Annick Pijnenburg
Samenvatting | Mensenrechtenschendingen in het kader van migratiedeals krijgen veel aandacht, met name als het om ‘klassieke’ mensenrechten gaat zoals het verbod oprefoulement en het recht op leven.
Migratiedeals hebben echter ook negatieve gevolgen voor de sociaaleconomische rechten van vluchtelingen en migranten, die vaak in schrijnende omstandigheden leven en geen toegang hebben tot onderwijs, gezondheidszorg en werk. Dit artikel beoogt daarom de volgende vraag te beantwoorden: wat zijn de verplichtingen onder het IVESCR van de EU-lidstaten ten aanzien vanpeople on the move die vanwege migratiedeals in derde landen verblijven? Aan de hand van Europese samenwerking met Turkije en Libië toont de analyse dat EU-lidstaten onder het IVESCR twee soorten verplichtingen kunnen hebben en bespreekt de aard en reikwijdte ervan.
Trefwoorden | [migratiedeals, sociaaleconomische rechten, IVESCR, extraterritoriale mensenrechtenver- plichtingen, Libië, Turkije]
Navigator van Wolters Kluwer | NTM-NJCMBull. 2021/22
1 Inleiding
Sinds de zogenaamde vluchtelingencrisis van 2015-2016 hebben migratiedeals tussen de EU en haar lidstaten enerzijds en derde landen anderzijds, zoals de Verklaring EU-Turkije, veel aandacht gekregen. Discussies betreffen onder meer hun juridische status en de gevolgen van zulke overeenkomsten voor vluchtelingen en migranten, met name wat betreft het verbod op refoulement en ‘klassieke’ mensenrechten zoals het recht op leven, het folterverbod en het recht op vrijheid. Er is echter nauwelijks aandacht voor de impact van migratiedeals op de sociaal- economische rechten van vluchtelingen en migranten in derde landen als Turkije en Libië, terwijl ze vaak in schrijnende omstandigheden leven en geen toegang hebben tot onderwijs, gezond- heidszorg of werk. Dit leidt niet alleen tot onvoldoende aandacht voor hun situatie, maar betekent ook dat juridische kwesties inzake verplichtingen en verantwoordelijkheid alleen zijn behandeld vanuit het perspectief van het vluchtelingenrecht en de burgerlijke en politieke rechten. Toch kan het bestuderen van migratiedeals door de lens van sociaaleconomische rechten bijdragen aan bestaande debatten over de reikwijdte van extraterritoriale mensenrechtenverplichtingen van staten. Dit artikel beoogt dan ook een antwoord te geven op de volgende vraag: wat zijn de verplichtingen van EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR ten aanzien van people on the move die door migratiedeals in derde landen verblijven?
Het artikel beantwoordt deze vraag in drie stappen. Paragraaf 2 beschrijft hoe de EU-lidstaten samenwerken met naburige derde landen om migratiestromen in te dammen en wat de gevolgen zijn voor de sociaaleconomische rechten van people on the move in landen als Turkije en Libië.
Paragraaf 3 bespreekt de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR met betrekking tot de rechtsmacht: in hoeverre en wanneer doen migratiedeals rechtsmacht ontstaan
Dr. A. Pijnenburg is als universitair docent Internationaal & Europees recht verbonden aan de Radboud Universiteit Nijmegen.
en activeren zij dus de verplichtingen van de EU-lidstaten jegens people on the move in derde landen? Paragraaf 4 richt zich dan op het begrip ‘internationale hulp en samenwerking’ in artikel 2, eerste lid, IVESCR. Onderzocht wordt of migratiedeals kunnen leiden tot verplichtingen voor de EU-lidstaten om internationale hulp en samenwerking te verlenen aan derde landen die people on the move opvangen als gevolg van migratiedeals ook wanneer ze geen rechtsmacht uitoefenen. Tenslotte bevat paragraaf 5 het antwoord op bovenstaande onderzoeksvraag en enkele slotbeschouwingen.
Dit artikel richt zich op people on the move, een term die zowel vluchtelingen als migranten omvat en onder beleidsmakers en wetenschappers steeds vaker wordt gebruikt.1Meer in het bijzonder richt het artikel zich op people on the move die op grond van migratiedeals in buurlanden van de EU, namelijk Libië en Turkije, verblijven. Er wordt niet ingegaan op de verplichtingen van de EU-lidstaten jegens personen die zich op het grondgebied van een lidstaat bevinden, of meer in het algemeen ten aanzien van de bevolking van derde landen. Tenslotte bespreekt dit artikel alleen de vraag in hoeverre de EU-lidstaten in het kader van migratiedeals verplicht zijn bij te dragen aan het waarborgen van sociaaleconomische rechten van people on the move.
Er wordt niet ingegaan op aanverwante vragen over verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, noch op de bredere vraag of rijkere landen in het Noorden ontwikkelingshulp moeten verlenen aan armere landen in het Zuiden.
Het artikel beantwoordt de onderzoeksvraag aan de hand van rechtswetenschappelijk onderzoek. Het uitgangspunt is artikel 2, eerste lid, IVESCR:
‘Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen.’
Gezien de schaarste aan jurisprudentie over sociaaleconomische rechten, met name wat betreft de extraterritoriale verplichtingen van staten, steunt de analyse sterk op het werk van het Comité inzake economische, sociale en culturele rechten (ESC-Comité), dat gezaghebbende interpretaties van het IVESCR geeft.2Ook wordt verwezen naar de in 2011 aangenomen Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights3(Maastricht Principles) en wetenschappelijke literatuur. De analyse is mede gebaseerd op mijn promotieonder- zoek naar de verantwoordelijkheid van Staten voor schendingen van sociaaleconomische rechten van people on the move die worden getroffen door coöperatieve migratiecontrole.4In dit artikel
1 Zie voor een uitvoerige bespreking A. Pijnenburg en C. Rijken, ‘Moving beyond Refugees and Migrants: Reconceptu- alising the Rights of People on the Move’, Interventions 2021/23-2, p. 273-293.
2 M. Scheinin, ‘The Art and Science of Interpretation in Human Rights Law’, in: B.A. Andreassen, H.-O. Sano &
S. McInerney-Lankford (red.), Research Methods in Human Rights: A Handbook, Cheltenham: Edward Elgar 2017, p. 29; S. Liebenberg, ‘Between Sovereignty and Accountability: The Emerging Jurisprudence of the United Nations Committee on Economic, Social and Cultural Rights Under the Optional Protocol’, Human Rights Quarterly 2020/42-1, p. 55.
3 ‘Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights’, Netherlands Quarterly of Human Rights 2011/29-4, p. 578-590.
4 A. Pijnenburg, At the Frontiers of State Responsibility: Socio-Economic Rights and Cooperation on Migration, Cambridge:
Intersentia 2021.
zal mogelijk meer dan tot uitdrukking komt in het notenapparaat, informatie worden weergege- ven uit hoofdstukken 3 en 5 van mijn proefschrift.
Voorts beperkt de analyse zich tot de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR. Andere mensenrechtenverdragen, zoals het IVBPR en het EVRM, alsook het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, kunnen de EU-lidstaten ook verplichtingen opleggen jegens people on the move die zich buiten de EU bevinden. Waar relevant worden zij besproken, omdat zij kunnen helpen bij de interpretatie van de reikwijdte van de verplichtingen uit hoofde van het IVESCR, met name wat de rechtsmacht betreft. Aangezien de EU zelf geen partij is bij het IVESCR beperkt de analyse zich tot de verplichtingen van de lidstaten. Dit impliceert echter niet dat de EU en haar agentschappen geen mensenrechtenverplichtingen hebben ten aanzien van people on the move in derde landen.
2 Migratiedeals en hun gevolgen voor de sociaaleconomische rechten van people on the move
De EU en haar lidstaten werken op het gebied van migratie al lang samen met derde landen.5 Zo sloot Spanje aan het begin van deze eeuw overeenkomsten met landen als Senegal, Mauritanië en Marokko om in hun wateren zee- en luchtpatrouilles in te zetten en om uitrusting en opleiding te verschaffen.6Uit EU-beleidsdocumenten zoals de totaalaanpak van migratie en mobiliteit (Global Approach to Migration and Mobility oftewel GAMM) en de Europese migratieagenda blijkt het toenemende belang van de externe dimensie van het migratie- en asielbeleid van de EU.7Na de relatief hoge instroom van 2015-2016 hebben de EU en haar lidstaten nieuwe stappen ondernomen om de toestroom van people on the move in te dammen. Het uiteindelijke doel van het Migratiepartnerschapskader van 2016 is dan ook
‘een coherente aanpak op maat waarbij de Unie en haar lidstaten gecoördineerd optreden en alle instrumen- ten, middelen en invloed bundelen om brede partnerschappen (pacten) te sluiten met derde landen, met het oog op beter migratiebeheer, met volledige inachtneming van onze verplichtingen op het gebied van humanitair recht en mensenrechten.’8
In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de Europese samenwerking met twee buurlanden:
Turkije en Libië.
De Verklaring EU-Turkije van maart 2016 is mogelijk de bekendste migratiedeal die met een aangrenzend derde land is gesloten. Eind 2015 en begin 2016 heeft de EU, om het hoofd te bieden aan een verhoogde toestroom van people on the move, verschillende maatregelen
5 Zie bijvoorbeeld F. Ippolito, G. Borzoni & F. Casolari (red.), Bilateral Relations in the Mediterranean: Prospects for Migration Issues, Cheltenham: Edward Elgar 2020.
6 I. González García, ‘Immigration in Spain: Migratory Routes, Cooperation with Third Countries and Human Rights in Return Procedures’ in Ippolito, Borzoni & Casolari 2020 (supra noot 5), p. 5; N.F. Tan, International Cooperation on Refugees: Between Protection and Deterrence (diss. Aarhus), 2019, p. 39.
7 A. Liguori, Migration Law and the Externalization of Border Controls: European State Responsibility, Abingdon & New York: Routledge 2019, p. 52-55.
8 COM(2016)385 final (mededeling over een nieuw partnerschapskader met derde landen in het kader van de Europese migratieagenda), p. 6.
genomen om haar zuidoostelijke buitengrens te controleren, waaronder verschillende samenwer- kingsmaatregelen met Turkije, die uitmondden in de Verklaring EU-Turkije.9 De verklaring heeft tot doel ‘het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alter- natief te bieden voor het wagen van hun leven’ door ‘een eind te maken aan de irreguliere migratie van Turkije naar de EU’.10Om dit doel te bereiken zouden alle irreguliere migranten die van Turkije naar Griekenland reizen, worden teruggestuurd, in volledige overeenstemming met het EU-recht en het internationaal recht.11Bovendien zal ‘[v]oor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, (…) een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd’.12Voorts zal Turkije ‘de nodige maatregelen nemen om te voorkomen dat nieuwe routes voor illegale migratie over land of over zee ontstaan, en zal daartoe met de buurlanden en de EU samenwerken’.13In ruil daarvoor stemde de EU er onder meer mee in om in het kader van de Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije 6 miljard euro uit te betalen aan Turkije, met name op het gebied van gezondheidszorg, onderwijs, infrastructuur, levensmiddelen en andere kosten van levensonderhoud.14De EU heeft in april 2021 toegezegd deze financiering te verlengen.15
De Verklaring EU-Turkije is om vele redenen omstreden. Deskundigen hebben gedebatteerd over de juridische aard ervan.16Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft in een omstre- den beschikking geoordeeld dat de verklaring ‘niet kan worden beschouwd als een handeling die is vastgesteld door de Europese Raad en overigens ook niet door een andere instelling, een orgaan of een instantie van de Unie’ maar dat zij in stand is gebracht door de EU-lidstaten.17 Ook betwijfelen velen of Turkije kan worden beschouwd als een veilig derde land voor terug- kerende asielzoekers.18De benarde situatie van mensen die in hotspots op Griekse eilanden verblijven heeft veel kritiek gekregen.19Het lot van degenen die als gevolg van de Verklaring
9 N. Oudejans, C. Rijken & A. Pijnenburg, ‘Protecting the EU External Borders and the Prohibition of Refoulement’, Melbourne Journal of International Law 2019/19-2, p. 631-632.
10 Verklaring EU-Turkije van 18 maart 2016, www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2016/03/18/eu- turkey-statement/.
11 Verklaring EU-Turkije (supra noot 10), alinea 1.
12 Verklaring EU-Turkije (supra noot 10), alinea 2.
13 Verklaring EU-Turkije (supra noot 10), alinea 3.
14 Verklaring EU-Turkije (supra noot 10), alinea 6.
15 ‘Statement by President von der Leyen following the meeting with Turkish President Erdogˇan’, https://
ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/statement_21_1603 6 april 2021; ‘Remarks by President Charles Michel after his meeting in Ankara with President Recep Tayyip Erdogˇan’, www.consilium.europa.eu/en/press/
press-releases/2021/04/06/remarks-by-president-charles-michel-after-his-meeting-in-ankara-with-president-recep- tayyip-erdogan/ 6 april 2021.
16 Zie bijvoorbeeld M. den Heijer & T. Spijkerboer, ‘Is de EU-Turkije deal een verdrag?’, verblijfblog 9 april 2016;
G. Fernández Arribas, ‘The EU-Turkey Statement, the Treaty-Making Process and Competent Organs: Is the Statement an International Agreement?’, European Papers 2017/2, p. 303-309; A. Ott, ‘EU-Turkey Cooperation in Migration Matters: A Game Changer in a Multi-layered Relationship?’ in Ippolito, Borzoni & Casolari 2020 (supra noot 5), p. 203-211.
17 Gerecht EU 28 februari 2017, T-192/16, ECLI:EU:T:2017:128 (NF/Europese Raad), r.o. 71. Zie voor een kritische bespreking T. Spijkerboer, ‘Bifurcation of People, Bifurcation of Law: Externalization of Migration Policy before the EU Court of Justice’, Journal of Refugee Studies 2018/31-2, p. 220-225.
18 Zie bijvoorbeeld E. Roman, T. Baird & T. Radcliffe, ‘Why Turkey is Not a “Safe Country”’, Statewatch februari 2016, www.statewatch.org/media/documents/analyses/no-283-why-turkey-is-not-a-safe-country.pdf.
19 Zie bijvoorbeeld Raad van Europa Mensenrechtencommissaris, ‘Report of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, Dunja Mijatovic´, following her Visit to Greece from 25 to 29 June 2018’, CommDH(2018)24.
in Turkije verblijven, heeft echter verhoudingsgewijs weinig aandacht gekregen, ondanks het feit dat Turkije zo’n 4 miljoen vluchtelingen en asielzoekers – het grootste aantal ter wereld – herbergt.
Aangezien Turkije hen geen toegang tot huisvesting biedt, verblijven velen in slechte woon- omstandigheden of zijn dakloos. Het aantal kinderen in het formele onderwijs is geleidelijk toegenomen, hoewel velen nog steeds geen toegang hebben tot onderwijs en kinderarbeid veel voorkomt in bepaalde sectoren, met name de textielsector. Meer in het algemeen werken de meeste Syrische vluchtelingen in de informele sector en hebben zij vaak te maken met tijdelijk werk met lange werktijden, moeilijke arbeidsomstandigheden, late uitbetaling van lage lonen of helemaal geen uitbetaling.20Niettemin heeft de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije bijgedragen aan de integratie van meer dan 1,2 miljoen vluchtelingenkinderen in het openbare onderwijsstelsel en steun verleend voor de oprichting van gezondheidscentra voor migranten en andere gezondheidsdiensten, waaronder miljoenen eerstelijnsgezondheidszorgconsulten. De faciliteit zorgt er ook voor dat meer dan 1,8 miljoen vluchtelingen steun krijgen voor dagelijkse basisbehoeften. Echter heeft de COVID-19-pandemie een negatief effect gehad op de sociaalecono- mische rechten van vluchtelingen en asielzoekers in Turkije.21
Naast Turkije werken de EU en haar lidstaten ook samen met Noord-Afrikaanse landen, met name Libië, om de migratiestromen over de Middellandse Zee in te dammen. Naar aanlei- ding van het toenemende aantal overtochten van Libië naar Italië hebben de twee landen in februari 2017 een memorandum van overeenstemming ondertekend over samenwerking op het gebied van migratie.22Dit werd in 2020 vernieuwd.23 Het memorandum bepaalt onder meer dat Italië technische en technologische steun moet verlenen aan de Libische instellingen die belast zijn met de bestrijding van illegale immigratie.24Voorts hebben de EU-lidstaten met de Verkla- ring van Malta van 2017 het memorandum bekrachtigd en zijn nieuwe Europese samenwerkings- maatregelen met Libië aangekondigd.25Italiaanse en Europese financiering wordt ook gebruikt om Libische boten te onderhouden en de bemanning ervan op te leiden, terwijl Italië boten heeft geschonken aan de Libische kustwacht.26
Naast het versterken van de capaciteit van de Libische kustwacht om personen op zee te redden of onderscheppen, ziet de Europese steun voor Libië ook op de benarde situatie van
20 Asylum Information Database, ‘Country Report: Turkey (2019 Update)’, www.asylumineurope.org/reports/country/
turkey april 2020.
21 Europese Commissie, ‘The Facility for Refugees in Turkey: The Facility Results Framework – Monitoring Report:
Output Achievement Progress (as of 30 June 2020)’ https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/default/
files/201022_fmr.pdf; Factsheet ‘The Facility for Refugees in Turkey’, https://ec.europa.eu/neighbourhood- enlargement/sites/near/files/frit_factsheet.pdf januari 2021.
22 Memorandum of Understanding on Cooperation in the Fields of Development, the Fight against Illegal Immigration, Human Trafficking and Fuel Smuggling and on Reinforcing the Security of Borders between the State of Libya and the Italian Republic, 2 februari 2017, http://eumigrationlawblog.eu/wp-content/uploads/2017/10/MEMORAN DUM_translation_finalversion.doc.pdf.
23 Y. Maccanico, ‘Italy renews Memorandum with Libya, as Evidence of a Secret Malta-Libya Deal Surfaces’, Statewatch maart 2020, www.statewatch.org/media/documents/analyses/no-357-renewal-italy-libya-memorandum.pdf.
24 Memorandum (supra noot 22), art. 1 lid c.
25 Verklaring van Malta van de leden van de Europese Raad over de externe aspecten van migratie: aanpakken van de route door het centrale Middellandse Zeegebied, 3 februari 2017, https://www.consilium.europa.eu/nl/
press/press-releases/2017/02/03/malta-declaration/.
26 V. Moreno-Lax, ‘The Architecture of Functional Jurisdiction: Unpacking Contactless Control – On Public Powers, SS and Others v Italy, and the “Operational Model”’, German Law Journal 2020/21, p. 392-93.
people on the move in Libië. Het Italiaans-Libische memorandum bepaalt dat Italië opvangcentra financiert, het personeel ervan opleidt en geneesmiddelen en medische uitrusting levert.27Italië verleent zo financiële bijstand aan personen die in een aantal Libische detentiecentra worden vastgehouden.28 De EU en haar lidstaten geven eveneens miljoenen euro’s uit aan Libische detentiecentra. Zo heeft de EU in april 2017 90 miljoen euro toegezegd om people on the move en de gemeenschappen die hen opvangen te beschermen en bij te staan, naast 120 miljoen euro om de Libische autoriteiten te ondersteunen.29Echter worden aanzienlijke bedragen Europees geld doorgesluisd naar netwerken van militieleden, smokkelaars en leden van de kustwacht die people on the move uitbuiten.30
People on the move noemen Libië veelal de ‘hel op aarde’.31Velen worden namelijk willekeurig en voor onbepaalde tijd vastgehouden, zonder eerlijk proces of de mogelijkheid om hun detentie aan te vechten.32Een aantal centra wordt gecontroleerd door gewapende groepen die financieel voordeel halen uit de uitbuiting van mensen in detentie.33De detentieomstandigheden worden gekenmerkt door een gebrek aan basisinfrastructuur zoals toiletten, onderdak, elektriciteit, verlichting, verwarming en behoorlijke ventilatie, terwijl de verstrekking van basisdiensten veelal gebrekkig is.34Velen die in Libië worden vastgehouden sterven als gevolg van foltering, verhon- gering of medische verwaarlozing, onmenselijke detentieomstandigheden, dwangarbeid en uitbuiting.35Degenen die niet worden vastgehouden zijn ook slachtoffer van ernstige schendin- gen van hun sociaaleconomische rechten. Er is in Libië geen opvang of onderdak, en zij lopen het risico op dwangarbeid, seksueel geweld en uitbuiting.36Zij hebben weinig tot geen toegang tot openbare gezondheidsdiensten, ook niet tot spoedeisende zorg, vooral wanneer zij zich in een onregelmatige situatie bevinden.37
Samengevat zijn migratiedeals gericht op het indammen van de migratiestromen, aangezien van derde landen zoals Turkije en Libië wordt verwacht dat zij voorkomen dat people on the move de EU bereiken. In ruil daarvoor voorzien de EU en haar lidstaten de partnerlanden onder meer van financiering, opleiding en uitrusting. De Europese middelen zijn zowel gericht op het vergroten van de capaciteit van derde landen om people on the move te onderscheppen als op het verbeteren van hun situatie. Veel people on the move in Libië en Turkije leven echter nog
27 Memorandum (supra noot 22), art. 2.
28 Human Rights Watch, ‘No Escape from Hell: EU Policies Contribute to Abuse of Migrants in Libya’, januari 2019, p. 27.
29 M. Phillips, ‘Managing a Multiplicity of Interests: The Case of Irregular Migration from Libya’, Migration and Society 2020/3, p. 92.
30 ‘Libya and the Surrounding Area: Current Situation and Need for Immediate Action’, EU Doc 11538/19, 4 september 2019; M. Michael, L. Hinnant & R. Brito, ‘Making Misery Pay: Libya Militias Take EU Funds for Migrants’, AP News 31 december 2019, https://apnews.com/9d9e8d668ae4b73a336a636a86bdf27f.
31 Zie bijvoorbeeld Human Rights Watch 2019 (supra noot 28).
32 United Nations Support Mission in Libya (UNSMIL) & Office of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), ‘Desperate and Dangerous: Report on the Human Rights Situation of Migrants and Refugees in Libya’, 18 december 2018, p. 25 en 39.
33 UNSMIL & OHCHR 2018 (supra noot 32), p. 38-39; Phillips 2020 (supra noot 29), p. 91.
34 Artsen zonder Grenzen, ‘Libya: Report on Nutrition Screening Findings in Sabaa Detention Centre’, maart 2019, www.msf.org/alarming-rates-malnutrition-and-inhumane-conditions-tripoli-detention-centre-libya.
35 UNSMIL & OHCHR 2018 (supra noot 32), p. 27-34 en 42-51.
36 Artsen zonder Grenzen, ‘Trading in Suffering: Detention, Exploitation and Abuse in Libya’, 23 december 2019, www.msf.org/libya%E2%80%99s-cycle-detention-exploitation-and-abuse-against-migrants-and-refugees.
37 UNSMIL & OHCHR 2018 (supra noot 32), p. 52-54.
steeds in schrijnende omstandigheden, wat leidt tot schendingen van hun sociaaleconomische rechten. Niettemin zijn er ook verschillen in de Europese samenwerking met beide landen.
Enerzijds draagt de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije bij tot het waarborgen van de sociaaleconomische rechten van Syrische vluchtelingen in Turkije. Anderzijds blijkt de samenwer- king met Libië meer gericht op de ontwikkeling van de capaciteit van de Libische kustwacht om people on the move op zee te redden of te onderscheppen en ze terug te brengen naar Libië, en is de situatie in Libië globaal genomen slechter dan die in Turkije. Tegen deze achtergrond wordt in de rest van dit artikel ingegaan op de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR ten aanzien van people on the move in Turkije en Libië.
3 De rechtstreekse verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR:
rechtsmacht
Veel mensenrechtenverdragen, vooral die ter bescherming van burgerrechten en politieke rechten, bevatten een jurisdictieclausule die de reikwijdte van het verdrag bepaalt.38Hoewel het IVESCR geen dergelijke clausule bevat, verduidelijken de General Comments van het ESC-Comité dat de verdragspartijen de sociaaleconomische rechten van individuen binnen hun rechtsmacht moeten realiseren.39Het ESC-Comité heeft herhaaldelijk geoordeeld dat schendingen kunnen voortvloei- en uit het verzuim van een staat om alle noodzakelijke maatregelen te nemen om personen binnen zijn rechtsmacht te beschermen tegen schendingen van sociaaleconomische rechten.40 Artikel 2 Facultatief Protocol bij het IVESCR bepaalt eveneens dat personen of groepen die ‘onder de rechtsmacht van een staat die Partij is’ vallen, kennisgevingen kunnen indienen.41Met andere woorden: de reikwijdte van de verplichtingen van staten uit hoofde van het IVESCR wordt consequent uitgelegd in termen van rechtsmacht.42
Voorts valt de geografische werkingssfeer van mensenrechtenverdragen in de regel samen met het grondgebied van een staat.43Meer in het bijzonder is er een weerlegbaar vermoeden dat een staat rechtsmacht uitoefent over personen op zijn grondgebied.44 Niettemin kan een staat ook rechtsmacht uitoefenen over personen in het buitenland, aangezien algemeen wordt erkend dat staten ook mensenrechtenverplichtingen kunnen hebben jegens individuen buiten hun grondgebied. Daarom zijn de verplichtingen van staten uit hoofde van het IVESCR zowel van toepassing op situaties op het nationale grondgebied van de staat, als daarbuiten in situaties
38 M. Milanovic, Extraterritorial Application of Human Rights Treaties: Law, Principles, and Policy, Oxford: Oxford University Press 2011, p. 17. Zie bijvoorbeeld art. 2 lid 1 IVBPR en art. 1 EVRM.
39 Zie bijvoorbeeld ESC-Comité, ‘General Comment No 13 on the Right to Education’, 8 december 1999, UN Doc E/C.12/1999/10, alinea 6(a) en 6(b).
40 ESC-Comité, ‘General Comment No 14 on the Right to the Highest Attainable Standard of Health’, 11 augustus 2000, UN Doc E/C.12/2000/4, alinea 51; ESC-Comité, ‘General Comment No 15 on the Right to Water’, 20 januari 2003, UN Doc E/C.12/2002/11, alinea 44(b); ESC-Comité, ‘General Comment No 18 on the Right to Work’, 24 november 2005, UN Doc E/C.12/GC/18, alinea 35.
41 Art. 2 Facultatief Protocol bij het IVESCR.
42 S. Narula, ‘International Financial Institutions, Transnational Corporations and Duties of States’, in: M. Langford e.a. (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2013, p. 122.
43 W. Kälin & J. Künzli, The Law of International Human Rights Protection, Oxford: Oxford University Press 2010, p. 129.
44 L. Raible, Human Rights Unbound: A Theory of Extraterritoriality, Oxford: Oxford University Press 2020, p. 167.
waarover zij controle uitoefenen.45Het Internationaal Gerechtshof bevestigde immers dat niet kan worden uitgesloten dat het IVESCR zowel van toepassing is op gebieden waarover een staat die partij is soevereiniteit uitoefent als op gebieden waarover die staat rechtsmacht uit- oefent.46
Dit roept de vraag op wanneer staten extraterritoriale rechtsmacht uitoefenen uit hoofde van het IVESCR en dus rechtstreekse verplichtingen hebben jegens personen in het buitenland.
Volgens het ESC-Comité ontstaan extraterritoriale verplichtingen wanneer een staat invloed kan uitoefenen op situaties die zich buiten zijn grondgebied bevinden en aldus kan bijdragen aan het effectieve genot van economische, sociale en culturele rechten buiten zijn nationale grondgebied.47Staten die partij zijn bij het IVESCR moeten zich daarom onthouden van zowel handelen als nalaten dat direct of indirect botst met de verwezenlijking van sociaaleconomische rechten in andere landen.48Activiteiten die binnen de rechtsmacht van een staat worden onder- nomen, mogen een ander land niet de mogelijkheid ontnemen om sociaaleconomische rechten te verwezenlijken voor personen onder diens rechtsmacht.49Staten moeten de nodige stappen ondernemen om te voorkomen dat derden, zoals bedrijven, sociaaleconomische rechten in andere landen schenden, indien zij in staat zijn daarop invloed uit te oefenen.50Het uitgangspunt is dus dat staten rekening moeten houden met de impact van hun handelen en nalaten op sociaal- economische rechten elders.
Meer specifiek bepaalt het ESC-Comité de reikwijdte van de extraterritoriale verplichtingen van staten als volgt:
‘a State party would be in breach of its obligations under the Covenant where the violation reveals a failure by the State to take reasonable measures that could have prevented the occurrence of the event. The responsibility of the State can be engaged in such circumstances even if other causes have also contributed to the occurrence of the violation, and even if the State had not foreseen that a violation would occur, provided such a violation was reasonably foreseeable.’51
Volgens het ESC-Comité vereist het IVESCR dus dat staten redelijke maatregelen nemen om redelijkerwijs te verwachten schendingen van economische, sociale en culturele rechten in het buitenland te voorkomen. Met andere woorden, wanneer een staat redelijke maatregelen kan nemen om redelijkerwijs te verwachten schendingen van economische, sociale en culturele rechten te voorkomen, oefent hij extraterritoriale rechtsmacht uit en heeft hij een rechtstreekse verplichting om bij te dragen aan de verwezenlijking van de economische, sociale en culturele rechten van personen in het buitenland.
45 ESC-Comité, ‘General Comment No 24 on State Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights in the Context of Business Activities’, 10 augustus 2017, UN Doc E/C.12/GC/24, alinea 10.
46 IGH 9 juli 2004, Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory, alinea 112.
47 General Comment 24 2017 (supra noot 45), alinea 28.
48 ESC-Comité, ‘General Comment No 19 on the Right to Social Security’, 4 februari 2008, UN Doc E/C.12/GC/19, alinea 53; ESC-Comité, ‘General Comment No 23 on the Right to Just and Favourable Conditions of Work’, 27 april 2016, UN Doc E/C.12/GC/23, alinea 69.
49 General Comment 15 2003 (supra noot 40), alinea 31.
50 General Comment 14 2000 (supra noot 40), alinea 39; General Comment 15 2003 (supra noot 40), alinea 33; General Comment 19 2008 (supra noot 48), alinea 54.
51 General Comment 24 (supra noot 45), alinea 32.
De Maastricht Principles ondersteunen deze interpretatie van het IVESCR. Beginsel 9 definieert de reikwijdte van de rechtsmacht als volgt:
‘A State has obligations to respect, protect and fulfil economic, social and cultural rights in any of the following:
a) situations over which it exercises authority or effective control, whether or not such control is exercised in accordance with international law;
b) situations over which State acts or omissions bring about foreseeable effects on the enjoyment of economic, social and cultural rights, whether within or outside its territory;
c) situations in which the State, acting separately or jointly, whether through its executive, legislative or judicial branches, is in a position to exercise decisive influence or to take measures to realize economic, social and cultural rights extraterritorially, in accordance with international law.’
Bovendien moeten staten krachtens Beginsel 13:
‘desist from acts and omissions that create a real risk of nullifying or impairing the enjoyment of economic, social and cultural rights extraterritorially. The responsibility of States is engaged where such nullification or impairment is a foreseeable result of their conduct. Uncertainty about potential impacts does not constitute justification for such conduct.’
Verschillende wetenschappers zijn voorstanders van een soortgelijke benadering van de rechts- macht uit hoofde van het IVESCR, waarbij aandacht wordt besteed aan de begrippen redelijkheid en voorzienbaarheid en aan het vermogen van een staat om sociaaleconomische rechten te waarborgen.52
Bovendien wordt de benadering van het ESC-Comité gedeeld door andere mensenrechten- instanties. Met name General Comment 36 van het Mensenrechtencomité verlangt van staten dat zij ervoor zorgen dat activiteiten die een rechtstreeks en redelijkerwijs voorzienbaar effect hebben op het recht op leven van personen buiten hun grondgebied in overeenstemming zijn met dat recht.53Een verdragsluitende partij bij het IVBPR:
‘has an obligation to respect and to ensure the rights under article 6 of all persons who are within its territory and all persons subject to its jurisdiction, that is, all persons over whose enjoyment of the right to life it exercises power or effective control. This includes persons located outside any territory effectively controlled by the State, whose right to life is nonetheless impacted by its military or other activities in a direct and reasonably foreseeable manner.’54
Met andere woorden, het Mensenrechtencomité hanteert dezelfde benadering als het ESC-Comité:
staten hebben rechtstreekse verplichtingen jegens personen in het buitenland wanneer zij redelijke maatregelen moeten nemen om redelijkerwijs voorzienbare schendingen van de mensenrechten
52 Zie bijvoorbeeld A. Khalfan, ‘Division of Responsibility amongst States’, in: M. Langford e.a. (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge:
Cambridge University Press 2013, p. 321; C. Ryngaert, ‘Jurisdiction: Towards a Reasonableness Test’, in: M. Langford e.a. (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2013, p. 192-211.
53 Mensenrechtencomité, ‘General Comment No 36 on the Right to Life’, 30 oktober 2018, UN Doc CCPR/C/GC/36, alinea 22.
54 General Comment 36 2018 (supra noot 53), alinea 63 (noten weggelaten).
te voorkomen. Het Mensenrechtencomité heeft deze benadering ook toegepast in een recente zaak tegen Italië over migratie uit Libië: Italië had zijn verplichtingen onder artikel 6 IVBPR geschonden omdat het niet had voldaan aan de zorgvuldigheidsnorm (due diligence) ten opzichte van mensen in nood op zee.55Deze benadering geldt dus zowel voor handelen als voor nalaten.
Zowel het ESC-Comité als het Mensenrechtencomité lijken het zogenaamde ‘functionele model’ van rechtsmacht toe te passen. Dit model is gebaseerd op het idee dat macht verplichtin- gen inhoudt.56De jurisprudentie van het EHRM, daarentegen, lijkt de voorkeur te geven aan een uitleg van het begrip rechtsmacht waarbij het uitoefenen van effectieve controle over een gebied of persoon een centrale rol speelt.57Echter heeft het EHRM ook herhaaldelijk erkend dat een staat rechtsmacht kan uitoefenen wanneer zijn handelen een effect buiten zijn grond- gebied heeft.58 Ook hebben verschillende EHRM-rechters het functionele model onderschre- ven,59 en vindt deze benadering wijdverbreide steun in de wetenschap.60 Tenslotte dient te worden opgemerkt dat de jurisprudentie van het EHRM burgerrechten en politieke rechten betreft, terwijl het IVESCR ziet op economische, sociale en culturele rechten. Dit roept de vraag op in hoeverre de benadering van het EHRM relevant is voor sociaaleconomische rechten, aangezien het geen rekening houdt met de manieren waarop staten invloed kunnen uitoefenen op de sociaaleconomische rechten van personen in andere landen.61Kortom: hoewel het functio- nele model enigszins afwijkt van de jurisprudentie van het EHRM, is zij niet onverenigbaar daarmee. Bovendien vindt de hier voorgestelde benadering steun in de uitspraken van het ESC- Comité, het Mensenrechtencomité, de Maastricht Principles en onder wetenschappers.
Indien men deze benadering aanvaardt, wat betekent dat in het kader van migratiedeals?
Oefenen de EU-lidstaten rechtsmacht uit over people on the move in Turkije en Libië? Volgens de voorgaande analyse is dat het geval als zij redelijke maatregelen kunnen nemen om redelijker- wijs te verwachten mensenrechtenschendingen te voorkomen. Met andere woorden, de EU- lidstaten schenden hun rechtstreekse verplichtingen uit hoofde van het IVESCR indien zij geen rekening houden met de redelijkerwijs voorzienbare nadelige gevolgen van migratiedeals voor de sociaaleconomische rechten van people on the move in derde landen. Het ESC-Comité heeft namelijk vastgesteld dat staten die partij zijn bij het IVESCR ervoor moeten zorgen dat in internationale overeenkomsten de nodige aandacht wordt besteed aan sociaaleconomische rechten en stappen moeten ondernemen om ervoor te zorgen dat dergelijke instrumenten geen nadelige
55 Mensenrechtencomité 27 januari 2021, 3042/2017 (A.S., D.I., O.I. & G.D./Italië), alinea’s 7.8 en 8.5.
56 T. Gammeltoft-Hansen, Access to Asylum: International Refugee Law and the Globalisation of Migration Control, Cambridge: Cambridge University Press 2011, p. 152.
57 Zie bijvoorbeeld EHRM 7 juli 2011, 55721/07 (Al-Skeini e.a./Verenigd Koninkrijk); EHRM 21 januari 2021, 38263/08 (Georgië/Rusland (II)).
58 Zie bijvoorbeeld EHRM 7 juli 2011, 55721/07 (Al-Skeini e.a./Verenigd Koninkrijk), r.o. 131 en 133.
59 Zie bijvoorbeeld EHRM 7 juli 2011, 55721/07 (Al-Skeini e.a./Verenigd Koninkrijk), Concurring opinion of Judge Bonello, par. 11.
60 Zie bijvoorbeeld R. Lawson, ‘Life after Bankovic´: On the Extraterritorial Application of the European Convention on Human Rights’, in: F. Coomans & M.T. Kamminga (red.), Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerp: Intersentia 2004, p. 83-123; M. Gondek, The Reach of Human Rights in a Globalising World: Extraterritorial Application of Human Rights Treaties, Antwerp: Intersentia 2009; M. den Heijer, Europe and Extraterritorial Asylum, Oxford: Hart 2012, p. 21-64; Y. Shany, ‘Taking Universality Seriously: A Functional Approach to Extraterritoriality in International Human Rights Law’, Law & Ethics of Human Rights 2013/7, p. 47-71; A. Vandenbogaerde, Towards Shared Accountability in International Human Rights Law, Cambridge: Intersentia 2016, p. 255; Moreno-Lax 2020 (supra noot 26).
61 Narula 2013 (supra noot 42), p. 125; Vandenbogaerde 2016 (supra noot 60), p. 5.
gevolgen hebben voor sociaaleconomische rechten.62 Wanneer een staat bij het sluiten van overeenkomsten met andere staten geen rekening houdt met zijn verplichtingen inzake sociaal- economische rechten, schendt hij volgens het ESC-Comité zijn verplichtingen uit hoofde van het IVESCR.63In de context van migratiedeals houdt dit in dat de EU-lidstaten hun verplichtin- gen uit hoofde van het IVESCR kunnen schenden indien zij geen rekening houden met de redelijkerwijs voorzienbare nadelige gevolgen van migratiedeals voor sociaaleconomische rechten, zelfs indien zij geen fysieke controle uitoefenen over people on the move in Turkije en Libië.
Gezien de ernstige situatie in Libië valt redelijkerwijs te verwachten dat personen die door de Libische kustwacht naar Libië worden teruggebracht, in schrijnende omstandigheden zullen worden vastgehouden in Libische detentiecentra. Er kan worden betoogd dat de EU-lidstaten, met name Italië, nalaten redelijke maatregelen te nemen om hun situatie te verbeteren. Dit blijkt uit de ernst van de mishandelingen en het gebrek aan verbetering in hun situatie, alsook uit het feit dat de Europese steun aan Libië gericht is op het ontwikkelen van de capaciteit van de Libische kustwacht in plaats van op het verbeteren van de situatie van people on the move.
Volgens de hier besproken benadering zouden de EU-lidstaten dus rechtsmacht uitoefenen over people on the move in Libië omdat de samenwerking met Libië leidt tot redelijkerwijs voorzienbare mensenrechtenschendingen, terwijl de EU-lidstaten nalaten redelijke maatregelen te nemen om deze schendingen te voorkomen.
In het geval van Turkije ligt de situatie echter genuanceerder: de 6 miljard euro die in het kader van de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije is uitbetaald, dient ter verbetering van de levensomstandigheden van Syrische vluchtelingen in Turkije, en zorgt voor toegang tot onderwijs en gezondheidszorg. Men kan stellen dat de EU-lidstaten, althans tot op zekere hoogte, redelijke maatregelen hebben genomen om redelijkerwijs te verwachten schendingen van hun sociaaleconomische rechten te voorkomen. Hoewel migratiedeals in beide gevallen de rechtsmacht van de EU-lidstaten kunnen doen ontstaan, is het waarschijnlijker dat zij hun rechtstreekse verplichtingen uit hoofde van het IVESCR nakomen in hun samenwerking met Turkije dan met Libië. Bovendien kunnen de EU-lidstaten, zoals uit de volgende paragraaf blijkt, ook algemene verplichtingen uit hoofde van het IVESCR hebben.
4 De algemene verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR: inter- nationale hulp en samenwerking
Zoals in de vorige paragraaf is opgemerkt, bevat het IVESCR geen jurisdictieclausule. In plaats daarvan schrijft artikel 2, eerste lid, IVESCR voor dat een verdragsluitende partij zich verbindt
‘maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking’ teneinde steeds nader tot een algehele verwezenlijking van sociale, economische en culturele rechten te komen. Verschillende bepalingen in het IVESCR en het Facultatief Protocol
62 ESC-Comité, ‘General Comment No 12 on the Right to Adequate Food’, 12 mei 1999, UN Doc E/C.12/1999/5, alinea’s 36 en 56; General Comment 13 1999 (supra noot 39), alinea 56; General Comment 14 2000 (supra noot 40), alinea 39; General Comment 15 2003 (supra noot 40), alinea 35; General Comment 19 2008 (supra noot 48), alinea’s 56-57; General Comment 23 2016 (supra noot 48), alinea 72.
63 General Comment 12 1999 (supra noot 62), alinea 19; General Comment 14 2000 (supra noot 40), alinea 50; General Comment 15 2003 (supra noot 40), alinea 44(c); General Comment 18 2005 (supra noot 40), alinea 33; General Comment 23 2016 (supra noot 48), alinea 79.
verwijzen ook naar internationale samenwerking.64Met andere woorden, als men de verplichtin- gen van staten uit hoofde van het IVESCR beperkt tot personen die onder hun rechtsmacht vallen, houdt men geen rekening met het element van internationale hulp en samenwerking in het IVESCR. Daarom moet erkend worden dat het IVESCR verschillende soorten verplichtingen oplegt die resulteren in verschillende dimensies van extraterritoriale verplichtingen.65 Naast de rechtstreekse verplichtingen die ontstaan wanneer zij rechtsmacht uitoefenen, zoals besproken in de vorige paragraaf, kunnen staten die partij zijn bij het IVESCR ook algemene verplichtingen tot internationale hulp en samenwerking hebben.66De Maastricht Principles bevestigen dit. Zo stelt Beginsel 8 dat extraterritoriale verplichtingen het volgende omvatten:
‘a) obligations relating to the acts and omissions of a State, within or beyond its territory, that have effects on the enjoyment of human rights outside of that State’s territory; and
b) obligations of a global character that are set out in the Charter of the United Nations and human rights instruments to take action, separately, and jointly through international cooperation, to realize human rights universally.’
In tegenstelling tot rechtstreekse verplichtingen is voor algemene verplichtingen geen rechtsmacht vereist.67Zij vloeien voort uit het feit dat de verplichtingen van het IVESCR worden uitgedrukt zonder enige beperking die verband houdt met grondgebied of rechtsmacht.68Met betrekking tot algemene verplichtingen bestaat er namelijk geen rechtstreeks verband tussen een staat als plichtdrager en een individu als rechthebbende: staten hebben geen algemene verplichtingen jegens individuen in een bepaalde staat en laatstgenoemden hebben geen vordering op staten die hun algemene verplichtingen niet nakomen.69Het is veeleer de plicht van de internationale gemeenschap als geheel om staten bij te staan die niet over de middelen beschikken om te voldoen aan hun eigen verplichtingen om sociaaleconomische rechten te verwezenlijken. Deze verplichting tot internationale hulp en samenwerking rust in het bijzonder op de landen die in staat zijn anderen in dit opzicht bij te staan.70Met andere woorden: ‘[a]s part of the broader obligation of international cooperation, States, acting separately and jointly, that are in a position to do so, must provide international assistance to contribute to the fulfilment of economic, social and cultural rights in other States’.71Gezien de welvaart en de vergevorderde ontwikkeling van de EU-lidstaten mag worden aangenomen dat zij in staat zijn internationale hulp en samen- werking te verlenen om derde landen te helpen sociaaleconomische rechten te verwezenlijken.
64 Art. 11 lid 2, art. 15 lid 4, art. 22 en art. 23 IVESCR en art. 14 Facultatief Protocol bij het IVESCR.
65 Raible 2020 (supra noot 44), p. 72.
66 Vandenbogaerde 2016 (supra noot 60), p. 304.
67 M. den Heijer & R. Lawson, ‘Extraterritorial Human Rights and the Concept of “Jurisdiction”’, in: M. Langford e.a. (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2013, p. 184.
68 General Comment 24 2017 (supra noot 45), alinea 27. Zie ook Beginsel 3 en 4 van de Maastricht Principles 2011 (supra noot 3).
69 S. Besson, ‘Due Diligence and Extraterritorial Human Rights Obligations – Mind the Gap!’, ESIL Reflections 2020/9-1, p. 8.
70 ESC-Comité, ‘General Comment No 3 on the Nature of States Parties’ Obligations’, 14 december 1990, UN Doc E/1991/23, alinea 14; zie ook General Comment 23 2016 (supra noot 48), alinea 66.
71 Beginsel 33 van de Maastricht Principles 2011 (supra noot 3).
De reikwijdte en de aard van de verplichting tot internationale bijstand en samenwerking zijn omstreden: is het een juridisch bindende verplichting of slechts een morele verplichting?
Houdt het een verplichting in om middelen van een bepaalde staat aan een andere over te dragen? Noch de staten noch het ESC-Comité vinden dat een bepaalde staat een verplichting heeft om specifieke hulp te verlenen aan een andere staat.72Zij aanvaarden echter wel, in het algemeen, het bestaan van verplichtingen tot internationale hulp en samenwerking.73 Meer in het bijzonder hebben staten in het Noorden – waaronder de EU-lidstaten – regelmatig geprotes- teerd tegen het bestaan van bilaterale verplichtingen om internationale hulp en samenwerking te verlenen.74Tijdens de onderhandelingen over het Facultatief Protocol bij het IVESCR hebben verschillende EU-lidstaten bijvoorbeeld aangevoerd dat verplichtingen inzake internationale hulp en samenwerking een moreel en geen juridisch karakter hebben.75Echter hebben zij ook in tal van documenten, zoals de Verklaring inzake het recht op ontwikkeling76 en de Millen- niumverklaring van de Verenigde Naties,77toezeggingen gedaan om internationaal op te treden teneinde sociaaleconomische rechten te verwezenlijken. Het feit dat staten herhaaldelijk bevestigen dat zij zich ertoe verbinden ontwikkelingslanden bij te staan, maakt het voor EU-lidstaten moeilijker om vol te houden dat zij hebben geprotesteerd tegen een ontwikkeling in die rich- ting.78
Als we aanvaarden dat staten algemene verplichtingen hebben om bij te dragen aan de inspanningen van de internationale gemeenschap om sociaaleconomische rechten te verwezenlij- ken, blijft het onduidelijk hoe dergelijke verplichtingen moeten worden verdeeld onder de verschillende leden van de internationale gemeenschap. Met andere woorden: wie is verplicht internationale hulp en samenwerking te verlenen aan een staat die over onvoldoende middelen beschikt om sociaaleconomische rechten te verwezenlijken? Met betrekking tot migratiedeals kan men betogen dat de verplichting tot internationale hulp en samenwerking zwaarder rust op de EU-lidstaten die met derde landen samenwerken dan op andere staten op grond van deze samenwerking. Migratiedeals kunnen zo worden beschouwd als het tot stand brengen van een relatie tussen specifieke staten die het opleggen van verplichtingen tot internationale hulp en samenwerking tussen hen kan rechtvaardigen.
Indien men aanvaardt dat migratiedeals onder bepaalde omstandigheden rechtsmacht – en derhalve rechtstreekse verplichtingen – kunnen doen ontstaan, zoals betoogd in paragraaf 3, zou dit des te meer moeten volstaan om aan de EU-lidstaten algemene verplichtingen toe te kennen. Het causaal verband tussen migratiedeals en de schendingen van de sociaaleconomische rechten van people on the move in Turkije en Libië rechtvaardigt dat aan de EU-lidstaten verplich-
72 P. Alston, ‘Ships Passing in the Night: The Current State of the Human Rights and Development Debate Seen through the Lens of the Millennium Development Goals’, Human Rights Quarterly 2005/27-3, p. 777.
73 M. Langford, F. Coomans & F. Gómez Isa, ‘Extraterritorial Duties in International Law’, in: M. Langford e.a. (red.), Global Justice, State Duties: The Extraterritorial Scope of Economic, Social and Cultural Rights in International Law, Cambridge: Cambridge University Press 2013, p. 112.
74 Langford, Coomans & Gómez Isa 2013 (supra noot 73), p. 73.
75 M. Sepúlveda, ‘Obligations of International Assistance and Cooperation in an Optional Protocol to the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights’, Netherlands Quarterly of Human Rights 2006/24-2, p. 273.
76 Resolutie 41/128 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (4 december 1986) Declaration on the Right to Development.
77 Resolutie 55/2 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (8 September 2000) UN Millennium Declaration.
78 Alston 2005 (supra noot 72), p. 778.
tingen inzake internationale hulp en samenwerking worden opgelegd. Zonder migratiedeals zouden people on the move immers niet in Turkije en Libië worden vastgehouden, waar hun rechten in het gedrang komen.79Tenslotte impliceren migratiedeals, zoals paragraaf 2 aantoont, vaak de overdracht van middelen van Europa naar derde landen, bijvoorbeeld via de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije. Met andere woorden, het is mogelijk dat de EU-lidstaten middels migratiedeals in feite al internationale hulp en samenwerking verlenen aan derde landen. Kortom, hoewel dit geen lex lata betreft, kan men in ieder geval bepleiten dat migratiedeals verplichtingen van de EU-lidstaten inzake internationale hulp en samenwerking zouden kunnen doen ontstaan jegens derde landen die als gevolg van dergelijke overeenkomsten people on the move opvangen.
Dit houdt verband met een hedendaagse kwestie op het gebied van migratiebeleid: het toenemende gebruik van conditionaliteit in ontwikkelingshulp, waarbij de EU en haar lidstaten ontwikkelingshulp koppelen aan migratiecontrole. Zowel het Migratiepartnerschapskader van 2016 als het nieuwe Migratie- en asielpact van 202080voorzien bijvoorbeeld in het gebruik van zowel sancties als beloningen om derde landen ervan te overtuigen mee te werken aan migratie- controle. Deze praktijk is om verschillende redenen problematisch, met name omdat ontwikke- lingshulp onrechtmatig wordt gebruikt voor migratiecontrole en de toewijzing ervan niet wordt gestuurd door de behoeften van de ontvangers, maar door de belangen van het Europese migratiebeleid.81Het is echter een feit dat de EU-lidstaten samenwerken met buurlanden om de migratiestromen in te dammen. Dit heeft tot gevolg dat deze landen soms aanzienlijke aantallen people on the move moeten opvangen en hun sociaaleconomische rechten moeten waarborgen. Aangezien deze toegenomen last ten minste deels te wijten is aan de migratiedeals die met de EU-lidstaten zijn gesloten, versterkt dit het argument dat laatstgenoemden algemene verplichtingen hebben om internationale hulp en samenwerking te verlenen aan buurlanden die people on the move opvangen, teneinde hen te helpen hun sociaaleconomische rechten te verwezenlijken. Hoewel de EU-lidstaten misschien niet de enige actoren zijn die Libië en Turkije kunnen helpen bij het realiseren van sociaaleconomische rechten, bevinden zij zich wel in een bevoorrechte positie om dat te doen. Daarom zou de bijdrage van de EU-lidstaten aan de inspanningen van de internationale gemeenschap op het gebied van internationale hulp en samenwerking zich in ieder geval deels moeten richten op derde landen met wie ze migratiedeals hebben gesloten.
Ten slotte wijst dit op de keerzijde van de medaille inzake de relatie tussen migratiedeals en internationale hulp en samenwerking: kunnen de EU-lidstaten hun algemene verplichtingen uit hoofde van het IVESCR nakomen door het sluiten van migratiedeals met derde landen? Het feit dat zij reeds middelen overmaken aan derde landen zoals Turkije en Libië doet vermoeden dat samenwerking op het gebied van migratiecontrole op zich zou kunnen worden beschouwd als het verlenen van internationale hulp en samenwerking. Met betrekking tot people on the move heeft het ESC-Comité immers het volgende geoordeeld:
‘International assistance and cooperation are particularly required in order to allow States facing a sudden influx of refugees and migrants to comply with their core obligations as defined above. (…) [W]hen
79 Dit betekent echter niet dat hun sociaaleconomische rechten zonder migratiedeals per se zouden zijn verwezenlijkt.
80 COM(2020) 609 final (mededeling over een nieuw migratie- en asielpact).
81 Zie bijvoorbeeld European Council on Refugees and Exiles, ‘Migration Control Conditionality: A Flawed Model’, 2020 ECRE Policy Note 25, www.ecre.org/wp-content/uploads/2020/01/PN_25.pdf.
confronted by large flows of migrants fleeing conflict or persecution, some States face a heavier burden than others. [The Committee] sees any measure that States parties adopt to support the realization of the rights of the Covenant on the territory of other States as contributing to the aims of the Covenant.’82
In welke mate dragen de EU-lidstaten bij aan de verwezenlijking van de sociaaleconomische rechten van people on the move in Libië en Turkije? Zoals hierboven is opgemerkt, levert de EU- Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije een aanzienlijke bijdrage aan de verbetering van de situatie van Syrische vluchtelingen in Turkije, met name op het gebied van leefomstandigheden, gezond- heid en onderwijs. Derhalve kan worden gesteld dat de EU-lidstaten via de faciliteit een deel van hun algemene verplichtingen uit hoofde van het IVESCR nakomen. In het geval van Libië lijkt dit echter niet het geval te zijn. De middelen worden immers hoofdzakelijk besteed aan het ontwikkelen van de capaciteit van de Libische kustwacht en dragen niet noemenswaardig bij tot de verbetering van de schrijnende situatie van people on the move in Libië. Daarom is het waarschijnlijk dat de Europese samenwerking met Libië op het gebied van migratie niet in overeenstemming is met het IVESCR, omdat de verleende hulp en samenwerking eerder dreigt bij te dragen aan schendingen van de sociaaleconomische rechten van people on the move dan deze rechten te verwezenlijken.
Samenvattend hebben de EU-lidstaten, naast eventuele rechtstreekse verplichtingen, ook algemene verplichtingen om bij te dragen aan de inspanningen van de internationale gemeen- schap op het gebied van internationale hulp en samenwerking. Vanwege de impact van migratie- deals op de sociaaleconomische rechten van people on the move, kunnen de EU-lidstaten verplicht zijn internationale hulp en samenwerking te verlenen aan derde landen die hen opvangen, zoals Turkije en Libië. De door de EU-lidstaten verleende hulp kan zo bijdragen aan het nakomen van hun algemene verplichtingen inzake internationale hulp en samenwerking indien deze bijdraagt aan het verwezenlijken van de sociaaleconomische rechten van people on the move in derde landen.
5 Conclusie
Het nieuwe Migratie- en asielpact dat de Europese Commissie in september 2020 voorstelde voorziet in meer samenwerking met derde landen op het gebied van migratie:
‘Een goed werkend migratiebeleid is in het belang van de partnerlanden, de EU en van de vluchtelingen en migranten zelf. Samenwerking met onze partners, in de eerste plaats op basis van bilaterale betrekkingen, in combinatie met betrokkenheid op regionaal en multilateraal niveau, is een noodzakelijke voorwaarde voor een dergelijk beleid. (…) Samenwerking met partners helpt de EU ook bij het nakomen van haar verplichtingen om bescherming te bieden aan mensen in nood, en bij het vervullen van haar rol van grootste donor van ontwikkelingshulp ter wereld. In het kader van het nieuwe pact zal op alle desbetreffende gebieden intensiever met de partnerlanden worden samengewerkt.’83
82 ESC-Comité, ‘Duties of States Towards Refugees and Migrants under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights: Statement by the Committee on Economic, Social and Cultural Rights’, 13 maart 2017, UN Doc E/C.12/2017/1, alinea 18.
83 Nieuw migratie- en asielpact 2020 (supra noot 80), p. 19-20.
Dit suggereert dat migratiedeals alle betrokken partijen ten goede kunnen komen, ook de people on the move zelf, en dat zij kunnen voldoen aan de verplichtingen van de EU-lidstaten om bij te dragen tot de verwezenlijking van de sociaaleconomische rechten van people on the move in derde landen.
Uit de voorgaande analyse blijkt echter dat migratiedeals weliswaar over het potentieel beschikken om dit te doen, maar dat dit in de praktijk niet altijd het geval is. Veel people on the move in derde landen zoals Turkije en vooral Libië leven immers in schrijnende omstandig- heden. In hoeverre zijn de EU-lidstaten, als verdragspartijen bij het IVESCR, verplicht bij te dragen aan de verwezenlijking van hun sociaaleconomische rechten? Ten eerste kunnen migratie- deals met buurlanden rechtstreekse verplichtingen doen ontstaan: bij het sluiten van dergelijke overeenkomsten moeten de EU-lidstaten redelijke maatregelen nemen om redelijkerwijs voorzien- bare schendingen van de sociaaleconomische rechten van people on the move te voorkomen. Ten tweede hebben de EU-lidstaten een algemene verplichting om bij te dragen aan de inspanningen van de internationale gemeenschap om internationale hulp en samenwerking te verlenen aan staten die niet over de middelen beschikken om sociaaleconomische te verwezenlijken. In dit artikel wordt geopperd dat migratiedeals de EU-lidstaten zowel zouden kunnen verplichten alsook in staat zouden kunnen stellen om internationale hulp en samenwerking te verlenen aan staten als Turkije en Libië die people on the move opvangen. In de praktijk is het waarschijnlijker dat de Europese samenwerking met Turkije de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR nakomt, aangezien deze samenwerking aanzienlijke financiële steun voor Syrische vluchtelingen omvat via de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije, terwijl de samenwerking met Libië bijna uitsluitend gericht is op het voorkomen van migratie naar de EU.
Rekening houden met de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR zou dus een positief effect kunnen hebben op toekomstige migratiedeals. People on the move reizen vaak vanuit buurlanden in de regio naar de EU omdat zij daar geen toegang hebben tot een fatsoenlijke levensstandaard, gezondheidszorg, onderwijs en werk.84 Daarom zou Europese steun die bijdraagt aan de verwezenlijking van hun sociaaleconomische rechten niet alleen kunnen bijdragen aan het hoofddoel van migratiedeals – het indammen van migratiestromen naar de EU – maar ook de situatie van people on the move in derde landen kunnen verbeteren en de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR kunnen nakomen.
Er bestaat politieke onenigheid over de wenselijkheid om de Verklaring EU-Turkije te gebruiken als blauwdruk voor Europese migratiedeals met andere buurlanden, met name in Noord-Afrika.85De problematische aspecten van de Verklaring, met name de juridische status ervan en de onaanvaardbare levensomstandigheden in de hotspots op de Griekse eilanden, waaronder het beruchte kamp Moria, moeten in dit verband zeker in aanmerking worden genomen. Maar dat geldt ook voor de erkenning dat de EU-Faciliteit voor vluchtelingen in Turkije een positieve bijdrage levert aan de verwezenlijking van de sociaaleconomische rechten van people on the move in Turkije. Bovendien kan de faciliteit de EU-lidstaten in staat stellen hun verplichtingen uit hoofde van het IVESCR deels na te komen. Het is dan ook te hopen dat
84 Zie bijvoorbeeld M. den Heijer, J. Rijpma & T. Spijkerboer, ‘Dwang, verbod en grootse verwachtingen: Over het falende Europese asielbeleid’, NJB 2016/91, p. 1676; H. Crawley & K. Jones, ‘Beyond here and there: (Re)conceptuali- sing Migrant Journeys and the “in-between”’, Journal of Ethnic and Migration Studies 2020, p. 1-17.
85 Zie bijvoorbeeld Brief van de informateur van 12 juni 2017 (Kamerstukken II 2016/17, 34700, nr. 21).
toekomstige migratiedeals rekening houden met de verplichtingen van de EU-lidstaten uit hoofde van het IVESCR.
