– verhoudingen met de minister van Veiligheid en Justitie Het sturingsvraagstuk Nationale Politie

(1)

juridisch en bestuurskundig onderzoek advies onderwijs

Eindrapportage Leeronderzoek

Het sturingsvraagstuk Nationale

Politie – verhoudingen met de

minister van Veiligheid en Justitie

(2)

Inhoud

INLEIDING ... 1 1.1 AANLEIDING ... 1 1.2 FEITELIJKE STURINGSSITUATIE ... 2 1.3 ONDERZOEKSVRAGEN ... 3 1.4 AANPAK ... 4 1.5 LEESWIJZER... 4

KADERS VOOR STURING... 6

2.1 DOELSTELLINGEN VAN DE STURING ... 6

2.2 OBJECTEN VAN STURING ... 7

2.3 MIDDELEN VOOR STURING (BEÏNVLOEDINGSINSTRUMENTEN) ... 7

2.4 DOELEN, OBJECTEN EN MIDDELEN VAN STURING: KENMERKEN VAN STURINGSRELATIES ... 8

STURING IN ORGANISATIES... 9

3.1 INLEIDING ... 9

3.2 GRONDSLAGEN, ROL, POSITIE EN HIËRARCHISCHE RELATIE ... 10

3.3 INFORMATIEVERWERVING... 11 3.3.1. Informatieverwerving in de sturingsrelatie ... 11 3.3.2. Begrotingssystematiek ... 13 3.3.3. Verantwoordingssystematiek ... 14 3.4 STURING ... 15 3.4.1. Algemene sturingsmogelijkheden ... 15

3.4.2. Mogelijkheden tot het geven van instructies ... 16

3.5 EVALUATIE VAN DE ORGANISATIE/STURINGSRELATIE ... 17

3.6 REFLECTIE; INZOOMEN OP STURINGSRELATIES ... 19

3.6.1. Reflectie ... 19

3.6.2. Ambities, doelstellingen en prestatieafspraken ... 20

3.6.3. Velden ... 20

3.6.4. Indicatoren ... 21

3.7 SYSTEMATIEK ... 23

3.7.1. Interne risico- en beheersingssystemen ... 24

3.7.2. Beoordeling en toelichting ... 24

3.8 VOORBEELDEN VAN ORGANISATIES ... 24

MOGELIJKE MODELLEN VOOR STURING VAN DE NATIONALE POLITIE ... 26

4.1 INLEIDING ... 26

4.2 DE NATIONALE POLITIE IN HET LICHT VAN DE VIJF STURINGSRELATIES ... 26

4.2.1. Grondslagen, rol, positie en hiërarchische relatie ... 26

4.2.2. Informatieverwerving ... 26

4.2.3. Sturing ... 28

4.2.4. Evaluatie ... 28

4.2.5. Reflectie ... 28

4.3 KADER TE HANTEREN BIJ DE TE BEZOEKEN ORGANISATIES ... 29

4.3.1. Inleiding ... 29

4.3.2. Vragen te beantwoorden door deskresearch ... 29

(3)

BIJLAGE I: FEITELIJKE STURINGSRELATIE ... 32

BIJLAGE II: KENMERKEN VAN STURING IN VIJF STURINGSRELATIES ... 42

BIJLAGE III: MODELLEN VAN STURING... 51

BIJLAGE IV: SUGGESTIES VAN TE BEZOEKEN ORGANISATIES ... 54

(4)

1

Inleiding

1.1 Aanleiding

Per 1 januari 2013 is de Nationale Politie formeel een feit. De komende jaren zal het bestel verder worden vormgegeven. Met de komst van het nieuwe politiebestel veranderen ook de verantwoordelijkheden en rollen van de verschillende betrokken partijen. De partners zijn op zoek naar een goede invulling van hun nieuwe rol. Het is daarom een natuurlijk mo-ment om met elkaar die nieuwe rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vorm te geven en te expliciteren in specifieke dossiers.

De situatie van de politie is uniek maar wel voor een groot deel vergelijkbaar met die van andere organisaties die een publiek belang dienen, die in een relatie tot een minister staan en die in de uitvoering van het financieel beheer sturen, of gestuurd worden. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie (MinVenJ, DGPOL) heeft daarom het Wetenschappelijk Onder-zoeks- en Documentatiecentrum (WODC) gevraagd een onderzoek te starten dat een bijdra-ge kan leveren aan het vormbijdra-geven van de nieuwe relatie tussen de minister en de politie. Het doel van het onderzoek is om theoretische en praktijkkennis op te doen die bijdraagt aan de verdere ontwikkeling van de relatie tussen het ministerie van VenJ en de Nationale Politie. Naast een rapport met bevindingen wordt er een stappenplan ontwikkeld waarmee medewerkers van VenJ en de Nationale Politie gericht op werkbezoek kunnen gaan bij grote bedrijven en instellingen. De gedachte hierbij is om, vanuit een gemeenschappelijk en we-tenschappelijk onderbouwd kader, samen te leren van andere organisaties en die ervarin-gen te vertalen naar de situatie van de minister van VenJ en de politieorganisatie.

(5)

2

Doelstellingen van de vorming van de Nationale Politie zijn het veiliger maken van Neder-land en het meer dan voorheen bieden van ruimte voor de professionaliteit van de politie.1 De vorming van de Nationale Politie is een ingrijpende operatie, wellicht zelfs een van de grootste reorganisaties binnen de rijksoverheid ooit. Zeker is dat de oprichting van de Nati-onale Politie veruit de grootste publieke organisatie in ons land heeft opgeleverd. De Natio-nale Politie bestaat uit 60.000 fte en heeft een jaarlijks budget van 5 miljard euro.

In vergelijking met de vorige politieorganisatie is het gezag over de politie onveranderd ge-bleven. De zeggenschap over de lokale inzet van de politie blijft berusten bij het bevoegd gezag, dus bij de burgemeester en de officier van justitie. Deze twee partijen maken in be-ginsel in de lokale 'driehoek' afspraken met de politie over de inzet. Daar wordt bepaald welke inzet aan vastgelegde prioriteiten wordt gegeven, op basis van het integrale veilig-heidsplan van de gemeente en de landelijke prioriteiten. Het beheer is wel veranderd. Waar dat eerst bij de korpsbeheerder was gelegen (de burgemeester van doorgaans de grootste gemeente binnen een politieregio), is dat onder de Nationale Politie de minister van Ven J geworden. Beheer en gezag kunnen uiteraard niet los van elkaar worden gezien. Het gezag moet immers uitgeoefend worden binnen beheersmatige grenzen, waarvan omvang van de formatie (de sterkte) van de regionale eenheden een belangrijke randvoorwaarde is. De vormgeving en sturing van het beheer van de Nationale Politie is een belangrijk thema bij het ontstaan van de nieuwe relaties tussen de minister van Veiligheid en Justitie en de Nati-onale Politie. In dat kader is onder meer van belang dat er een periodiek overleg bestaat over het beheer van de Nationale Politie in aanwezigheid van de korpschef tussen de minis-ter van VenJ en de tien regioburgemeesminis-ters, twee burgemeesminis-ters van gemeenten met min-der dan 100.000 inwoners en de voorzitter van het College van procureurs-generaal (‘het artikel 19-overleg’).Daarnaast beschikt de minister over een aanwijzingsbevoegdheid.

1.2 Feitelijke sturingssituatie

Bij de totstandkoming van de Politiewet 2012 is uitvoerig gediscussieerd over de verhouding tussen de minister en de Nationale Politie. Een eerste invulling aan deze sturingsrelatie is vastgelegd in de Wassenaar-notitie.2 Dat het gaat om een unieke sturingssituatie, een sui generis constructie, wordt hierin goed duidelijk. Deze sturingssituatie is dan ook nog niet uitgekristalliseerd en verkeert in een voortdurende transitie.

Er zijn twee hoofdelementen te onderscheiden in de sturingssituatie, namelijk beleid en beheer. Op het gebied van beleid is een belangrijke rol weggelegd voor de landelijke be-leidsdoelstellingen. De minister stelt deze beleidsdoelstellingen eenmaal in de vier jaar vast. Het gaat om doelen die aan het einde van de periode door de Nationale Politie gerealiseerd dienen te worden. In de eerder genoemde Wassenaar-notitie is afgesproken dat deze lande-lijke beleidsdoelstellingen substantiële ruimte overlaten voor de beschikbare politiecapaci-teit voor de realisatie van lokale afspraken over de inzet van de politie. In het proces van vaststelling gaat de minister niet alleen te werk, hij krijgt in een ‘bottom-up’ proces input van het College van procureurs-generaal en de regioburgemeesters en twee burgemeesters van gemeenten met minder dan 100.000 inwoners in het zogenoemde artikel 19-overleg. Hoewel de Korpschef de leiding over het beheer heeft van de Nationale Politie is sprake van volledige ministeriële verantwoordelijkheid. De Tweede Kamer kan de minister voor alle

(6)

3

onderwerpen verantwoordelijk houden. De praktijk is ook dat Kamerleden vragen stellen over uiteenlopende onderwerpen die het beheer van de Nationale Politie betreffen.3 In de ‘Regeling beheer politie’ en de ‘Regeling financieel beheer politie’ heeft de informatie-uitwisseling en sturing tussen de minister en de korpschef een verdere invulling gekregen. Belangrijk zijn in dit verband de jaaraanschrijving, het beheersplan, de managementrappor-tages, het jaarverslag en de algemene informatieverstrekking. Het beheersplan van de Nati-onale politie is leidend voor de vaststelling van de inrichting (o.a. organisatie en formatie) van het landelijke korps. De minister schetst hiervoor de kaders, de korpschef vult in en de minister stelt vervolgens het plan vast. Hierin wordt onder andere opgenomen het sterkte-beleid, het personeelssterkte-beleid, het ICT-beleid en het beleid op het gebied van materieel. De voortgang op het beheersplan wordt door de korpschef via driemaandsmanagementrappor-tages gerapporteerd aan de minister.

Naast het beheersplan is het financieel beheer onderwerp van de sturingsrelatie tussen de minister en de korpschef. De jaaraanschrijving, die door de minister wordt opgesteld, is hiervoor een belangrijk instrument. Jaarlijks wordt voor 1 december een jaaraanschrijving opgesteld die aanwijzingen geeft over de begroting, de meerjarenraming en de jaarreke-ning. De jaaraanschrijving geldt als een kader voor deze financiële documenten heeft daar-naast als doel om informatie te geven over politieke, rijksbrede of internationale ontwikke-lingen die van invloed kunnen zijn op de taakuitvoering en het beheer van de politie. Deze jaaraanschrijving treedt niet in de verantwoordelijkheden van de korpschef die zelf reeds verantwoordelijk is voor het voeren van een rechtmatige en doelmatige uitvoering van ta-ken en beheer. De minister buigt zich in dit verband voornamelijk over de doelstellingen (de ‘wat’-vraag) en de korpschef over de uitvoering ervan (de ‘hoe’-vraag).4

De sturingssituatie wordt in een tweetal documenten van DG Politie verder uitgewerkt; de visie sturing financieel beheer politie en het Ambitiedocument ‘DG Politie 1000 dagen’. Uit-gangspunt is een sturing op continuïteit, doelmatigheid en rechtmatigheid.5

Deze beschrijving is slechts een overzicht van de belangrijkste items in de huidige sturingsre-latie. Een uitgebreide uiteenzetting van de feitelijke sturingssituatie is opgenomen in bijlage I.

1.3 Onderzoeksvragen

De politietop en de top van het ministerie zoeken in de juridische en feitelijke constellatie die geldt vanaf 1 januari 2013 naar nieuwe verhoudingen. De transitie wordt aangeduid als ‘modernisering sturing financieel beheer politie’, en richt zich op de ontwikkeling van een modern sturings- en beheersingskader. De vraag is dus hoe de relatie tussen de minister en de politietop eruit moeten komen te zien. Om die vraag te beantwoorden heeft DG Politie besloten om met de Nationale Politie een aantal gezamenlijke werkbezoeken bij (vergelijk-bare) andere organisaties in zowel de profit als not-for-profit sector af te leggen om een gedeeld referentiekader op te bouwen. Ter voorbereiding daarvan is een werkdocument nodig waarin een theoretische inkadering wordt aangeboden. Om tot dat werkdocument te komen worden in dit verslag de volgende vier vragen aan de orde gesteld:

3

Zie voor een greep uit de Kamervragen van 2014 Bijlage I.

(7)

4

1 Welke theorieën zijn er op het gebied van sturing te onderscheiden en

wat zijn de belangrijkste sturingselementen die (zouden moeten) zor-gen voor effecten?

a. Wat zijn de objecten van sturing? b. Wat zijn de middelen voor sturing? c. Wat zijn de doelstellingen van de sturing?

2 In hoeverre zijn de bij vraag 1 gevonden theorieën en

sturingselemen-ten (op hoofdlijnen) terug te vinden in de verhouding tussen de minister van V en J en de leiding van de Nationale Politie?

3 Welke sturingsprincipes en –uitwerkingen zijn in andere omgevingen

ontwikkeld?

4 Welke vragen dienen aan de orde te komen bij het afleggen van werkbezoeken

aan grote private en publieke organisaties om te leren van verschillende vormen van sturing?

1.4 Aanpak

Allereerst zijn in een documentstudie de documenten bestudeerd over de totstandkoming van de Nationale Politie alsmede de huidige sturingsrelatie tussen de minister van Veiligheid en Justitie en de leiding van de Nationale Politie. Van deze sturingsrelatie is naast de in pa-ragraaf 1.2 opgenomen samenvatting, een beschrijving toegevoegd in bijlage I. In de daar-opvolgende literatuurstudie zijn verschillende theorieën over sturing onderzocht met een bijzondere aandacht voor sturingselementen die zorgen voor effecten. Daarbij is een driede-ling gemaakt in objecten van, middelen voor en doelsteldriede-lingen van de onderzochte vormen van sturing. Vervolgens zijn deze elementen naast de sturingsrelatie tussen de minister en de Nationale Politie gelegd.

Ter verdieping en aansluitend op de wens van het ministerie om werkbezoeken af te leggen, zijn vijf alternatieve sturingsrelaties onderzocht die reflecties kunnen bieden op de nadere vormgeving van de sturingsrelatie tussen minister en korpschef in de sui generis constructie van de Nationale Politie. In deze vijf situaties is een verschil in intensiviteit van het toezicht waarneembaar. Dit gegeven sluit aan bij de contingentietheorie.6 Deze theorie stelt dat effectiviteit en efficiency in een bepaalde situatie sterk afhankelijk zijn van contextuele fac-toren: karakteristieken van de omgeving, kenmerken van de bedrijfsprocessen en kenmer-ken van de input in die bedrijfsprocessen. Op verschillende van die kenmer-kenmerkenmer-ken is een onder-linge vergelijking gemaakt en is uiteindelijk gespiegeld met de situatie van de Nationale Politie. Dit alles mondt tot slot uit in een aantal vragen dat te stellen is bij de werkbezoeken aan grote private en publieke organisaties die als doel hebben te leren van de verschillende vormen van sturing. Naast een documenten literatuurstudie zijn enkele betrokken actoren geïnterviewd om de bevindingen uit de theorie te koppelen aan de praktijk.

1.5 Leeswijzer

In dit rapport wordt in hoofdstuk 2 een aantal bestuurskundige concepten en begrippen geïntroduceerd dat gebruikt wordt voor de uitdieping van vijf publieke en private sturingsre-laties in hoofdstuk 3. Ten slotte is in hoofdstuk 4 een concreet overzicht opgenomen van

(8)

5

(9)

6 2

Kaders voor sturing

2.1 Doelstellingen van de sturing

Om tot een effectieve sturingsrelatie te komen is het allereerst van belang om de doelstel-lingen van de sturing te verhelderen. De keuzen en/of gedragingen die worden beoogd te bewerkstelligen of te voorkomen bij de bestuurde actor zijn daarbij leidend. Het onder-scheid tussen bewerkstelligen en voorkomen is belangrijk: het eerste vergt geheel andere sturingsmiddelen dan het tweede.

Een voorbeeld: art. 18.1 Politiewet bepaalt:

Onze Minister stelt, gehoord het College van procureurs-generaal en de re-gioburgemeesters, ten minste eenmaal in de vier jaar de landelijke beleids-doelstellingen vast ten aanzien van de taakuitvoering van de politie.

Het is voorstelbaar dat de verwezenlijking van deze beleidsdoelstellingen meer sturing vraagt dan alleen de vaststelling ervan. De sturingsinstrumenten kunnen vervolgens op die behoefte inspelen. Bij het aangaan van een sturingsrelatie is het van belang om de doelstel-lingen helder te hebben en zo nodig in de grondslag van de sturingsrelatie te verankeren. Relevant zijn de rol en positie van de sturende en de bestuurde actor en de vraag of de rela-tie hiërarchisch van aard is. De sturingsmogelijkheden moeten op deze rol en posirela-tie aan-sluiten en kunnen niet los gezien worden van de omgeving waarin de sturende en bestuurde actor zich bevinden. De effectiviteit en efficiency van de sturingsrelatie zijn sterk afhankelijk van contextuele factoren: karakteristieken van de omgeving, kenmerken van de bedrijfspro-cessen en kenmerken van de input in die bedrijfsprobedrijfspro-cessen. De contingentietheorie van Lawrence en Lorsch is door Mintzberg verder ingevuld.7 Hij stelt dat er geen ‘beste’ organi-satievorm bestaat en dat een goed resultaat alleen verkregen kan worden als management en organisatie afgestemd zijn op zowel de organisatiedoelen als op de interne en externe omgeving van de organisatie.

(10)

7

2.2 Objecten van sturing

Welke actoren, gedragingen en keuzes van die actoren behoeven beïnvloeding? Sturings-modellen zijn nodig omdat sturing per definitie selectief is: niet alle keuzes en gedragingen van alle relevante actoren zijn steeds onderwerp van beïnvloeding. Een sturingsmodel be-noemt die objecten die – gegeven de doelstellingen van de besturende instantie – beïnvloe-ding behoeven. Een uitgangspunt is vaak: hoe selectiever de sturing, hoe efficiënter deze is. Sturing is op het beleidsniveau bij de Nationale Politie gespecificeerd in de vorm van lande-lijke beleidsdoelstellingen, maar kent in de vorm van (financieel) beheer nog een te abstract niveau waardoor efficiëntie en effectiviteit ontbreken. De sui generis constructie van de Nationale Politie bemoeilijkt dit vraagstuk. Voor veel andere sturingsrelaties – zoals in het bedrijfsleven in het geval van een CEO of in de non-profitsector een raad van toezicht mo-del, maar ook in publieke organisaties zoals agentschappen en zelfstandige bestuursorganen – geldt dat het object en de gedragingen van dat object die voor sturing vatbaar zijn, bij het aangaan van de relatie duidelijk zijn. In de basis ligt dan ook een set aan sturingsinstrumen-ten vast. Specifieke instrumensturingsinstrumen-ten kunnen de gereedschapskist van de sturende actor aan-vullen. Voordat sturingsinstrumenten ingezet kunnen worden is informatie essentieel. Deze informatie kan op velerlei manieren worden ingewonnen en vervolgens worden ingezet. Als de aangeleverde informatie nauw aansluit op de wensen van de sturende actor, zal de stu-ringsrelatie effectiever en efficiënter ingevuld kunnen worden. De aard van, het abstractie-niveau waarop en de mate waarin de informatie aangeleverd wordt moeten onderling wor-den afgestemd. Gestandaardiseerde processen, gebaseerd op grondslag, hiërarchie, rollen en positie, spelen hierbij een belangrijke rol.

2.3 Middelen voor sturing (beïnvloedingsinstrumenten)

Er kan een groot aantal sturingsmiddelen worden onderscheiden. Een veel gebruikt eerste onderscheid is dat tussen directe en indirecte instrumenten (hard controls en soft controls). De bestuurskundige instrumententheorie biedt een analytische gereedschapskist; bedrijfs-kundige managementwetenschap een tweede.

Hard controls zijn in dit verband uit te leggen als maatregelen die direct leiden tot zichtbaar ander gedrag en die goed waarneembaar zijn.8 Deze controls kunnen ook getypeerd worden als output controls en worden vaak formeel vastgelegd in afspraken en richtlijnen.9 Deze aspecten raken de planning en control, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en beogen gewenst gedrag af te dwingen door bijvoorbeeld het instellen van procedures en systemen. Soft controls zijn meer ontastbaar en hebben als doel invloed uit te oefenen op het individuele of collectieve bewustzijn van management en medewerkers en culturele aspecten binnen de organisatie te sturen. Vink en Kaptein gaan in een door hen ontwikkeld model uit van zeven soft controls die van toepassing zijn op de rijksoverheid: helderheid, voorbeeldgedrag, uitvoerbaarheid, betrokkenheid, transparantie, bespreekbaarheid en handhaving. 10

Middelen voor sturing kunnen voortvloeien uit de grondslag van de sturingsrelatie, bijvoor-beeld wet- en regelgeving, maar kunnen ook specifiek worden ingevuld binnen de mogelijk-heden die de sturende actor heeft. In het volgende hoofdstuk maken we onderscheid tussen

8

De Heus en Stremmelaar 2000.

(11)

8

algemene sturingsmogelijkheden, zoals algemene aanwijzingen en het stellen van beleids-regels, en specifieke sturingsmogelijkheden in de vorm van instructies.

Cycli als de begrotings- en verantwoordingscyclus brengen ook vaak sturingsmogelijkheden met zich mee. Afhankelijk van het al dan niet aanwezig zijn van een hiërarchische relatie zijn deze cycli omgeven met hard en soft controls die door de sturende actor kunnen worden ingezet.

Om de doelstellingen zo goed mogelijk te behalen dienen de sturingsrelatie en dus ook de middelen die ingezet worden voor sturing geëvalueerd te worden. Zo kan het instrumenta-rium van de sturende actor uitgebreid of juist ingeperkt worden om tot een zo effectief en efficiënt mogelijk instrumentarium te komen.

2.4 Doelen, objecten en middelen van sturing: kenmerken van

sturingsrelaties

Waar doelstellingen, objecten en middelen voor sturing in elke sturingsrelatie verschillen, is er in de kenmerken van verschillende sturingsrelaties een verband te ontdekken. Verschil-lende sturingsrelaties worden in het komende hoofdstuk vergeleken door uit te gaan van acht relevante kenmerken van sturingsrelaties. Allereerst zijn dit de grondslagen van de sturingsrelatie en de rol en positie van de actoren ten opzichte van elkaar. Hierbij is relevant of er al dan niet sprake is van een hiërarchie in de sturingsrelatie. Uit de onderlinge verhou-dingen tussen de sturende en de bestuurde actor vloeien sturingsmogelijkheden voort. Hierbij gaat het om algemene sturingsmogelijkheden, maar ook om specifieke sturingsmo-gelijkheden die al dan niet als instructies kunnen worden gegeven. Om sturingsmogelijkhe-den optimaal te kunnen benutten is allereerst de informatieverwerving door de sturende actor van belang. Informatie zorgt ervoor dat de actor gerichter kan sturen, maar kan ook het zicht op de hoofdlijnen vertroebelen.

(12)

9

3

Sturing in organisaties

3.1 Inleiding

In hoofdstuk twee is de bestuurskundige theorie verkend, waarna er in dit hoofdstuk een vergelijking met de praktijk van sturingsrelaties in enkele private en publieke organisaties kan worden gemaakt. In de bijlagen bij dit rapport is een vijftal sturingsrelaties besproken dat leidend is voor de vergelijking. Door het algemene karakter van de vijf sturingsrelaties wordt er af en toe ingezoomd op een organisatie om een sturingsrelatie verder te kunnen toelichten. De vijf sturingsrelaties zijn op volgorde van intensiteit van de relatie opgenomen in de bijlage. Het gaat achtereenvolgens om:

- De sturingsrelatie tussen de CEO en een beursgenoteerde bedrijf - De sturingsrelatie tussen een minister en een departementsonderdeel - De sturingsrelatie tussen een minister en een agentschap

- De sturingsrelatie tussen een minister en een zelfstandig bestuursorgaan - De sturingsrelatie tussen een raad van toezicht en een raad van bestuur

Per sturingsrelatie is een aantal kenmerken uitgediept dat in dit hoofdstuk met elkaar wordt vergeleken. Deze kenmerken zijn ontleend aan de kaders voor sturing die in hoofdstuk 2 reeds zijn geschetst. Het gaat om de volgende kenmerken van de sturingsrelaties:

- Grondslagen:

o De rol en positie van de actoren ten opzichte van elkaar

o Het al dan niet aanwezig zijn van hiërarchie in de sturingsrelatie - Informatievoorziening:

o Processen als de begrotings- en verantwoordingscyclus o Indicatoren, frequentie en vorm

o Detailniveau - Sturing:

o Algemene sturingsmogelijkheden o Specifieke instructies

o Momenten van sturing, frequentie en vorm o Evaluatie van de sturingsinstrumenten

(13)

10

3.2 Grondslagen, rol, positie en hiërarchische relatie

Inleiding

De grondslag van de relatie tussen de beide betrokken actoren is bepalend voor de verdere uitwerking van de sturingsinstrumenten. De onderlinge verhoudingen worden hierin prijs-gegeven. Dit kenmerk is vastgelegd in wet- en regelgeving, maar ook in contracten en re-glementen. In een sturingsrelatie gelden deze vastgelegde verhoudingen als de basis, maar ook als scheidsrechter in het geval van een conflict.

CEO

In de meest directe sturingsrelatie is de grondslag van de verhouding neergelegd in een arbeidscontract. Hierin worden voornamelijk de plichten van de werknemer neergelegd die zich daardoor committeert aan de CEO en zich daardoor in dienst stelt van de CEO. Dit zorgt er dan ook voor dat de instructie van de CEO opgevolgd dient te worden door de werkne-mer. Om de werknemer in deze sterk hiërarchische relatie te beschermen kan hij altijd te-rugvallen op arbeidsrechtelijke regelgeving en de geldende cao.

Departementsonderdeel

De vanzelfsprekendheid van de sturingsrelatie is in het geval van het departementsonder-deel al een stuk minder aanwezig daar de minister de politieke leiding over het departement heeft en de SG verantwoordelijk is voor de ambtelijke organisatie. Deze verhouding is dan ook specifieker vastgelegd met een duidelijke beschrijving van de verschillende verant-woordelijkheden in een organisatie- en mandaatbesluit. Door de volledige ministeriële ver-antwoordelijkheid is er wel een directe hiërarchie.

Agentschap

Bij de vorming van agentschappen en zelfstandige bestuursorganen worden vooraf duidelij-ke afspraduidelij-ken gemaakt over de manier van sturen door de minister. Uitgangspunt hierbij zijn de Regeling agentschappen en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. Echter, om maatwerk te kunnen leveren wordt hier dikwijls van afgeweken in de instellingswet. De ministeriële verantwoordelijkheid is net als bij het departementsonderdeel volledig. Toch staat het agentschap verder van de minister af, doordat er een interne verzelfstandiging heeft plaatsgevonden. Het agentschap valt als departementaal dienstonderdeel onder een ministerie.

ZBO

Zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) kunnen zowel een publiekrechtelijk als privaatrechte-lijk karakter hebben. Een publiekrechteprivaatrechte-lijk ZBO is ingesteld bij wet, een privaatrechteprivaatrechte-lijke ZBO wordt aangewezen bij koninklijk besluit, ministeriële regeling of AMvB. In dat geval geniet het ZBO rechtspersoonlijkheid op grond van het BW. De Kaderwet ZBO’s biedt in de meeste gevallen een kader voor de rol en positie van het ZBO tegenover de minister. Deze is echter alleen van toepassing wanneer in de wettelijke regeling openbaar gezag aan het ZBO is toegekend. Het personeel wordt gelijkgesteld met rijksambtenaren, voor zover er geen uitzondering geregeld is bij AMvB of in de instellingswet. Bij de instelling van een ZBO is het verder mogelijk dat er een raad van toezicht wordt ingesteld waardoor de minister verder op afstand wordt geplaatst. Indien er geen raad van toezicht in de organisatiestructuur is opgenomen wordt het bestuur aangewezen door de minister.

Raad van toezicht

(14)

af-11

stand die daarmee gecreëerd wordt leidt dit (op papier) tot de minst intensieve sturingsrela-tie van de vijf besproken vormen. De raad van toezicht heeft drie rollen, namelijk die van werkgever van de bestuurder, die van adviseur en klankbord voor de bestuurders en die als besluitvormend orgaan. Hierdoor is de raad van toezicht formeel het hoogste orgaan, maar worden er vele bevoegdheden aan de bestuurder of raad van bestuur toegekend in de sta-tuten. De raad van toezicht is door de bevoegdheid om de raad van bestuur te ontslaan echter altijd in de positie om beslissingen te beïnvloeden. Deze bevoegdheidsverdeling zorgt ervoor dat er een grote mate van vrijheid is voor de invulling van de sturingsrelatie.

3.3 Informatieverwerving

3.3.1. Informatieverwerving in de sturingsrelatie

Inleiding

Informatie is de sleutel voor een succesvolle sturingsrelatie. De manier waarop en de mate waarin informatie verworven wordt door de sturende actor van de bestuurde actor is vaak vastgelegd in een reglement of in wet- en regelgeving. Daarnaast wordt informatie ook on-gevraagd verstrekt, al dan niet als het gevolg van een risicoanalyse die is opgesteld door de bestuurde actor.

CEO

De CEO is in deze uiteenzetting van de vijf sturingsrelaties uitzonderlijk. De CEO is gerech-tigd zijn ondergeschikten alle informatie te doen verstrekken die samenhangt met of rele-vant is voor de uitoefening van de taak van de ondergeschikte of het functioneren van (een deel van) de organisatie. Daarnaast mag hij ook verwachten dat zijn ondergeschikten op eigen initiatief informatie, adviezen en waarschuwingen verstrekken die relevant zijn voor de uitoefening van zijn taak. Een managementinformatiesysteem met vooraf gekozen pa-rameters is gebruikelijk voor de informatieverwerving voor standaardrapportages. Metho-dieken als de Balanced Scorecard helpen erbij om informatie te selecteren en te categorise-ren waardoor gerichtere sturing mogelijk is. Deze methodiek kan op verschillende maniecategorise-ren worden gebruikt. Zo kan een Balanced Scorecard periodiek worden opgesteld, maar er zijn ook voorbeelden van real-time versies van het instrument, waardoor de sturende actor de stand van de essentiële indicatoren op elk gewenst moment kan raadplegen. In onderstaan-de kaonderstaan-ders wordt onderstaan-de werking van onderstaan-de methodiek uitgelegd.

BALANCED SCORECARD METHODIEK11

Informatievoorziening achteraf vindt veelal plaats in kwartaalrapportages of

viermaandsrapportages. Die rapportages hanteren veelal een dashboard-systematiek, waarin aan de hand van tevoren gekozen standaard-parameters de prestaties van de organisatie inzichtelijk worden gemaakt. De Balanced Scorecard methodiek, in 1992 door Kaplan en Norton

geïntroduceerd, is daarbij populair. Zie voor een schematische weergave bijlage III. De methodiek bestaat uit vier perspectieven: het klantperspectief, het financieel perspectief, het ontwikkel perspectief en het intern perspectief. De verschillende perspectieven zorgen gezamenlijk voor evenwicht in de beoordeling. Binnen de perspectieven wordt gerapporteerd over de in prestatie-indicatoren geoperationaliseerde doelen van de organisatie, daarbij wordt een norm aangelegd (bijvoorbeeld afkomst uit het jaarplan, de begroting of een ander beleidsstuk), hetgeen een succesfactor oplevert. In deze perspectieven is uiteraard variatie mogelijk van de parameters waarvoor wordt gekozen. Dat is uiteraard afhankelijk van de aard van de organisatie, de

11_{Robert S. Kaplan, David P. Norton (1992). The Balanced Scorecard - Measures that Drive Performance, in: Harvard Business}

(15)

12

belangrijkste opgaven en ook de actualiteit die aan de orde is. Keuzes daaromtrent worden op basis van en binnen de begrenzing van de toezichtskaders gemaakt door bestuur en raad van toezicht. De nagestreefde feitelijke resultaten worden in de methodiek als kritieke succesfactoren

gedefinieerd. Aan deze kritieke succesfactoren worden vervolgens kritieke performance indicatoren gekoppeld die op groen, oranje of rood kunnen worden gezet. Afhankelijk van de kleur van de indicatoren worden actieplannen gebruikt om tot een verwezenlijking van de doelstellingen te komen. Uiteindelijk herhaalt dit proces zich in een cyclisch verloop omdat de organisatie zich moet blijven verbeteren en vernieuwen.

Kort samengevat kan de methodiek in vijf stappen worden gevolgd: Stap 1: Vaststellen van algemene strategische doelstellingen.

Stap 2: Voor iedere doelstelling identificeren van de kernactiviteiten of initiatieven om het doel te bereiken.

Stap 3: Deze activiteiten en/of initiatieven rangschikken in de vier perspectieven van de methodiek. Stap 4: Voor iedere activiteit en/of initiatief bepalen van passende prestatiemaatstaven.

Stap 5: Monitoren van de maatstaven en het nemen van passende maatregelen.

INVULLING BALANCED SCORECARD METHODIEK DOOR DE POLITIE IN SCHOTLAND12

In Schotland is de methodiek toegepast op de politietaak “het verlagen van het vandalisme”. De invulling bevat de volgende stappen:

Stap 1: Als algemene doelstelling werd het verlagen van het vandalisme vastgesteld.

Stap 2: De kernactiviteiten werden ondernemen van actie op vandalisme en het verhoge van surveillance.

Stap 3: In het licht van de vier perspectieven werden hotspots geïdentificeerd waar veel vandalisme voorkwam.

Stap 4: Als prestatie-indicatoren werden onder andere het aantal geïdentificeerde hotspots en de verandering in het aantal gemelde incidenten op het gebied van vandalisme genomen.

Stap 5: Vervolgens is aan de hand van de monitoring van deze prestatie-indicatoren een actieplan opgesteld om passende maatregelen te nemen.

De informatieverwerving binnen het departementsonderdeel is meer traditioneel hiërar-chisch vormgegeven en vindt vooral plaats via de SG en DG’s van het departement. De in-formatie die nodig is om zich te verantwoorden aan de Kamer en de politieke leiding te kunnen voeren over het departement is daarbij essentieel.

Agentschap

Indien er in de sturingsrelatie meer afstand ontstaat, zoals bij een agentschap, worden meer periodieke informatiestromen vastgelegd. Deze informatiestromen zorgen ervoor dat tus-sentijds (bij)gestuurd kan worden door de minister om wanneer dat mogelijk is aan te slui-ten bij de beleidsdoelstellingen die vooraf zijn vastgelegd. Voor het uitvoeren van de minis-teriële verantwoordelijkheid is de minister alsnog gerechtigd om alle informatie op te vragen bij het agentschap, maar dit zal vooral beperkt zijn tot de incidenten die plaatsvin-den.

(16)

13

Zelfstandig bestuursorgaan

Voor de ZBO wordt de periodieke informatievoorziening ook vastgelegd, veelal in beleidsre-gels. Daarnaast kan de minister inzage vorderen van alle zakelijke gegevens en bescheiden, indien dat voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijs nodig is. Informatie dat niet tot deze categorie behoort hoeft dus niet verstrekt te worden.

In de sturingsrelatie tussen de raad van toezicht en de raad van bestuur is de informatie-verwerving een belangrijk kenmerk, dat tegelijkertijd de aard van de sturingsrelatie typeert. Er worden immers strakke afspraken gemaakt over de aard, tijdigheid, frequentie en volle-digheid van de te verstrekken informatie. De risico’s die spelen in de organisatie zijn vaak leidend voor de hoeveelheid informatie en het tijdstip waarop die wordt verstrekt. In rap-portages vindt de informatieverstrekking vaak plaats in viermaands- of kwartaalrapporta-ges. Voor de beoordeling van die informatie wordt gebruik gemaakt van een dashboard als de Balanced Scorecard methodiek of het INK-model.

3.3.2. Begrotingssystematiek

Inleiding

De begrotingscyclus is een proces omgeven met sturingsmogelijkheden in tal van organisa-ties. Hoewel deze cyclus in elke onderzochte sturingsrelatie gebruikt wordt als belangrijk sturingsmechanisme, zowel tijdens het opstellen als het vaststellen daarvan, is de manier waarop de sturing plaatsvindt verschillend.

CEO

Zo wordt de begroting in grote organisaties met een CEO voornamelijk gebruikt om afzon-derlijke organisatieonderdelen in het gareel te houden. De eenheid maakt een businessplan, dat vervolgens verdedigd moet worden bij de CEO. Die stelt vervolgens prioriteiten, instru-eert het onderdeel van de organisatie en stelt vast welke middelen hiervoor beschikbaar komen al dan niet in de vorm van een taakstellende begroting.

Vergelijkbaar is de structuur tussen de minister en het departementsonderdeel. Het depar-tement stelt in delen de begroting voor aan de minister die de begroting vervolgens als ge-heel aanneemt, zo nodig wijzigt en voorlegt aan de Tweede Kamer. De certificerend accoun-tant van de ministeries speelt een rol bij de vaststelling van de rechtmatigheid van de voorgenomen uitgaven.

Agentschap

Agentschappen zijn een uitzondering op de departementsonderdelen en hebben meer vrij-heid in het voeren van beleid op de eigen begroting. Zij sluiten een prestatiecontract af met het moederdepartement omtrent de prestaties en het budget van het opvolgende jaar. Door het baten-lasten stelsel is overzichtelijk wat er in de verslagperiode is gepresteerd, in de verantwoordingscyclus worden zij hier vervolgens op afgerekend. De totale baten, de totale lasten, het saldo van baten en lasten, de totale kapitaaluitgaven en de totale kapi-taalontvangsten worden in een afzonderlijke begrotingsstaat ter autorisatie opgenomen.

(17)

vorm-14

gegeven in het geval van een ZBO zonder rechtspersoonlijkheid. Zij draaien mee met de begrotingscyclus van het ministerie waar zij onder vallen en de regie blijft bij de minister.

De raad van toezicht, tot slot, staat vrij ver op afstand. Toch is de begroting één van de be-langrijkste middelen voor de sturing. Het komt voor dat de raad van toezicht uitsluitend stuurt door aanpassingen voor te stellen op een voorgestelde begroting. In veel gevallen wordt ook in het voorbereidingsproces door de raad van toezicht gestuurd. Dit kan bijvoor-beeld door discussies over een richtinggevende kaderbrief van de raad van bestuur of door aanpassingen in het ondernemingsplan of de meerjarenstrategie die effect hebben op het begrotingsbeleid.

In onderstaand kader wordt de kerntakenbegroting van de provincie Overijssel besproken. KERNTAKENBEGROTING PROVINCIE OVERIJSSEL13

De provincie Overijssel heeft voor het jaar 2014 een kerntakenbegroting opgesteld die zich richt op de negen kerntaken die de provincie aan zichzelf heeft toebedicht. Per kerntaak wordt

achtereenvolgens besproken: - Wat willen we bereiken?

- Wat zijn de speerpunten die dit hoofddoel ondersteunen? Schematisch wordt vervolgens weergegeven:

- De maatschappelijke ambitie

- De daaraan gekoppelde beleidsdoelen

- De te behalen investerings- en reguliere prestaties

De verantwoording van de prestaties wordt door middel van meetbare gegevens uit de periode 2008-2013 en streefwaarden voor de periode 2014-2017 geconcretiseerd. De investeringsprestaties worden vervolgens nader verklaard, waar de reguliere prestaties een kortere toelichting bevatten. De begrotingscyclus en de verantwoording naar de stakeholder vindt dus vooral op hoofdlijnen plaats. Door de inzichtelijke koppeling van beleidsdoelen aan prestaties, mijlpalen binnen deze prestaties en de financiële toelichting met meetbare gegevens, is het voor de stakeholders per kerntaak in één oogopslag mogelijk om te zien in hoeverre er voldaan is aan de ambities die vooraf zijn gesteld.

3.3.3. Verantwoordingssystematiek

Inleiding

De verantwoordingsrol ligt niet altijd in de sturingsrelatie tussen opdrachtgever en op-drachtnemer besloten. Dikwijls komt er een derde, vaak een accountant, aan te pas om de resultaten door te lichten. Ook kan er daarnaast een rekenkamer aan te pas komen om een oordeel te vellen over de doelen rechtmatigheid van het gevoerde beleid. Toch kan de inzet van deze derden een invloed hebben op de sturingsrelatie. Signalen die deze derden afgeven, zullen gebruikt worden door de sturende actor en deze al dan niet op scherp zet-ten en zo mogelijk wijzigingen in de sturingsrelatie aanbrengen. Dikwijls zal een negatief oordeel door de derde leiden tot een intensievere sturingsrelatie dan voorheen het geval was.

CEO

In het geval van het beursgenoteerde bedrijf zal de controle voornamelijk door de accoun-tant van het bedrijf geschieden. In het geval van specifieke randvoorwaarden zoals

(18)

15

ance, integriteit en duurzaamheid is het mogelijk dat een specifieke controller de taken waarneemt.

In de sturingsrelatie met het departementsonderdeel wordt de Algemene Rekenkamer inge-schakeld om het jaarverslag te controleren dat is aangeleverd door het departement. Daar-naast wordt er gestructureerd verantwoording afgelegd aan de minister onder andere in jaarplannen en uitvoeringsrapportages.

Agentschap

Het agentschap wordt gecontroleerd door de Auditdienst Rijk (ADR) van het moederdepar-tement. Ook hier heeft de Algemene Rekenkamer een rol doordat er een verplichting ligt om de financiële verantwoording van het agentschap in te zien. Daarnaast is door de sys-teemverantwoordelijkheid van de minister van Financiën het agentschap verplicht om ver-antwoording aan zowel de minister van het moederdepartement af te leggen als aan hem.

In het geval van publiekrechtelijk ingestelde zelfstandige bestuursorganen zijn er eisen van transparantie, rechtmatigheid en doelmatigheid van alle taken. Is er sprake van een privaat-rechtelijk ingestelde ZBO, dan gelden deze eisen alleen voor het gebied van de publiekrech-telijke taak. Ook hier is de Algemene Rekenkamer verplicht de financiële verantwoording te controleren.

Voor het raad van toezicht model geldt dat de organisatie verantwoording moet afleggen aan de stakeholders. Dit kunnen bijvoorbeeld gemeenten zijn (opdrachtgevers voor wel-zijnswerk), maar ook specifieke doelgroepen (bijvoorbeeld opgenomen in een patiënten-raad, deelnemersraad of ouderraad) en toezichthouders die namens de minister controle uitoefenen op de uitgaven (bijvoorbeeld het Centraal Fonds Volkshuisvesting voor het toe-zicht op de woningcorporaties). Daarnaast behoeft de organisatie een accountantscontrole.

3.4 Sturing

3.4.1. Algemene sturingsmogelijkheden

Inleiding

De sturingsmogelijkheden die de sturende actor heeft ten opzichte van de bestuurde actor zijn vaak terug te leiden tussen de rollen en posities die de actoren innemen en de (mate van) hiërarchie in de relatie. De algemene sturingsmogelijkheden die kunnen worden ge-bruikt zijn de basis van elke gereedschapskist in die sturingsrelatie.

CEO

(19)

16

De sturing van de minister op het departementsonderdeel vindt vaak plaats via instructies en aanwijzingen aan de SG of DG’s. Het kan ook zijn dat de minister direct algemene of spe-cifieke aanwijzingen geeft aan specialisten of directeuren. Bij enkele departementen wordt gebruik gemaakt van een bestuursraad die de ambtelijke leiding invult en als zodanig over-leg voert over de hoofdlijnen van de beleidsontwikkeling en –uitvoering en de hoofdlijnen van de bedrijfsvoering.

Agentschap

Bij een agentschap is de algemene sturingsmogelijkheid meer op afstand gezet. Hoewel de SG directe aanwijzingen kan geven aan het agentschap, vindt voornamelijk sturing plaats op output/geleverde producten en geleverde diensten door hoeveelheids- kwaliteits- en prijs-afspraken. De checks and balances worden gewaarborgd door een strikte scheiding van de eigenaars-, opdrachtgevers-, en opdrachtnemersrol.

Zelfstandig bestuursorganen

De sturing wordt al een stuk minder specifiek in de relatie tussen een minister en zelfstandi-ge bestuursorganen. Zo zijn er zelfstandi-geen bijzondere aanwijzinzelfstandi-gen mozelfstandi-gelijk, maar kan de minister wel algemene regels stellen en algemene aanwijzingen geven. De instellingswet is bepalend voor de mate waarin de minister deze sturingsmogelijkheden kan gebruiken.

De algemene sturingsmogelijkheden van een raad van toezicht zijn eveneens beperkt. Zo is de operationele besturing de verantwoordelijkheid van de raad van bestuur en komt de raad van toezicht ‘slechts’ in beeld bij de bevoegdheden die het krijgt uit de statuten. Dit zijn besluiten over de oprichting, inrichting en liquidatie van de organisatie alsmede de noeming van de bestuurder(s) en de goedkeuring van belangrijke beslissingen van het be-stuur. Dit zijn de begroting, jaarrekening en beslissingen met grote financiële consequenties.

3.4.2. Mogelijkheden tot het geven van instructies

Inleiding

Het geven van instructies van de sturende actor aan de bestuurde actor is de meest directe en specifieke vorm van sturing. Dit kan een uitvoering zijn van een aan de sturende actor bij wet en/of regelgeving verleende bevoegdheid, maar ook in de vorm van specifieke opdrach-ten die de sturende actor aan de bestuurde actor opdraagt.

CEO

Deze instructies worden dikwijls in de vorm van een mandaat gegeven aan direct onderge-schikten zoals in de rolverdeling van de CEO en zijn medewerkers het geval is. Over de uit-voering van dit mandaat kan vervolgens verantwoording worden afgelegd door de bestuur-de actor. Voor een goebestuur-de uitvoering van bestuur-deze sturingsmogelijkheid is het belangrijk dat bestuur-de CEO zorgt voor een goede opdrachtformulering, het tijdig betrekken van de ondergeschikte bij onvoorziene ontwikkelingen en dat hij prestatie-indicatoren opstelt alsmede rapportage-afspraken die dienen ter monitoring van de opdracht.

(20)

17

af te doen betreffende alle aangelegenheden die behoren tot hun werkterrein tenzij bij wet anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich daar tegen verzet.

Agentschap

In de regeling agentschappen is voor de opdrachtnemer ook een duidelijke rol weggelegd. Zo draagt de opdrachtnemer verantwoordelijkheid voor de bestendigheid van de interne organisatie en voert hij de afspraken zoals gemaakt doelmatig, rechtmatig en professioneel uit en legt verantwoording hierover af. Daarnaast dient de opdrachtnemer de opdrachtge-ver tijdelijk te betrekken bij onvoorziene ontwikkelingen en is hij opdrachtge-verantwoordelijk voor het financieel en materieel beheer, inclusief de begrotingsuitvoering.

Voor de zelfstandige bestuursorganen zijn specifieke instructiemogelijkheden in de Kader-wet zelfstandige bestuursorganen opgenomen. Zo kan de minister instructies geven over tarieven, het jaarverslag, heeft de ZBO een inlichtingenplicht jegens de minister en kunnen besluiten van een ZBO worden geschorst en vernietigd. Daarnaast kan de minister maatre-gelen treffen in het geval van taakverwaarlozing.

De raad van toezicht is vooral gericht op de toetsing van de bestuurder binnen een toet-singskader dat enerzijds gericht is op de ‘besturing’ en anderzijds op de ‘beheersing’ van de organisatie. Aan deze toetsing liggen toetsingskaders ten grondslag die zijn vastgelegd in de statuten en reglementen. Deze kaders zijn nader ingevuld door visiedocumenten, meerja-renstrategie, een ondernemingsplan, investeringsplannen, jaarplannen, prestatieafspraken etc.. De beheersingskaders worden vervolgens gevormd door de begroting, de jaarrekening, het investeringsstatuut, het risicobeheersingssysteem, het treasurystatuut, de integriteits-code en het organisatie- en formatieplan. De lijnen die in deze documenten zijn uitgezet vormen de mogelijkheden tot beïnvloeding van de uitvoering van de bestuurder. Deze ka-ders worden in de regel ook vastgesteld door de raad van toezicht.

3.5 Evaluatie van de organisatie/sturingsrelatie

Inleiding

De evaluatie van de organisatiestructuur c.q. de sturingsrelatie wordt verschillend toege-past. Indien er weinig ruimte zit tussen de sturende en de bestuurde actor, zoals bij het de-partementsonderdeel en de CEO, is de sturingsrelatie in de regel een doorlopend proces. Een kwaliteitsmodel kan ervoor zorgen dat de verhoudingen optimaal benut worden. In een relatie tussen de minister en een agentschap, ZBO en in een raad van toezicht/raad van bestuur verhouding worden regelmatig periodieke evaluaties ingezet om een verbetering in de sturing te effectueren.

CEO

Voor het (constante) evaluatie- en leerproces binnen de multinational zijn er verschillende modellen in het leven geroepen die de kwaliteit van de organisatie omhoog moeten bren-gen. Voorbeelden hiervan zijn het EFQM en het INK model. Het INK model werd in 1991 geïntroduceerd als afgeleid model van het kwaliteitsmodel van de European Foundation of Quality Management uit 1988. Dit EFQM model wordt, naast multinationals als KLM en Phi-lips14, onder andere toegepast door de Belgische politie.

(21)

18 INVULLING EFQM-MODEL DOOR DE BELGISCHE POLITIE15

In 2007 heeft de Belgische politie een nieuwe visie gepresenteerd: “Excellente politiezorg”(EPZ). Deze visie vindt zijn grondslag in het EFQM-model dat door de Belgische politie In figuur 3 van bijlage III is dit model schematisch weergegeven.

De EPZ bestaat uit de vier sleutelbegrippen gemeenschapsgerichte politiezorg, informatiegestuurde politiezorg, optimale bedrijfsvoering en maatschappelijke veiligheid. Het EFQM model dat de structuur van deze sleutelbegrippen herbergt kent vijf groepen belanghebbenden (klanten,

leveranciers en partners, medewerkers, maatschappij, bestuur en financierders). Daarnaast worden vijf organisatiedomeinen onderscheiden om een zo efficiënt mogelijk beleid te voeren: leiderschap, strategie en beleid, management van medewerkers, management van middelen, management van processen en belanghebbenden.

Het EFQM model is een integraal en holistisch managementmodel en verbetert de prestaties van de organisatie volgens Zouridis c.s. op zichzelf niet. Het is een referentiekader met een aantal

aandachtspunten dat tot verbetering moet leiden. Instrumenten zoals de Balanced Scorecard moeten dit verder invullen, maar Zouridis c.s. constateren dat er voornamelijk op lokaal vlak nog weinig invulling aan het model wordt gegeven. Een uitzondering hierop maakt de politie in Aalst.16 Zij hebben de gehele verantwoordingsstructuur aan de hand van het EFQM vormgegeven met een uitgebreid Balanced Scorecard systeem dat op 104 ijkpunten het functioneren van de politie weergeeft en waardeert.

De structuur van de EPZ vormt het referentiekader van alle doelstellingen en werkzaamheden van de Belgische politie en is dan ook het uitgangspunt van de opleidingen van de politie. Uiteindelijk is het einddoel, het vergroten van de maatschappelijke veiligheid, uitgangspunt van alle activiteiten van de politie.

Agentschap en zelfstandige bestuursorganen

Voor agentschappen en zelfstandige bestuursorganen is dit neergelegd in wet- en regelge-ving en al dan niet onderdeel van de verantwoording aan de Tweede Kamer. Zo wordt voor agentschappen ten minste eens in de vijf jaar door de betrokken minister van het moeder-departement en de minister van Financiën geëvalueerd op doelmatigheid en doeltreffend-heid van het functioneren. ZBO’s worden vaak in een samenhangende groep geëvalueerd. Indien dit het geval is blijft de standaardtermijn van vijf jaar ongewijzigd. De prestaties van een selecte groep agentschappen en zelfstandige bestuursorganen worden ook in de rijks-brede benchmark onder de loep genomen.

(22)

19 RIJKSBREDE BENCHMARK

Sinds 2002 is de Rijksbrede Benchmark (RBB)17 een vergelijkingsinstrument van 35

uitvoeringsorganisaties van het Rijk. Met een set van 32 prestatie-indicatoren worden medewerkers van organisaties op pad gestuurd om elkaar te beoordelen en zo een jaarlijkse stand van zaken te maken van de prestaties van de organisaties. Het doel is om de kwaliteit van de dienstverlening continue te verbeteren door kennis te delen en van elkaars ‘best practices’ te leren. De prestatie-indicatoren zien op de gebieden productiviteit, overhead, ICT, efficiency, personeel en klant. Het resultaat van de benchmark is een rapportage met een analyse van trends, ontwikkelingen en een vergelijking met met andere organisaties op een digitaal platform. Op dit digitale platform is ook een dashboard beschikbaar dat de stand van zaken in de organisaties actueel weergeeft. Aan de benchmark doen o.a. ZBO’s, agentschappen en gemeenten mee. Ook de Dienst

Informatievoorziening van de Nationale Politie heeft zich hierbij aangesloten.

De evaluatie van de relatie tussen een raad van toezicht en een raad van bestuur wordt gekoppeld aan de afzonderlijke evaluaties van de twee organen. De raad van toezicht evalu-eert het eigen presteren en koppelt dit aan de sturingsrelatie met de raad van bestuur. De raad van bestuur wordt in een periodiek gesprek met en door de raad van toezicht geëvalu-eerd. De frequentie en de manier waarop deze evaluatie plaatsvindt verschilt.

3.6 Reflectie; inzoomen op sturingsrelaties

3.6.1. Reflectie

De in dit hoofdstuk besproken kenmerken geven een beeld van de aard van de sturingsrela-tie tussen de verschillende sturende en bestuurde actoren. Daarin is duidelijk te zien dat de grondslag van de sturingsrelatie doorwerkt in de andere kenmerken. Hierdoor is er een glij-dende schaal waarneembaar van intensiteit van de sturing. De CEO zit hierbij het dichtst op zijn organisatie. Hij kan het meest direct sturen op zijn medewerkers. In de sturingsrelatie tussen het departementsonderdeel en de minister ligt dit al wat genuanceerder, maar de facto komt door de sterke hiërarchie een groot deel van het sturingsinstrumentarium over-een. Agentschappen en ZBO’s worden om uiteenlopende redenen doelbewust verder op afstand geplaatst van de minister. Deze afstand zorgt ervoor dat de sturingsrelatie omgeven wordt door meer vastgestelde instrumenten, waaraan tegelijkertijd beperkingen worden opgelegd. Hoewel de afstand in de sturingsrelatie tussen raad van toezicht en raad van be-stuur het grootst is, heeft de raad van toezicht relatief veel instrumenten die zowel binnen de begrotings- en verantwoordingscyclus als daarbuiten kunnen worden ingezet.

Als we verder inzoomen op de onderscheiden relaties tussen de sturende en de bestuurde actor dan zien we dat de controletaak van de sturende actor begint met ambities van de organisatie die zijn uitgewerkt in doelstellingen en prestatieafspraken. Om te toetsen of de bestuurde actor voldoende werk verzet om deze ambities en doelstellingen te realiseren wordt vervolgens een aantal velden vastgesteld waarvoor periodieke terugkoppeling ge-wenst is naar de sturende actor. Idealiter wordt deze terugkoppeling tot stand gebracht door middel van een ‘single audit’ systeem waarbij dezelfde systemen gebruikt kunnen worden voor de interne informatievoorziening als de externe verantwoording. Zo heeft de sturende actor de beschikking over dezelfde gegevens waarop de bestuurde actor zelf zijn beleid heeft uitgezet en toetst. Deze velden worden uiteengezet in (prestatie-)indicatoren en eventueel voorzien van risicoanalyses uit interne risico- en beheersingssystemen.

(23)

20

delijk is het aan de methodiek van het dashboard en/of de structuur van de rapportage om aan deze indicatoren een oordeel te geven en zo de inzichtelijkheid te vergroten. Ten slotte is het aan de bestuurde actor om een zodanige toelichting te geven dat de sturende actor gericht kan acteren met betrekking tot die onderwerpen die sturing behoeven.

De hiernavolgende bespreking in de paragrafen 3.6.2 tot en met 3.8 is gebaseerd op studie van verschillende sturingsrelaties. Het overzicht heeft als doel inzicht te bieden in de manier hoe een sturingsrelatie in de praktijk ingevuld kan worden. De studie heeft echter laten zien dat er een grote variatie te vinden is tussen de sturende en bestuurde actor; de invulling is daarom ook afhankelijk van een groot aantal factoren zoals:

- De tijd waarin de sturingsrelatie wordt geplaatst; - De situatie waarin de organisatie zich bevindt; - Het veld waarin de organisatie opereert; - De context van de sturingsrelatie.

De bespreking is dus slechts te zien als een rode draad die door de verschillende sturingsre-laties heen waarneembaar is.

3.6.2. Ambities, doelstellingen en prestatieafspraken

Aan de informatiestroom liggen doelstellingen of prestatieafspraken ten grondslag die vast-liggen tussen de sturende actor en de bestuurde actor. De ambities die uitgesproken zijn door de bestuurde actor worden vastgelegd in een set afspraken met de sturende actor in de door hem vastgestelde jaarplannen en de begroting.

Om hen aan die vastgestelde afspraken te houden is in de relatie sturende actor en be-stuurde actor een structurele informatie-uitwisseling gaande. Waar nodig zal de sturende actor inspelen op die informatie en om een verklaring vragen van eventueel achterblijvende resultaten en sturen indien nodig. In de reguliere informatievoorziening gaat dit om een vaste set aan velden en bijbehorende indicatoren die de gehele organisatie bestrijken, maar niet op details ingaan. Indien nodig zal de sturende actor informatie op meer detailniveau verlangen van de bestuurde actor om de sturing gerichter uit te kunnen oefenen. Dit is voornamelijk het geval als er sprake is van signalen, al dan niet op basis van de Balanced Scorecard methodiek, dat een onderwerp sturing behoeft. In verschillende organisaties kan de sturende actor zelf de informatie raadplegen, maar in de meeste gevallen is de mede-werking van de bestuurde actor nodig.

3.6.3. Velden

De velden waarop de sturende actor periodiek wordt geïnformeerd verschillen per type organisatie. Zo heeft een raad van toezicht van een woningcorporatie andere informatie nodig dan die van een zorgverleningsorganisatie. De kern is echter hetzelfde. Personeel moet tevreden zijn, het materieel onderhouden, er moet kosteneffectief gewerkt worden en elke organisatie heeft een zekere maatschappelijke betrokkenheid die transparant moet zijn voor de sturende actor .

(24)

21

TABEL 1:VELDEN EN VOORBEELDEN VAN BIJBEHORENDE INDICATOREN18

VELDEN VOORBEELDEN VAN INDICATOREN

Leiderschap Missie en visie

Scholing van management Voorbeeldgedrag

Maatschappelijke prestatie Klant- en stakeholderstevredenheid Duurzaamheid

Inkoop- en aanbestedingsbeleid

Imago Identiteit

Beeldvorming Media-aandacht

Personeel Personele mutaties

Medewerkerstevredenheid Ziekteverzuim

Materieel Onderhoudsrisico’s en afschrijvingen

ICT Innovatie

Financiën Omzetcijfers

Solvabiliteit Liquiditeit

Prestaties (Verwacht) resultaat

Verkoopaantallen/Levering aantal eenheden Spiegel aan jaarplannen

Projecten Voortgang

Prognose Risico’s

Externe ontwikkelingen Omgevingsanalyse Concurrentiepositie

Internationale en lokale ontwikkelingen

Incidenten Aantallen incidenten

Veiligheidsbeleid Klachten en/of bezwaren

3.6.4. Indicatoren

De indicatoren vullen de velden verder in en zijn daardoor afhankelijk per organisatie. Om de taak van sturende actor uit te oefenen is een tijdige en periodieke informatiestroom van belang. De indicatoren die relevant zijn voor de sturende actor verschillen van die de bestu-rende actor nog heeft om zijn taak uit te voeren. Voor de stubestu-rende actor is slechts van be-lang om een periodieke terugkoppeling te ontvangen op die indicatoren die het algehele reilen en zeilen van de organisatie indiceren en eventueel aanleiding geven tot sturing. Deze indicatoren zijn idealiter een selectie van de indicatoren die de bestuurde actor zelf hanteert. Zo kan door het gebruik van ‘single audit’ zonder de inzet van extra systemen de sturende actor zijn taak uitvoeren. In de komende alinea’s worden de velden en indicatoren verder uitgelicht.

(25)

22 Leiderschap

Inspirerende en motiverende leiders kunnen de productiviteit van organisaties danig vergro-ten. Een sturende actor zal de kwaliteit van het leiderschap daardoor willen stimuleren door allereerst de missie en visie te bewaken en uit te laten dragen. Daarnaast is scholing van het management nodig om de interne sturing en coaching op peil te houden. Door een stan-daard vast te stellen en hierop terugkoppeling te vragen kan een sturende actor stimulerend voorbeeldgedrag in de hand werken.

Maatschappelijke prestatie

De maatschappelijke prestatie van zowel commerciële als ‘not-for-profit’ organisaties wordt door stakeholders en klanten steeds meer onder de loep genomen. Allereerst is uiteraard de tevredenheid van de klant een relevante indicator Ook de tevredenheid van andere sta-keholders zoals intern het personeel en de aandeelhouders en de externen zoals de toeleve-ranciers en de maatschappij als geheel dienen periodiek te worden geanalyseerd. In dit ver-band kiezen steeds meer bedrijven ervoor een percentage te stellen voor het duurzaam produceren én inkopen van goederen, halffabricaten en producten.

Imago

Het imago van publieke en private organisaties kan grote invloed hebben op de prestaties. Hierdoor is het van belang dat aan de sturende actor periodiek wordt teruggekoppeld hoe de organisatie er op dit punt voor staat . Strookt het beeld dat wordt geschetst in uitingen in de media of naar klanten nog wel met de identiteit van het bedrijf, of moet er door middel van sturing een koerswijziging plaatsvinden?

Personeel

Voorbeelden van indicatoren op personeelsgebied zijn personele mutaties, arbeidsomstan-digheden, medewerkerstevredenheid, scholingsplannen en ziekteverzuim. Een sturende actor heeft behoefte aan cijfers, te vergelijken met de indicatoren in vorige perioden, die een beeld schetsen van de productiviteit en de tevredenheid van werknemers. Om hier goed op te kunnen sturen is een betrouwbare manier van rapporteren nodig. Indicatoren moeten worden vergeleken met andere jaren, eenheden en de doelstellingen. De hoeveel-heid indicatoren is niet doorslaggevend voor een goede informatievoorziening. Indien een hoog percentage ziekteverzuim, een groot aantal personele mutaties of andere signalen tot de sturende actor komen kan in een diepere laag van het informatiesysteem alsnog de oor-zaak bij andere indicatoren gevonden worden.

Materieel

Naast personeel is ook het materieel voor veel organisaties van groot belang. De sturende actor moet over de stand van het onderhoud, de afschrijvingen, de vernieuwing en de pro-cedures van aanbesteding etc. frequent geïnformeerd worden. Indien veel van het kapitaal is geïnvesteerd in materieel moet op risicovolle onderdelen worden gerapporteerd. Rele-vant zijn daarom de procedures tot aankoop van materieel omdat deze investeringen zowel invloed hebben op financiële zaken, maar ook maatschappelijke prestatie en de mate van onderhouds- en veiligheidsrisico’s.

Financiën

(26)

23

(verwacht) resultaat, liquiditeit, solvabiliteit, rente, belastingen, afschrijvingen, onderhouds-kosten, salarissen en financiële consequenties voortkomend uit wijzigingen in wet- en regel-geving.

Prestaties

Voor veel organisaties zijn de outputcijfers de belangrijkste kengetallen. Of het nou om in-gekochte uren gaat bij een zorgorganisatie, het aantal tickets dat verkocht is voor een ver-voerder of een product dat is afgenomen bij een productleverancier. Het is dan ook van groot belang om eenduidig hierover te rapporteren en vergelijkingen te kunnen maken met de begroting, jaarplannen, vorige jaren en vergelijkbare kwartalen. Indien de resultaten uit de pas lopen is het aan de bestuurde actor de sturende actor te voorzien van onderbouwde toelichtingen en mogelijke oplossingen .

Projecten

Projecten binnen een organisatie die buiten de dagelijkse routine van het bedrijf om worden opgezet kunnen veelal op extra aandacht rekenen van de sturende actor. Voornamelijk als deze projecten een grote mate van risico met zich meebrengen of een majeure wijziging in de organisatie teweeg brengen. De terugkoppeling in de rapportages ziet bovenal op een stand van zaken van de projecten en de eventuele actiepunten en doelstellingen die nog moeten worden bereikt. Daarbij geldt, hoe groter de risico’s en hoe groter de afwijking van het procesontwerp, hoe intensiever en uitgebreider de informatievoorziening.

Externe ontwikkelingen

De dagelijkse gang van zaken in een organisatie is onderhevig aan de invloed van externe ontwikkelingen. Afhankelijk van de risico’s die hieraan kleven heeft de sturende actor be-hoefte aan een grondige omgevingsanalyse en wil hij op de hoogte gehouden worden van concurrenten, een veranderende afzet- en of arbeidsmarkt en nationale en internationale wet- of regelgeving. Afhankelijk van het type organisatie zijn (macro-)economische ontwik-kelingen en politieke omstandigheden relevant om in het licht te plaatsen van de eigen or-ganisatie.

Incidenten

Hoewel incidenten ook buiten de periodieke rapportages onderdeel kunnen zijn van de stu-ringsrelatie, is het bij organisaties waarin een zelfde type incidenten vaker voorkomt zinvol om hier periodiek op terug te koppelen. Zo kan er sprake zijn van conflicten in overeenkom-sten, al dan niet vatbaar voor gerechtelijke procedures. In een heel andere orde is het bij luchthavens bekende probleem van ‘bird strikes’. Zo wordt per 10.000 opstijgende en lan-dende vliegtuigen het ‘bird strike’-ratio bijgehouden en het gellan-dende beleid rondom het voorkomende van dergelijke incidenten geëvalueerd met de sturende actor. Voor een orga-nisatie als de Nederlandse Spoorwegen is het relevant om het aantal genegeerde rode sei-nen en overgeslagen stations te rapporteren en eventueel in te dammen als daar noodzaak toe is.

3.7 Systematiek

(27)

24

3.7.1. Interne risico- en beheersingssystemen

Hoewel het opzetten van interne risico- en beheersingssystemen een taak is van de be-stuurde actor is de werking ervan en de output van de systemen zeer interessant voor het uitvoeren van de taak als sturende actor. In de jaarverslagen van grote bedrijven is dan ook jaarlijks een risicoanalyse opgenomen op tal van gebieden zoals strategie en markt, operati-oneel en financieel.

3.7.2. Beoordeling en toelichting

In de rapportages kunnen vervolgens de velden en indicatoren voorzien worden van een beoordeling. Vele varianten zijn mogelijk op basis van het Balanced Scorecard model.19 Zo kan de sturende actor in één oogopslag zien welke doelstellingen en activiteiten die voor die periode gepland stonden zijn gerealiseerd en welke indicatoren aandacht behoeven. Indien een indicator gehaald is, volstaat een summiere toelichting van de activiteiten die zijn ont-plooid door de organisatie. Indien een indicator niet is gehaald verwacht de bestuurde actor een overzicht van de activiteiten die tot deze uitkomst hebben geleid en een plan voor de nabije toekomst. Indien de gestelde doelstelling onhaalbaar is geworden legt de bestuurde actor hier verantwoording over af.

3.8 Voorbeelden van organisaties

In onderstaande kaders is te zien hoe de Schiphol Group en de Nederlandse Spoorwegen indicatoren inzet in de organisatiestructuur. Deze voorbeelden zijn gebruikt omdat beide organisaties evenals de Nationale Politie een belangrijke maatschappelijke functie vervullen en dicht op de burger staan. Daarnaast houden beide organisaties zich intensief bezig met het terugdringen van incidenten die naast het creëren van grote veiligheidsrisico’s de beeld-vorming rondom de organisaties bepalen.

NEDERLANDSE SPOORWEGEN20

De Nederlandse Spoorwegen, winnaar van de Transparantiebenchmark van het ministerie van Economische Zaken, werkt met een vaste set indicatoren die onder te verdelen zijn in zes gebieden. Namelijk: klanttevredenheid, kostenbewustheid, toegankelijkheid, duurzaamheid, personeel en strategie. Jaarlijks worden er doelen gesteld die onder deze KPI’s hangen en met een

stoplichtindicatie per doel aangegeven. Daarnaast wordt op enkele kernindicatoren een vergelijk gemaakt met twintig vergelijkbare bedrijven in andere landen. De Nederlandse Spoorwegen registreren incidenten nauwgezet en ondernemen actie om ze terug te dringen. Daarbij wordt bijvoorbeeld gelet op het negeren van een rood sein of het voorbijrijden van een station teneinde opgelopen vertraging terug te dringen.

SCHIPHOL GROUP

Schiphol group, de exploiteerder van Schiphol en participeerder in Rotterdam The Hague Airport, Lelystad Airport en Eindhoven Airport heeft een set van 16 prestatie-indicatoren ontwikkeld die onderdeel zijn van de bestaande te rapporteren periodieke managementinformatie21. Met de jaarverslaglegging doet zij mee aan de transparantiebenchmark voor jaarverslagen en voldoet de verantwoording aan de gestelde richtlijnen vanuit het Ministerie van Financiën met betrekking tot de richtlijn van het Global Reporting Initiative (GRI).

19

Zie voor een uitleg van het model paragraaf 3.3.1. en voor een schematische weergave bijlage III. 20_{Jaarverslag Nederlandse Spoorwegen 2013.}

(28)

25

De set indicatoren wordt naast het interne gebruik ook extern beoordeeld, waardoor er sprake is van een single audit informatiesysteem. Naast een set duurzaamheidsindicatoren zoals CO2 uitstoot, geluidsoverlast, EPBD-labels voor gebouwen en het inkopen bij verantwoorde leveranciers worden onderzoeken gehouden onder medewerkers. Zo wordt de betrokkenheid en tevredenheid getest en ziekteverzuim en aantallen bedrijfsongevallen bijgehouden. Tenslotte worden onregelmatigheden met vogels en ongeautoriseerde objecten op landingsbanen gemonitord. Een deel van die indicatoren is wettelijk vastgesteld in bij het Luchthavenbesluit.

Per indicator is vastgesteld hoe vaak interne rapportage naar de directie plaatsvindt, welke periode de rapportage beslaat en welke scope de indicator heeft. Dit verschilt van maandelijks tot een rapportage eens per jaar. De accountant beoordeelt deze prestatie-indicatoren op

betrouwbaarheid.

De organisatie kent vier pijlers waaraan een strategisch plan vierjarenplan is gekoppeld. Voor de Schiphol Group zijn deze pijlers: Top connectivity, excellent visit value, competitive marketplace en sustainable performance. Per jaar worden een aantal doelen gesteld die aan de vier pijlers worden opgehangen. In de verantwoording wordt in de jaarverslagen een (stoplicht)kleur gegeven aan de al dan niet behaalde doelen. Financieel wordt de Raad van Commissarissen maandelijks ingelicht over de stand van zaken.

Tot slot

(29)

26

4

Mogelijke modellen voor sturing van de

Nationale Politie

4.1 Inleiding

De minister is integraal verantwoordelijk voor de Nationale Politie. Tegelijkertijd wil hij die verantwoordelijkheid afbakenen. Dat uit zich in een behoefte aan selectiviteit en aanwijzin-gen voor de ontwikkeling van de sturingsrelatie tussen de minister en de korpschef. In dit hoofdstuk wordt de relatie tussen de minister en de korpschef gespiegeld aan de verken-ning van de vijf sturingsverhoudingen die in het vorige hoofdstuk beknopt zijn besproken.

4.2 De Nationale Politie in het licht van de vijf sturingsrelaties

4.2.1. Grondslagen, rol, positie en hiërarchische relatie

De verhoudingen tussen de minister en de politie zijn neergelegd in de Politiewet 2012. Hoewel in de wet een aantal sturingsinstrumenten aan de minister is toegekend, kent de Nationale Politie een zekere mate van autonomie. Zo is op grond van art. 27 Politiewet 2012 de korpschef belast met de leiding en het beheer van de politie. Hierover legt hij verant-woording af aan de minister, die hem vervolgens bij koninklijk besluit kan benoemen, schor-sen en ontslaan. Een dergelijke verhouding is te vergelijken met die van de raad van bestuur ten opzichte van de raad van toezicht.

4.2.2. Informatieverwerving