R AAD VOOR V ERGUNNINGSBETWISTINGEN ARREST
van 4 maart 2021 met nummer RvVb-A-2021-0714 in de zaak met rolnummer 1920-RvVb-0309-A
Verzoekende partijen 1. de heer Tom LOGGHE
2. de heer Wouter SCHUDDINCK 3. de heer Olivier LAMBERTS 4. mevrouw Julie VAN DEN EEDE 5. de vzw BROKON
vertegenwoordigd door Mr. Pieter JONGBLOET met woonplaatskeuze te 3010 Leuven, Oude Diestsesteenweg 13 Verwerende partij de deputatie van de provincieraad van ANTWERPEN
Tussenkomende partij de nv EXTENSA
vertegenwoordigd door advocaat Els EMPEREUR met woonplaatskeuze op het kantoor te 2018 Antwerpen, Generaal Lemanstraat 55
I. BESTREDEN BESLISSING
De verzoekende partijen vorderen met een aangetekende brief van 20 december 2019 de vernietiging van de beslissing van de verwerende partij van 24 oktober 2019.
De verwerende partij heeft het administratief beroep van de verzoekende partijen tegen de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kontich van 10 april 2017 niet ingewilligd.
De verwerende partij heeft aan de tussenkomende partij een verkavelingsvergunning verleend voor het verkavelen van een terrein op de percelen gelegen te 2550 Kontich, Pierstraat, met als kadastrale omschrijving afdeling 1, sectie F, nr. 20 H 2, sectie B, nummers 347P, 390D, 390C, 390B, 347M, 366A, 401A, 361, 362, 347R, 387C, 347S, 408A, 380A, 359B, 353D, 370D, 353C, 365B, 372C, 354A, 405D, 335C, 363A, 349D, 389A, 391K, 407E, 409A, 388A, 345, 364A, 348, 355A, 352B; 368D, 357, 356, 378A, 416K, 346B, 351D.
II. VERLOOP VAN DE RECHTSPLEGING
De verwerende partij dient een antwoordnota en het administratief dossier in. De tussenkomende partij dient een schriftelijke uiteenzetting in. De verzoekende partijen dienen een wederantwoordnota in.
De kamervoorzitter behandelt de vordering tot vernietiging op de openbare zitting van 9 februari 2021.
Advocaat Pieter JONGBLOET voert het woord voor de verzoekende partijen. Advocaat Els EMPEREUR voert het woord voor de tussenkomende partij.
De verwerende partij, hoewel behoorlijk opgeroepen, verschijnt niet op de zitting.
Het decreet van 4 april 2014 betreffende de organisatie en de rechtspleging van sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (DBRC-decreet) en het besluit van de Vlaamse regering van 16 mei 2014 houdende de rechtspleging voor sommige Vlaamse bestuursrechtscolleges (Procedurebesluit) zijn toegepast.
III. FEITEN
1.
De zaak heeft betrekking op een, volgens de bestemmingsvoorschriften van het gewestplan
‘Antwerpen’, woonuitbreidingsgebied gelegen ten westen van het centrum van Kontich, langs de E19. De eerste tot vierde verzoekende partijen wonen in de Pierstraat, gelegen ten noorden van het woonuitbreidingsgebied. De vijfde verzoekende partij is een vereniging met rechtspersoonlijkheid die onder meer als doel heeft om de ruimtelijke ordening in de gemeente Kontich te bewaken.
Bij besluit van de Vlaamse regering van 19 juni 2009 wordt het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan
“Afbakening grootstedelijk gebied Antwerpen” definitief vastgesteld. Het omvat onder meer het deelproject 1J ‘woongebied Groeningen’, waarin het hiervoor genoemde woonuitbreidingsgebied wordt bestemd tot woongebied.
De Raad van State vernietigt in het arrest nr. 217.128 van 6 januari 2012 het besluit van 19 juni 2009 van de Vlaamse regering houdende definitieve vaststelling van het gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan “Afbakening grootstedelijk gebied Antwerpen”, voor wat betreft het deelproject 1J
‘woongebied Groeningen’.
2.
De tussenkomende partij dient op 7 november 2017 bij het college van burgemeester en schepenen van de gemeente Kontich een aanvraag in voor een verkavelingsvergunning voor “het verkavelen van een terrein” op de percelen gelegen te 2550 Kontich, Pierstraat zn.
De aanvraag is grotendeels gelegen in het woonuitbreidingsgebied genoemd in het vorig randnummer. Het projectgebied heeft een oppervlakte van 27,6 ha met 275 loten. Volgens de bestreden beslissing is er sprake van 651 wooneenheden, een zone voor kleinhandel, een wijkpark van ongeveer 10 ha (park+ waterbufferingszones) en een fietstunnel onder de N171.
Tijdens het openbaar onderzoek, georganiseerd van 28 november 2016 tot en met 27 december 2016, dienen onder meer de eerste tot en met de vierde verzoekende partijen een bezwaarschrift in.
Het college van burgemeester en schepenen verleent op 10 april 2017 een verkavelingsvergunning aan de tussenkomende partij. Tegen die beslissing tekenen de verzoekende partijen op 2 juni 2017 administratief beroep aan bij de verwerende partij.
De provinciale stedenbouwkundige ambtenaar adviseert in zijn verslag van 20 juli 2017 en van 24 augustus 2017 om het beroep niet in te willigen en de verkavelingsvergunning te verlenen overeenkomstig de gewijzigde plannen.
Na de hoorzitting van 25 juli 2017 verklaart de verwerende partij het beroep op 31 augustus 2017 ongegrond en verleent een verkavelingsvergunning. Bij arrest nr. RvVb-A-1819-1217 van 16 juli 2019 vernietigt de Raad de verkavelingsvergunning van 31 augustus 2017. Het cassatieberoep bij de Raad van State wordt verworpen bij arrest nr. 247.817 van 17 juni 2020.
3.
De verwerende partij herneemt de vergunningsprocedure met een nieuw verslag van de provinciale stedenbouwkundige ambtenaar van 17 oktober 2019 waarin wordt geadviseerd om een verkavelingsvergunning te verlenen onder voorwaarden.
Na de hoorzitting van 22 oktober 2019 verklaart de verwerende partij het beroep op 24 oktober 2019 ongegrond en verleent een verkavelingsvergunning. Dat is de bestreden beslissing.
IV. ONTVANKELIJKHEID VAN DE TUSSENKOMST
De tussenkomende partij verzoekt met een aangetekende brief van 25 maart 2020 om in de procedure tot vernietiging tussen te komen. De voorzitter van de Raad laat de tussenkomende partij met een beschikking van 4 juni 2020 toe in de debatten.
Uit het dossier blijkt dat het verzoek tot tussenkomst tijdig en regelmatig is ingesteld. Er worden geen excepties opgeworpen.
V. ONTVANKELIJKHEID VAN DE VORDERING TOT VERNIETIGING - BELANG
Standpunt van de partijen
De eerste tot en met de vierde verzoekende partijen dienen zich aan als onmiddellijk omwonenden met uitzicht op het projectgebied vanuit hun tuin. Ze vrezen onder andere een aantasting van hun rustig woongenot. De vijfde verzoekende partij is een procesbekwame vereniging die zich inzet voor de ruimtelijke ordening in Kontich en haalt aan dat het verkavelingsproject aanzienlijke gevolgen zal hebben voor het natuurbehoud, de verkeersinfrastructuur en de mobiliteit in Kontich.
De verwerende partij werpt op:
“…
Verzoekende partij toont niet concreet aan hoe dit voor hem daadwerkelijk hinder voor gevolg kan hebben. Het loutere feit dat de site ontwikkeld zal worden, is een gegeven waarmee verzoekende partij rekening diende te houden. Vroeg of laat ZAL het bestaande woonuitbreidingsgebied in functie van woningbouw ontwikkeld worden.
Nergens blijkt uit het verzoekschrift dat verzoekende partijen hinder zouden ondervinden die niet inherent is aan de ontwikkeling van het gebied. Integendeel. Het verkavelingsplan en de voorschriften werden zo ontwikkeld dat de creatie van bijkomende woningen geen hinder zal veroorzaken die de normale tolerantiegrens zou overschrijden. Er werden park(buffers) voorzien rondom het gehele terrein. (stuk 29A + 71 : verkavelingsplan 3/30 + beplantingsplan 8/30 )
Verzoekende partij toont het tegendeel niet aan.
…
Het gegeven dat bij de ontwikkeling van het gebied voorzien is in een ontsluitingsweg die
“achter de tuinen van verzoekende partijen gelegen is” - kan op zich niet volstaan om automatisch tot hinder en/of nadelen te besluiten. Nogmaals…ook een dergelijke ingreep is inherent aan - en te voorzien bij – de ontwikkeling van een dergelijk gebied. Verzoekende partij toont niet aan hoe de weg concreet voor hen persoonlijk de grens van een normale tolerantie zou overschrijden. De afbeelding op p. 14 van het verzoekschrift is dienaangaande nietszeggend, en het valt niet in te zien hoe de stelling dat verzoekende partij “doorheen de nieuwe wijk moet rijden om met de wagen het centrum van Kontich te bereiken” voor hem persoonlijk een nadeel zou kunnen uitmaken.
De ontsluiting werd net ontwikkeld rekening houdend met de Pierstraat
…
Voor wat de VZW Brokon betreft – zijnde een procesbekwame vereniging - wordt in art.
4.8.11 § 1, 4° VCRO gesteld
…
In het verzoekschrift wordt uit de statuten als doel geciteerd (zie stuk 57b):
“De vereniging heeft tevens tot doel het bestuderen en opvolgen van de mbt het grondgebied van de gemeente Kontich en onmiddellijk aanpalende gemeenten aangevraagde, afgeleverde en geweigerde administratieve vergunningen op het vlak van ruimtelijke ordening, milieu, onteigening. Monumenten en Landschappen, stads- en dorpsgezichten, natuurbehoud, mobiliteit, verkeersinfrastructuur, leidingen voor het vervoer van vloeistoffen en gassen, hoogspanningsleidingen en alle aanverwante beleidsdomeinen, en hun effect op de op het grondgebied van de gemeente Kontich en de onmiddellijk aanpalende gemeenten bestaande ruimtelijke ordening en de door de vereniging gewenste evolutie van deze ruimtelijke ordening.
In het kader van de verwezenlijking van haar doel kan de vereniging ook in rechte treden door het instellen van om het even welk administratief beroep, rechtsvordering of beroep tot nietigverklaring en/of schorsing van de tenuitvoerlegging bij elke Vlaamse, Belgische of Europese administratieve overheid, rechtscollege, rechtbank of hof.”
Uw Raad oordeelde eerder reeds dat een dergelijk ruim omschreven belang, neerkomt op een algemeen belang, en dan ook niet kan aanvaard worden :
…
Bovendien blijkt deze VZW te zijn opgericht sinds 2008. Voor wat de voorwaarde van duurzame en effectieve werking betreft, wordt enkel verwezen naar één procedure bij de Raad van State inzake de afbakening van het grootstedelijk gebied Antwerpen dat betrekking had op het betrokken plangebied, en één bezwaarschrift dat ingediend werd tegen de vorige verkavelingsaanvraag van dit dossier.
Dit volstaat geenszins om te kunnen spreken van een duurzame werking.
…”
Beoordeling door de Raad
In het arrest nr. RvVb-A-1819-1217 van 16 juli 2019 heeft de Raad het belang van de verzoekende partijen als volgt aanvaard:
“…
2.
De eerste zes verzoekende partijen zijn natuurlijke personen en beroepen zich op nadelige gevolgen als omwonenden. Zij halen in het bijzonder de verstoring van hun uitzicht, rust en leefkwaliteit en mobiliteitsproblemen aan.
De woningen van de verzoekende partijen, zoals in het verzoekschrift gesitueerd, maken deel uit van de omgeving van het betrokken verkavelingsterrein. De betrokken verkavelingsaanvraag voorziet in het verkavelen van een terrein van 27,6 ha en de oprichting van 651 wooneenheden, een kleinhandelszone, een wijkpark en weginfrastructuurwerken, zodat niet ernstig betwist kan worden dat de bestreden vergunning een impact kan hebben op de leefomgeving van de verzoekende partijen.
3.
De zevende verzoekende partij stelt zich voor als een procesbekwame vereniging in de zin van artikel 4.8.11, §1, lid 1, 4° VCRO, dat bepaalt dat een procesbekwame vereniging bij de Raad op ontvankelijke wijze een beroep kan instellen, indien zij optreedt namens een groep wiens collectief belang door de bestreden beslissing is bedreigd of geschaad en voor zover zij beschikt over een duurzame en effectieve werking overeenkomstig de statuten.
Uit de bepalingen van de statuten van de zevende verzoekende partij blijkt dat zij een collectief en voldoende specifiek omschreven belang nastreeft, met name het opvolgen en bestuderen van, en eventueel in rechte treden tegen beslissingen die een effect hebben op de ruimtelijke ordening in Kontich en de onmiddellijk aanpalende gemeenten.
Uit de uiteenzetting in het verzoekschrift blijkt dat zij met het beroep tegen de bestreden beslissing wil beletten dat het milieu, de ruimtelijke ordening, het natuurbehoud en de verkeersinfrastructuur en mobiliteit in Kontich in het gedrang worden gebracht. Er blijkt bovendien dat zij activiteiten, die betrekking hebben op het werkingsgebied, organiseert.
Het wordt door partijen niet betwist dat zij eerder een procedure bij de Raad van State heeft ingesteld en een bezwaarschrift heeft ingediend in het kader van een vorige vergunningsaanvraag. De zevende verzoekende partij toont op afdoende wijze aan dat zij over een duurzame en effectieve werking beschikt.
…”
Er zijn geen redenen om anders te oordelen en de verwerende partij overtuigt daar ook niet toe.
Ze voert geen argumenten of feiten aan die anders zouden kunnen of moeten doen besluiten.
VI. ONDERZOEK VAN DE MIDDELEN – EERSTE MIDDEL
Standpunt van de partijen
De verzoekende partijen voeren de schending aan van artikel 5.1.1 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen (hierna: het Inrichtingsbesluit) en de schending van het gewestplan Antwerpen.
Ze zetten uiteen:
“…
Doordat, de middels het bestreden besluit vergunde verkaveling, niet alleen voorziet in de realisering van woningbouw, maar tevens dwingend voorziet in de realisering van handelsruimtes, en ook de realisering van recreatieve bestemmingen mogelijk maakt, Terwijl, de aanvraag volgens het Gewestplan Antwerpen gelegen is in woonuitbreidingsgebied. Een gebied waarbinnen volgens artikel 5.1.1 Inrichtingsbesluit zolang het gebied niet geordend is enkel groepswoningbouw mogelijk is, en het project middels het bestreden besluit ook uitdrukkelijk als groepswoningbouwproject wordt vergund,
En Terwijl, volgens vaste rechtspraak de realisering van groepswoningbouw strikt beperkt is tot het gelijktijdig oprichten van meerdere gebouwen, uitsluitend bestemd voor bewoning, die één samenhangend geheel vormen.
En terwijl aldus volgens deze rechtspraak binnen een woonuitbreidingsgebied een groepswoningbouwproject niet wettig kan voorzien in het realiseren van handelsruimtes of andere bestemmingen dan het loutere wonen,'
En terwijl in casu nochtans meerdere loten voorzien in bestemmingen die vreemd of minstens gedeeltelijk vreemd zijn aan wonen. Zo wordt bijvoorbeeld de zone voor walwoningen en pleinappartementen expliciet mede bestemd tot de vestiging van
"recreatieve activiteiten". Hetzelfde geldt voor de kleinhandelszone die in het gebied is voorzien (lot 18) en waarop artikel 17 van de bestemmingsvoorschriften van toepassing is.
Hier is het zelfs verboden om de woning op te richten zonder te voorzien in de handelsfunctie. Het betreft aldus geenszins het oprichten van gebouwen uitsluitend bestemd voor bewoning,
En terwijl, in de rechtspraak in deze terecht wordt benadrukt dat er een onderscheid bestaat tussen woongebied (waar in concrete situaties wel handel en recreatie mogelijk kan zijn) en woonuitbreidingsgebied (waar enkel groepswoningbouw mogelijk is)
…
Zodat, het bestreden besluit, door de verkaveling expliciet als "groepswoningbouw" te vergunnen, terwijl het vergunde qua bestemmingen veel meer mogelijk maakt dan (groeps)woningbouw, maar ook commerciële bestemmingen voorziet (en zelfs verplicht stelt) en recreatieve voorzieningen mogelijk maakt, de in het middel aangehaalde bepalingen schendt,
…”
De verwerende partij repliceert:
“…
2.1.Gebouwen bestemd voor bewoning
De gebouwen zullen allen gekend zijn met een woonfunctie of met een functie dewelke tot de normale uitrusting van het woongebied behoort. Alle nevenfuncties in de verkaveling voor groepswoningbouw (o.a. recreatieve voorzieningen, socio-culturele voorzieningen, e.a. ) moeten aanzien worden als normale uitrustingen die tot het woongebied behoren.
De omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp- gewestplannen en gewestplannen stelt :
“In de woonuitbreidingsgebieden ligt het accent op het wonen, alsmede op de functies die behoren tot de normale uitrusting van het woongebied.”
Verder bepaalt deze omzendbrief dat de gehele inrichting en opvatting van de woonwijk, met in begrip van de gemeenschappelijke ruimten, dient te worden weergegeven in de vergunningsaanvraag:
Bij de aanvraag dient een plan voorgelegd te worden waarop de wegenstructuur en de aanleg van de woonwijk met inbegrip van de gemeenschappelijke ruimten (groenvoorzieningen e.a.) is weergegeven. Een memorie van toelichting waarin het
bebouwingsprogramma en de opvatting van de wijk wordt uiteengezet, dient bij de aanvraag gevoegd.
Alle nevenfuncties die in de verkavelingsvergunningsaanvraag voor het groepswoningbouwproject voorzien worden, zoals gemeenschapsvoorzieningen, socio- culturele voorzieningen, detailhandel, recreatieve voorzieningen, etc., behoren tot de normale uitrusting van een woongebied en worden op wijkniveau gerealiseerd. Zij zijn dan ook toelaatbaar.
Verder wordt in de aanvraagdocumenten op duidelijke wijze het uitzicht van de publieke ruimte bepaald. Zo wordt een afzonderlijk Beeldkwaliteitsplan – publiek domein gevoegd, waarin de algemene principes van de publieke ruimte (zowel infrastructuur als het groen) worden besproken.
Deze principes worden ook door vertaald in de stedenbouwkundige voorschriften bij de verkavelingsvergunningsaanvraag.
De volledige aanvraag moet dan ook aanzien worden als een aanvraag in functie van woningbouw.
…”
De tussenkomende partij stelt:
“Onontvankelijkheid van het middel
…
Verzoekende partijen werpen in het eerste middel de schending op van "artikel 5.1.1 van het Inrichtingsbesluit, het Gewestplan Antwerpen, zoals vastgesteld bij Koninklijk Besluit van 3 oktober 1979", zonder de schending ervan concreet te onderbouwen. Waaruit de schending van de voormelde bepalingen concreet zou kunnen voorliggen, wordt in het middel niet nader toegelicht. Derhalve is het eerste middel is onontvankelijk.
…
Ongegrondheid van het middel
Onder "groepswoningbouw" in de zin van artikel 5.1.1 van het Inrichtingsbesluit dient te worden verstaan het gelijktijdig oprichten van meerdere gebouwen bestemd voor bewoning die één samenhangend geheel vormen.
In de bestreden beslissing oordeelde de verwerende partij terecht het volgende:
"De gebouwen zullen verder ook allen gekend zijn met een woonfunctie of met een functie dewelke tot de normale uitrusting van het woongebied behoort. Alle nevenfuncties in de verkaveling voor groepswoningbouw (o.a. recreatieve voorzieningen, socio-culturele voorzieningen, e,a. ) moeten aanzien worden als normale uitrustingen die tot het woongebied behoren (hierover bestaat eveneens veelvuldige rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwisting), De volledige aanvraag moet dan ook aanzien worden als een aanvraag in functie van woningbouw"
Zoals tevens blijkt uit de verkavelingsvoorschriften, zullen de gebouwen in de verkaveling ook volledig in het teken staan van bewoning. Ook functies die behoren tot de normale uitrusting van een woongebied worden toegelaten in een groepswoningbouwproject, zoals
blijkt uit de Omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en gewestplannen:
"In de woonuitbreidingsgebieden ligt het accent op het wonen, alsmede op de functies die behoren tot de normale uitrusting van het woongebied."
Verder bepaalt deze Omzendbrief dat de gehele inrichting en opvatting van de woonwijk, met in begrip van de gemeenschappelijke ruimten, dient te worden weergegeven in de vergunningsaanvraag:
"Bij de aanvraag dient een plan voorgelegd te worden waarop de wegenstructuur en de aanleg van de woonwijk met inbegrip van de gemeenschappelijke ruimten (groenvoorzieningen e.a.) is weergegeven. Een memorie van toelichting waarin het bebouwingsprogramma en de opvatting van de wijk wordt uiteengezet, dient bij de aanvraag gevoegd."
Hieruit volgt dat aan een vergunningsaanvraag voor een groepswoningbouwinitiatief een 'memorie van toelichting' moet worden gevoegd (lees: een masterplan zoals in casu) waarin wordt aangegeven hoe het project zich inpast in de omgeving en hoe gekomen wordt tot een harmonisch, kwalitatief en samenhangend geheel, waarbij sprake moet zijn van een levendige wijk met voorzieningen (`gemeenschappelijke ruimten') die ondersteunend werken aan het wonen.
In de memorie van toelichting bij het ontwerpdecreet betreffende het grond- en pandenbeleid is gesteld dat "een typisch voorbeeld" van een groepswoningbouwproject "de wijken opgericht door de gemeenten en de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden"
betreft (Ontwerp van decreet betreffende het grond- en pandenbeleid, Parl.St. VI.Parl.
2008-09, nr. 2012/1, 53). D. LINDEMANSen J. BLANCKE verwijzen als voorbeeld naar
"de sociale woonwijken, kleine landeigendommen en door gemeenten en intercommunales opgerichte woonwijken" (De bouw- en verkavelingsvergunning in het Vlaamse Gewest, Heule, UGA, 1997, 33, nr. 114). Deze woonwijken voor 'volkshuisvesting' omvatten van oudsher collectieve functies ten behoeve van het functioneren 'als wijk'. Alle nevenfuncties die in de verkavelingsvergunningsaanvraag voor het groepswoningbouwproject voorzien worden, zoals detailhandel, recreatieve voorzieningen, etc., behoren dus tot de normale uitrusting van een woongebied en worden op wijkniveau gerealiseerd.
Uit de verkavelingsvoorschriften en de vergunningsaanvraag blijkt dan ook duidelijk dat het gehele groepswoningbouwproject in het teken van bewoning staat. Ook de PSA komt op basis van de vergunningsaanvraag terecht tot de vaststelling dat volledige aanvraag in het teken van bewoning staat.
Ook in de rechtspraak aanvaardde Uw Raad impliciet dat gemeenschappelijke voorzieningen zich in overeenstemming zijn met het groepswoningbouwproject.
Zo vernietigde Uw Raad bij arrest van 15 oktober 2013, nr. N2013/0606 een stedenbouwkundige vergunning voor de oprichting van zeven woningen en een gemeenschappelijke voorziening (zwembad) vernietigd omdat "er in deze zaak geen zekerheid dat de woningen tegelijkertijd zullen worden opgericht, aangezien er geen garanties zijn dat de aanvrager van de vergunning voor alle woningen als bouwheer zal optreden. Het lijkt veeleer de bedoeling afzonderlijke kopers te vinden voor elk van de te bouwen villa's, waarbij de kopers dan ook als bouwheer zullen optreden". De aanwezigheid van een collectieve voorziening in het aanvraagdossier (zwembad) vormde géén annulatiegrond.
…
Met andere woorden werd de aanwezigheid van een buurtfunctie (zwembad) niet als een probleem gepercipieerd, wel het feit dat deze als voorziening volstrekt geïsoleerd lag en geen harmonisch geheel vormde met de villawoningen, waarvan overigens niet vast stond of deze gelijktijdig konden worden opgericht.
In huidig dossier worden de buurtvoorzieningen evenwel architecturaal en stedenbouwkundig geïntegreerd in het project, dat volledig gerealiseerd wordt op grond van een omgevingsvergunning welke als uitdrukkelijke voorwaarde de naleving van het bijzondere voorschrift `groepswoningbouwkarakter' (artikel 1, zesde lid, van de bestreden beslissing) omvat (zie verder).
Tenslotte verwierp Uw Raad bij arrest van 13 augustus 2019, nr. RvVb-A-1819-1293 een vernietigingsberoep tegen een groepswoningbouwproject en oordeelde met betrekking tot de bufferbekken het volgende:
"Daarnaast kan het bufferbekken, doordat het een voldoende reële band vertoont met het project dat voorziet in de bouw van 26 woongelegenheden, niet anders beschouwd worden dan als vergunbaar in het woonuitbreidingsgebied. Anders oordelen zou tot gevolg hebben dat de aanvrager van een groepswoningbouwproject elke normale ontwikkelingsmogelijkheid van zijn project wordt ontzegd."
Hierbij stelde Uw Raad dat bufferbekken, hoewel deze geen woonfunctie omvatten, in overeenstemming waren met de gewestplanvoorschriften met betrekking tot de groepswoningbouw doordat deze een "voldoende reële band" vertoonden met het project.
Dat groepswoningbouw betrekking moet hebben op de bewoning sluit geenszins uit dat andere nevenfuncties die in dienst staan van de woonbestemming, toegelaten kunnen worden. Verzoekende partijen tonen bovendien nergens concreet aan waarom de vaststelling, zijnde dat de nevenfuncties ten dienste staan van de bewoning, foutief zou zijn, maar beperken zich tot het louter tegenspreken ervan.
De verzoekende partijen dupliceren:
“…
A) Ontvankelijkheid
Tussenkomende partij stelt dat beroepers niet duidelijk zouden aangeven hoe artikel 5.1.1 Inrichtingsbesluit zou zijn geschonden. Het middels is (simplistisch) als volgt onderbouwd:
1. Artikel 5.1.1. laat enkel groepswoningbouw 2. Er worden onder meer handelsruimtes voorzien 3. Er wordt dus meer dan groepswoningbouw voorzien
Hoe de schending van artikel 5.1.1 niet duidelijk zou kunnen zijn, is beroepers een raadsel.
Het lijkt erop dat tussenkomende partij bij elk middel een exceptie wenst op te werpen.
B) Gegrondheid
Tussenkomende partij tracht aan te tonen dat constructies die niet zuiver bestemd zijn voor wonen, doch wel volledig in functie staan van het woonproject wel vergunbaar zijn onder artikel 5.1.1. Zij verwijzen hiervoor naar een zwembad en een bufferbekken. Zonder veel verdere toelichting, lijkt tussenkomende partij te willen stellen dat het voorzien van een handelszone aldus ook mogelijk zou zijn.
Het voorzien van een bufferbekken werd door de rechtspraak aanvaard omdat dit bufferbekken nu eenmaal noodzakelijk was voor de ontwikkeling van de groepswoningbouw en hier uitsluitend dienst voor deed.
In casu wordt echter veel meer groepswoningbouw beoogd. Bewoning is wettelijk niet toegestaan in bepaalde kavels tenzij men voorziet in een handelsfunctie. Wonen is hier aldus duidelijk ondergeschikt. De redenering van tussenkomende partij volgend zou elke functie vergunbaar zijn die in woongebied vergunbaar is, Uw Raad heeft het tegendeel nochtans zeer duidelijk bevestigd:
…
Verwerende partij stelt dat alle nevenfuncties aanvaardbaar zouden zijn in woonuitbreidingsgebied. Op de door beroepers aangehaalde rechtspraak wordt op geen enkele wijze gereageerd. Het verschil tussen woongebied en woonuitbreidingsgebied zou schijnbaar onbestaande zijn. Het verweer van verwerende partij is niet ernstig.
…”
Beoordeling door de Raad 1.
De summiere exceptie van de tussenkomende partij dat uit de uiteenzetting van het middel niet wordt toegelicht op welke wijze artikel 5, 1.1 van het Inrichtingsbesluit volgens de verzoekende partijen wordt geschonden, kan niet aangenomen worden. De verzoekende partij zetten op een duidelijke en afdoende wijze uiteen dat de verwerende partij de aanvraag ten onrechte beschouwt als groepswoningbouw en ze zetten eveneens uiteen om welke redenen die kwalificatie niet opgaat.
2.
Artikel 5 van het koninklijk besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerpgewestplannen en de gewestplannen (hierna: Inrichtingsbesluit) luidt als volgt:
“1. De woongebieden :
1.0. De woongebieden zijn bestemd voor wonen, alsmede voor handel, dienstverlening, ambacht en kleinbedrijf voor zover deze taken van bedrijf om redenen van goede ruimtelijke ordening niet in daartoe aangewezen gebieden moeten worden afgezonderd, voor groene ruimten, voor sociaal-culturele inrichtingen, voor openbare nutsvoorzieningen, voor toeristische voorzieningen, voor agrarische bedrijven.
Deze bedrijven, voorzieningen en inrichtingen mogen echter maar worden toegestaan voor zover ze verenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving.
1.1. De woonuitbreidingsgebieden zijn uitsluitend bestemd voor groepswoningbouw zolang de bevoegde overheid over de ordening van het gebied niet heeft beslist, en zolang, volgens het geval, ofwel die overheid geen besluit tot vastlegging van de uitgaven voor de voorzieningen heeft genomen, ofwel omtrent deze voorzieningen geen met waarborgen omklede verbintenis is aangegaan door de promotor”.
In de aangehaalde bepaling die in het algemeen “woongebieden” betreft, wordt een onderscheid gemaakt tussen artikel 5.1.0 “woongebieden” met een aantal specifieke bestemmingsvoorschriften en artikel 5.1.1 “woonuitbreidingsgebieden”, die geen andere bestemming toelaat dan groepswoningbouw, tenzij de overheid over de ordening van het gebied anders beslist. Het bestemmingsvoorschrift voor “woonuitbreidingsgebieden” is derhalve groepswoningbouw tot zolang de bevoegde overheid het woonuitbreidingsgebied niet heeft geordend in een plan van aanleg of in een globaal verkavelingsplan waarvoor een regelmatige vergunning is verleend. Een woonuitbreidingsgebied kan dus worden ontwikkeld tot effectief “woongebied” - met de mogelijke
bestemmingen zoals bepaald in artikel 5.1.0 - door middel van een beslissing van de overheid tot ordening van het gebied.
De verwerende partij en de tussenkomende partij verwijzen nog naar de volgende passussen uit de omzendbrief van 8 juli 1997 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp- gewestplannen en gewestplannen, gewijzigd via omzendbrief dd. 25/1/2002 en 25/10/2002:
“…
In de woonuitbreidingsgebieden ligt het accent op het wonen, alsmede op de functies die behoren tot de normale uitrusting van het woongebied.
…
Bij de aanvraag dient een plan voorgelegd te worden waarop de wegenstructuur en de aanleg van de woonwijk met inbegrip van de gemeenschappelijke ruimten (groenvoorzieningen e.a.) is weergegeven. Een memorie van toelichting waarin het bebouwingsprogramma en de opvatting van de wijk wordt uiteengezet, dient bij de aanvraag gevoegd.
…”
Nog daargelaten de vraag of uit deze passussen kan worden afgeleid dat in “woonuitbreidings- gebied” ook de bestemmingen toegelaten zijn die worden bepaald in artikel 5.1.0 voor
“woongebieden”, moet erop gewezen worden dat de omzendbrief geen verordende kracht heeft.
De omzendbrief kan dus geen steun bieden om in een woonuitbreidingsgebied meer bestemmingen toe te laten dan voorzien in het Inrichtingsbesluit.
3.
In de bestreden beslissing wordt de betrokken aanvraag als een project van groepswoning beschouwd. De bestreden beslissing behelst derhalve geen ontwikkeling van het woonuitbreidingsgebied tot effectief “woongebied” – met, zoals reeds vastgesteld, de mogelijke bestemmingen zoals bepaald in artikel 5.1.0 – maar verleent een verkavelingsvergunning voor een project op grond van het bestemmingsvoorschrift groepswoningbouw.
4.
Uit de beschrijving van de aanvraag in de bestreden beslissing blijkt dat een terrein van 27,6 ha wordt verkaveld met in totaal 275 loten. De verkavelingsaanvraag omvat 651 wooneenheden (243 grondgebonden woningen en 408 appartementen), een zone voor kleinhandel en een wijkpark van 10 ha. Er wordt volgens de verwerende partij voorzien in een mix van woningtypes waar “op de meeste plekken kantoren en diensten als nevenbestemming [zijn] toegelaten op het gelijkvloers” en op een aantal plekken “ook andere functies [zijn] toegelaten zoals gemeenschapsvoorzieningen (er zal o.a. een crèche voorzien worden), socio-culturele voorzieningen, recreatieve voorzieningen en horeca die gelinkt is aan één van bovenstaande functies”.
Daarnaast blijkt uit de gegevens van het dossier dat op de loten 53, 148, 204, 243 en 244 voor
‘walwoningen’ de volgende nevenfuncties toegelaten zijn op de gelijkvloerse verdieping:
- Kantoren en diensten;
- Gemeenschapsvoorzieningen;
- Socio-culturele voorzieningen;
- Recreatieve voorzieningen;
- Horeca die gelinkt is aan één van bovenstaande functies.
Ook het lot 66 bestemd voor ‘pleinappartementen’ laat die nevenfuncties toe op het gelijkvloers maar beperkt de omvang ervan tot 200 m² voor horeca en kantoren en diensten en 650 m² voor socio-culturele voorzieningen, gemeenschapsvoorzieningen en recreatieve voorzieningen. Het voorschrift laat daarnaast ook nog detailhandel toe met een bruto-oppervlakte kleiner dan 400 m².
De projectzones voor geclusterde woningen laten ‘horeca’, ‘kantoren en diensten’ en
‘gemeenschapsvoorzieningen’ als nevenbestemming toe op het gelijkvloers. De loten bestemd voor ‘hoekappartementen’ maken dan weer kantoren en diensten en gemeenschapsvoorzieningen mogelijk als nevenbestemming op het gelijkvloers.
In de zone voor parkvilla’s (loten 9, 10, 19, 111, 149 en 205) zijn de volgende nevenbestemmingen toegelaten op lot 9 en 10:
- detailhandel;
- horeca;
- kantoren en diensten;
- gemeenschapsvoorzieningen;
- socio-culturele voorzieningen;
- recreatieve voorzieningen.
Volgens hetzelfde voorschrift zijn op de andere loten (19, 111, 149 en 205) uitsluitend kantoren en diensten toegestaan als nevenbestemming.
Verder bepalen de verkavelingsvoorschriften dat ook op de loten bestemd als ‘kavelwoningen’ en
‘parkwoningen’ en ‘laanwoningen’ kantoren en diensten toegestaan zijn als nevenbestemming op het gelijkvloers.
Tot slot bevat het vergunde verkavelingsplan op lot 18 een zone voor kleinhandel die volgens de verkavelingsvoorschriften is bestemd voor de hoofdbestemmingen kleinhandel op het gelijkvloers en eengezinswoningen of meergezinswoningen op de verdieping. Het laat ook de nevenfuncties kantoren en diensten toe, waaronder vrije beroepen op het gelijkvloers.
Uit het voorgaande blijkt dat er op 244 van de 275 loten verschillende nevenfuncties zijn toegelaten.
De 244 loten laten allemaal kantoren en diensten toe als nevenfunctie; 30 loten laten gemeenschapsvoorzieningen toe; 17 loten laten bovendien horeca toe als nevenbestemming en van die 17 laten 12 loten socio-culturele voorzieningen en recreatie toe als bijkomende nevenfuncties; 7 loten detailhandel toe; lot 18 staat in functie van een zone voor kleinhandel die volgens de verkavelingsvoorschriften uitsluitend is bestemd voor de hoofdbestemming kleinhandel op het gelijkvloers.
5.
In de bestreden beslissing overweegt de verwerende partij met betrekking tot de andere functies dan wonen, het volgende:
“…
De gebouwen zullen verder ook allen gekend zijn met een woonfunctie of met een functie dewelke tot de normale uitrusting van het woongebied behoort. Alle nevenfuncties in de verkaveling voor groepswoningbouw (o.a. recreatieve voorzieningen, socio-culturele voorzieningen, e.a. ) moeten aanzien worden als normale uitrustingen die tot het woongebied behoren (hierover bestaat eveneens veelvuldige rechtspraak van de Raad voor Vergunningsbetwisting). De volledige aanvraag moet dan ook aanzien worden als een aanvraag in functie van woningbouw.
…
De in de verkaveling voorziene functies voldoen aan de bestemmingsvoorschriften voor woongebied. Ook de voorziene nevenbestemmingen doen geen afbreuk aan de bestemming wonen.
Niet-residentiële functies in woongebied kunnen worden toegelaten indien aan twee voorwaarden voldaan is, met name dat zij bestaanbaar zijn met de bestemming en verenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving.
In casu voldoen de recreatieve voorzieningen uit de verkavelingsvoorschriften aan deze dubbele voorwaarde. Uit de verkavelingsvoorschriften blijkt duidelijk dat de hoofdbestemming wel degelijk wonen is en de recreatieve bestemming slechts één van de toegelaten nevenbestemmingen uitmaakt en dus ondergeschikt is aan de hoofdbestemming wonen. De nevenfunctie 'recreatieve voorzieningen' is ook verenigbaar met de onmiddellijke omgeving. Zij dienen immers ter ondersteuning van de nieuwe woonwijk en zijn beperkt van aard en oppervlakte. Het gaat geenszins om recreatieve functies die een grote oppervlakte vereisen, zoals een voetbalveld, tennisveld, of mogelijke hinderlijke inrichtingen, zoals een manège. Door onder meer recreatieve voorzieningen als nevenfunctie te voorzien, dragen de verkavelingsvoorschriften bij aan de realisatie van een aangename woonwijk waar haar bewoners op korte afstand beschikken over alle voorzieningen die in een woonwijk gewenst zijn.
Ook de voorziene zone voor kleinhandel op lot 18 voldoet aan deze dubbele voorwaarde.
Vooreerst laat het bestemmingsvoorschrift ‘woongebied’ naast wonen expliciet handel toe in woongebied. Uit de toelichting bij de verkavelingsvoorschriften blijkt dat deze handel volledig ten dienste staat van de verkaveling, zoals bijvoorbeeld een buurtwinkel.
Daarenboven blijkt uit de aanvraag, dat de kleinhandelszone slechts een oppervlakte van 800 m² heeft, hetgeen een zeer beperkte oppervlakte is zoals blijkt uit het verkavelingsplan.
In de betreffende zone voor kleinhandel wordt de woonfunctie niet afhankelijk gemaakt van de realisatie van de handelsfunctie. Artikel 17 van de verkavelingsvoorschriften legt immers op dat in de zone voor kleinhandel zowel kleinhandel als eengezins- en meergezinswoningen gelden als hoofdbestemming. Verder bepaalt dit voorschrift dat kleinhandel beperkt dient te blijven tot het gelijkvloers en dat de eengezins- en meergezinswoningen dienen te worden ingericht op de verdieping.
…”
Uit deze overwegingen blijkt dat de verwerende partij er klaarblijkelijk maar ten onrechte van uitgaat hetzij dat de bestemmingsvoorschriften voor “woongebied” gelden, hetzij dat de mogelijke bestemmingen die worden voorzien in de verkavelingsvoorschriften te beschouwen zijn als “de normale uitrusting van het woongebied” waarbij dan blijkbaar dezelfde bestemmingen mogelijk worden geacht zoals voorzien in 5.1.0 van het Inrichtingsbesluit. Een woonuitbreidingsgebied is echter een van het woongebied losstaand bestemmingsgebied en kan niet voor andere in woongebieden toegelaten bestemmingen dan “groepswoningbouw” worden aangewend zolang de bevoegde overheid niet over de ordening van het gebied heeft beslist.
De verzoekende partijen voeren niet ten onrechte aan dat de verwerende partij een aanvraag vergunt die, zoals blijkt uit de bespreking onder het vierde randnummer, talloze bestemmingen en functies toelaat die niet verenigbaar zijn met het bestemmingsgebied “groepswoningbouw”.
Het middel is gegrond.
VII. INDEPLAATSSTELLING
Artikel 37, §2 DBRC-decreet verleent de Raad een beperkte substitutiebevoegdheid. Die bevoegdheid houdt in dat de Raad, wanneer hij de aangevochten vergunningsbeslissing vernietigt, zijn arrest in de plaats kan stellen van de te nemen herstelbeslissing voor zover de bevoegdheid van de verwerende partij volstrekt gebonden is. De Raad kan dus, bij wijze van uitzondering en met respect voor de scheiding der machten en met het oog op een efficiënte geschillenbeslechting, in de plaats van de verwerende partij beslissen.
In het vernietigingsarrest nr. RvVb-A-1819-1217 van 16 juli 2019 werd vastgesteld dat het aangevraagd project niet verenigbaar is met de bestemming woonuitbreidingsgebied omdat het verkavelingsproject niet het hele woonuitbreidingsgebied omvat. In de bestreden beslissing, die een herstelbeslissing is, wordt de aanvraag verenigbaar geacht met de voormelde bestemming omdat het als een groepswoningbouwproject wordt beschouwd. Zoals blijkt uit de bespreking van het eerste middel kan, om de redenen die daarin worden aangegeven, de betrokken verkavelingsaanvraag niet beschouwd worden als een groepswoningbouwproject.
Bij de herbeoordeling van de aanvraag zal de verwerende partij niets anders kunnen dan vaststellen dat er een legaliteitsbelemmering bestaat om het aangevraagd project te vergunnen.
Er is met andere woorden sprake van een volstrekt gebonden bevoegdheid van de verwerende partij zodat de Raad zich in de plaats stelt van de nieuw te nemen beslissing en zelf de vergunning weigert. (artikel 37, §2 DBRC-decreet).
VIII. KOSTEN
Overeenkomstig artikel 33 DBRC-decreet dienen de kosten van het beroep ten laste gelegd te worden van de partij die ten gronde in het ongelijk gesteld wordt. Artikel 21, §7 DBRC-decreet bepaalt dat de Raad op verzoek een rechtsplegingsvergoeding kan toekennen, die een forfaitaire tegemoetkoming is in de kosten en erelonen van de advocaat van de partij die ten gronde in het gelijk gesteld wordt.
De kosten van het beroep, met inbegrip van de door de verzoekende partijen gevraagde rechtsplegingsvergoeding van 700 euro, dienen ten laste gelegd te worden van de verwerende partij.
BESLISSING VAN DE RAAD VOOR VERGUNNINGSBETWISTINGEN
1. Het verzoek tot tussenkomst van de nv EXTENSA is ontvankelijk.
2. De Raad vernietigt de bestreden beslissing.
3. De Raad stelt dit arrest in de plaats van de te nemen herstelbeslissing en weigert aan de tussenkomende partij de verkavelingsvergunning voor het verkavelen van een terrein op de percelen gelegen te 2550 Kontich, Pierstraat, met als kadastrale omschrijving afdeling 1, sectie F, nr. 20 H 2, sectie B, nummers 347P, 390D, 390C, 390B, 347M, 366A, 401A, 361, 362, 347R, 387C, 347S, 408A, 380A, 359B, 353D, 370D, 353C, 365B, 372C, 354A, 405D, 335C, 363A, 349D, 389A, 391K, 407E, 409A, 388A, 345, 364A, 348, 355A, 352B; 368D, 357, 356, 378A, 416K, 346B, 351D.
4. De Raad legt de kosten van het beroep bestaande uit het rolrecht van de verzoekende partijen, bepaald op 1.000 euro en een rechtsplegingsvergoeding van 700 euro verschuldigd aan de verzoekende partijen, ten laste van de verwerende partij.
5. De Raad legt de kosten van de tussenkomst, bepaald op 100 euro, ten laste van de tussenkomende partij.
Dit arrest is uitgesproken in zitting van 4 maart 2021 door de vierde kamer.
De toegevoegd griffier, De voorzitter van de vierde kamer,
Chana GIELEN Nathalie DE CLERCQ
