Inleiding
Op 23 november 2017 heeft de rechtbank Gelderland een uitspraak over het beleid van de gemeente Beuningen waarbij de gemeente huishoudelijke hulp als algemene voorziening aanbiedt.1 Kort samengevat concludeert de rechtbank dat het door de gemeente Beuningen gevoerde beleid niet kan worden gekwalificeerd als een algemene voorziening. Naar aanleiding van deze uitspraak wil de gemeente graag advies en duiding. De gemeente heeft hierbij de volgende vragen:
1. Hoe verhoudt zich het karakter van een algemene voorziening als laagdrempelig toegankelijke voorziening tot het moeten uitvoeren van een toets of de financiële gevolgen van de algemene voorziening voor de cliënt te dragen is (zie ECLI:NL:CRVB:2016:1404)?
2. Als iemand een maatwerkvoorziening heeft en het college overweegt deze cliënt gebruik te laten maken van de algemene voorziening hoe dient het college dan het onderzoek uit te voeren? Het college dient dan namelijk wel onderzoek te doen of de algemene voorziening voldoende
compenseert. Leidt dat niet tot een zekere tegenstrijdigheid, namelijk een algemene voorziening als laagdrempelige voorziening enerzijds en de beëindiging van een maatwerkvoorziening en bijbehorend onderzoek naar persoonlijke omstandigheden anderzijds?
3. Als Beuningen hebben we vijf partijen gecontracteerd die hulp bij het huishouden leveren. We hebben contracten afgesloten voor het leveren van een algemene voorziening en een
maatwerkvoorziening. In de contracten zijn afspraken gemaakt over de te verrichten taken, de financiering, kwaliteitseisen, de toegang enz. De rechter kwalificeert dit echter als een ‘derde’ en niet als ‘aanbieder’ in de zin van de Wmo 2015. Reden is volgens de rechtbank dat de cliënt afspraken dient te maken met de aanbieder over de te verrichten werkzaamheden. Hoe
verhoudt dat oordeel zich tot de gangbare werkwijze dat de gemeente toegang verleent tot een voorziening en dat de cliënt vervolgens in overleg met de aanbieder concrete afspraken maakt over tijdstippen van hulp, welke werkzaamheden (binnen het door de gemeente
gecontracteerde aanbod) worden en met welke frequentie? Wat zouden we aan moeten passen in de verordening om binnen de grenzen van deze uitspraak te blijven? Wat zijn de juridische kaders om de cliënt zelf afspraken te laten maken met de gecontracteerde zorgaanbieder?
4. Wat zijn de consequenties van deze uitspraak voor andere gevallen, namelijk cliënten die nu gebruikmaken van de algemene voorziening hulp bij het huishouden?
Dit document bevat het juridisch advies waarbij antwoord wordt gegevens op deze vragen.
Hans van Rooij
Veldhoven, 15 december 2017
1 ECLI:NL:RBGEL:2017:6055.
Vraag 1
Hoe verhoudt zich het karakter van een algemene voorziening als laagdrempelig toegankelijke voorziening tot het moeten uitvoeren van een toets of de financiële gevolgen van de algemene voorziening voor de cliënt te dragen is (zie ECLI:NL:CRVB:2016:1404)?
Een algemene voorziening is toegankelijk zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, zo volgt uit artikel 1.1.1 Wmo 2015.
Kenmerkend is dat een algemene voorziening toegankelijk is zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken plaatsvindt.2 De laagdrempeligheid zit hem dus in de toegang tot de algemene voorziening. Deze toegang moet zonder onderzoek of na een globaal onderzoek kunnen worden bepaald. Dit laatste zal zich met name voordoen bij een algemene voorziening die voor een specifieke groep toegankelijk is. Het globale onderzoek dient er dan toe om vast te stellen of iemand bijvoorbeeld tot een bepaalde doelgroep (bijvoorbeeld ouderen) behoort of kampt met een bepaalde problematiek (opvangbehoefte). Maar in alle gevallen moet het gaan om een voorziening waarvoor geen onderzoek naar die behoefte hoeft te worden ingesteld.3
Volgens vaste jurisprudentie moet het college wel onderzoeken of de aangeboden algemene voorziening voor de betrokkene financieel haalbaar is.4 Dit onderzoek ziet op de vraag of de algemene voorziening, die op zich toegankelijk is voor het individu, voor het individu ook financieel haalbaar is. Dit onderzoek moet worden onderscheiden van en is volgend op het globale, niet diepgaande onderzoek gericht op de algehele toegang tot een algemene voorziening.
Het onderzoek naar de financiële haalbaarheid voor het individu ziet niet op in de wettelijke definitie genoemde elementen die bij een algemene voorziening ‘vrij’ zijn van onderzoek, te weten de
behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden. Daarom levert het onderzoek naar de financiële haalbaarheid geen strijd op met het bepaalde in artikel 1.1.1 Wmo 2015 over de vrije
toegankelijkheid.
Samenvatting/conclusie
Indien uit het (algemene) onderzoek over de toegankelijkheid volgt dat het individu, gelet op bijvoorbeeld het behoren tot een doelgroep of het kampen met een bepaalde problematiek, van de algemene voorziening gebruik kan maken, is het onderzoek naar de financiële haalbaarheid aan de orde. Dit onderzoek naar de financiële haalbaarheid ziet niet op de in de wettelijke definitie genoemde elementen die bij een algemene voorziening ‘vrij’ zijn van onderzoek, te weten de
behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden en levert derhalve geen strijd op met de beperkte toegangsbeoordeling die geldt voor een algemene voorziening.
2 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 3, p.
3 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 64, p. 60
4 Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2016:1404.
Vraag 2
Als iemand een maatwerkvoorziening heeft en het college overweegt deze cliënt gebruik te laten maken van de algemene voorziening hoe dient het college dan het onderzoek uit te voeren? Het college dient dan namelijk wel onderzoek te doen of de algemene voorziening voldoende
compenseert. Leidt dat niet tot een zekere tegenstrijdigheid, namelijk een algemene voorziening als laagdrempelige voorziening enerzijds en de beëindiging van een maatwerkvoorziening en bijbehorend onderzoek naar persoonlijke omstandigheden anderzijds?
Het beëindigen van een maatwerkvoorziening is een belastend besluit, zodat de bewijslast dat geen aanspraak meer bestaat op een maatwerkvoorziening bij het college ligt. Dat vraagt in ieder geval om een gedegen onderzoek, waarbij het college de nodige kennis omtrent de relevante omstandigheden vergaart. De rechtbank Gelderland hanteert hierbij als uitgangspunt dat het college een onderzoek moet uitvoeren in de zin van artikel 2.3.2, eerste lid Wmo 20155. Dit is m.i. een terechte conclusie, zeker in het geval de beëindiging van de maatwerkvoorziening wordt gevolgd door de toekenning van een algemene voorziening. Het onderzoek dient dan immers ook te zien op de vraag of de cliënt mogelijkheden heeft om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie. Dit onderzoeksaspect staat expliciet genoemd in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015.
Het volledige onderzoek, dat zowel aan de orde is bij een nieuwe melding6 als een (mogelijke) beëindiging van een maatwerkvoorziening, is ook noodzakelijk om te kunnen beoordelen of en in hoeverre een algemene voorziening de beperkingen kan compenseren. Dat hangt samen met de verplichting tot het leveren van maatwerk die in artikel 2.3.5, derde lid Wmo 2015 is vastgelegd.
Deze verplichting laat zich vertalen in het volgende stappenplan dat het college moet hanteren bij het bepalen van de omvang van de compensatieplicht:
1. Het inventariseren en in kaart brengen van de beperkingen, behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren van de cliënt
2. Het vaststellen van de aard en de omvang van de benodigde ondersteuning
3. Het bepalen van de mogelijkheden van eigen kracht, gebruikelijke hulp, mantelzorg, hulp van andere personen uit het sociale netwerk en algemene voorzieningen.
4. Het vaststellen van de discrepantie tussen de noodzaak (punt 2) en de eigen mogelijkheden (punt 3). Deze discrepantie concretiseert uiteindelijk of en zo ja, in welke mate een
maatwerkvoorziening is aangewezen.
De wetgever heeft een bewuste keuze gemaakt om een onderscheid te maken tussen de algemene voorziening, die laagdrempelig toegankelijk is, en de maatwerkvoorziening, waarbij een strengere toegankelijkheidstoets geldt. Onderdeel van deze laatstgenoemde toegankelijkheidstoets voor een maatwerkvoorziening is de beoordeling of en in welke mate een algemene voorziening een oplossing kan bieden. Immers, een cliënt die gebruik kan maken van een algemene voorziening, komt niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening voor die ondersteuning. Bovendien geldt, zo volgt nadrukkelijk uit de parlementaire geschiedenis, dat het ook mogelijk is dat een cliënt, nadat het
5 Zie ECLI:NL:RBGEL:2015:2594 (r.o. 4) en ECLI:NL:RBGEL:2017:6055 (r.o. 6).
6 Dit volgt uit artikel 2.3.2 Wmo 2015, waarin het onderzoek is beschreven dat na een melding moet worden uitgevoerd. In het vierde lid onder e staat de mogelijkheid om gebruik te maken van de algemene voorziening expliciet als onderzoeksaspect genoemd.
college diens behoefte aan ondersteuning heeft onderzocht, naar een algemene voorziening wordt verwezen7.
Samenvatting/conclusie
Het college dient een volledig onderzoek in de zin van artikel 2.3.2, eerste lid Wmo 2015 uit te voeren bij een (mogelijke) beëindiging van een maatwerkvoorziening als ware het een melding als bedoeld in artikel 2.3.2 Wmo 2015. Onderdeel van dit onderzoek is het bepalen of en zo ja, in welke mate een algemene voorziening een oplossing kan bieden voor de beperkingen. De
laagdrempeligheid van de algemene voorziening conflicteert niet met het volledige onderzoek, omdat de algemene voorziening een ander karakter heeft dan een maatwerkvoorziening en ook een andere, eerdere, plaats in het voorzieningenspectrum.
7 Kamerstukken II, 2013-14, 33 841, nr. 3, p. 111.
Vraag 3
Als Beuningen hebben we vijf partijen gecontracteerd die hulp bij het huishouden leveren. We hebben contracten afgesloten voor het leveren van een algemene voorziening en een maatwerkvoorziening.
In de contracten zijn afspraken gemaakt over de te verrichten taken, de financiering, kwaliteitseisen, de toegang enz. De rechter kwalificeert dit echter als een ‘derde’ en niet als ‘aanbieder’ in de zin van de Wmo 2015. Reden is volgens de rechtbank dat de cliënt afspraken dient te maken met de
aanbieder over de te verrichten werkzaamheden. Hoe verhoudt dat oordeel zich tot de gangbare werkwijze dat de gemeente toegang verleent tot een voorziening en dat de cliënt vervolgens in overleg met de aanbieder concrete afspraken maakt over tijdstippen van hulp, welke werkzaamheden (binnen het door de gemeente gecontracteerde aanbod) worden en met welke frequentie? Wat zouden we aan moeten passen in de verordening om binnen de grenzen van deze uitspraak te blijven?
Wat zijn de juridische kaders om de cliënt zelf afspraken te laten maken met de gecontracteerde zorgaanbieder?
De geschetste gangbare wijze dat de gemeente toegang verleent tot een voorziening en dat de cliënt vervolgens in overleg met de aanbieder concrete afspraken maakt over tijdstippen van hulp, welke werkzaamheden (binnen het door de gemeente gecontracteerde aanbod) worden en met welke frequentie, is in strijd met de Wmo 2015. Bij deze werkwijze verleent de gemeente immers louter een toegangskaartje, bijvoorbeeld tot huishoudelijke ondersteuning, en vindt de nadere invulling van de voorziening plaats in overleg tussen de cliënt en de aanbieder. In een recente uitspraak
overweegt de Centrale Raad van Beroep: ”De Raad overweegt daartoe dat dit besluit niet meer inhoudt dan het toekennen van een aanspraak op een schoon en leefbaar huis waarvan de invulling zal worden bepaald door de aanbieder. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 18 mei 2016
(ECLI:NL:CRVB:2016:1491) heeft geoordeeld weten de hulpvrager en de aanbieder bij deze wijze van toekennen niet hoeveel huishoudelijke ondersteuning is toegekend. Ofschoon deze uitspraak gewezen is onder de Wmo moet deze werkwijze ook onder de Wmo 2015 strijdig worden geacht met het rechtszekerheidsbeginsel.”8 In de zojuist genoemde uitspraak van 18 mei 2016 overweegt de Centrale Raad van Beroep: “Uit 4.6 volgt dat artikel 8, zesde lid, van de Verordening, dat bepaalt dat de zorgaanbieder, die de huishoudelijke verzorging in natura regelt, met de persoon die de
ondersteuning ontvangt afstemt op welke wijze de compensatie plaatsvindt, slechts met artikel 4, eerste en tweede lid, van de Wmo in overeenstemming is voor zover die afstemming geschiedt ter uitvoering van een door het college genomen beschikking over de concrete hoeveelheid zorg die aan die persoon moet worden geboden.”
De beschikking moet dus de concrete hoeveelheid zorg9 vermelden die aan de cliënt moet worden geboden. De nadere afstemming over de feitelijke levering van de zorg, zoals welke hulpverlener komt en op welke dagen c.q. tijdstippen komt de hulpverlener, kan dan plaatsvinden tussen de
8 ECLI:NL:CRVB:2017:3633
9 Of dit betekent dat de beschikking ook concrete tijdseenheden (uren, dagdelen) moet vermelden, is nog niet
uitgekristalliseerd in de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep. De meeste rechtbanken vinden dat het element tijd in de beschikking moet worden benoemd, maar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep in deze lijn is er (nog) niet.
aanbieder en de cliënt. Maar dan ligt er dus wel een beschikking van het college die meer inhoudt dan alleen een toegangskaartje.
Algemene voorziening
Een algemene voorziening is toegankelijk zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, zo volgt uit artikel 1.1.1 Wmo 2015.
Kenmerkend is dat een algemene voorziening toegankelijk is zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken plaatsvindt.10 Het moet gaan om
voorzieningen waarvoor geen onderzoek naar de behoefte van de cliënt hoeft te worden ingesteld.11 Het onderscheidende karakter ten opzichte van maatwerkvoorzieningen zit hem in het gegeven dat een algemene voorziening niet wordt afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en
mogelijkheden van de individuele cliënt.
Uit de uitspraak ECLI:NL:CRVB:2016:1404 volgt dat een voorziening zich enkel kwalificeert als algemene voorziening indien deze wordt geleverd door een aanbieder12. Een aanbieder is een natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren (artikel 1.1.1 Wmo 2015). Uit de parlementaire
geschiedenis13 volgt dat met “die jegens het college gehouden is” zowel wordt gedoeld op situaties waarin sprake is van een overeenkomst tussen de gemeente en de aanbieder, als op situaties waarin de gemeente een aanbieder een subsidie verstrekt om de verlening van bepaalde activiteiten, diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen geldelijk te ondersteunen en daaraan een voorwaarde is verbonden welke voor de aanbieder een verplichting tot het
leveren van die diensten of activiteiten impliceert.
De ‘algemene voorziening’ in Beuningen
De rechtbank Gelderland is van oordeel dat geen sprake is van een algemene voorziening en heeft hiervoor drie argumenten:
1. In de verordening zijn geen regels gesteld ten aanzien van de algemene voorziening en meer in het bijzonder over de relatie tussen de aanbieder en verweerder.
2. Er is sprake van een onderzoek naar de omvang van de behoefte van de cliënt.
3. Uit tekst en toelichting van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 volgt voorts dat een aanbieder zich jegens het college verbindt om een algemene voorziening (of een maatwerkvoorziening) te leveren. Volgens de toelichting impliceert de formulering dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, in dat verband geen aanbieder in de zin van de wet is (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 110). Dat is volgens de rechtbank het geval, omdat de eiseres zelf afspraken dient te maken met een
schoonmaakorganisatie over de te verrichten werkzaamheden.
10 Zie hierover vraag 1.
11 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 64, p. 60
12 Er is een kanttekening te plaatsen bij deze conclusie, omdat noch uit de tekst van de wettelijk definitie van de algemene voorziening noch uit de toelichting volgt dat slechts sprake is van een algemene voorziening als deze door een aanbieder wordt geboden.
13 Kamerstukken II 2013/14, 33841, 3, p. 110.
Het eerste argument komt overeen met de uitspraak van Centrale Raad van Beroep van 18 mei 2016 over de algemene voorziening14, waarin de Centrale Raad van Beroep het ontbreken van
voorschriften in de verordening van belang vindt voor het oordeel dat geen sprake is van een
algemene voorziening. Dit oordeel wordt noch door de Centrale Raad van Beroep noch de rechtbank Gelderland onderbouwd. Dat klemt te meer, omdat de Wmo 2015, behoudens over de bijdrage in de kosten, geen verordeningsplicht over algemene voorzieningen. Het blijft daarom gissen waarom de bestuursrechters tot dat oordeel komen.
Het tweede argument van de rechtbank is dat er onderzoek wordt gedaan naar de omvang van de behoefte. Uit de wet en de parlementaire geschiedenis volgt dat een algemene voorziening
toegankelijk is zonder dat eerst een diepgaand onderzoek naar de behoeften en persoonskenmerken plaatsvindt.15 In de nota naar aanleiding van het nader verslag staat: “In alle gevallen moet het echter gaan om voorzieningen waarvoor geen onderzoek naar die behoefte hoeft te worden ingesteld.”16 Nu de gemeente wel een onderzoek doet naar de omvang van de behoefte, kan, zo concludeert de rechtbank Gelderland terecht, geen sprake zijn van een algemene voorziening.
In het programma van eisen staat dat de gemeente een lichte toets doet om te bezien of de cliënt in aanmerking komt voor de algemene voorziening hulp bij het huishouden. Daarbij zijn de volgende punten van belang:
• Cliënt staat ingeschreven bij Gemeente;
• Cliënt heeft een beperking, waardoor (een deel van) het huishouden niet meer zelf kan worden gedaan;
• Er is geen andere persoon in de leefeenheid die in staat is om (een deel van) het huishouden te doen;
• Er is geen of onvoldoende ondersteuning mogelijk vanuit de naaste omgeving;
• Cliënt kan zelf de regie houden, wat wil zeggen dat hij uit kan leggen welke huishoudelijke taken er moeten gebeuren;
• Er is geen andere wettelijke regeling of voorziening waarop een beroep gedaan kan worden;
• Cliënt ontvangt per leefeenheid maximaal 1 doorverwijzing, waarbij Cliënt zijn hoofdverblijf heeft in deze woning.
De beoordeling van deze punten kwalificeert zich m.i. niet als een lichte toets, die past bij een algemene voorziening. Het betreft hier een beoordeling die is toegespitst op de individuele situatie van de cliënt en die dus verder gaat dan een beperkte toegangsbeoordeling.
Het derde argument is in ieder geval steekhoudend. De Centrale Raad van Beroep heeft overwogen dat van een algemene voorziening geen sprake was, omdat het schoonmaakbedrijf met de klant contracteert over het verrichten van diensten tegen het volle tarief, zodat het schoonmaakbedrijf in zoverre geen aanbieder is in de zin van de Wmo 2015. Verder blijkt niet - ook niet nadat de Centrale Raad van Beroep daarover bij het college schriftelijk navraag heeft gedaan - van een of meer
contracten met een of meer zorgorganisaties waarin deze zich jegens het college hebben verbonden om een algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ te leveren en wat daarvan de kosten zijn. Zoals
14 ECLI:NL:CRVB:2016:1404
15 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 3, p.
16 Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 64, p. 60
hiervoor al is opgemerkt, moet er een overeenkomst zijn tussen de gemeente en de aanbieder of een subsidieverstrekking vanuit de gemeente aan de aanbieder, of te kunnen spreken van een als
algemene voorziening. Een contract of een subsidie is dus nodig, maar, voor wat betreft het contract, volgt uit de rechtbankuitspraken dat enkel een contract tussen het college en de aanbieder niet voldoende is. Zo overweegt de rechtbank Noord-Holland dat niet duidelijk is wat het contract tussen de gemeente en de aanbieder precies inhoudt en daarmee niet is vast te stellen of de wijze van werken (volledig) in overeenstemming is met artikel 1.1.1 van de Wmo 2015.17 En de rechtbank Oost- Brabant overweegt dat het college weliswaar contracten heeft afgesloten, maar dat de cliënt de inkoop en kosten voor de voorziening volledig zelf moet doen en dragen en de rol van het college bij het realiseren van voldoende compensatie zich beperkt tot het verzekeren van aanbod van zorg.
Daarom is volgens de rechtbank geen sprake van een algemene voorziening.18 De Centrale Raad van Beroep oordeelt in zijn uitspraak dat het gegeven dat het schoonmaakbedrijf met de klant
contracteert over het verrichten van diensten tegen het volle tarief maakt dat het
schoonmaakbedrijf in zoverre geen aanbieder is in de zin van de Wmo 2015. In dezelfde lijn oordeelt de rechtbank Noord-Holland in de hiervoor genoemde uitspraak dat geen sprake is van een
aanbieder als bedoeld in de Wmo 2015, omdat de aanbieder kennelijk (ook) met de klant
contracteert. Het aspect dat de cliënt contracteert met de aanbieder is derhalve een contra-indicatie voor de kwalificatie ‘algemene voorziening’. Dit aspect komt ook terug in de uitspraak van de
rechtbank Gelderland waarin de rechtbank, evenals de Centrale Raad van Beroep erop wijst dat volgens de toelichting de formulering impliceert dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken in dat verband geen aanbieder in de zin van de wet is (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 110). Dat is volgens de rechtbank het geval, omdat de cliënt zelf afspraken dient te maken met een schoonmaakorganisatie over de te verrichten
werkzaamheden.
De verwijzing naar de memorie van toelichting is een opvallende, omdat zowel de Centrale Raad van Beroep als de rechtbank Gelderland een essentieel stuk weglaat. In de memorie van toelichting staat op de genoemde pagina 110 namelijk het volgende: “De formulering impliceert dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, die de cliënt eventueel betaalt met gebruikmaking van een persoonsgebonden budget (zie hierna), in dat verband geen aanbieder in de zin van deze wet is; de regels die deze wet voor aanbieders bevat (hoofdstuk 3), zijn dan ook niet op hem van toepassing. Dat laat onverlet dat die derde zich ook jegens de gemeente kan hebben verbonden tot het leveren van diensten of zaken in het kader van deze wet en daardoor in zoverre wel als aanbieder moet worden aangemerkt.” De laatste zin geeft aan dat de derde wel kwalificeert als een aanbieder, voor zover deze zich jegens de gemeente heeft verbonden tot het leveren van diensten of zaken. Daarom hoeft het enkele feit dat de cliënt contracteert met de aanbieder m.i. nog niet te betekenen dat geen sprake (meer) is van een algemene voorziening. Maar uit de genoemde uitspraken, de wetssystematiek en de parlementaire geschiedenis moet naar mijn mening wel worden afgeleid dat de inhoud van de algemene voorziening in het contract moet zijn geregeld, zodat vastligt waartoe de aanbieder jegens het college gehouden is. Het moet dus op
17 ECLI:NL:RBNHO:2017:1981.
18 ECLI:NL:RBOBR:2016:2417
voorhand duidelijk zijn wat de algemene voorziening inhoudt, dus waarop maakt de cliënt exact aanspraak. Dat heeft met name te maken met de verhouding tussen de maatwerkvoorziening en algemene voorziening, die staat beschreven in artikel 2.3.5, derde lid Wmo 2015. Hierin staat dat het college geen maatwerkvoorziening hoeft te verstrekken, voor zover de cliënt gebruik kan maken van een algemene voorziening. In de memorie van toelichting staat hierover: “Een cliënt die naar het oordeel van de gemeente voor een specifieke vorm van ondersteuning gebruik kan maken van een algemene voorziening, komt dus niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening voor die
ondersteuning.”19 Het is echter ook denkbaar dat de algemene voorziening niet (voldoende) passend is voor de cliënt en dan moet het college een (aanvullende) maatwerkvoorziening verstrekken. Zie ook de overweging in ECLI:NL:CRVB:2016:1404 naar aanleiding van de zojuist geciteerde passage uit de Memorie van Toelichting: “De Raad leidt hieruit af dat een gemeente ervoor kan kiezen om huishoudelijke verzorging aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening en dat deze voorziening in dat geval als basisvoorziening voorliggend kan zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening indien deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt.”. Uiteindelijk draait het erom dat het college maatwerk levert en dat maatwerk kan bestaan uit enkel een algemene voorziening, enkel een maatwerkvoorziening of een combinatie van beide voorzieningen. Een algemene voorziening kan dus ook maatwerk zijn20, maar dan moet wel klip en klaar zijn wat de algemene voorziening precies inhoudt.
Het programma van eisen, zoals is overeengekomen tussen de gemeente en de aanbieders, bepaalt niet expliciet wat de algemene voorziening inhoudt. Artikel 1.2 beschrijft weliswaar het doel van de algemene voorziening en de activiteiten die de aanbieder moet uitvoeren om dit doel te realiseren, maar de precieze omvang van de algemene voorziening is hier niet bepaald. In artikel 1.4 staat weliswaar de norm van 125 uur genoemd, maar dit is het maximaal aantal uren waarvoor de vaste gemeentelijke bijdrage geldt. De (maximale) norm is dus enkel van belang voor de bekostiging, maar houdt geen verplichting in voor de aanbieder om aan iedere cliënt 125uur per jaar hulp bij het huishouden te leveren.
Samenvatting/conclusie
Het programma van eisen beschrijft de punten die het college beoordeelt om te bepalen of de cliënt in aanmerking komt voor de algemene voorziening. Deze toegangsbeoordeling wordt door de rechtbank niet gekwalificeerd als een beperkte toegangsbeoordeling die past bij een algemene voorziening. De toegangsbeoordeling moet dus worden aangepast, zodat in toekomst wel sprake is van een beperkte toegangsbeoordeling of, zoals het programma van eisen het noemt, een lichte toets.
De rechtbank vindt dat in de verordening regels moeten zijn gesteld ten aanzien van de algemene voorziening en meer in het bijzonder over de relatie tussen de aanbieder en het college. Helaas
19 Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 34.
20 Zie ook Kamerstukken II, 2013-2014, 33 841, nr. 34, p. 132: “Indien uit het onderzoek blijkt dat de cliënt geholpen is door gebruik te gaan maken van een algemene voorziening, is dat voor deze cliënt maatwerk.”
concretiseert de rechtbank evenals de Centrale Raad van Beroep niet welke regels dit betreft. Gelet hierop en het feit dat de Wmo 2015 voor algemene voorziening alleen een verordeningsplicht bevat ten aanzien van de bijdrage in de kosten, blijft het gissen wat in de verordening moet worden aangepast om binnen de grenzen van de uitspraak te blijven. Het kan zijn dat de bestuursrechter doelt op het bepalen van de omvang van de algemene voorziening in de verordening, zodat vooraf is geregeld wat de algemene voorziening voor eenieder inhoudt, ongeacht de individuele situatie van de cliënt. Hiermee is dan tevens geregeld wat de relatie tussen de aanbieder en het college is, namelijk dat de aanbieder de vooraf bepaalde omvang moet leveren aan een cliënt.
Vraag 4
Wat zijn de consequenties van deze uitspraak voor andere gevallen, namelijk cliënten die nu gebruikmaken van de algemene voorziening hulp bij het huishouden?
Het betreft hier een uitspraak in een individuele casus die op zichzelf staat en dus geen directe gevolgen heeft voor andere gevallen waarin cliënten gebruikmaken van de algemene voorziening hulp bij het huishouden. Die gevolgen zullen er in beginsel pas zijn als een gebruiker van de
algemene voorziening zich (opnieuw) bij de gemeente meldt met een hulpvraag ten aanzien van de hulp bij het huishouden. In het licht van de uitspraak kan de gemeente dan niet (langer) verwijzen naar de huidige algemene voorziening hulp bij het huishouden, althans een dergelijke verwijzing zal in bezwaar en (hoger) beroep geen standhouden. Dit geldt ook indien je nieuwe cliënten verwijst naar de voorziening in de huidige opzet. Feitelijk kies je dan als gemeente voor een afwachtende houding.
Een andere keuze is om de huidige voorziening aan te passen, zodat deze in het vervolg wel als een algemene voorziening wordt aangemerkt, voor zowel de huidige gebruikers als toekomstige gebruikers. Dan loop je het hiervoor genoemde risico niet.
