shown that
Krasnoprudnaya had been cheaper than Znamenka. The applicants might not pretend to a renovated flat, because the flat that had been taken from them had been decrepit. Most of the applicants’ other alleged expenses had been unsupported by evidence.
61. In addition, each applicant claimed non-pecuniary damage in the amount of EUR 20,000 for the stress caused by their forced removal.
62. The Government contested that claim as excessive.
63. The Court notes that the applicants foremost wish to receive the expropriated flat back, and that the parties dispute the valuation of the properties. In these circumstances the Court considers that the question of pecuniary and non-pecuniary damage is not yet ready for decision. It should therefore be reserved to enable the parties to reach an agreement (Rule 75 §§ 1 and 4 of the Rules of Court).
B. Costs and expenses
64. The applicants also claimed EUR 270 for the costs and expenses incurred before the domestic courts and the Court.
65. The Government contested that claim as unsupported by evidence.
66. It is the Court’s practice to reimburse costs and expenses only if they are actual, necessary, and
reasonable. Having regard to the documents in its possession and the above criteria, the Court considers it reasonable to award the sum of EUR 24 for the proceedings before the Court.
For these reasons, the Court unanimously
1. Declares admissible the complaint concerning the expropriation of property and inadmissible the remainder of the application;
2. Holds that there has been a violation of Article 1 of Protocol No. 1;
3. Holds that, as regards pecuniary and non-pecuniary damage resulting from the violation found, the question of just satisfaction is not ready for decision and accordingly
(a) reserves this question in whole;
(b) invites the Government and the applicants to submit, within three months from the date of notification of this judgment, their written observations on this question and, in particular, to notify the Court of any agreement that they may reach;
(c) reserves the further procedure and delegates to the President of the Chamber the power to fix it if need be;
4. Holds, as regards costs and expenses,
(a) that the respondent State is to pay the applicants, within three months from the date on which the judgment becomes final in accordance with Article 44 § 2 of the Convention, EUR 24 (twenty four Euros), plus any tax that may be chargeable to the applicants, to be converted into national currency at the rate applicable at the date of settlement;
(b) that from the expiry of the above-mentioned three months until settlement simple interest shall be payable on the above amount at a rate equal to the marginal lending rate of the European Central Bank during the default period plus three percentage points;
5. Dismisses the remainder of the applicants’ claim for costs and expenses.
» Noot
1. Wie bekend is met de EHRM-jurisprudentie over het eigendomsrecht, weet dat het Hof een aantal vaste criteria naloopt om te bezien of er sprake is van een onrechtmatige inbreuk op het eigendomsrecht. Zodra is aangenomen dat een inbreuk op eigendom aan de orde is, en ook de toepasselijke eigendomsregel (ontneming, regulering of een inbreuk op het vrije genot van eigendom) is vastgesteld, beziet het Hof eerst of de inbreuk bij wet is voorzien (de "lawfulness"-toets), vervolgens of deze een legitieme doelstelling in het algemeen belang dient (de "general interest"-toets) en tot slot of een redelijk evenwicht is bereikt tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu (de "fair balance"-toets). Het onderhavige arrest is een bespreking waard omdat het Hof de door de Russische regering aangedragen rechtvaardiging om "in het algemeen belang" tot onteigening van een appartement over te gaan, niet geloofwaardig acht en de inbreuk dus strandt bij de "general (ook wel
"public") interest"-toets. Dat komt zelden voor. Na lezing van het onthutsende feitenrelaas kan de conclusie slechts zijn dat het Moskouse stadsbestuur zich schuldig heeft gemaakt aan een vorm van "détournement de pouvoir" die het niet verdient om met de (toch heel ruime) mantel van het algemeen belang te worden afgedekt. Er valt dan ook weinig af te dingen op de conclusie van het Hof, al is het vers twee of de klagers met die uitkomst veel opschieten.
2. In par. 35 e.v. zet het Hof eerst nog eens uiteen wat zijn precieze rol is bij het beoordelen van de vraag of de inbreuk een legitieme doelstelling in het algemeen belang dient. Het Hof wijst in dit verband ten eerste op het subsidiaire karakter van zijn positie ten opzichte van de lidstaten. Dit gezichtspunt is in eerdere rechtspraak over het eigendomsrecht enigszins op de achtergrond gebleven, maar kan moeiteloos in die jurisprudentie worden geïncorporeerd en sluit ook aan op de bewoordingen van art. 1 EP: “The preceding provisions shall not, however, in any way impair the right of a State to enforce such laws as it deems necessary to control the use of property in accordance with the general interest” (mijn curs., MT).
Tevens wijst het Hof op het "better placed"-argument: het politieke primaat om in eerste instantie te beslissen wanneer het algemeen belang een inbreuk op eigendom vordert, ligt bij nationale
bestuursorganen. Zij hebben immers de kennis van de nationale problemen en kunnen beter inschatten welke maatregelen in dat verband nodig zijn. Het Hof zal zich als regel conformeren aan hun oordeel over wat "in het algemeen belang noodzakelijk" is, tenzij dit oordeel evident zonder redelijke grond is (zie bijv.
Broniowski t. Polen, EHRM 22 juni 2004 (GK), nr. 31443/96, «EHRC» 2004/77 m.nt. Van der Velde, par.
149). Soms voegt het Hof daar nog aan toe dat de "margin" om te bepalen welke maatregelen in het algemeen belang noodzakelijk zijn in het bijzonder op bepaalde beleidsterreinen, zoals de ruimtelijke ordening, ruim is, nu dergelijke terreinen bij uitstek om overheidsinterventie vragen (zie bijv. Gorraiz Lizarraga e.a. t. Spanje, EHRM 27 april 2004, nr. 62543/00, Reports 2004-III, «EHRC» 2004/58 m.nt.
Janssen, par. 70). Maar zelfs al komt deze overweging op andere terreinen niet voor, de rechtspraak doet niet vermoeden dat het Hof strikter oordeelt als de met de inbreuk gemoeide belangen een meer abstract karakter hebben, zoals de bescherming van het cultureel erfgoed (Helly e.a. t. Frankrijk, EHRM 11 oktober 2011, nr. 28216/09, «EHRC» 2012/33 m.nt. Sluysmans), de medische ethiek (Draon t. Frankrijk, EHRM 6 oktober 2005 (GK), nr. 1513/03, «EHRC» 2005/112, par. 75 e.v.) of de seksuele moraal
(Handyside t. Verenigd Koninkrijk, EHRM 7 december 1976, nr. 5493/72, Series A, Vol. 24, NJ 1978, 236). Zeker wanneer een inbreuk rechtstreeks voortvloeit uit de toepassing van een wet en parlementaire betrokkenheid bij het maken van de afweging is verzekerd, zal het Hof niet aarzelen om te veronderstellen
dat hiermee het dienen van een "algemeen belang" gegeven is. Soms helpt het EHRM de staat zelfs een handje door zelf het belangrijkste algemene belang aan te vullen, wanneer het niet overtuigd is van de relevantie van het door de staat aangevoerde algemene belang (Former King of Greece t. Griekenland, EHRM 23 november 2000, nr. 25701/94, par. 88). Terecht merken Harris e.a. dan ook op dat de bewijslast die in dit kader op de staat rust, licht is (Harris, O’Boyle & Warbrick, Law of the European Convention on Human Rights, Oxford: OUP 2009, p. 668).
De laatste reden voor een terughoudende opstelling van het Hof is dat "het algemeen belang" naar zijn aard een extensief bereik heeft (“is necessarily extensive”, par. 37), en een afweging vergt van
verschillende politieke, economische en sociale belangen, waarover de meningen sterk kunnen verschillen.
Het Hof acht het vanzelfsprekend dat in een dergelijk geval het oordeel van de wetgever wordt
gerespecteerd, behoudens gevallen van willekeur. Ook dit zijn overwegingen die in eerdere rechtspraak over eigendom al talloze malen aan de orde zijn geweest (zie bijv. (op het terrein van de regulering van de huizenmarkt) Hutten Czapska t. Polen, EHRM 19 juni 2006 (GK), nr. 35014/97, «EHRC» 2006/105 m.nt.
Adriaansens, par. 166; zie uitvoerig over deze gezichtspunten J.H. Gerards, EVRM – Algemene beginselen, Den Haag: Sdu 2011, p. 184 e.v.).
3. Door de ruime beoordelingsmarge die het Hof de lidstaten gunt bij de invulling van het "algemeen belang"-vereiste komt het, zoals gezegd, zelden voor dat een klacht over een eigendomsinbreuk reeds op deze eis strandt. Het Hof geeft er de voorkeur aan om beweerde schendingen van art. 1 EP EVRM te toetsen aan de hand van de vraag of de schending "lawful" was, of, wanneer aan die voorwaarde is voldaan, door na te gaan of de "fair balance" in acht is genomen. Toch levert de "general interest"-toets soms wel een probleem op. Een voorbeeld is de zaak Zwierzynski t. Polen (EHRM 19 juni 2001, nr.
34049/96, Reports 2001-VI). Deze zaak ging over het voortgezette gebruik van een pand als politiebureau terwijl de eigenaar van het pand op grond van een eerder besluit de eigendom van dit pand weer had herkregen. Hierover overwoog het Hof dat “it cannot discern in the present case any genuine 'public interest' that would justify a deprivation of possessions.” Ook in andere onteigeningszaken blijkt het Hof soms tamelijk kritisch te kijken of het onteigeningsbesluit wel "in het algemeen belang" is. Een recent voorbeeld is de zaak Frendo Randon e.a. t. Malta (EHRM 22 november 2011, nr. 2226/10). De zaak betrof de klacht van 46 eigenaren van in totaal vier stukken land, die in 1969 werden onteigend ten behoeve van de bouw van Malta Freeport, een haven die van groot belang was voor de economische en sociale ontwikkeling van Malta. Zij klaagden dat deze onteigening niet in het algemeen belang was, nu delen van de stukken land ongebruikt waren gebleven voor het doel waarvoor ze aanvankelijk waren bestemd. Dit land was sindsdien sterk in waarde gestegen, voor welke waardevermeerdering zij van de Maltese regering geen vergoeding hadden gekregen. Volgens het EHRM stond het buiten kijf dat het
onteigeningsbesluit van 1969 een algemeen belang diende. Tegelijkertijd wees het erop dat een gebied van 8.000 m2 gedurende veertig jaar ongebruikt was gebleven. Het verweer van de regering dat dit gebied beschikbaar moest zijn voor toekomstige uitbreiding van het havengebied werd door het EHRM verworpen, nu reeds ten tijde van de oorspronkelijke onteigening op zijn minst enige concrete plannen voor die
toekomstige ontwikkeling moeten bestaan. De Maltese regering had het land dus terug moeten geven en, wanneer zij dit land uiteindelijk toch nodig zou hebben, opnieuw moeten onteigenen. Voor die optie had de regering vanwege de hoge daaraan verbonden kosten echter niet gekozen. Ook het uitblijven van een vergoeding voor de waardevermeerdering sinds 1969 achtte het EHRM in het licht van art. 1 EP
problematisch. Hoewel het Hof uiteindelijk een schending van art. 1 EP aannam vanwege het niet
respecteren van de "fair balance", overwoog het met zoveel woorden dat de praktijk waarbij gedurende veertig jaar geen concreet gebruik wordt gemaakt van stukken land “raises an issue under Article 1 of Protocol no. 1, in respect of the public-interest requirement” (par. 62). Deze zaak laat zien dat het "general interest"-criterium een probleem kan opleveren wanneer de op zichzelf legitieme doelstelling in het
algemeen belang die de overheid stelde te willen nastreven, achteraf voor een deel van het onteigende niet wordt gerealiseerd, het onbenut blijven van het land een aanmerkelijke periode duurt én de oorspronkelijke eigenaren van een vergoeding voor de waardevermeerdering van het onteigende verstoken blijven. Met nadruk zij er dan ook op gewezen dat het Hof het ontbrekende algemeen belang in deze zaak niet zocht op het niveau van het oorspronkelijke onteigeningsbesluit, maar in de bijkomende omstandigheid van de
vertraging in het benutten van grond voor de oorspronkelijke bestemming. Die laatste omstandigheid wordt niet per definitie door het "primaire" algemeen belang gedekt. Ook zij er op gewezen dat deze nuancering op de "general interest"-toets, die ook in andere rechtspraak kan worden herkend (zie de verwijzingen in Frendo Randon, par. 59), per geval moet worden toegepast. Zo betoogde de klager in de zaak Phocas t.
Frankrijk (EHRM 23 april 1996, nr. 17869/91, Reports 1996-II) vergeefs dat het beroep op het algemeen belang dat zou zijn gemoeid met een project tot stadsontwikkeling niet oprecht zou zijn, gezien de extreem lange termijn (ruim twintig jaar) die gemoeid was met het realiseren van dit project. Daarbij was onder meer van belang dat het gebruik van zijn pand gedurende die hele periode mogelijk was gebleven.
4. De onderhavige zaak wijkt af van de Maltese kwestie, nu het Hof de afwezigheid van het algemeen belang niet zoekt in bijkomende, na het besluit tot onteigening gebleken omstandigheden, maar op het niveau van het primaire besluit zelf. Want hoe marginaal de toets die het Hof aanlegt ook is, de staat zal wel "een verhaal moeten hebben", en vervolgens consistent en in lijn met het aangevoerde algemene belang moeten handelen. Het Hof heeft niet veel woorden nodig om tot de conclusie te komen dat daarvan in casu geen sprake was. Al in het primaire besluit om het appartement om te bouwen naar (niet
bewoonbare) kantoren en winkels ontbrak een duidelijk, aan het algemeen belang ontleend motief om tot onteigening over te gaan. Dit algemeen belang werd er nadien, na het verschijnen van een rapport dat was opgesteld door een van overheidswege aangestelde deskundige, bij gezocht en zou liggen in de onveilige situatie in het pand, die aan bewoning in de weg zou staan. Het consistent nastreven van dat doel zou echter met zich brengen dat het pand zou moeten worden afgebroken, of dat bewoning slechts tijdelijk niet mogelijk zou zijn, en dat de eigenaren na verbetering van het pand dit weer zouden kunnen betrekken.
Niets van dat alles in deze zaak. Na de zogenaamde "herstelwerkzaamheden" bleken de appartementen te zijn omgebouwd tot luxe wooneenheden, waarvoor de betrokken projectontwikkelaar via een glossy website adverteerde.
De prominente rol van de projectontwikkelaar is voor het Hof een andere indicatie om te betwijfelen of de onteigening in casu enig algemeen belang dient. Het Hof heeft in de genoemde zaak Frendo Randon overwogen dat een ontneming van eigendom die louter en alleen tot doel heeft om eigendom van de ene private partij over te dragen naar de andere private partij, niet "in het algemeen belang" is (par. 60; vgl.
Matheus t. Frankrijk, EHRM 31 maart 2005, nr. 62740/00, par. 71). Dat neemt niet weg dat de
gedwongen overgang van eigendom van een particulier in handen van een andere particulier, afhankelijk van de omstandigheden, wél in het algemeen belang kan zijn; het dienen van het algemeen belang staat niet per definitie gelijk aan het dienen van belangen van grote groepen uit de samenleving (James e.a. t.
Verenigd Koninkrijk, EHRM 21 februari 1986, nr. 8793/79, Series A, Vol. 98, par. 40-41). In dit geval lijkt het er echter toch op dat met het besluit tot onteigening vooral het belang van de projectontwikkelaar en uiteindelijk dat van de gemeente zelf gediend waren. Dit vermoeden wordt bevestigd doordat de
aanvankelijke afspraak dat de opbrengsten voor 40% aan de gemeente ten goede zouden komen, niet werd nagekomen: het stadsbestuur liet de opbrengsten geheel ten goede komen aan Tverskaya Finance.
Ook dat is voor het Hof een indicatie dat het project bovenal werd gedomineerd door commerciële in plaats van algemene belangen. Uit de feiten komt sterk het beeld naar voren dat er in casu sprake is geweest van vriendjespolitiek, waarover een dun laagje "algemeen belang" is gegoten. Het Hof prikt daar met een aantal krachtige argumenten doorheen.
5. Een laatste opmerking is van bewijsrechtelijke aard. Tussen partijen bestond geen overeenstemming over de vraag of het gebouw in nieuwe staat al dan niet voor bewoning geschikt was. Om daarover helderheid te krijgen raadpleegt het Hof zelf de website van het project en komt tot het oordeel dat het gebouw wel degelijk voor bewoning geschikt moest zijn, in tegenstelling tot het betoog van de regering. Het vergaren van informatie via het internet door rechters is niet onomstreden en ook in het Nederlandse recht voorwerp van discussie (zie bijv. C. Drion, ‘De onderzoekende en/of googlende rechter’, NJB 2009, 14 en M.M.
Groothuis, De digitale overheid en de Awb, VAR-reeks 146, p. 51 e.v.). Ook het Hof is zich hiervan bewust. Het wijst in dit verband op de "inherent fluidity of online sources". In een eerdere zaak was de bewijskracht die van een internetpagina uitging voor het Hof dan ook te zwak (Tumayeva e.a. t.
Rusland, EHRM 16 december 2010, nr. 9960/05). In casu benadrukt het Hof echter dat de website door de regering zelf als betrouwbaar is aangemerkt. Bovendien was de bewijsvraag ("bewoonbaar of niet?") eenvoudig te beantwoorden, zodat voor de praktische opstelling van het Hof veel valt te zeggen. Voor het echtpaar Tkachevy valt het nu alleen nog te hopen dat zij met de Russische regering tot overeenstemming zullen komen over een goede oplossing voor wat hen is overkomen. Dat zij hun oude appartement – dat weliswaar is opgeknapt, maar een stuk kleiner is geworden – terug zullen krijgen, valt niet te verwachten.
mr. M.K.G. Tjepkema, Universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Leiden
