Masterscriptie Internationaal en Europees Belastingrecht
Simone van den Broek
Mw. mr. E.C.G. (Elisabeth) Okhuizen | Universiteit van Amsterdam
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... 1 Hoofdstuk 1 Inleiding ... 3 1.1 Inleiding ... 3 1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen ... 4 1.3 Onderzoeksopzet ... 4Hoofdstuk 2 De werking van artikel 67 AWR ... 5
2.1 Inleiding ... 5
2.2 Totstandkoming van de geheimhoudingsplicht in zijn huidige vorm ... 5
2.2.1 Het doel en het belang van de regeling ... 5
2.2.2 De wetswijziging van 2008 ... 6
2.2.2.1 Advies Raad van State ... 7
2.2.2.2 Wijzigingen van de wettekst ... 8
2.3 Toepassingsbereik van de fiscale geheimhoudingsplicht ... 9
2.3.1 Voor en jegens wie geldt de geheimhoudingsplicht? ... 9
2.3.2 Ten overstaan van wie geldt de geheimhoudingsplicht? ... 10
2.4 Analyse van de uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht (artikel 67, leden 2 en 3) ... 11
2.4.1 Wettelijke verplichting (artikel 67, lid 2, sub a) ... 12
2.4.2 Verstrekking aan derden (art. 67, lid 2, sub b en artikel 43c UR AWR) ... 12
2.4.3 Verstrekkingen aan betrokkenen zelf (artikel 67, lid 2, sub c) ... 14
2.4.3.2 Andere wettelijke mogelijkheden ten aanzien van het verkrijgen van inzage ... 14
2.5 Samenvatting en deelconclusie ... 16
Hoofdstuk 3 Ontwikkelingen rond gegevensverwerking ... 19
3.1 Inleiding ... 19
3.2 Technologische ontwikkelingen ... 19
3.2.2 Wat is big data? ... 20
3.2.3 Big data bij de Belastingdienst ... 21
3.2.3.1 Bevoegdheden informatievergaring Belastingdienst ... 21
3.2.3.1.1 Wettelijke bevoegdheden ... 21
3.2.3.1.2 Buitenwettelijke mogelijkheden voor informatiegaring ... 22
3.2.4.1 Het risico op verkeerde aannames ... 23
3.2.4.2 Fraude Signalering Voorziening ... 24
3.3 Maatschappelijke ontwikkelingen ... 24
3.3.1 Een transparante overheid en minder bureaucratie ... 25
3.3.2 ‘Kennis delen geeft kracht’ ... 25
3.3.3 Invoering van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) ... 27
3.3.3.1 Waarborgen AVG inzake gegevensverstrekking aan derden ... 27
3.3.3.2 Waarborgen AVG inzake inzagerecht voor belastingplichtige ... 28
3.3.3.4 AVG en de fiscale geheimhoudingsplicht ... 29
3.4 Samenvatting en deelconclusie ... 29
Hoofdstuk 4 Conclusie ... 32
4.2 Aanpassingen 67 AWR ... 32
4.1.1 Reikwijdte fiscale geheimhoudingsplicht ... 32
4.1.2 Uitbreiden uitzonderingsmogelijkheid richting belastingplichtige ... 32
4.1.3 Aanpassing 43c UR AWR ... 33
4.1.4 Artikel 67, lid 3 AWR ... 34
4.2 Vervolgonderzoek ... 35
Literatuurlijst ... 36
Hoofdstuk 1 Inleiding
1.1 Inleiding
Toegang tot gegevens en de bescherming daarvan zijn beide ‘conditio sine qua non’ voor de Belastingdienst.1 Beide componenten zijn essentieel voor een goede vervulling van de taak van belastingheffing.2 Goede informatie is de basis voor een juiste belastingheffing en
vertrouwen is de basis voor het verstrekken en verkrijgen van goede informatie.3 De fiscale geheimhoudingsplicht van artikel 67 Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) heeft tot doel gegevens te beschermen en daarmee het vertrouwen in de Belastingdienst te waarborgen en is daarmee een belangrijke pilaar binnen ons fiscale stelsel.
De fiscale geheimhoudingsplicht in zijn huidige vorm bestaat sinds 2008, maar bestaat als zodanig al heel lang. Zo was in de Wet op de Vermogensbelasting 1892 al een vergelijkbare bepaling opgenomen die eveneens tot doel had de vertrouwelijkheid van fiscale gegevens te beschermen.4 De regeling van de fiscale geheimhoudingsplicht is daarmee eigenlijk
privacywetgeving avant la lettre5, want is immers mede gericht op bescherming van de in vertrouwen verstrekte gegevens aan de Belastingdienst.
De tijd staat echter niet stil – het is al lang geen 2008 meer, laat staan 1892. Sinds de laatste aanpassing van de huidige fiscale geheimhoudingsplicht, in 2008, hebben zich
meerdere technologische-, juridische- en maatschappelijke ontwikkelingen voorgedaan die de tijdgeest hebben veranderd. Zo verlangt de burger anno 2020 transparantie van de overheid, een menselijke maat bij de uitvoering van publieke taken en minder bureaucratie. Op technologisch gebied hebben de snelle ontwikkelingen tot digitalisering op allerlei terreinen geleid. Voor het onderwerp van deze scriptie zijn met name van belang de nieuwe
technologische mogelijkheden voor het snel en efficiënt kunnen verwerken van grote aantallen gegevens. Een specifieke nieuwe mogelijkheid is het werken met big data6; een begrip dat staat voor de verkrijging, verwerking en het gebruik van grote hoeveelheden gegevens uit verschillende bronnen die met elkaar via computergestuurde modellen in verband worden gebracht.7 Zowel de digitalisering op grote schaal als big data hebben het landschap van werken met persoonsgegevens veranderd. Gegevens zijn in steeds grotere aantallen beschikbaar en kunnen door big data makkelijk worden verwerkt – aan informatie geen gebrek. Dat veel informatie de belastingheffing ten goede komt is een feit, maar hoe staat het met de bescherming van privacy – een grondrecht in onze rechtsstaat?
Het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, ook wel het recht op privacy genoemd, is opgenomen in artikel 10 van de Grondwet en tevens verankerd in artikel 8 EVRM. Waar het EVRM een vrij algemene bepaling bevat voor de bescherming van privacy, voorziet de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) in specifieke bepalingen om de privacy van burgers en de bescherming van persoonsgegevens te waarborgen.
Hiervoor heb ik aangegeven dat de fiscale geheimhoudingsplicht een dubbel doel dient: enerzijds het verkrijgen van de juiste gegevens ten behoeve van de goede belastingheffing en anderzijds de waarborg van de bescherming van de vertrouwelijkheid ervan. Het tweede aspect houdt in dat de fiscale geheimhoudingsplicht kan worden gezien als een
privacybepaling. Waar er dus een argument is dat de fiscale wetgeving wat betreft privacy en
1 Slemrod 2007, p. 25-48
2 Kamerstukken II 2014/15, 32 761, nr. 71, p. 2 e.v. 3 Steenbergen 2012, p. 11 en 12.
4 Zo blijkt uit artikel 35 Wet op de Vermogensbelasting 1892, te vinden via Kamerstuk Eerste Kamer 1892-1893 (zonder nummers), omschrijving: nader gewijzigd ontwerp van wet, p. 12. De tekst van het artikel is opgenomen in de bijlage. Raadpleegbaar via:
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/0000379978
5 De letterlijke vertaling van ‘avant la lettre’ is ‘voor de letter’. Figuurlijk wordt hiermee bedoeld dat in 1892 men nog geen privacywetgeving kende, maar dat de geheimhoudingsplicht hier wel een vorm van was.
6 Vanwege de gehanteerde definitie gebruik ik big data in deze scriptie in enkelvoud 7 In hoofdstuk 3 wordt nader ingegaan op de definitie en het gebruik van big data
bescherming van persoonsgegevens lange tijd vooropliep, is het de vraag of dit nog het geval is in de huidige tijd. Er zijn aanwijzingen dat de hier bedoelde voorsprong inmiddels is veranderd in een achterstand. De wet van de remmende voorsprong zou hier wel eens kunnen opgaan. Het recht kan worden ingezet om wenselijke veranderingen in de maatschappij te realiseren. Maatschappelijke veranderingen gaan in de regel voorop, gevolgd door een aanpassing van het recht. De vraag rijst of de maatschappij dermate is veranderd dat het tijd wordt om de regels inzake de fiscale geheimhoudingsplicht hierop aan te passen. In deze scriptie wordt daarom onderzocht of de fiscale geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR nog past binnen het huidige tijdsgewricht of dat aanpassing hiervan wenselijk is.
1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen
Om antwoord te geven op deze vraag zal in deze scriptie het doel en de werking van de geheimhoudingsplicht ex artikel 67 AWR worden onderzocht in het licht van het huidige tijdsgewricht: wat heeft tot invoering hiervan geleid, hoe is de bepaling tot stand gekomen en sluit de tekst van het artikel nog aan bij het huidige tijdsgewricht, of is er verbetering
mogelijk?
De onderzoeksvraag is dan ook:
‘Past de geheimhoudingsplicht van artikel 67 AWR nog binnen het huidige tijdsgewricht of is aanpassing wenselijk?’
De onderzoeksvraag zal aan de hand van drie deelvragen worden beantwoord:
1. Wat is de inhoud, het doel, de werking en de ontstaansgeschiedenis van artikel 67 AWR?
2. Voldoet artikel 67 AWR nog aan de huidige maatschappelijke eisen?
3. Is aanpassing van de geheimhoudingsplicht nodig en zo ja hoe kan die er uit zien?
1.3 Onderzoeksopzet
Na dit inleidende eerste hoofdstuk waarin het thema van deze scriptie wordt uiteengezet, zal in het tweede hoofdstuk de eerste deelvraag worden beantwoord, waarbij de huidige
geheimhoudingsplicht concreet wordt beschreven en geanalyseerd. Middels een
rechtshistorisch onderzoek wordt de ontstaansgeschiedenis besproken, waarbij ook de invloed van jurisprudentie niet onbesproken blijft. In het derde hoofdstuk komt deelvraag twee aan bod. Om op deze vraag antwoord te geven, zal worden ingegaan op een aantal ontwikkelingen zoals de nieuwe technologische mogelijkheden voor het grootschalig verwerken van
gegevens, enkele tendensen in de relatie overheid burger en een juridische ontwikkeling waarbij de privacy van de burger en de bescherming van zijn persoonsgegevens centraal staat. Beide hoofdstukken worden afgesloten met deelconclusies. Met deze twee hoofdstukken als basis, zal in het vierde en laatste hoofdstuk de vraag worden beantwoord of aanpassing wenselijk is, en zo ja op welke manier deze eventueel kan geschieden. Aan de hand van de belangrijkste conclusies en aanbevelingen omtrent de fiscale geheimhoudingsplicht, wordt geprobeerd om de hoofdvraag samenvattend en beargumenteerd te beantwoorden.
Hoofdstuk 2 De werking van artikel 67 AWR
2.1 Inleiding
Belastingheffing heeft een lange geschiedenis. In de oudheid werden belastingen nog niet als vanzelfsprekend beschouwd maar waren het vaak eenmalige en buitengewone heffingen die slechts in tijden van ‘noodzaak’ aan boeren werden opgelegd. In de mate waarin de
samenlevingen zich ontwikkelden, veranderde ook de belastingheffing. Zo was bijvoorbeeld grondbelasting erg belangrijk in het Romeinse Rijk en kwam er pas voor het eerst een
algemeen belastingstelsel tijdens de bezetting van Napoleon. Niet alleen de wijze van heffen, maar ook de grondslag en de overtuigingen hiervoor zijn in de loop der tijd veranderd. Zo drukten de belastinglasten in de Middeleeuwen volledig op de laagste klasse en waren de belastingmaatregelen die de Hertog van Alva in 1567 invoerde voornamelijk bedoeld als sanctie voor de Beeldenstorm.8 De fiscale regelgeving groeit dus al sinds jaar en dag mee met maatschappelijke veranderingen. Ook de fiscale geheimhoudingsplicht, die thans is
vastgelegd in artikel 67 AWR, heeft een lange geschiedenis.
De verplichting voor de overheid om bepaalde (persoons)gegevens geheim te houden, volgt uit een aantal wettelijke bepalingen. Voor het gehele bestuursrecht is deze verplichting geregeld in artikel 2:5 Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), ook wel de lex generalis genoemd. De fiscale geheimhoudingsplicht is meer specifiek geregeld in artikel 67
Invorderingswet 1990, artikel 10 Registratiewet en artikel 67 AWR. Deze scriptie richt zich met name op laatstgenoemd artikel. In dit hoofdstuk wordt de totstandkoming en het belang van de fiscale geheimhoudingsplicht besproken en worden de uitzonderingsmogelijkheden hierop geanalyseerd, gevolgd door een samenvatting en deelconclusie.
2.2 Totstandkoming van de geheimhoudingsplicht in zijn huidige vorm
De geheimhoudingsplicht van het huidige artikel 67 AWR is ingevoerd in 1959, als onderdeel van de AWR die werd ingevoerd in het kader van een algemene herziening van
belastingwetgeving.9 De bepaling is sinds de invoering in 1959 praktisch ongewijzigd gebleven. De wetswijziging van 2008 heeft geleid tot de fiscale geheimhoudingsplicht zoals we deze nu kennen. Hierna wordt de wetswijziging in 2008 besproken en komt het verschil met de regeling zoals die sinds 1959 gold, naar voren.
2.2.1 Het doel en het belang van de regeling
Artikel 67 AWR bevat een plicht tot geheimhouding van fiscale gegevens en is van
toepassing bij de uitvoering van de belastingwet. De geheimhoudingsplicht staat eraan in de weg dat de, vaak privacygevoelige, gegevens van belastingplichtigen worden gedeeld en voor andere doeleinden worden gebruikt dan noodzakelijk is voor een juiste en doelmatige
uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van een rijksbelasting.10 De verplichting is een pendant voor de vergaande bevoegdheden van de Belastingdienst om informatie te verkrijgen.
Het doel van de huidige regeling is als volgt beschreven in de MvT: “Naast het algemene belang van bescherming van persoonsgegevens gaat het om het belang dat personen niet van het verstrekken van gegevens aan de Belastingdienst moeten worden weerhouden door de
8 Dusarduijn 2012, p. 2 t/m 13.
9 Kamerstukken II 1954/1955, 4080, nr. 2, wettekst opgenomen in paragraaf 2.2.2. 10 Artikel 67 lid 1 AWR.
vrees dat die gegevens voor andere doeleinden worden gebruikt dan voor een juiste en doelmatige uitvoering van de belastingwet.”1112
Het belang van de geheimhoudingsplicht is dus tweedelig. Allereerst dient de
geheimhoudingsplicht tot bescherming van (persoons)gegevens. Daarnaast is het doel van de geheimhoudingsplicht te voorkomen dat personen worden weerhouden van het verstrekken van informatie aan de Belastingdienst ten behoeve van een juiste belastingheffing, omdat zij bang zijn dat gegevens voor andere doeleinden worden gebruikt dan het heffen van belasting. Het is dan ook in beginsel de taak van de Belastingdienst om de aan haar verstrekte gegevens geheim te houden. De geheimhoudingsplicht kent daarbij meerdere normadressaten dan alleen de Belastingdienst. In paragraaf 2.3.2.1 ga ik daarop in.
Anders dan bij de AVG maakt artikel 67 AWR geen onderscheid gegevens die betrekking hebben op burgers of bedrijven. Dat betekent dat de fiscale geheimhoudingsplicht niet alleen van toepassing is op vertrouwelijke gegevens van burgers maar ook op die van bedrijven. De AVG heeft alleen betrekking op persoonsgegevens. De fiscale geheimhoudingsplicht is niet van toepassing op gegevens die niet herleidbaar zijn naar individuele belastingplichtigen. Artikel 67 AWR staat dus uitwisseling van geaggregeerde, ongestructureerde data niet in de weg indien en voor zo ver de gegevens niet herleidbaar zijn tot individuele personen.13 Dit blijkt uit de communicatie over belastingplichtigen richting de Tweede Kamer. Wanneer de Tweede Kamer vraagt naar specifieke informatie over specifieke belastingplichtigen (burgers of bedrijven), beroept de regering zich op artikel 67 AWR. Wel is het mogelijk om informatie in de vorm van geaggregeerde gegevens die niet herleidbaar zijn naar individuele
belastingplichtigen met de Kamer te delen.
Het belang van de fiscale geheimhoudingsplicht blijkt ook uit de jurisprudentie. In HR 8 november 1991, NJ 1992, 277, r.o. 3.2 overwoog de Hoge Raad dat de geheimhoudingsplicht ‘zijn rechtvaardiging vindt in het algemene belang dat het publiek, waaronder in de eerste plaats de belastingplichtigen, niet van het verstrekken van inlichtingen en bescheiden aan de belastingdienst wordt weerhouden door de vrees dat die gegevens voor andere doeleinden kunnen worden gebruikt dan voor een juiste en doelmatige uitvoering van de aan de
belastingdienst opgedragen taak. Deze strekking brengt mee dat het niet aan elke individuele persoon om wiens gegevens het gaat, moet zijn om — eventueel onder druk van het standpunt van een processuele tegenpartij dat hij iets te verbergen heeft — te bepalen of de gegevens waarop de geheimhoudingsplicht betrekking heeft, door degene op wie deze plicht rust, bekend mogen worden gemaakt’.14
2.2.2 De wetswijziging van 2008
Tot 1 januari 2008 bevatte de regeling van de fiscale geheimhoudingsplicht, naast de
geheimhoudingsplicht zelf, de mogelijkheid voor de minister van Financiën ontheffing van de geheimhoudingsplicht te verlenen.
Artikel 67 AWR luidde tot 2008 als volgt:
1. ‘Het is een ieder verboden hetgeen hem in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmede, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt, verder bekend te maken dan nodig is voor de 11 Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3, p.12.
12 In paragraaf 2.4 zal nader worden ingegaan op het begrip ‘uitvoering geven aan de belastingwet’. 13 Kamerstukken II 2011/2012, 33003, nr. 83 (brief van de staatssecretaris van Financiën). 14 HR 8 november 1991, nr. 7877, NJ 1992/277, r.o. 3.
uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of de invordering van enige rijksbelasting.
2. Onze Minister kan ontheffing verlenen van het in het eerste lid vervatte verbod.’ De wet voorzag niet in een andere ontheffingsmogelijkheid dan die vermeld in het tweede lid. De nadere invulling van deze bevoegdheid voor de minister was te vinden in het
beleidsvoorschrift Voorschrift informatieverstrekking 1993 (hierna: VIV 1993).15 Naar aanleiding van deze regeling schreef de Registratiekamer16 in haar rapport van 1999 dat de manier waarop invulling werd gegeven aan de uitzondering op de geheimhoudingsplicht, namelijk de bevoegdheidstoekenning aan de minister om ontheffing te verlenen, ongewenst was. De bevoegdheid was volgens de Registratiekamer ‘een mogelijk doorgeefluik voor de verstrekking van gegevens aan andere instanties’ en vormde een onvoldoende wettelijke grondslag voor de Belastingdienst om persoonsgegevens te verstrekken aan andere
overheidsorganisaties.17 “Waar de Belastingdienst een grootgebruiker is van vertrouwelijke gegevens over burgers, heeft zij ook de verantwoordelijkheid om deze vertrouwelijke informatie zorgvuldig te verwerken”, aldus het rapport.18
Naast de kritiek van de Registratiekamer waren er ook andere redenen voor de wetswijziging van 2008. Zo kondigde de staatssecretaris van Financiën reeds in 2004 een onderzoek naar contra-legem handelingen en een pakket maatregelen ter versterking van de fiscale
rechtshandhaving en -rechtsbescherming door de Belastingdienst, aan.19 De maatregelen waren mede gebaseerd op het onderzoek van de Registratiekamer. Het belangrijkste doel van deze maatregelen was het voorkomen dat er tussen Belastingdienst en burgers afspraken worden gemaakt die strijdig zijn met de wet. Het pakket aan maatregelen dat voortvloeide uit het onderzoek had blijkens de Memorie van Toelichting (hierna: MvT) tot doel de wetgeving doelmatiger te maken, de rechtshandhaving te versterken en oneigenlijk gebruik en misbruik op het gebied van belastingen, sociale zekerheid en subsidies te verhinderen. Daartoe werd een aantal wijzigingen in de AWR en enige andere wetten voorgesteld. Eén hiervan betrof de wijziging van de geheimhoudingsplicht. Met deze wetswijziging is artikel 67 AWR uitgebreid en daarmee het ontheffingsstelsel aangepast. Voortaan worden in artikel 43c
Uitvoeringsregeling AWR (hierna: UR AWR) overheidsinstanties opgenomen waaraan de Belastingdienst structureel fiscale gegevens verstrekt. Het VIV 1993 is hiermee komen te vervallen.
2.2.2.1 Advies Raad van State
De Raad van State (hierna: RvS)20 schreef in zijn advies over de wetswijziging van 2008 dat duidelijke en transparante wetgeving noodzakelijk is bij gegevensverstrekking door de Belastingdienst. Tevens stond in het advies dat het wenselijk was om de in lid 2, sub c , opgenomen uitzondering op de geheimhouding uit te breiden naar alle gegevens die de belastingplichtige zelf betreffen. Dit zou betekenen dat indien belastingplichtige een verzoek doet tot bekendmaking van gegevens die hem zelf betreffen, ongeacht of hij deze gegevens zelf aan de Belastingdienst heeft verstrekt dan wel dat de Belastingdienst de gegevens van anderen heeft verkregen, de wet hiertoe een uitzonderingsmogelijkheid moet bieden waardoor geen ontheffing van de Minister meer nodig is. Een dergelijke ruimere wettelijke
uitzonderingsmogelijkheid biedt immers meer rechtszekerheid dan een 15 Vervallen per 18 januari 2008, Stcrt. 2008, 21.
16 Thans College Bescherming Persoonsgegevens.
17 de Zeeuw 1999 Informatieverstrekking door de fiscus (Registratiekamer), p. 39 en 40. 18 de Zeeuw 1999 Informatieverstrekking door de fiscus (Registratiekamer) , p.3. 19 Kamerstukken II 2003/2004, 29 643, nr. 2.
ontheffingsmogelijkheid door de minister. In het voorstel van wet was immers de wettelijke uitzondering van lid 2, sub c, beperkt tot gegevens die de belastingplichtige zelf aan de Belastingdienst had verstrekt en kon hij alleen via de ministeriële ontheffingsmogelijkheid van lid 3 proberen andere hem betreffende gegevens waarover de Belastingdienst beschikt te verkrijgen.
De regering heeft dit evenwel niet wenselijk geacht en heeft daarom dit advies van de RvS niet opgevolgd. Zo heeft de wetgever wel artikel 67 lid 2, sub c, ingevoerd, op grond waarvan de geheimhoudingsplicht niet geldt richting belastingplichtige voor zover het gegevens betreft die door of namens hem zijn verstrekt. Deze uitzonderingsgrond is dus beperkt tot slechts de gegevens die door belastingplichtige zelf zijn verstrekt en dit is anders dan de RvS
adviseerde. In de Nota naar aanleiding van het Verslag motiveert de wetgever deze keuze aan de hand van twee voorbeelden: bescherming van belastingplichtige in een juridische
procedure en een goede uitoefening van de controlemogelijkheden.21 In paragraaf 2.4.4 zal dit nader worden besproken.
2.2.2.2 Wijzigingen van de wettekst
In de vorige paragraaf is de ontwikkeling van de geheimhoudingsplicht sinds 1959 besproken. Hierbij is met name ingezoomd op de wetswijziging van 2008. De aanleiding voor, het doel van en de adviezen omtrent de wetswijziging zijn aan bod gekomen. In deze subparagraaf worden de wijzigingen van de wettekst nader toegelicht.
Ingevolge het tot 2008 geldende artikel 67 AWR, lid 1, werd ‘een ieder verboden hetgeen hem in enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet, of in verband daarmede, nopens de persoon of de zaken van een ander blijkt of medegedeeld wordt, verder bekend te maken dan nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de heffing of de
invordering van enige rijksbelasting.’ Ieder die betrokken was bij de uitvoering van de belastingwetgeving was dus verplicht om de ontvangen gegevens geheim te houden. Op grond van het tweede lid kon de minister van Financiën ontheffing verlenen van de
geheimhoudingsplicht. Hij had dus een discretionaire bevoegdheid om, in afwijking van de geheimhoudingsplicht van het eerste lid, fiscale gegevens voor andere doeleinden aan derden te verstrekken. De kritiek van de Registratiekamer was gericht op deze
ontheffingsbevoegdheid: het vormde een onvoldoende wettelijke basis voor die
verstrekkingen en de verstrekkingen waren niet transparant. De wijziging van 2008 had daarom tot strekking deze ministeriële bevoegdheid fors in te perken en artikel 67 AWR van een meer adequate basis te voorzien waardoor de situaties van verstrekking beter kenbaar zouden zijn.22
Opvallend is dat bij deze wetswijziging in 2008 in de parlementaire geschiedenis praktisch geen aandacht wordt besteed aan het belang van privacy of aan de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) die al sinds 2001 gold.
De tekst van artikel 67 AWR luidt sinds 2008 als volgt:
1. ‘Het is een ieder verboden hetgeen hem uit of in verband met enige werkzaamheid bij de uitvoering van de belastingwet over de persoon of zaken van een ander blijkt of wordt meegedeeld, verder bekend te maken dan noodzakelijk is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van enige rijksbelasting als bedoeld in de Invorderingswet 1990(geheimhoudingsplicht).
21 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322 nr. 7, p. 25.
2. De geheimhoudingsplicht geldt niet indien:
a. enig wettelijk voorschrift tot de bekendmaking verplicht;
b. bij regeling van Onze Minister is bepaald dat bekendmaking noodzakelijk is voor de goede vervulling van een publiekrechtelijke taak van een
bestuursorgaan;
c. bekendmaking plaatsvindt aan degene op wie de gegevens betrekking hebben voorzover deze gegevens door of namens hem zijn verstrekt.
3. In andere gevallen dan bedoeld in het tweede lid kan Onze Minister ontheffing verlenen van de geheimhoudingsplicht.’
Ten opzichte van de tekst zoals die luidde tot 2008 is in de nieuwe tekst van met name lid 2 duidelijker aangegeven in welke gevallen de geheimhoudingsplicht niet van toepassing is. Waar voorheen uitsluitend op basis van een ontheffing door de minister de
geheimhoudingsplicht kon worden doorbroken, zijn met deze wetswijziging in lid 2 een drietal uitzonderingssituaties op de fiscale geheimhoudingsplicht opgenomen. Door expliciet te benoemen in welke situaties de geheimhoudingsplicht niet van toepassing is – namelijk bij aanwezigheid van een wettelijk voorschrift (a), ten behoeve van de goede uitoefening van een publiekrechtelijke taak (b) of ingeval van verstrekking van gegevens aan betrokkene zelf voor zo ver hij deze zelf aan de Belastingdienst heeft verstrekt (c) – heeft de regeling volgens de wetgever uit 2008 een meer adequate basis voor gegevensuitwisseling gekregen dan
voorheen.23 De gevallen, bedoeld in lid 2, sub b, zijn uitgewerkt en opgenomen in artikel 43c UR AWR. In paragraaf 2.4.2 wordt de uitzonderingsmogelijkheid van het tweede lid verder geanalyseerd.
Tot slot heeft de wetgever in 2008 het oude tweede lid vernummerd tot derde lid. Zoals hiervoor aangegeven richtte de kritiek van de Registratiekamer zich met name op de te ruime delegatiebevoegdheid voor ontheffing door de minister. In de MvT is aangegeven dat de nieuwe ontheffingsmogelijkheid van de Minister voortaan nog slechts geldt in enkele specifieke gevallen en vervult hiermee een soort restpost. In paragraaf 2.4.5 wordt dit lid verder besproken en worden kritische kanttekeningen geplaatst.
2.3 Toepassingsbereik van de fiscale geheimhoudingsplicht
2.3.1 Voor en jegens wie geldt de geheimhoudingsplicht?
Artikel 67 AWR dient ruim geïnterpreteerd te worden. De reikwijdte van artikel 67 AWR strekt zich uit tot eenieder die te maken heeft met de uitvoering van belastingwetgeving. Hof Arnhem-Leeuwarden heeft in twee uitspraken nadere invulling gegeven aan het begrip ‘uitvoering van de belastingwet’. Uit deze uitspraken blijkt dat het opleggen van een
belastingaanslag, het behandelen van een bezwaar en de behandeling van een (hoger) beroep voorbeelden zijn van uitvoering geven aan de belastingwet.24 De fiscale
geheimhoudingsplicht strekt zich niet uit tot eigen diensten van de Belastingdienst of
onderdelen daarvan die zich ook bezighouden met de uitvoering van de belastingwet, blijkt uit een uitspraak van Rechtbank Haarlem 26 januari 1988. De rechtbank doelde hiermee op de verschillende afdelingen binnen de Belastingdienst; zo is bij voorbeeld de invordering belegd bij andere afdelingen dan de belastingheffing. De ontvanger maakt bij de invordering gebruik van gegevens die hij verkrijgt van de inspecteur, zijnde de belastingheffer en oplegger van de aanslagen. Met andere woorden: er had een uitwisseling van gegevens plaatsgevonden tussen 23 Kamerstukken II, 2005/2006, 30322, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 13.
24 Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 9 december 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:9540, r.o. 3.9; Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 11 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3036, r.o. 4.9.
de afdelingen. De belastingschuldige stelde dat deze informatie-uitwisseling op grond van artikel 67 AWR niet zou mogen worden gebruikt, en dat daarom sprake was van onrechtmatig verkregen bewijs. De rechtbank ging hier niet in mee omdat beide afdelingen waren
betrokken bij de uitvoering van de belastingwet. 25
In het kader van uitvoering geven aan de belastingwet, dienen logischerwijs allereerst belastingambtenaren zich aan de geheimhoudingsverplichting te houden. Artikel 67 AWR vindt niet slechts toepassing in relatie met derden, maar ook tussen belastingambtenaren onderling. Er mag dus onderling alleen over belastingplichtigen worden gesproken als dit ook nodig is voor de uitvoering van de belastingwet of voor de invordering van belastingen. Dit laatste is overeenkomstig de uitspraak van Rechtbank Haarlem26, waarin de uitvoering van de belastingwet ook leidend is voor het al dan niet toepassen van de geheimhoudingsplicht. Daarnaast strekt de verplichting zich uit tot ieder ander die door werkzaamheden bij de uitvoering van de belastingwet bekend raakt met gegevens. In de literatuur is hier meermaals over geschreven. De Blieck meent dat belastingadviseurs, rechters en personeel van
rechtbanken die belastingzaken behandelen en ook inhoudingsplichtigen onder de reikwijdte van dit artikel vallen.27 Wattel en ook de Belastingdienst zelf is van mening dat hier fiscaal accountants en fiscaal adviseurs aan dienen te worden toegevoegd.28 Over dit laatste zijn de meningen verdeeld. Zo is Feteris29 van mening dat het voldoen aan de wettelijke verplichting tot belastingheffing niet hetzelfde is als uitvoering geven aan de belastingwet. Met andere woorden: de geheimhoudingsplicht kan volgens hem niet gelden voor personen die verplichtingen die door de inspecteur zijn opgelegd nakomen of ondergaan. Fiscaal
accountants of fiscaal adviseurs hebben, nu zij administratieplichtigen zijn op grond van 53 AWR en daarmee slechts verplichtingen nakomen, derhalve volgens hem geen verplichting tot geheimhouding. De Bont30 komt tot een vergelijkbare conclusie en baseert dit tevens op de opmerking van de wetgever31 dat op een notaris geen verplichting rust om te zwijgen over een informatieverzoek in het kader van een fiscale controle. De Bont is van mening dat als op een notaris geen fiscale geheimhoudingsplicht rust deze ook niet van toepassing is op adviseurs of andere derden.
De reikwijdte van de fiscale geheimhoudingsplicht met betrekking tot fiscale adviseurs staat dus nog ter discussie. Om het geschil aan de rechter te kunnen voorleggen is een klachtdelict nodig, wat inhoudt dat de Belastingdienst het OM zal moeten inschakelen omdat volgens hen een fiscaal adviseur zich niet heeft gehouden aan de fiscale geheimhoudingsplicht. Dit is tot op heden niet gebeurd en vanwege het onvriendelijke karakter van dit proces heeft het de voorkeur dat de wetgever hierover zelf meer duidelijkheid geeft.
2.3.2 Ten overstaan van wie geldt de geheimhoudingsplicht?
In beginsel beoogde de wetgever bij invoering van artikel 67 AWR32 een strikte uitleg van de geheimhoudingsplicht in die zin dat de geheimhoudingsplicht geldt tegenover ieder ander dan degene die tot geheimhouding is verplicht. De Hoge Raad heeft dit uitgangspunt enkele keren bevestigd.33 Uit rechtspraak van de afdeling rechtspraak van de Raad van State volgt echter 25 Rechtbank Haarlem 26 januari 1988, ECLI:NL:RBHAA:1988:AD0162.
26 Rechtbank Haarlem 26 januari 1988, ECLI:NL:RBHAA:1988:AD0162. 27 De Blieck 2019 c.s., p. 107 en Lemmen NDFR.
28 Den Boer, Koopman en Wattel, 1999, p. 557 e.v. 36 Feteris 2007, p. 288.
30 De Bont NTFR 2019.
31 Kamerstukken II, 2010/2011, 32 700, nr. 6, p. 12.
32 Kamerstukken II, 1954/55, 4080, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 23. 33 HR 14 mei 1964, NK 1964/430 en HR 8 november 1991, nr. 7877, NJ 1992/277.
dat de verplichting niet geldt voor gegevens die louter betrekking hebben op de
belastingplichtige zelf. De Raad van State (afdeling Rechtspraak) oordeelde dat artikel 67 AWR ‘geen betrekking heeft op het bekend maken aan de contribuabele zelf, of aan degene die in diens opdracht handelt, van gegevens die uitsluitend de persoon of de zaken van de contribuabele betreffen.’34
Uit de rapporten van de NO blijkt dat de fiscale geheimhoudingsplicht zich in beginsel ook uitstrekt tot personeelsleden van een inhoudingsplichtige35 en tot echtgenoten van
belastingplichtigen. Over laatstgenoemde kwestie is in 2010 een casus aan de orde geweest bij de Nationale Ombudsman (hierna: NO). Het ging om een deurwaarder van de Belastingdienst die naar het woonadres van een belastingplichtige was gegaan om hem aldaar een
navorderingsaanslag uit te reiken. De deurwaarder trof daar echter niet de belastingplichtige zelf aan, maar – zo bleek na verificatie – zijn echtgenote. In plaats van overhandiging van de navorderingsaanslag aan de belastingplichtige zelf werd de aanslag, tezamen met de
mededeling dat de aanslag ongeveer 1,8 miljoen euro bedroeg, overhandigd aan de
echtgenote. Toen de deurwaarder de mededeling deed bevonden zich ook andere personen, waaronder de schoonouders en ingehuurde schilders, binnen gehoorsafstand.
Belastingplichtige klaagde hierover bij de NO. Hij was van mening dat de deurwaarder zich onbehoorlijk had gedragen door de geheimhoudingsplicht te verbreken. De NO concludeerde dat de fiscale geheimhoudingsplicht onderdeel is van het recht op eerbiediging van de
persoonlijke levenssfeer. De NO concludeerde dat de deurwaarder met de feitelijke
mededeling, waarvan niet gesteld noch gebleken was dat die noodzakelijk was in de zin van artikel 67eerste lid AWR, de geheimhoudingsplicht had geschonden. Dat de mededeling was gedaan aan de echtgenote van belastingplichtige, deed daar volgens de Ombudsman niets aan af. Met het schenden van de geheimhoudingsplicht is volgens de NO ook de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer geschonden.36
2.4 Analyse van de uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht (artikel 67,
leden 2 en 3)
Met de wijziging van artikel 67 AWR in 2008 heeft de wetgever, in navolging van de kritiek van de Registratiekamer, geprobeerd een grotere mate van openheid te betrachten met betrekking tot gegevensverstrekking, blijkt uit de MvT.37 Meer dan voorheen zijn in de wettekst zelf de uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht opgenomen en zijn de gevallen waarin de minister ontheffing kan verlenen beperkt tot enkele bijzondere situaties. Op basis van deze wettelijke uitzonderingsregeling en in de bij ministeriële regeling bepaalde gevallen heeft de Belastingdienst de bevoegdheid om te besluiten tot gegevensverstrekking.38 Hierna worden de verschillende categorieën uitzonderingen op de fiscale geheimhoudingsplicht per onderdeel besproken.
De wetgever heeft verduidelijkt dat de regelingen van het tweede en derde lid slechts een bevoegdheid tot gegevensverstrekking verlenen. Het is dus geen verplichting, maar een mogelijkheid waar in alle gevallen een belangenafweging aan vooraf moet gaan.39 Wat deze belangen precies zijn, is niet gecodificeerd. Binnen de grenzen van het tweede en derde lid van artikel 67 AWR is het mogelijk om fiscale gegevens te delen met anderen. Daarnaast dient dus ook nog een afweging van deze belangen te worden gemaakt.
34 ABRvS 22 november 1982, BNB 1985/33 en ARRvS 31 juli 1984, BNB 1985/35. 35 Nationale Ombudsman 25 februari 1994, blz 1994 e.v.
36 Nationale Ombudsman, rapport 2010/162.
37 Kamerstukken II, 2005/2006, 30322, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 13 en 14. 38 Kamerstukken II 2000/01, 27 400 IXB, p. 1.
2.4.1 Wettelijke verplichting (artikel 67, lid 2, sub a)
Wanneer een ander wettelijk voorschrift tot bekendmaking van gegevens verplicht geldt ingevolge artikel 67, lid 2, sub a, een uitzondering op de geheimhoudingsplicht.40
Deze uitzonderingsmogelijkheid bestond in feite ook al vóór de wijziging van 2008. Niet-fiscale wetten bevatten immers sinds jaar en dag verplichtingen voor de Belastingdienst om fiscale gegevens aan andere overheidsdiensten te verstrekken. Volgens de regel ‘lex specialis derogat at lex generalis’ gaan deze specifieke bepalingen altijd voor op algemene bepalingen zoals artikel 67 AWR. De opname van deze uitzonderingsmogelijkheid in het artikel heeft mijns inziens toch een toegevoegde waarde, nu hierdoor de fiscale geheimhoudingsplicht beter aansluit bij de geheimhoudingsplicht van artikel 2:5 in de Awb. Ook in dat artikel is namelijk vastgelegd dat die geheimhoudingsplicht niet van toepassing is indien een wettelijk voorschrift tot mededeling verplicht. Overigens is deze codificering ook in lijn met het doel van de wetgever om het uitzonderingsstelsel specifieker te formuleren. Opvallend evenwel is dat het begrip wettelijke verplichting ruimer is dan het begrip wet in formele zin. Het omvat immers ook regelingen als die van een algemene maatregel van bestuur en ministeriële regelingen. De vraag is of de wetgever zich hiervan bewust is geweest, aangezien de in de MvT opgenomen voorbeelden allemaal wetten in formele zin betreffen.41
2.4.2 Verstrekking aan derden (art. 67, lid 2, sub b en artikel 43c UR AWR) Ingevolge de bepaling van artikel 67 lid 2, sub b, AWR kan de minister van Financiën
besluiten dat een bekendmaking van gegevens en inlichtingen ‘noodzakelijk is voor een goede vervulling van de publiekrechtelijke taak’. Dit is een delegatiebepaling die verdere uitwerking vindt in artikel 43c UR AWR. In het eerste lid van dit artikel staan de bestuursorganen aan ie gegevens mogen worden verstrekt opgesomd. Uit het tweede lid volgt dat dit gebeurt op basis van een verzoek van desbetreffende instantie. Er is dus geen sprake van een geautomatiseerde gegevensuitwisseling. De in dit artikel opgenomen verstrekkingen aan andere
bestuursorganen zijn ten tijde van invoering van artikel 43c rechtstreeks en onverkort overgenomen uit het hiervoor vermelde VIV 1993.42 Sinds de invoering is deze bepaling meermaals aangepast en uitgebreid.43 Omwille van de reikwijdte van deze scriptie wordt niet iedere uitbreiding en aanpassing besproken, wel wordt in deze paragraaf een aantal
knelpunten van deze uitzonderingsgrond besproken.
Noch de wettekst van artikel 67 lid 2, sub b, noch de tekst van artikel 43c UR AWR, biedt duidelijkheid over de term ‘noodzakelijk’. Ook de toelichting van de UR AWR biedt, naast een herhaling van de wettekst van artikel 62 lid 2, sub b, geen nadere uitwerking van de term ‘noodzakelijk’.44 In de MvT heeft de wetgever echter twee voorwaarden gesteld waarmee invulling kan worden gegeven aan dit begrip. De eerste voorwaarde is dat het bestuursorgaan, evenals de desbetreffende gegevens, expliciet genoemd zijn in de ministeriële regeling. De tweede voorwaarde is dat de gegevensverstrekking noodzakelijk moet zijn en er tevens getoetst moet worden aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.45 Dit biedt enigszins duidelijkheid en benadrukt het vereiste van een belangenafweging. Echter, een dergelijke toetsing en motivering in de uitvoeringsregeling ontbreekt. Hierdoor blijft 40 Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p.18.
41 Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3, p. 18.
42 Stcrt 21 december 2007, nr. 248 (Toelichting wijziging van de UR AWR), p. 9.
43 Uit de wetshistorie blijkt dat dit artikel sinds 2008 25 keer is gewijzigd. Dit betrof niet alleen een toevoeging van bestuursorganen maar ook wijzigingen met betrekking tot de gegevens waarop de uitzondering van toepassing was.
44 Toelichting bij de invoering van art. 43c UR AWR (Stcrt. 2007, 248). 45 Kamerstukken II 2005/06, 30 322, nr. 3, p. 19.
onduidelijk wat nu precies de grondslag is voor de verstrekking en welke belangen hierbij zijn afgewogen.46
Nu een transparant kader over de belangenafweging op voorhand ontbreekt en ook de motivering voor het opnemen van een bestuursorgaan in de uitvoeringsregeling veelal uit blijft, lijkt het erop dat louter uit opname van de regeling in de UR AWR moet worden opgemaakt dat aan de criteria is voldaan. Of dit een adequate basis is, wordt betwijfeld.47 Doordat een transparant beleid omtrent de belangenafweging ontbreekt is het voor burgers en bedrijven moeilijk, al dan niet onmogelijk, om te controleren of de gegevensverstrekking rechtmatig is. Dit komt de rechtsbescherming van de burger niet ten goede. 48
Naast het ontbreken van een kader voor belangenafweging is er een andere kritische opmerking bij artikel 43c UR te plaatsen. Een aantal van de in deze regeling opgenomen verstrekkingen is in het algemeen nogal open en algemeen en daarmee vaag geformuleerd. In het bijzonder de bepaling die betrekking heeft op zogenoemde samenwerkingsverbanden: artikel 43c, sub m. Met deze regeling kunnen gegevens worden uitgewisseld op basis van een convenant. Omdat het convenant noch een wet in formele noch in materiele zin is en veelal ook niet wordt gepubliceerd, kan deze niet worden beschouwd als een wettelijke bepaling. Tevens is in convenanten veelal de verplichting tot een verzoek niet opgenomen. Het lijkt erop dat daarom in die gevallen sprake is van spontane gegevensuitwisseling wat niet conform de ministeriële regeling is.49 Lammers50 is derhalve van mening dat deze
informatieverstrekking niet past binnen het kader dat het HvJ in de zaak Smaranda Bara51 heeft gesteld, namelijk dat een wettelijke basis ten grondslag moet liggen aan de
gegevensverstrekking. De zaak Smaranda Bara ging over de Roemeense belastingdienst die gegevens had overgedragen aan een socialezekerheidsfonds op basis van een niet
gepubliceerd protocol. Het Hof oordeelde dat dit protocol geen wettelijke basis was en daarmee de gegevensuitwisseling onterecht was. De Roemeense belastingdienst had de betrokkenen moeten informeren over het doorgeven van de gegevens. Het vereiste van de aanwezigheid van een wettelijke basis leidde het hof af uit de Richtlijn verwerking van persoonsgegevens.52 Deze richtlijn is in 2018 vervallen en vervangen door de AVG53. De aanwezigheid van een wettelijke basis vormt ook in deze nieuwe verordening een vereiste voor gegevensverstrekking.54 Het door het HvJEU geschetste kader blijft mijns inziens daarmee in stand.
Er is nog een andere reden waarom vragen kunnen worden gezet bij de regeling van artikel 67, lid 2, sub b en de uitwerking daarvan in artikel 43c UR AWR. In paragraaf 2.4.1 is reeds aangegeven dat de MvT bij een wettelijk voorschrift uit lijkt te gaan van een wet in formele zin. Dit punt komt weer terug bij de regeling van artikel 67, lid 2, sub b. Desgevraagd
antwoordde de regering namelijk in de nota naar aanleiding van het verslag dat de regering er de voorkeur aan gaf dat de verstrekkingen, bedoeld onder lid 2, sub b, en uitgewerkt in artikel
46 Kamerling en Snippe 2020 en De Moor-van Vught et al, p. 49. 47 Kamerling en Snippe 2020.
48 Kamerling en Snippe 2020. 49 Kamerling en Snippe 2020. 50 Lammers 2016, p. 22 – 27.
51 HvJEU 1 oktober 2015 C-201/14, ECLI:EU:C:2015:638.
52 Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG L 281), artikel 10, 11 en 13. 53 Verordening (EU) 2016/679 bescherming natuurlijke personen i.v.m. verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Algemene verordening gegevensbescherming).
43c UR AWR zouden worden opgenomen in wetten in formele zin.55 In de praktijk zien we, door de combinatie van lid 2, sub a en b, een mix aan grondslagen voor verstrekkingen door de Belastingdienst. Soms zijn de grondslagen geregeld bij wet in formele zin (veelal niet eens een fiscale wet), zoals het geval is bij artikel 89 lid 1 Zorgverzekeringswet (hierna: Zvw), waarin de gegevensverstrekking tussen de Belastingdienst en zorgverzekeraars is vastgelegd. Soms zijn de grondslagen opgenomen in artikel 43c UR AWR, een ministeriële regeling. Er zijn geen gevallen waarbij verstrekkingen opgenomen in artikel 43c UR AWR alsnog zijn opgenomen in formele wetgeving. Het systeem zoals voorgesteld in de nota naar aanleiding van het verslag, lijkt daarom niet consequent.
2.4.3 Verstrekkingen aan betrokkenen zelf (artikel 67, lid 2, sub c)
In artikel 67 lid 2, sub c, AWR is opgenomen dat bepaalde gegevens door de Belastingdienst aan betrokkenen zelf kunnen worden verstrekt. De Belastingdienst beschikt veelal over veel meer gegevens over burgers en bedrijven afkomstig uit andere bronnen dan alleen de gegevens die betrokkene zelf aan de Belastingdienst heeft verstrekt. De gegevens die niet door de belastingplichtige aan de Belastingdienst zijn verstrekt, vallen echter buiten het bereik van het lid 2, sub c. Uit paragraaf 2.2.1.2 blijkt dat de Raad van State in zijn advies kritische kanttekeningen heeft geplaatst bij deze beperking. Dit heeft in 2008 echter niet geleid tot een aanpassing hiervan.
De door de regering tijdens de behandeling gegeven verklaring voor de beperking tot door betrokkene zelf verstrekte gegevens lijkt te kort te schieten en komt niet erg overtuigend over. Zo is door de regering verklaard dat in een juridische procedure waarin belastingplichtige de opdracht heeft gekregen om bepaalde gegevens op te vragen bij de Belastingdienst, de belastingplichtige gebaat is bij het feit dat de Belastingdienst geen gegevens verstrekt. Daarnaast kunnen strategische overwegingen, zoals een voorgenomen controle een belemmering vormen gegevens te verstrekken.56
Naast lid 2, sub c, biedt het derde lid een mogelijkheid tot verstrekking aan de persoon zelf.57 In paragraaf 2.4.5 wordt nader ingegaan op het derde lid. Er is mij niet bekend, mede nu de ontheffingen bedoeld in het derde lid niet worden gepubliceerd, in hoeverre de aanvullende mogelijkheid van het derde lid de burger soelaas biedt. Ook is in de wetsgeschiedenis geen verklaring te vinden waarom lid 2, sub c, uitdrukkelijk is beperkt tot eigen gegevens van de belastingplichtige en lid 3 dan toch weer de deur in beginsel open zet.
2.4.3.2 Andere wettelijke mogelijkheden ten aanzien van het verkrijgen van inzage Indien artikel 67 AWR niet voorziet in een manier om inzage te verkrijgen in de hem
aangaande gegevens, zijn er een aantal andere manieren waarop belastingplichtige dat alsnog zou kunnen bereiken.
Zowel in de bezwaar- als beroepsprocedure heeft de belastingplichtige recht op inzage in zijn dossier.58 De inspecteur is in beroepsprocedure verplicht om alle op de zaak betrekking hebbende stukken in te brengen.59 Gedurende een procedure kan de inspecteur in principe geen beroep doen op artikel 67 AWR om bepaalde stukken buiten het proces of dossier te
55 Kamerstukken II 2004/2005, 30 322, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 13 en Kamerstukken II 2005/2006, 30 322, nr. 7 (Nota naar aanleiding van verslag), p. 28.
56 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322 nr. 7, p. 25. 57 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322 nr. 3 p. 19-21. 58 Art. 7:4 lid 2 Awb.
houden. Dit laatste is slechts mogelijk als gewichtige redenen daartoe dwingen.60 Schep61 benadrukt dat het hier gaat om op de zaak betrekking hebbende stukken terwijl de
Belastingdienst daarnaast over veel meer gegevens beschikt. Deze bepaling zal dus voor belastingplichtige geen soelaas bieden om alle hem aangaande gegevens te verkrijgen. Tevens biedt artikel 49 lid 5 IW de aansprakelijkgestelde, in dit geval belastingplichtige, de mogelijkheid om de gegevens over de belasting die hem is opgelegd op te vragen voor zover deze gegevens nodig kunnen zijn voor de bezwaar- of beroepsprocedure. Overigens is de Belastingdienst ingevolge artikel 3:46 e.v. Awb verplicht om een belastingaanslag en de beslissing op bezwaar te motiveren. De gegevens waarop de aanslag of het besluit is gebaseerd moeten derhalve met belastingplichtige worden gedeeld.
Ook kan de Wob in beginsel een mogelijkheid zijn om inzage te verkrijgen in gegevens. De Wob heeft tot doel ‘de burger in de gelegenheid te stellen de bestuurlijke
besluitvormingsprocessen in het heden en verleden te doorzien’, zo blijkt uit de MvT van de Wob.62 Iedere burger heeft de mogelijkheid om bepaalde informatie op te vragen bij de overheid, maar er zijn wel voorwaarden aan verbonden: het onderwerp van het verzoek moet een bestuurlijke aangelegenheid betreffen, de gewenste informatie moet zijn neergelegd in documenten en het verzoek moet een specifiek onderwerp betreffen.63 Het kan natuurlijk voorkomen dat bij de uitvoering van een Wob-verzoek de uitwisseling van bepaalde gegevens noodzakelijk of onontkoombaar is, en dat daardoor de twee wetsartikelen tegengestelde belangen behartigen. De vraag rijst dan welk belang prevaleert: het verzoek om openbaarheid, of juist de bescherming van persoonsgegevens?
In de nota naar aanleiding van verslag in verband met de wetswijziging van 200864 bevestigt de wetgever dat de Wob niet bedoeld is om gegevens over individuele belastingplichtigen te verstrekken, tenzij deze openbaarmaking een algemeen belang dient. Bovendien blijkt uit vaste jurisprudentie blijkt dat de Wob, als algemene openbaarmakingsregeling zijnde, wijkt voor een specifieke regeling indien deze specifieke regeling is vastgelegd in een formele wet en daarnaast ook uitputtend van aard is.65 De fiscale geheimhoudingsplicht is een specifieke bepaling die ook voldoet aan de overige vorengenoemde voorwaarden, waardoor het belang van de fiscale geheimhoudingsplicht prevaleert boven het belang van openbaarmaking. Voor belastingplichtigen biedt de Wob dus geen soelaas om inzage te krijgen in alle op hem betrekking hebbende gegevens.
Voorts biedt artikel 15 AVG belastingplichtige het recht om inzage te verkrijgen in de hem aangaande persoonsgegevens. In dit artikel is onder andere opgenomen dat betrokkene het recht heeft om te weten welke gegevens er zijn of worden verwerkt en voor welke doeleinden de verwerking plaatsvindt, aan wie deze worden doorgestuurd en waar deze gegevens van afkomstig zijn. In hoofdstuk 3 wordt de AVG uitgebreider besproken.
Naast het hiervoor besproken uitzonderingenstelsel van artikel 67 AWR zijn er dus nog andere wettelijke bepalingen op grond waarvan belastingplichtige inzage kan verkrijgen in hem aangaande gegevens. Nu duidelijk is dat belastingplichtige op grond van artikel 15 AVG de mogelijkheid zou moeten hebben om inzage te verkrijgen in de hem aangaande gegevens,
60 Art. 7:4 lid 6 Awb en art. 8:29 Awb.
61 Schep 2020, Uitvergroot: wiens belang beschermt de fiscale geheimhoudingsplicht eigenlijk? V-N 2020/13.0. 62 Kamerstukken II, 1986/87, 19 859, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 11.
63 Artikel 3 lid 1, 2 en 4 Wob.
64 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322, nr. 7 (Nota naar aanleiding van verslag), p. 26 en 27. 65 ABRS 17 juni 2015, ECLI:NLRVS:2015:1878.
rijst de vraag waarom artikel 67 lid 2, sub c, destijds zo beperkt is geformuleerd – en gebleven. Immers, artikel 62 lid 2, sub a, voorziet in een uitzondering wanneer een ander wettelijk voorschrift tot gegevensverstrekking verplicht. Is lid 2, sub c, dan nog wel van toegevoegde waarde? In hoofdstuk 3 en 4 wordt nader ingegaan op de AVG.
2.4.5 Ontheffing door de minister (artikel 67, lid 3)
In paragraaf 2.1.1 heb ik aangegeven dat de vóór 2008 geldende onbeperkte
ontheffingsmogelijkheid van de minister van Financiën reden voor de Registratiekamer was een kritisch rapport uit te brengen over artikel 67 AWR. Dit rapport leidde tot de wijziging uit 2008. Blijkens de MvT kan nog slechts in een drietal situaties gebruik worden gemaakt van de ontheffingsbevoegdheid. Ten eerste voor gegevensverstrekking aan belastingplichtige zelf, indien en voor zover het gegevens betreft die niet op grond van de uitzonderingsmogelijkheid van lid 2, sub c, kunnen worden verstrekt. Daarnaast kan de bevoegdheid worden gebruikt in het geval een bestuursorgaan nog niet is opgenomen in artikel 43c UR AWR, maar
gegevensverstrekking al wel noodzakelijk is voor de goede uitoefening van de publiekrechtelijke taak. Tot slot kan een groot maatschappelijk belang tot
gegevensverstrekking aanleiding zijn voor een incidentele ontheffing. De minister van Financiën dient de ontheffing te verlenen, rekening houdend met een afweging van de belangen.66 Door de regering genoemde voorbeelden van deze laatste categorie zijn de vuurwerkramp in Enschede, de brand in Volendam en de uitgifte van de Eurokit bij de invoering van de euro.67
De mogelijkheid tot strijdigheid met de AVG is evenwel niet de enige kritische kanttekening bij de ontheffingsbevoegdheid. Door het gesloten stelsel van de AWR (artikel 26 AWR) staat er voor een besluit ingevolge dit derde lid geen rechtsingang open bij de belastingrechter.68 Een besluit van de minister inzake artikel 67, lid 3 AWR wordt in artikel 26 AWR immers niet als een voor bezwaar vatbare beschikking aangemerkt. Dit is tevens bevestigd door de Afdeling bestuursrechtspraak.69 Het al dan niet verlenen van een ontheffing kan daarmee niet gecontroleerd worden door de belastingrechter. Bovendien bevat de wet ook niet de
voorwaarde dat ontheffingen worden gepubliceerd zodat betrokkenen kunnen weten dat hun (persoons)gegevens worden verwerkt.
Tevens is het bijzonder dat er wel ontheffing kan worden verleend vooruitlopend op het maken van een ministeriële regeling maar niet als er sprake is van vereiste spoed en men van plan is daarvoor een wet in formele zin te maken. Deze mogelijkheid wordt namelijk niet in de wetsgeschiedenis besproken.
Met de hiervoor genoemde drie specifieke situaties is de ontheffingsmogelijkheid per 2008 beperkt ten opzichte van de voorgaande variant (zie paragraaf 2.2.2.1). Het gesloten stelsel van de AWR leidt los daarvan tot nog meer onduidelijkheid en rechtsonzekerheid. Dit terwijl het doel van de wetswijziging in 2008 was om deze onduidelijkheid weg te nemen en een transparanter uitzonderingsstelsel te formuleren.
2.5 Samenvatting en deelconclusie
In dit hoofdstuk is geprobeerd een antwoord te geven op de eerste deelvraag: ‘Wat is de ontstaansgeschiedenis, het doel en de werking van artikel 67 AWR?’
66 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322, nr. 3 (Memorie van Toelichting), p. 19-21. 67 Kamerstukken II 2005/2006, 30 322, nr. 7 (Nota naar aanleiding van Verslag), p. 20. 68 ARRvS, 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1041.
Allereerst is de ontstaansgeschiedenis besproken. Geheimhoudingsplicht voor de
Belastingdienst kent al jaren een plek in de wet. De huidige vorm is ten tijde van invoering van de AWR ingevoerd en in 2008 ingrijpend gewijzigd waarbij het uitzonderingenstelsel aanzienlijk is veranderd.
Volgens de wetgever was het doel van de wetswijziging in 2008 om de
ontheffingsmogelijkheid voor de Minister te beperken en te voorzien in een meer specifiek stelsel met betrekking tot de uitzonderingen op de geheimhoudingsplicht. Het is naar mijn mening opvallend dat bij deze wetswijziging in de wet noch in de MvT veel woorden worden gewijd aan het belang van privacy of aan de Wet bescherming persoonsgegevens die sinds 2001 gold. Dit terwijl de fiscale geheimhoudingsplicht wel degelijk verband houdt met dergelijke privacywetgeving. In hoofdstuk 3 zal hier nader op worden ingegaan.
Het doel van de geheimhoudingsplicht is tweeledig: bescherming van persoonsgegevens en de burger voldoende vertrouwen geven dat hun gegevens niet voor iets anders worden gebruikt dan belastingheffing. De geheimhoudingsplicht is van toepassing op iedereen die uitvoering geeft aan de belastingwet – iets waar in de praktijk nogal discussie over bestaat – en jegens ieder ander die niet tot geheimhouding is verplicht. Uitzonderingen op de
geheimhoudingsplicht zijn mogelijk: indien een wettelijk voorschrift tot bekendmaking verplicht (lid 2, sub a), indien bekendmaking noodzakelijk is voor de uitvoering van een publieke taak (lid 2, sub b) of wanneer de bekendmaking betrekking heeft op gegevens die door belastingplichtige zelf zijn verstrekt (lid 2, sub c). Tot slot is ontheffing mogelijk bij ministeriële bevoegdheid, uitsluitend voor incidentele gevallen (lid 3). Hierna worden de belangrijkste bevindingen over het tweede en derde lid kort samengevat.
Artikel 67 lid 2, sub a en b en artikel 43c UR AWR
De grondslagen voor het huidige uitzonderingsbeleid bestaan door de combinatie van artikel 67 lid 2, sub a en b uit een mix van wetten in formele zin (lid 2, sub a) en de ministeriële regeling (lid 2, sub b). Uit de MvT blijkt het voornemen van de wetgever om de
verstrekkingen aan bestuursorganen die opgenomen zijn in artikel 43c UR AWR, uiteindelijk op te nemen in wetten in formele zin en daarmee de uitvoeringsregeling weer te beperken – ten gunste van de transparantie. Dit is tot op heden echter niet gebeurd en het beleid lijkt daarmee niet consequent.
Hoewel met de invoering van artikel 67 lid 2, sub b en het daarmee samenhangende artikel 43c UR AWR weliswaar in beginsel is voldaan aan het vereiste van het wettelijk voorschrift en daarmee het oude ontheffingsstelsel is beperkt, kent de regeling nog tekortkomingen. Allereerst is het ontbreken van een wettelijk kader voor belangenafweging on-transparant en kan betoogd worden dat de uitvoeringsregeling op dat punt onvoldoende duidelijk en kenbaar is voor de belastingplichtige. Dit komt de rechtsbescherming niet ten goede. Ook zijn er enkele bestuursorganen waaraan gegevens worden verstrekt maar waarin artikel 43c UR niet voorziet in een voldoende wettelijke bepaling, zoals de situaties waarin moet worden gekeken naar onderliggende niet-transparante convenanten. Tot slot is artikel 43c een ministeriële regeling en geen formele wet. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de voorkeur van de wetgever uitgaat naar een uitzonderingenstelsel op basis van het laatste. Daarvan is met de huidige regeling geen sprake. Waar de bestaande regelingen van artikel 43c UR AWR veelal open en ruim zijn opgesteld, is dit kwetsbaar nu immers de AVG eisen stelt omtrent
deze voldoende specifiek en kenbaar moeten zijn. In hoofdstuk 3 wordt de AVG verder besproken.
De wetswijziging van artikel 67 AWR in 2008 had tot doel de transparantie te verbeteren en een meer adequate wettelijke basis te scheppen voor gegevensverstrekking. Mijns inziens voldoet lid 2, sub b en het daarmee samenhangende artikel 43c UR AWR wegens
bovenstaande onvolkomenheden niet aan de te stellen eisen. Inzage voor belastingplichtige – artikel 67 lid 2, sub c, AWR
Er is een aantal mogelijkheden voor belastingplichtige om inzage te krijgen in de hem aangaande gegevens. Allereerst via artikel 67 AWR zelf: de (mijns inziens te beperkte) uitzonderingsgrond van artikel 67 lid 2, sub c, voor de op hem betrekking hebbende gegevens en eventueel het derde lid, de ontheffing van de minister. Nu deze laatstgenoemde besluiten niet worden gepubliceerd is onbekend in hoeverre de ontheffingsmogelijkheid in de praktijk soelaas kan bieden. Daarnaast biedt de Awb de belastingplichtige, bijvoorbeeld in geval van een bezwaar- en beroepsprocedure en de verplichting tot motivering van de aanslag, de mogelijkheid om inzage te verkrijgen in de hem aangaande gegevens. Op grond van de AVG, die in 2018 in werking is getreden, heeft de burger en dus ook een belastingplichtige een algemeen recht op inzage in de hem aangaande persoonsgegevens.
Gezien de mogelijkheden voor inzage naast de uitzonderingsmogelijkheden van artikel 67 AWR, rijst de vraag of de uitzonderingsmogelijkheid van het lid 2, sub c, niet te beperkt is geformuleerd. In hoofdstuk 3 wordt verder ingegaan op de relatie tussen artikel 67 AWR en de AVG.
Artikel 67 lid 3 AWR
De ontheffingsbevoegdheid van de Minister kan sinds 2008 nog in een drietal gevallen worden toegepast: voor zover het gegevens betreft over belastingplichtige zelf die niet op grond van het tweede lid, sub c, bekend worden gemaakt (a), vooruitlopend op opname in de ministeriële regeling artikel 43c UR AWR en indien een groot maatschappelijk belang
aanleiding geeft voor een incidentele ontheffing. Door de ontheffingsbevoegdheid nog slechts toe te kennen in drie specifieke situaties is deze beperkt ten opzichte van de voorgaande variant. Desalniettemin blijft de regeling mijns inziens op gespannen voet staan en niet in lijn met het doel van de wetswijziging, namelijk: een transparant ontheffingsstelsel van de
geheimhoudingsplicht bestaande uit voldoende specifieke en kenbare bepalingen. Ook hier rijst de vraag of artikel 67 AWR wel voldoende in lijn is met de AVG. In hoofdstuk 3 komt dit onderwerp verder aan bod.
Hoofdstuk 3 Ontwikkelingen rond gegevensverwerking
3.1 Inleiding
In het voorgaande hoofdstuk is de inhoud en werking van de fiscale geheimhoudingsplicht besproken. Die fiscale geheimhoudingsplicht houdt in dat gegevens in beginsel alleen maar mogen worden verwerkt voor fiscale doeleinden. Er is met name ingezoomd op de wijziging van deze geheimhoudingsplicht in 2008, inmiddels twaalf jaar geleden, en op de verschillende onderdelen van die regeling zoals die toen tot stand zijn gebracht. De maatschappij is evenwel voortdurend in ontwikkeling en dat geldt met name op het terrein van het omgaan met data en gegevens. Het verwerken van gegevens neemt op tal van gebieden een steeds belangrijkere plaats in en dat geldt zeker ook voor de Belastingdienst. In dit hoofdstuk wordt getracht een beeld te schetsen van het huidige tijdsgewricht aan de hand van een korte beschrijving van enkele relevante technologische, maatschappelijke en juridische ontwikkelingen en de gevolgen daarvan voor de regeling van de huidige geheimhoudingsplicht. In dit hoofdstuk wordt de tweede deelvraag beantwoord: ‘Voldoet artikel 67 AWR nog aan de huidige maatschappelijke eisen?’
In de tweede paragraaf worden technologische ontwikkelingen besproken en de gevolgen ervan voor het verwerken van gegevens. De belangrijke ontwikkeling van big data blijft niet onbesproken. In een aantal subparagrafen wordt toegelicht in hoeverre deze ontwikkelingen gegevensvergaring door de Belastingdienst en de interne verwerking van gegevens binnen de Belastingdienst beïnvloedt. Ook zal in deze paragraaf een aantal risico’s van het gebruik van big data door de Belastingdienst worden benoemd. In de derde paragraaf wordt ingegaan op enkele relevante maatschappelijke ontwikkelingen: de roep om transparantie, de ambities om dienstverlening van de overheid te verbeteren en de invoering van de AVG.
3.2 Technologische ontwikkelingen
De hedendaagse maatschappij wordt steeds meer gedigitaliseerd. Iedereen beschikt over een computer en maakt gebruik van internet. Smartphones, camera’s in publieke ruimtes en smartwatches zijn voorbeelden van apparaten die het leven vergemakkelijken maar ook kunnen worden aangewend om handelingen van burgers te registreren.70 De technologische vernieuwingen hebben veelal als gevolg dat grote hoeveelheden gegevens en informatie snel en efficiënt kunnen worden gebruikt. De stormachtige ontwikkeling van de techbedrijven geeft aan hoe ver deze ontwikkeling al is gegaan en wat het belang ervan is. Gegevens en de verwerking ervan lijken de nieuwe grondstof geworden voor veel van de processen en
ontwikkelingen in de 21e eeuw. Ook aan de overheid is deze ontwikkeling niet voorbijgegaan. In de interactie tussen overheid en burger maakt de overheid dankbaar gebruik de eigen processen te digitaliseren en de bedrijfsvoering op die basis in te richten. Naast de
mogelijkheid om dossiers en documenten te digitaliseren nemen ook de mogelijkheden voor automatisering van het proces van belasting heffen toe. Een bijzondere toepassing van deze nieuwe technologische mogelijkheden is het werken met zogenoemde big data.71 De
Belastingdienst, grootverbruiker van gegevens, zet sinds enige tijd groot in op de toepassing van automatisering. Dit is aan de ene kant een goede zaak en onontkoombaar voor een efficiënte uitvoering van de belastingheffing maar vraagt ook om waarborgen en
zorgvuldigheid richting betrokkenen omdat hun privacy in het geding is. De verwachtingen omtrent deze ontwikkeling zijn hoog gespannen maar de risico’s zijn navenant. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op deze nieuwe vormen van verwerken van gegevens bij de Belastingdienst en de mogelijke gevolgen ervan voor artikel 67 AWR.
70 Rathenau Instituut 2017, Opwaarderen, hoofdstuk 2. 71 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 39
3.2.2 Wat is big data?
Hoewel big data een veelgebruikte term is, bestaat er geen eenduidige definitie van. De antwoorden op de vraag wat big data precies betekent, lopen sterk uiteen.72 Zo benadrukken sommige auteurs bij de definiëring de hoeveelheid van gegevens, anderen zijn van mening dat de complexiteit doorslaggevend is en weer anderen leggen de nadruk op de verscheidenheid van gegevens. De WRR heeft getracht een overzicht te krijgen van wat er in de literatuur onder big data wordt geschaard en heeft hiertoe verschillende definities geanalyseerd. Uit deze analyse heeft de WRR een aantal kenmerken afgeleid en het proces van big data opgedeeld in drie onderdelen: de verzameling, de analyse en het gebruik van een grote
hoeveelheid gegevens. In de praktijk is deze driedeling echter minder strikt. Het kan namelijk zijn dat je door het kiezen van een bepaalde methode voor de analyse weer gebruik maakt van een aantal andere databronnen dan in eerste instantie verzameld bij de ‘eerste’ stap in het proces.73 In werkelijkheid wordt dus geschakeld tussen de drie processen, maar voor de uitleg is het nuttig om het proces aan de hand van deze driedeling te omschrijven.
Het verzamelen van (grote hoeveelheden) data is de eerste stap in het gebruik van big data. Bij de verzameling van gegevens zijn zaken zoals de omvang, structuur en variëteit van belang.74 Daarnaast is de waarheidsgetrouwheid en waarde van gegevens steeds
belangrijker.75 Immers, als het gebruik van big data groeit worden gegevens meer gebruikt waardoor het belang van betrouwbare gegevens toeneemt. Alleen met betrouwbare gegevens kan de Belastingdienst er zeker van zijn dat analyses kloppen en acties naar aanleiding hiervan gerechtvaardigd zijn.
De tweede stap is het analyseren van deze gegevens. De analyse is de schakel tussen het grote aantal gegevens en het daadwerkelijk gebruik daarvan.76 De methode voor een dergelijke analyse hangt af van het doel van het gebruik van big data, bijvoorbeeld beschrijven, verklaren of voorspellen. In de fase van de analyse, met behulp van zoekmethoden en algoritmen, worden verbanden gelegd en patronen herkend. Derhalve wordt in dit proces de waarde toegekend aan de gegevens.77
Het laatste deelproces, het gebruiken van de data, ziet op de manier waarop de analyse uiteindelijk wordt omgezet in acties en eventuele besluiten.78
Het gebruik van data en statistieken is niet nieuw. Toch is er een verschil met het gebruik en de mogelijkheden van het verwerken van big data. Waar de traditionele statistische methode tot doel heeft om hypothesen te toetsen of gegevens te verwerken ten behoeve van een
individueel geval, wordt er bij een data-analyse gezocht naar mogelijk interessante verbanden en patronen waarbij grote groepen mensen zijn betrokken.79 Daarnaast is door de
digitalisering van de samenleving de beschikbaarheid en hoeveelheid van gegevens sterk toegenomen. Maar naast deze uitbreiding van de hoeveelheid bruikbare gegevens, zijn de mogelijkheden voor het maken van analyses ook sterk verbeterd. Zo is het door
technologische ontwikkelingen mogelijk geworden om ongestructureerde en ongelijksoortige gegevens in één analyse samen te voegen. Door de toegenomen geraffineerdheid en
72 Floridi 2012, Ekbia et al. 2015.
73 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 39. 74 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 40. 75 Lafarre 2016, p. 147.
76 Degli Esposti 2014, p. 215. 77 Rusitschka en Ramirez 2014, p. 22
78 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 45. 79 Mayer-Schönberger en Cukier 2014, p.14.
gedetailleerdheid van de technologische mogelijkheden zijn de grenzen tussen soorten gegevens vervaagd, of zelfs vervallen.80
3.2.3 Big data bij de Belastingdienst
Ook de Belastingdienst maakt steeds meer gebruik van big data.81 Ten opzichte van andere overheidsorganisaties loopt de Belastingdienst zelfs voorop in het gebruik hiervan.82 In deze paragraaf wordt nader ingegaan op de wettelijke bevoegdheden van de Belastingdienst voor het vergaren van informatie, cruciaal voor het proces van big data. Ook komen een aantal risico’s van het gebruik van big data bij de Belastingdienst ter sprake.
3.2.3.1 Bevoegdheden informatievergaring Belastingdienst
Naast de eigen aangifteplicht voor burgers en bedrijven beschikt de Belastingdienst over vergaande bevoegdheden om informatie te vergaren ten behoeve van een juiste
belastingheffing bij derden. De specifieke bevoegdheden voor de Belastingdienst zijn vastgelegd in de AWR, waardoor zij beschikt over een uniek stelsel van bevoegdheden. Omwille van de reikwijdte van dit onderzoek zal slechts een aantal van deze bevoegdheden in deze paragraaf nader worden toegelicht.
3.2.3.1.1 Wettelijke bevoegdheden
De bevoegdheden voor het vergaren van deze informatie zijn vastgelegd in een aantal wettelijke bepalingen. Een hiervan is artikel 47 AWR, op grond waarvan de Belastingdienst bevoegd is om informatie te verzamelen bij de belastingplichtige zelf die van belang kan zijn voor de belastingheffing.
Daarnaast bevat de AWR ingevolge de artikelen 53 en 55 AWR de bevoegdheid voor de Belastingdienst om derden te bevragen op relevante gegevens voor de belastingheffing. Een goed voorbeeld hiervan is de verplichte jaarlijkse renseignering door banken aan de
Belastingdienst van inkomens- en vermogensgegevens over alle belastingplichtigen. Deze bepalingen zijn zeer ruim geformuleerd en de Belastingdienst pleegt deze bevoegdheden ruim te interpreteren mede naar aanleiding van het arrest van de Hoge Raad van 10 december 1974 (Stad/Rotterdam).83 Hierin stelde belanghebbende dat de vergaarde informatie in strijd was met artikel 8 EVRM, het recht op eerbiediging van het privéleven. De Hoge Raad oordeelde dat hiervan geen sprake was nu de rechtvaardiging voor het opvragen van deze gegevens te vinden was in artikel 8, lid 2 EVRM, waarin de uitzonderingen zijn opgenomen op grond waarvan inmenging privéleven is gerechtvaardigd. De bevoegdheden voor het verkrijgen van informatie vonden door het oordeel van de Hoge Raad ruime toepassing en werden niet beperkt door het recht op de eerbiediging van het privéleven. De Hoge Raad heeft echter in zijn arresten van 24 februari 2017, ECLI:NL:HR:2017:286, BNB 2017/79, V-N 2017/12.3, grenzen gesteld aan de informatievergaring. In casu ging het over de vraag of er een
voldoende (specifieke) wettelijke grondslag bestond voor de Belastingdienst om systematisch privacygevoelige gegevens van burgers te verzamelen en deze te herleiden naar bepaalde belastingplichtigen. De Hoge Raad is van oordeel dat de huidige wet onvoldoende specifiek is om privacygevoelige gegevens, zoals in dit geval ANPR-gegevens, te verzamelen. De Hoge Raad baseert dit oordeel op artikel 8 EVRM en het vergelijkbare legaliteitsbeginsel, op basis waarvan uit de wet voldoende duidelijk moet blijken welke gegevens de overheid verwerkt en 80 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 37 en 38.
81 Van Hout 2017.
82 WRR 2016 Big Data in een vrije en veilige samenleving, p. 128.
83 HR 10 december 1974, ECLI:HR:1974:AB4412, BNB 1975/52 (Stad Rotterdam), daarna bevestigd in HR 28 januari 1998, ECLI:HR1998:AA2391, BNB 1998/147, HR 22 september 2006, ECLI:HR:2006:AY8656, BNB 2007/45.
