De rol van prestatie-informatie bij de kaderstellende en
toezichthoudende taken van gemeenteraadsleden en de
rol van betrokken functionarissen bij het gebruik van
deze informatie
een casestudie bij twee Nederlandse gemeenten
University of Groningen
Faculty of Economics and Business
MSc Accountancy & Controlling
Naam: Adwin de Jong
Studentnummer: s1845268
Datum: 23-01-2017
E-mail:
g.a.de.jong.4@student.rug.nl
Eerste begeleider: prof. dr. H.J. ter Bogt
Tweede beoordelaar: drs. W.G. de Munnik
2
1. Introductie
De van oudsher sterk op de middelen en regels en procedures gerichte, bureaucratische sturing en beheersing van de publieke sector kwam in Nederland en daar buiten vanaf 1980 onder druk te staan, waardoor er aandacht kwam voor een meer bedrijfsmatige sturingsaanpak (Hood, 1991 pp. 3-4; Hood, 1995: p. 93). Als gevolg van de crisis in de jaren ’80 en de opkomst van het neoliberalisme werd het door diverse bestuurders wenselijk gevonden om het besturingsmodel binnen de publieke sector te herzien (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 53; Hood, 1995: p. 93; Ter Bogt et al., 2010: p. 221). Na de sterke groei in overheidsuitgaven in de periode 1955-1980 deden zich, door de crisis, budgettaire problemen voor bij de overheid (Van Helden, 1998: p. 88). Daarnaast was er, door de opkomst van het neoliberalisme, de wens om de omvang van de publieke sector te verkleinen door onder andere kostenbesparing, privatisering en automatisering (Palley, 2004: p. 2; Lorenz, 2012: pp. 601-603). Neoliberalisme legt de nadruk minder op de overheid die de burger van welzijn moet voorzien maar meer op de inspanning en het daaruit voortvloeiende profijt van en voor het individu. Verder veronderstelde het neoliberalisme dat burgers in principe uitsluitend gericht zijn op het eigenbelang en niet op de samenleving in het algemeen, dat wil zeggen op het ‘collectief’. Daarnaast acht het neoliberalisme een kleinere overheid van belang (Lorenz, 2012: pp. 601-603). Deze stroming legde een belangrijke basis voor New Public Management (verder aangeduid als NPM) (Hood, 1995: p. 93). De kern van NPM is om publieke instellingen meer als een resultaatgerichte organisatie te besturen, in plaats van sterk de nadruk te leggen op de verantwoording van middelen (inputs) en navolging van regels en procedures (Van Helden & Ter Bogt, 2001: p. 61). NPM wordt nog steeds gezien als een belangrijke verandering in de opvatting over het managen, controleren en evalueren van prestaties bij publieke instellingen (Hood, 1995; Ter Bogt et al., 2010: p. 223; Osborne & Gaebler, 1992: p. 15).
In Nederland is NPM in de jaren ‘80 door het ministerie van Binnenlandse Zaken bij decentrale overheden geïntroduceerd middels het project Beleids- en Beheers Instrumentarium (BBI). Doel van het project was om gemeenten en provincies te stimuleren om hun administratie en organisatie zo in te richten, dat deze meer dienstbaar is aan de bedrijfsvoering en in lijn met de opvattingen van NPM (Ter Bogt, 2004: p. 221). Het project BBI heeft bij Nederlandse gemeenten niet alleen een wijziging in het bestuursmodel te weeg gebracht, maar heeft ook de planning & control cyclus bij gemeenten van karakter doen veranderen. Voorheen lag de nadruk grotendeels op input- en procesinformatie, terwijl door de opmars van NPM en BBI de nadruk op output- en outcome-informatie is komen te liggen (Ter Bogt, 2004: p. 221). In het algemeen betreffen de inmiddels alweer verdwenen productbegroting en de programmabegroting, tussentijdse rapportages en de jaarrekening de voornaamste documenten in de planning & control cyclus waarin deze prestatie-informatie staat vermeld. De eindgebruikers van deze prestatie-informatie, in het geval van gemeenten dus de raadsleden, zouden met de prestatie-informatie in deze documenten hun kaderstellende en controlerende taken beter kunnen uitvoeren (Behn, 2003: p. 586). De invoering van de programmabegroting in 2004, beoogde ook dat de gemeente per programma
3 voor raadsleden inzichtelijk maakt wat de doelstellingen, maatschappelijke effecten en verwachte kosten van beleidsonderdelen zijn (Ter Bogt, Van Helden, & Van der Kolk, 2015a: p. 290).
Tegenwoordig, bijna drie decennia na de opmars van NPM bij Nederlandse gemeenten, blijken zowel uit de literatuur als praktijk verschillende bevindingen. Zo blijkt uit een studie in Noorwegen dat prestatie-informatie in de planning en control documenten door lokale politici wordt gebruikt (Askim, 2007: p. 452). Echter, uit een survey onder 262 Nederlandse wethouders blijkt dat zij destijds weinig waarde zagen in output georiënteerde prestatie-informatie in de planning en control documenten (Ter Bogt, 2004: p. 241). Ook uit andere onderzoeken binnen de Nederlandse gemeenten blijkt dat prestatie-informatie een beperkte invloed heeft op de sturende en controlerende taken van raadsleden (Van Helden, 2000: p.83; Ter Bogt 2008: p.209; Ter Bogt 2015a: p. 303). Daarnaast wordt in een praktijkonderzoek uit 2008, gepubliceerd in het tijdschrift van de vereniging van Nederlandse gemeenten (VNG-magazine), geconcludeerd dat raadsleden de vinger niet voldoende achter de begroting kunnen krijgen (VNG, 2008: p. 22). Het artikel betreft een samenvatting van een onderzoek dat door accountantskantoor EY is uitgevoerd onder Nederlandse gemeenten. Daarnaast geven raadsleden in het onderzoek aan dat zij de structuur van de begroting vaak niet goed kunnen doorzien. Uit zowel de literatuur als de praktijk komt dus naar voren dat de prestatie-informatie in de planning en control documenten die raadsleden krijgen aangeboden, wellicht niet geheel de rol kan vervullen zoals door het project BBI en tegenwoordig het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is bedoeld. Het BBV streeft ernaar dat de gepresenteerde informatie in deze planning & control documenten helder en begrijpelijk moet zijn waarmee raadsleden adequaat kunnen sturen, controleren en evalueren (Commissie BBV, 2004). De literatuur en de praktijk geven echter de indruk dat dit niet altijd het geval is. Daarbij moet worden opgemerkt, dat een flink deel van het in Nederland verrichte onderzoek betrekking heeft op de productbegroting (die inmiddels in de meeste gemeenten nauwelijks nog een rol speelt) en niet op de programmabegroting.
Dit onderzoek bouwt hiermee voort op internationale literatuur inzake dit onderwerp (Pollitt, 2006: p. 38). Verder gaat, afgezien van de studie van Ter Bogt uit 2004 (die betrekking had op de productbegroting), de hier bovengenoemde literatuur niet specifiek in op het gebruik van prestatie-informatie door gekozen politici in Nederland. Aangezien het onderzoek van Ter Bogt inzake het gebruik van prestatie-informatie stamt uit 2004, de positie van raadsleden en de richtlijnen omtrent het vermelden van prestatie-informatie in planning en control documenten sindsdien zijn veranderd, is het relevant om het gebruik van deze informatie anno 2016 door raadsleden opnieuw te onderzoeken. Zo is er momenteel geen goed beeld van het gebruik dat raadsleden maken van de programmabegroting en heeft de commissie BBV recent aangekondigd dat enkele financiële kengetallen en beleidsindicatoren verplicht in de begroting en jaarrekening moeten worden vermeld (VNG, 2015). Deze recente ontwikkelingen zouden bijvoorbeeld een positieve invloed kunnen hebben op het gebruik dat raadsleden maken van prestatie-informatie omdat de informatie bijvoorbeeld meer is toegespitst op hun wensen.
4 Verder tracht deze studie na te gaan wat voor type informatie raadsleden het liefst gebruiken om hun taken te kunnen uitvoeren. Uit het onderzoek van Ter Bogt uit 2004 blijkt bijvoorbeeld dat de voorkeur van wethouders destijds uitging naar informele informatie voorziening, zoals mondelinge informatie, boven formele informatie uit rapportages en begrotingen (Ter Bogt, 2004: p. 241). Het is dus ook relevant om meer inzicht te verkrijgen in de rol van functionarissen die de prestatie-informatie aan raadsleden verschaffen, zoals de griffier en financiële ambtenaren.
Gezien het ‘gat’ in de literatuur, is het dus zowel interessant als relevant om de totstandkoming, de wijze van communicatie en de rol van prestatie-informatie bij de beleidsbepalende en sturende taken van gemeenteraadsleden nader te onderzoeken. Voor gemeenten, maar ook voor de commissie BBV, kan dit nieuwe inzichten opleveren om de kwaliteit en het gebruik van de prestatie-informatie verder te verhogen en meer toe te spitsen op de specifieke gebruiker, het raadslid.
Een casestudie is de meest geschikte onderzoeksmethodiek om deze vraag te kunnen beantwoorden, aangezien er relatief weinig onderzoek heeft plaatsgevonden naar de specifieke probleemstelling zoals geschetst in deze inleiding. Deze scriptie kent hiermee een beschrijvend en exploratief karakter. Door te spreken met verschillende betrokkenen in het proces, welke allen een rol hebben bij de totstandkoming en gebruik van prestatie-informatie wordt meer inzicht verkregen in de manier waarop raadsleden kunnen worden voorzien van prestatie-informatie, zodat zij hun rol als beleids- en toezichthouder effectiever kunnen uitvoeren. Op deze manier kunnen wellicht ook thema’s worden opgespoord die in verder onderzoek op grotere schaal de aandacht verdienen.
Het vervolg van dit onderzoek is als volgt opgebouwd. Het volgende hoofdstuk beschrijft het theoretisch kader waarbinnen dit onderzoek valt. In het methodologie hoofdstuk wordt een onderbouwing gegeven voor het uitvoeren van een casestudie. Daarna worden de empirische resultaten besproken en volgen de discussie en conclusie waarbij, ook suggesties voor toekomstig onderzoek zullen worden aangedragen.
2. Literatuuronderzoek
In dit hoofdstuk wordt relevante literatuur beschreven om op deze manier een beeld te krijgen van wat al is onderzocht en wat mogelijk van belang is in het te verrichten empirisch onderzoek om op deze wijze tot onderzoeksvragen te komen. Het hoofdstuk begint met een korte nadere uiteenzetting over de opkomst van NPM en de ontwikkeling hiervan bij de Nederlandse gemeenten. Vervolgens wordt de relatie gelegd tussen NPM en het effect op de planning & control cyclus bij Nederlandse gemeenten. Daarna wordt dieper ingegaan op prestatie-informatie en het concept ‘control’. Tot slot wordt de relatie tussen laatstgenoemde begrippen gelegd, waar vervolgens ook de onderzoeksvragen plus deelvragen uit voortvloeien.
5
2.1 Opkomst New Public Management
Na de Tweede Wereldoorlog won in de westerse wereld de theorie van Keynes aan populariteit waarbij de overheid een belangrijke rol had in de conjunctuurbeheersing (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 54). Dit was mede een reactie op de wereldwijde crisis in de jaren ’30 en de grote rol die overheden al hadden tijdens de oorlogsperiode. Naast andere nieuwe taken voor de overheid werden bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, inkomensbescherming van burgers en de uitbouw van de verzorgingsstaat belangrijke nieuwe taken voor de overheid. Echter, in de jaren ’80 was wederom sprake van een wereldwijde economische crisis. Hoge inflatie, oplopende rente en een stijging van de werkloosheid zorgde ook in Nederland voor snel verder stijgende overheidsuitgaven (CBS, 2009: p. 124). Om de overheidsfinanciën op orde te krijgen, werd naast kostenbesparingen ook de productiviteit bij de overheid onder de loep genomen (Hood, 1995: p. 93). In deze periode wonnen tevens de public choice theorie en het hier aan gerelateerde neoliberalisme aan populariteit (Gruening, 2001: pp. 5-6; Palley, 2004: p. 2). Bij deze gedachte ligt de nadruk minder op de overheid die de burger van welzijn moet voorzien, maar meer op het eigenbelang van burgers en op de individuele inspanning en het daaruit voortvloeiende persoonlijke profijt. Het idee is dat individuen niet geïnteresseerd zijn in het ‘collectief’ en daar ook niet aan willen bijdragen. Daardoor groeide de omvang van de overheid sterk echter, lange tijd zonder dat het organisatie- en sturingsmodel wezenlijk werd aangepast (Gruening, 2001: pp. 5-6).
Belangrijke kenmerken van deze stroom zijn de wens tot het verlagen van de collectieve lasten, minder overheidsuitgaven en meer privatisering en deregulering, of te wel meer ruimte voor een ‘vrije markt’. Zowel de crisis in de jaren ’80 als het gedachtegoed van het neoliberalisme droegen bij aan een nieuwe opvatting over het managen van overheidsorganisaties. Deze stroming, die overigens van plaats tot plaats een enigszins verschillende uitwerking had, kreeg naderhand de naam New Public Management (NPM). De term NPM werd in 1991 door Hood geïntroduceerd en wordt gekenmerkt door de implementatie van bestuursmodellen uit het bedrijfsleven bij publieke organisaties (Van Helden & Ter Bogt, 2001: p. 61). Het doel hiervan was bovenal om de publieke sector te sturen op basis van prestaties, waardoor er meer nadruk kwam op efficiency (Hood, 1991: p. 3).
Als gevolg van deze verschuiving in het bestuursmodel bij overheidsinstellingen is ook de planning & control cyclus bij gemeenten van karakter veranderend. Voorheen lag de nadruk primair op de input- en procesgegevens, terwijl nu de nadruk op output- en outcome-gegevens is komen te liggen (Ter Bogt, 2004: p. 221). Ook uit de literatuur blijkt dat sinds de opmars van NPM in de publieke sector een stijgende vraag is ontstaan naar prestatie-informatie (Behn, 2003: p. 586; Muphey, 1999: p. 76).
Het meten van prestaties heeft echter enkel zin als iemand deze informatie ook daadwerkelijk gebruikt (Hatry, 1999: p. 101). Uit de literatuur blijken verschillende argumenten waarom managers uit de publieke sector, en in het geval van dit onderzoek ook raadsleden, prestaties zouden willen meten en gebruiken. Het zich kunnen verantwoorden aan burgers en het evalueren van behaalde resultaten, zijn hierbij wellicht de voornaamste argumenten om prestaties te meten (Pollitt, 2006: p.49; Askim, 2009:
6 p. 25; General Accounting Office, 2005: p.19). Aangezien dit onderzoek zich richt op het gebruik van prestatie-informatie binnen Nederlandse gemeenten wordt vanaf paragraaf 2.2 de implementatie van NPM bij Nederlandse gemeenten nader uiteengezet en het effect hiervan op de P&C cyclus.
2.2 Ontwikkeling van NPM bij Nederlandse gemeenten
Binnen Nederland hebben de opvattingen van NPM vorm gekregen middels het project Beleids- en Beheers Instrumentarium (BBI), dat door het ministerie van Binnenlandse Zaken eind jaren ’80 is geïntroduceerd (Van Helden, 1998: p. 5; Van Helden & Jansen, 2003 p. 68). Het doel van het project was naast het versterken van de positie van de gemeenteraad, gemeenten te stimuleren om hun administratieve organisatie zo in te richten, dat deze meer dienstbaar is aan de gemeentelijke bedrijfsvoering en in lijn met de doelen van NPM (Van Helden & Ter Bogt, 2001: pp. 62-63; Ter Bogt, 2004: p. 221).
Waarbij het destijds in principe ging om ‘producten’ (outputs) kwam met de introductie van BBI in 1987 de geleverde prestaties door de gemeenten centraal te staan, om zo de sturende taak van de gemeenteraad te bevorderen (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 84). Daarnaast was de invoering van de ‘productbegroting’ een zichtbaar resultaat van het project BBI (Ter Bogt, 2000: pp. 15-16). In de productbegroting worden, zoals al aangegeven, gemeentelijke prestaties opgevat als producten. Hierbij wordt in principe per product het te leveren aantal eenheden gepresenteerd met daarbij de kostprijs per eenheid product (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 85). Hierdoor is idealiter per product inzichtelijk wat alle ontvangsten en uitgaven zijn geweest afgezet, tegen het vooraf opgestelde budget (Ter Bogt, 2000: pp. 15-16). Andere doelen van het project BBI waren de ontwikkeling van beleidsplannen naar een (meerjaren)begroting en het ontwikkelen van tussentijdse rapportages, evenals het jaarverslag en de jaarrekening als beleidsinstrument en niet alleen als een financiële verantwoording achteraf (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 86).
In het verlengde van project BBI, werd in 2002 door het parlement de Wet dualisering gemeentebestuur aangenomen. Hierdoor kreeg vanaf 2004 de gemeenteraad expliciet de kaderstellende en controlerende taken en het college van B&W de uitvoerende taken. Hierdoor lijkt het gemeentelijke bestuursmodel tegenwoordig meer op die van private ondernemingen (Van Helden & Ter Bogt, 2001: p. 61). Daarnaast werd in 2004 het Besluit begroting en verantwoording gemeenten en provincies (BBV) van kracht. Als gevolg hiervan werd de regelgeving van publieke organisaties nog verder aangepast aan dat voor private ondernemingen. Een voorbeeld hiervan is de invoering van het opstellen van een programmabegroting (Ter Bogt, Van Helden, & Van der Kolk, 2015a: p. 290). Deze moet bestaan uit een beleidsbegroting met hierin de programmaplannen, waarbij het gaat om de inhoudelijke prestaties en een financiële begroting met hierin een overzicht van de baten en lasten (BBV, 2004). In deze programmabegroting wordt een verdeling van de programma’s en de gemeentelijke budgetten gemaakt die zijn bepaald door de gemeenteraad (Ter Bogt, Van Helden, & Van der Kolk, 2015a: p.
7 290). Hiermee verleent de gemeenteraad het college toestemming om voor een gespecificeerde prestatie het vastgestelde budget uit te geven. Aan het einde van het jaar moet het college hier verantwoording over afleggen in de door het college opgestelde jaarrekening.
Om ook de vergelijkbaarheid tussen gemeenten te vergroten, heeft de commissie BBV vanaf boekjaar 2016 bepaald dat gemeenten een aantal vaste financiële kengetallen moeten opnemen in zowel de begroting als de jaarrekening (VNG, 2015). Daarnaast moeten vanaf boekjaar 2017 in de begroting en de verschillende gemeentelijke programma’s ook zogenoemde beleidsindicatoren worden vermeld (BBV, 2016). Een gemeente dient aan de hand van deze indicatoren voor een aantal beleidsaspecten het effect van het te voeren beleid toe te lichten (“the outcome”). Alle, sinds de jaren ’80, ingevoerde maatregelen en richtlijnen zoals hierboven besproken kunnen worden gezien als de praktische implementatie van NPM in Nederland.
2.3 Planning & control cyclus bij Nederlandse gemeenten
Formeel is de gemeenteraad het hoogste orgaan in de gemeentelijke hiërarchie en daarmee is de raad ook de instantie die geacht wordt (op hoofdlijnen) richting te geven aan de organisatie. In de Gemeentewet staat aangegeven dat een gemeente per jaar in ieder geval een begroting, meerjarenbegroting, jaarrekening en jaarverslag moet opstellen (VNG, 2014: p. 1). Via deze documenten stuurt en controleert de raad het college en de organisatie. Artikel 186 van de Gemeentewet geeft verder aan dat deze documenten moeten zijn opgesteld krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Vanaf boekjaar 2004 geldt, zoals reeds genoemd, het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV). De begroting diende vanaf toen meer inzicht te geven in de doelstellingen per programma, de te bereiken effecten en de kosten die hiermee gemoeid gaan. Deze drie punten zijn als de w-vragen bekend komen te staan, “ Wat willen bereiken? Wat moeten we
hiervoor doen? Wat mag het kosten?” (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
2003: p. 34).
Het aantal programmabegrotingen kan per gemeente verschillen, evenals de hoeveelheid informatie die hierover wordt verschaft. Want hoewel NPM in de loop der jaren flink is bekritiseerd, is de kern ervan volgens Ledge en Hood (2012, p. 83) steeds in stand gebleven en sinds de financiële crisis in 2008 wellicht weer versterkt. Dit kan echter wel leiden tot verschillen in gebruik van deze informatie door raadsleden in verschillende gemeenten. Wat wel en niet in de programmabegrotingen staat, wordt in principe bepaald door de raad, maar is in de praktijk wellicht in belangrijke mate afhankelijke van de financiële en beleidsinhoudelijke ambtenaren welke de begrotingen opstellen. Deze ambtenaren zijn per slot van rekening dagelijks bezig met het gemeentelijke beleid en de financiën en kunnen daarom worden beschouwd als de ‘specialisten’. Deze ambtenaren spelen dus een belangrijke rol in de informatievoorziening aan raadsleden. Daarnaast heeft de griffier, die de werkzaamheden van de raad ondersteunt, de taak om raadsleden te voorzien van alle relevante informatie. Ook de invulling van deze
8 functie kan per gemeente verschillen en daarmee ook weer de informatievoorziening aan raadsleden. Derhalve tracht dit onderzoek meer inzicht te verschaffen in de rol van betrokken ambtenaren en de griffier bij het gebruik van informatie uit de planning & control documenten door raadsleden.
Veel gemeenten stellen naast bovengenoemde verplichte documenten veelal ook gedurende het boekjaar rapportages op, om zodoende ook tussentijds te kunnen rapporteren aan de raad (zoals de voorjaars- of perspectiefnota). Het aantal rapportages en de mate van informatievoorziening aan raadsleden kan dus per gemeente verschillen. Gezien de verscheidenheid aan programma’s binnen gemeenten hoeft dit niet direct een probleem te vormen, zolang voldoende informatie wordt verstrekt (Ter Bogt, 2004: p. 221). De planning & control cyclus wordt schematisch weergegeven in figuur 2.1.
Figuur 2.1. Fasen planning- en control cyclus (Hakvoort en Klaassen, 2008: p. 215).
In de strategische planningsfase worden programma’s voor de komende periode op hoofdlijnen vastgesteld door de gemeenteraad. In de budgetfase worden de opbrengsten en kosten van deze vastgestelde programma’s uiteengezet en worden budgetverantwoordelijkheden toegewezen. In de uitvoering- en monitoringsfase worden de programma’s verwezenlijkt en wordt tussentijds gemonitord of de realiteit in lijn ligt met de planning (middels de voorjaars- of perspectiefnota). Vervolgens dienen de resultaten te worden geëvalueerd en gerapporteerd. Hiervoor wordt een jaarrekening en jaarverslag opgesteld. Dit is tevens de basis voor het begin van een nieuwe planning- en controlecyclus.
De uitvoeringsfase kan nader worden gespecificeerd in het voortbrengingsproces. Dit betreft de stroom van input van kapitaal en arbeid naar de output van goederen en diensten. De vraag hierbij is
Budgettering (opgesteld door
het college van B&W en vastgesteld door de raad) Uitvoering (college van B&W) en tussentijdse monitoring van de raad Evaluatie en rapportage aan de raad Strategische planning door de raad Programmering (onder invloed van de raad)
9 in hoeverre de output ook daadwerkelijk bijdraagt aan de doelstellingen van de organisatie. Het voortbrengingsproces wordt schematisch weergegeven in figuur 2.2.
Figuur 2.2. Voortbrengingsproces (Bordewijk & Klaasen, 2011: p. 99).
Een absoluut getal over bijvoorbeeld het aantal uitgegeven paspoorten door een gemeente (output), zegt immers nog niets over de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Om de prestatie van de bedrijfsvoering beter in beeld te brengen is efficiency- en effectiviteitsinformatie noodzakelijk (Anderson, 2006: pp. 28-30). Bij efficiency-informatie gaat het om de verhouding tussen input en output, of te wel de productiviteit. De productiviteit stijgt bijvoorbeeld als met dezelfde input meer output wordt gerealiseerd, dan wel als dezelfde output met minder input wordt bereikt. De effecten die met de gerealiseerde output worden bereikt kunnen nu worden omschreven als de effectproductiviteit. Als door de raad vooraf in de programmabegroting normeenheden zijn vastgesteld, dan kan de raad achteraf een betere vergelijking maken met het vooraf gestelde beleid en de gerealiseerde prestatie van de gemeente. De relatie tussen efficiency en effectiviteit is in figuur 2.3 schematisch weergegeven.
Figuur 2.3. De relatie tussen efficiency en effectiviteit (Haselbekke et al., 1990).
De maatschappelijke effecten zijn echter in veel gevallen lastig te meten, en zeker de precieze bijdrage van de gemeente hieraan, waardoor in de programmabegrotingen veelal informatie wordt
Input Proces Output Effecten
Doelmatigheid efficiency
Input Norm input
Output Norm
Output
Effect Norm Effect
Effectiviteit doeltreffendheid Productiviteit Effect productiviteit Gewenste effect productiviteit Gewenste productiviteit
10 verschaft over de activiteiten en outputs (Ter Bogt et al., 2015a: p. 288). Zoals gezegd, dienen deze effecten tegenwoordig in een aantal gevallen in door de rijksoverheid vastgestelde kengetallen en beleidsindicatoren te worden gepresenteerd (BBV, 2014). Hiermee wordt getracht meer inzicht te krijgen in de behaalde prestaties van een gemeente t.o.v. andere gemeenten (Ter Bogt, et al., 2015b: p. 8; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2016). Hierdoor kunnen raadsleden zonder diepgaande inhoudelijke kennis, toch eenvoudig een zeker inzicht krijgen in de betreffende prestaties van hun gemeente. Al zouden raadsleden zich niet al te snel aan één prestatiemaatstaf moeten vastklampen (Behn, 2003: p. 599). Functionarissen die betrokken zijn bij het opstellen van de P&C documenten en/of de informatievoorziening, zouden daarom goed naar de informatiebehoefte van raadsleden moeten kijken en daar de prestatiemaatstaven op moeten afstemmen (Behn, 2003: p. 599).
2.4 Prestatie-informatie
Zoals reeds genoemd in bovenstaande paragrafen, is door de opkomst van NPM de vraag naar prestatie-informatie toegenomen. In dit onderzoek wordt echter ook de bredere term accountinginformatie gebruikt. Voor een beter begrip worden beide termen daarom in deze paragraaf eerst kort toegelicht.
Accountinginformatie kan worden gedefinieerd als het resultaat van het verzamelen en
verwerken van data in bruikbare financiële en niet-financiële informatie voor
besluitvormingsdoeleinden en controlactiviteiten van het management (Groot & Selto, 2013 p. 3; Romney & Steinbart, 2012: p. 30). Hierbij gaat het dus om zowel de input- als outputkant van het productie- en het informatieproces. Dit is een belangrijk onderscheid met prestatie-informatie, aangezien laatstgenoemde zich in principe richt op de outputkant van het productieproces. In de context van dit onderzoek wordt de definitie van informatie van Pollitt gevolgd die prestatie-informatie definieert als prestatie-informatie uit systemen en processen welke de outputs en outcomes van publieke programma’s inzichtelijk maakt (Pollitt 2006: p. 39). Een concreet voorbeeld hiervan is wanneer een gemeente huisvesting voor asielzoekers dient te faciliteren. Output informatie gaat dan bijvoorbeeld over het aantal woningen die voor deze doelgroep zijn gerealiseerd in een bepaalde periode en outcome informatie gaat in op de maatschappelijke effecten, zoals de gevolgen op de leefomgeving. Verder kan ook prestatie-informatie zowel financiële als niet financiële informatie bevatten. Beide laatstgenoemde typen prestatie-informatie zijn verwerkt in de planning en control documenten van gemeenten (Ter Bogt, 2008: p. 212).
Verder kan prestatie-informatie raadsleden zowel op een formele als op een informele manier bereiken. Formele informatie kan worden omschreven als gedocumenteerde ‘schriftelijke’ informatie. In de introductie is reeds het onderzoek van Ter Bogt uit 2004 genoemd waaruit blijkt dat wethouders met name gebruikmaken van informele, vaak mondelinge, informatie, in plaats van de formele informatie in planning & control documenten (Ter Bogt, 2004: p. 241; Ter Bogt, 2015: p. 288). Deze
11 uitkomst is ook bij managers in private organisaties geconstateerd (Mintzberg, 1972: pp. 93-96; Daft & Lengel, 1990: p. 247; McKinnon & Bruns, 1992: p. 105). Deze bevindingen zijn ook voor dit onderzoek relevant, omdat de vraag opkomt of ook voor raadsleden geldt dat zij in veel gevallen hun informatiebehoefte op informele wijze van de betrokken functionarissen, of bijvoorbeeld burgers, ontvangen. Hierdoor is het, zoals in de introductie reeds vermeld, interessant om de rol van belangrijke functionarissen, en in principe ook andere mogelijke leveranciers van informatie, bij de informatievoorziening van raadsleden in de planning & control cyclus nader te onderzoeken.
Daarnaast kan ook de kwaliteit van de formele informatie meewegen in het gebruik hiervan door raadsleden. Bruikbare informatie voor besluitvorming kenmerkt zich als: relevant, betrouwbaar, compleet, tijdig, begrijpelijk, verifieerbaar en meetbaar (Romney & Steinbart, 2012: p. 25). In de gemeentelijke sector in Nederland is lange tijd ook gesproken over ‘SMART’ geformuleerde doelen en informatie (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel (voor doelgroep of management), Realistisch en Tijdsgebonden (Bordewijk & Klaassen, 2011: pp. 102-103). Uit onderzoek blijkt echter dat politici vaak de expertise missen om complexere informatie te begrijpen (Ezzamel et al., 2005: p. 55; Hyndman, 2008: p. 55). Deze conclusie zou ook kunnen gelden voor raadsleden, aangezien hun opleiding en werkervaring vaak niet aansluiten op de thema’s waarover zij beslissingen moeten nemen. Ter Bogt (2004) noemt bovenstaande ook als mogelijke verklaring voor de mate van gebruik van prestatie-informatie (Ter Bogt, 2004: p. 247 note 6). Het kan dus het geval zijn dat de kwaliteit van de prestatie-informatie in de planning & control documenten niet aansluit bij de behoefte van de raadsleden. Zowel de wijze waarop raadsleden aan informatie komen als de kwaliteit hiervan kunnen dus mogelijke verklaringen zijn waarom uit de literatuur blijkt dat politici en andere bestuurders veelal in beperkte mate gebruikmaken van deze informatie (Bemelmans-Videc, 1989: p. 44; Pollitt & O’Neill, 1999: p. 54; Ter Bogt, 2004: p. 221). Voor de volledigheid is het van belang aan te geven, dat bijvoorbeeld ook in beleidsnota’s van de gemeenten (waarin, al dan niet globaal, te realiseren doelen en prestaties worden aangegeven) relevante prestatie-informatie kan staan.
2.5 Control
In de voorgaande paragrafen is ingegaan op de verschuiving naar meer output- en outcome informatie in de planning & control documenten bij gemeenten, waardoor raadsleden hun kaderstellende en toezichthoudende taak effectiever zouden moeten kunnen uitvoeren. In deze paragraaf wordt ingegaan op het begrip control en wat voor type control verwacht zou mogen worden bij een gemeente. In principe wil NPM (en ook de programmabegroting) sturen op outputs en outcomes, wat betekent dat hiervan uitgaande, de raadsleden vooral gebruik zouden moeten maken van bijvoorbeeld de zogenaamde ‘output control’.
Control kan worden gedefinieerd als het mechanisme waarmee een organisatie sturing kan geven om zo haar doelstellingen te behalen (Ouhi, 1979: p. 833). Volgens Ouchi zijn er drie typen
12 control die, afhankelijk van het type organisatie, zouden moeten worden toegepast om sturing te kunnen geven. Dit zijn: output control (o.b.v. market mechanisms), behavioral control (o.b.v. bureaucratic mechanisms) en clan control (o.b.v. clan mechanisms) (Ouchi, 1979: pp. 833-836). Als een product moeilijk meetbaar is, maar er bestaat voor dat product een markt, dan kan de output control ook worden toegepast aangezien ‘de prijs’ in principe alle informatie bevat voor een effectieve besluitvorming. Ouchi geeft als voorbeeld een control op inkoopmedewerkers, als zij tegen de scherpste prijzen inkopen, ontvangen zij een hoger salaris. Hiermee is een gemeenschappelijk belang voor de inkopers en de organisatie gecreëerd, dat voor de onderneming goed meetbaar is en in lijn ligt met de doelstelling van de onderneming. Bij behavioral control zijn ‘verwachtingen’ (en te ondernemen activiteiten) van werknemers vastgelegd in regels en procedures (Ouchi 1979: p. 835). De leidinggevende beoordeelt de werknemer o.b.v. het naleven van deze regels en procedures. Bij clan control staat de opleiding/achtergrond en de informele sociale structuur binnen de organisatie voorop. Als onduidelijkheid is welke regels en procedures tot het gewenste resultaat leiden en als ook de output moeilijk meetbaar is, is het van belang dat werknemers op zo’n wijze worden geselecteerd en getraind dat zij de doelstellingen van de organisatie nastreven (Langfield-Smith & Smith, 2003, p. 283). Dit socialisatie proces tussen alle functionarissen binnen een organisatie, wat moet leiden tot een algehele en gedeelde organisatiecultuur, wordt door Ouchi een ‘clan’ genoemd (Ouchi, 1979: p. 837).
Welk type control binnen een organisatie past is volgens Ouchi afhankelijk van de meetbaarheid van de output en de kennis van het transformatieproces, zoals geschetst in figuur 2.1.
Kennis van het transformatieproces
Perfect Imperfect
Meetbaarheid van de output
High Behavioral or output
measurement Output measurement
Low Behavioral measurement ‘Clan’ control
Figuur 2.1: Ouchi’s control mechanismen (Ouchi, 1979: p. 843).
Merchant (1982) en Merchant & Van der Stede (2012) komen met vergelijkbare conrol types. Zij onderscheiden results, action, personnel en cultural controls (Merchant & Van der Stede, 2012: p. 29). De eerste twee typen zijn te vergelijken met respectievelijk de output en behavioral control van Ouchi en de laatste twee samen met clan control. Gezien de overlap in control types met die van Ouchi, wordt in dit onderzoek niet nader ingezoomd op de control types zoals door Merchant & Van der Stede zijn gedefinieerd.
Ook Hofstede heeft verschillende typen control gedefinieerd voor non-profitorganisaties, waar dus ook gemeenten onder vallen (Hofstede, 1981: pp. 194-196). Ten dele komen deze control typen weer ongeveer overeen met die van Ouchi. Zo betreft één van de control typen die Hofstede
13 onderscheidt de routine control. Om dit type control te kunnen toepassen moeten doelstellingen duidelijk zijn, de output meetbaar, de activiteiten routinematig en moet er kennis zijn van transformatieproces (zie ook Ouchi). Dit type control sluit dus vrij nauw aan bij de output control zoals door Ouchi gedefinieerd maar met name de routinematigheid, die ook bij de door NPM gesuggereerde output control een rol zou kunnen spelen, is een element dat Hofstede toevoegt. Verder benoemt Hofstede de ‘political control’, die aan de orde is als de te realiseren doelstellingen vaag of tegenstrijdig zijn (Hofstede, 1981: pp. 200-202).
Van oudsher vindt aansturing binnen gemeenten op een bureaucratische manier plaats, dat wil zeggen, er is veel aandacht voor regels en procedures (en de verantwoording van inputs) (Ter Bogt, 2004: p. 221). Door de opmars van NPM moest een gemeente echter meer vanuit prestaties worden aangestuurd (Hood, 1995: p. 96), of te wel door output (Ouchi), results (Merchant & Van der Stede) en routine (Hofsede) controls. Dit betekent het scheiden van allocatie en bedrijfsvoering. De allocatie, of te wel het toedelen van de financiële middelen aan de overheidstaken (en het bepalen van de daarmee te realiseren prestaties) is de taak van de raadsleden. De bedrijfsvoering is het terrein van de ambtelijke managers. Hierdoor kan achteraf de gerealiseerde output (door de managers) worden afgezet tegen de begrote allocatie (door de raadsleden). Mede door benchmarking kunnen raadsleden de behaalde prestaties in principe vergelijken met wat is bepaald en hebben zij dus in mindere mate kennis nodig van de bedrijfsvoering. Hierdoor wordt het probleem van informatie-asymmetrie gemitigeerd (Bordewijk & Klaassen, 2011: p. 74). De vraag is nu echter of raadsleden daadwerkelijk op de output controls kunnen steunen voor de diverse activiteiten binnen een gemeente (zie ook Jackson, 2011: pp. 15-17). Zoals eerder is besproken, is het maar de vraag of outputs en outcomes meetbaar zijn en in hoeverre raadsleden de control informatie die er beschikbaar is ook begrijpen en gebruiken. Daarnaast kan het zijn dat raadsleden slechts beperkt tijd hebben voor hun controlerende taken, aangezien het raadlidmaatschap in veel gevallen een nevenfunctie is naast een andere baan (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2016b: p. 1).
Daarnaast worstelen functionarissen met controlerende taken binnen een organisatie vaak met het spanningsveld tussen controle en vertrouwen (Simons, 1995). Binnen elke organisatie zijn, naast ‘harde gegevens’ ook verwachtingen en kaders nodig waaraan medewerkers zich moeten houden. Echter, medewerkers zouden ook de vrijheid moeten krijgen zichzelf binnen de gezamenlijke visie te kunnen ontplooien en beloond moeten worden bij realisatie van de vooraf gestelde doelstellingen, aldus Simons. Hoewel Simons zich niet specifiek uitlaat over de publieke sector, zou dit ook kunnen gelden voor gemeenten waar B&W en ambtenaren dan functioneren binnen de door de raad gestelde kaders. Volgens Simons moet dit spanningsveld in balans zijn voor een goede interne beheersing binnen organisaties (zie ook Widener, 2007: p. 757). Hij heeft hiervoor een model ontwikkeld genaamd ‘levers of control’. Hij noemt hierbij vier mechanismen (‘levers’) die bijdragen aan een goede control: belief systems (normen en waarden, cultuur en verbondenheid van de medewerker versterken), interactive control systems (de gestructureerde en systematische interactie en communicatie tussen verschillende
14 hiërarchische niveaus in de organisatie over strategisch belangrijke zaken), diagnostic control systems (monitoren en motiveren, de ‘traditionele’ accountingfunctie) en boundary systems (regels en procedures die aangeven wat beslist niet mag).
Aangezien uit de vorige paragraaf blijkt dat het maar de vraag is of ook na de opmars van NPM output controls in alle situaties binnen een gemeente goed te hanteren zijn, zou een mix van Ouchi’s behavioural en clan control op basis van het model van Simons eveneens een uitgangspunt kunnen zijn voor de kaderstellende en toezichthoudende taken van raadsleden binnen gemeenten.
2.6 Relatie prestatie-informatie en control
In deze paragraaf wordt de relatie gelegd tussen de voorgaande twee paragrafen; prestatie-informatie en control door raadsleden. Zoals reeds is gebleken is door de opmars van NPM, en daardoor ook de opkomst van prestatie-informatie, een nieuw middel ontstaan om prestaties van gemeenten te kunnen sturen en te controleren. In de vorige paragraaf zijn verschillende type controls genoemd welke, afhankelijk van het type output, om andere soorten control-informatie vragen. Zo is voor meetbare outputs kwantitatieve control-informatie nodig, terwijl wanneer meer wordt gestuurd op regels en procedures, meer ‘behavioral’ control-informatie noodzakelijk is (Ouchi, 1979 p. 843; Merchant & Van der Stede, 2012: p. 29; Hofstede, 1981: p. 194). In het laatste geval kan het ook zo zijn dat ‘noodgedwongen’ moet worden gestuurd op regels en procedures omdat de output niet goed is te meten. Verder blijken uit de literatuurverkenning verschillende uitkomsten inzake de mate van het daadwerkelijk gebruik van prestatie-informatie door raadsleden. Zo zou het gebruik van deze informatie vrij beperkt zijn voor de controlerende taken van politici (Ter Bogt, 2004: p. 241; Taylor, 2009: p. 853; Askim, 2009: p. 25; Van Helden 2000: p. 83). Echter, er zijn ook resultaten waaruit blijkt dat raadsleden in Noorwegen hier wel degelijk gebruik van maken (Askim, 2007: p. 45). Verder is in paragraaf 2.4 ook de kwaliteit van informatie besproken als factor die van invloed kan zijn op de mate van het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden. Door de beperkt beschikbare tijd en expertise van raadsleden dient prestatie-informatie onder andere tijdig, relevant en begrijpelijk te zijn (Ezzamel et al., 2005: p. 55; Hyndman, 2008: p. 55). De prestatie-informatie dient hieraan dus te voldoen alvorens deze door raadsleden effectief als controlemiddel kan worden gebruikt. Verder blijkt uit paragraaf 2.4 dat raadsleden in veel gevallen op een informele wijze aan hun informatiebehoefte komen, via bijvoorbeeld burgers of belangengroepen, de griffier of medewerkers van de ambtelijke organisatie (Ter Bogt, 2004: p. 241; Ter Bogt, 2015: p. 288). Het is dus zowel interessant als relevant om in elk geval de rol van deze medewerkers bij de sturende en controlerende taak van raadsleden te onderzoeken.
Gezien de bevindingen uit de literatuur, zoals in deze paragraaf is uiteengezet, inzake het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden alsmede de bevindingen uit de praktijk (zie introductie) is de onderzoeksvraag voor dit onderzoek: “Hoe gebruiken raadsleden de
prestatie-15
informatie in de planning & control documenten bij hun kaderstellende en controlerende taken en welke rol hebben betrokken functionarissen bij het gebruik van deze documenten?”
Er wordt getracht deze hoofdvraag te beantwoorden door middel van de volgende deelvragen die op basis van de literatuur in deze paragraaf naar voren zijn gekomen:
1. Wat voor type prestatie-informatie gebruikt een raadslid om zijn kaderstellende en toezichthoudende taak uit te kunnen voeren?
a. In welke situaties gebruiken raadsleden de beschikbare prestatie-informatie? En is hier dan ook voldoende aanbod van?
b. In welke mate vinden raadsleden de informatie begrijpelijk en is de factor beschikbare tijd hierin een verstorende factor?
c. In hoeverre komt prestatie-informatie beschikbaar via planning en control documenten en in hoeverre via andere bronnen, zoals beleidsnota’s, informele contacten e.d.?
d. Hoeveel waarde hechten raadsleden zelf aan prestatie-informatie en in welke mate wordt gebruik gemaakt van alle aanwezige informatie?
e. Via welke weg komt deze informatie voor raadsleden beschikbaar (inclusief de tijdsplanning)?
f. Hoe kan, volgens raadsleden, de informatievoorziening aan raadsleden worden verbeterd ten behoeve van de kaderstellende en toezichthoudende rol?
2. Wat is de rol van de betrokken functionarissen bij het opstellen en verspreiden van prestatie-informatie in de planning & control documenten?
a. Aan welke informatie hebben raadsleden volgens de betrokken functionarissen behoefte en op welke manier gebruiken ze de beschikbare informatie?
b. Wordt binnen de gemeente tussen de betrokken functionarissen en raadsleden overlegd inzake de informatiebehoefte?
c. Op wat voor manier wordt informatie, naast de planning en control documenten, verspreid binnen de gemeente?
d. Hoe zien de betrokken functionarissen zichzelf in de rol van informatieverstrekker aan raadsleden?
Bovenstaande deelvragen vormen ook een belangrijke basis voor het empirische gedeelte van dit onderzoek. Op basis van deze vragen zijn interviewvragen opgesteld welke ten grondslag liggen aan de semigestructureerde interviews met de betrokken raadsleden en functionarissen. In het volgende hoofdstuk zal echter eerst de methodologie nader worden toegelicht alvorens de empirische resultaten worden besproken.
16
3. Methodologie
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode besproken die wordt gebruikt om antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag. Daarna wordt ingegaan op de manier van dataverzameling en wordt de casus besproken welke in dit onderzoek wordt gebruikt. Vervolgens wordt ingegaan op de manier van dataverzameling en data-analyse.
3.1 Onderzoeksmethode
Zoals uit hoofdstuk 2 blijkt, is het doel van dit onderzoek om een beter begrip te krijgen van hoe raadsleden prestatie-informatie tot zich krijgen en hoe zij deze informatie interpreteren dan wel gebruiken voor hun kaderstellende en sturende rol. Ook de rol die ambtenaren spelen bij de informatievoorziening komt aan de orde. Om hier een antwoord op te kunnen geven, wordt gebruik gemaakt van de casestudie methode. Gezien het beschrijvende en exploratieve karakter van dit onderzoek is een casestudie de meest geschikte methode, aangezien nog maar weinig bekend is over de specifieke setting van het onderwerp (Blumberg et al., 2008: p. 192). De empirische bevindingen uit de praktijk kunnen vervolgens een theorie ondersteunen, of bouwstenen aandragen voor een nader te ontwikkelen theorie en/of aan de theorie toe te voegen elementen (Berry & Otley, 1994: p. 45; Berry & Otley, 2004: pp. 243-244; Ravenswood, 2011: p. 680).
Daarnaast wordt ook door andere onderzoekers het nut van casestudies in management accounting onderzoek erkend (Scapens, 1990: p. 276). Echter wordt hierbij ook de uitdaging genoemd om de verschillende praktijkobservaties te linken aan een wetenschappelijke theorie. De al bestaande literatuur en theorie kan zo (mede) richting geven aan het te verrichten empirisch onderzoek. Gezien het feit dat het informatiegebruik door raadsleden slechts beperkt is onderzocht (en al helemaal in Nederland) en omdat over dat wat wel is onderzocht geen academische consensus bestaat, lijkt een casestudie de meest geschikte onderzoeksmethode (Eisenhardt, 1989: p. 532). Het is echter niet mogelijk om uit een casestudie algemeen geldige conclusies te trekken, maar dit type onderzoek kan wel aanwijzingen geven over punten die aandacht verdienen in de theorie (en de praktijk) en nader te onderzoeken onderwerpen (waarbij het vervolgonderzoek mogelijk wel kan leiden tot statistisch generaliseerbare resultaten).
Een belangrijk aspect binnen een casestudie is het afnemen van interviews, waarbij kwalitatieve data wordt verzameld (Yin, 1993: p. 1). Deze dataverzameling leidt tot niet-gestandaardiseerde data waardoor daarna een analyse dient te worden uitgevoerd op basis van conceptualisatie (Saunders et al., 2011: p. 262). Verder kunnen ook schriftelijke bronnen zoals planning en control documenten, in een casestudie worden betrokken. Op deze manier is ook een zekere data triangulatie mogelijk. De geldigheid van de resultaten wordt hierdoor verhoogd (Scapens, 1990: p. 275; Yin, 2014: p. 114).
17
3.2 Datacollectie
Voor dit onderzoek zal data worden verzameld bij twee Nederlandse gemeenten. Bij beide gemeenten zullen twee raadsleden, de griffier en een ambtenaar van de financiële afdeling worden geïnterviewd. Uit hoofdstuk 2 is gebleken dat ook de betrokken functionarissen een rol kunnen hebben in de kwaliteit, hoeveelheid en mate van gebruik van prestatie-informatie door raadsleden (Ter Bogt et al., 2015b: p. 8), derhalve is ervoor gekozen om ook deze functionarissen te interviewen. Op deze manier wordt getracht een beter beeld te krijgen van hoe raadsleden prestatie-informatie tot zich krijgen en gebruiken en waar zij behoefte aan hebben.
Voor dit onderzoek zijn twee vragenlijsten opgesteld, de ene voor de interviews met de raadsleden en de andere voor die met de financieel ambtenaar en griffier. De rol van de twee laatst genoemde functionarissen voor wat betreft de raad voorzien van informatie, evenals hun ervaringen en ideeën over het gebruik van prestatie-informatie door raadsleden, wijken waarschijnlijk niet sterk van elkaar af (aangezien ze beide ambtenaar van de gemeente zijn), waardoor het niet noodzakelijk werd geacht om aparte interviewvragen voor beide functionarissen op te stellen. De circa 20 interviewvragen zijn, naast enkele introducerende vragen, gebaseerd op de bevindingen uit het literatuuronderzoek zoals in hoofdstuk 2 is beschreven en zij vormden de basis voor de semigestructureerde interviews en eventueel een nadere, minder gestructureerde discussie met het geïnterviewde raadslid of de functionaris. Een deelvraag uit paragraaf 2.6 kan ten behoeve van het verkrijgen van een volledig antwoord in meerdere interviewvragen zijn opgesplitst. Hierdoor zijn er meer interviewvragen dan deelvragen in paragraaf 2.6. Beide vragenlijsten zijn op verzoek beschikbaar bij de auteur.
Onderwerpen die tijdens de interviews aan de orde kwamen, waren onder meer: de beschikbaarheid van de prestatie-informatie, het gebruik van deze informatie bij zowel de kaderstellende als sturende taak van raadsleden, de begrijpelijkheid van deze informatie, de rol van ambtelijke functionarissen bij het gebruik van dergelijke informatie door raadsleden en mogelijke verbeterpunten in de informatievoorziening aan de raad.
3.3 Casestudie achtergrond en kenmerken geselecteerde gemeenten
Nederland telt anno 2016 390 gemeenten (CBS, 2016). Over veel lokale kwesties is een gemeenteraad bevoegd om zelfstandig beslissingen te nemen, zoals het maken van bestemmingsplannen en het bouwen van woningen. Daarnaast voert een gemeente ook landelijke wetten uit. Per regio houdt een provincie toezicht op de betreffende gemeenten. Binnen een gemeente is de gemeenteraad het hoogste orgaan en deze heeft drie kerntaken: het volk vertegenwoordigen, kaders stellen en het controleren van het college van B&W of de doelstellingen zijn uitgevoerd en gerealiseerd zoals binnen de kaders zijn gesteld (VNG, 2014: p. 9). Eens in de vier jaar worden raadsleden opnieuw door de burgers in de gemeente gekozen (Ter Bogt, 2004: p. 243). De wethouders, die het dagelijks bestuur vormen van de gemeente, worden vervolgens door de raadsleden gekozen. Sinds de invoering van de
18 Wet dualisering gemeentebestuur in 2003 kan een raadslid niet meer ook de functie van wethouder vervullen. Daarnaast heeft elke gemeente sinds de invoering van deze wet een griffier. De griffier is de secretaris van de gemeenteraad en eerste adviseur van de raad. Ook de griffier wordt aangesteld door de gemeenteraad. Gezien de functie van de griffier, kan de griffier een belangrijke rol vervullen in de informatievoorziening van raadsleden.
Voor dit onderzoek zijn de gemeenten Heerenveen en Opsterland geselecteerd. Deze gemeenten grenzen aan elkaar en liggen beide in de provincie Friesland. In onderstaande tabel zijn enkele kenmerken van de gemeenten samengevat en wordt tevens informatie gegeven over de betrokken functionarissen die zijn geïnterviewd.
Gemeente Heerenveen Gemeente Opsterland
Hoofdplaats Heerenveen Beetsterzwaag
Aantal inwoners (+/-) 50.000 30.000
Aantal dorpskernen: 16 16
Aantal zetels gemeenteraad 29 21
Grootste partij: PvdA Opsterlands Belang
Huidige coalitie PvdA / CDA / VVD
(16/29 zetels)
Opsterlands Belang / CDA / ChristenUnie en D66 (12/21 zetels)
Geïnterviewde personen:
Griffier Naam: Ine Jansen Ieke Zwart
Achtergrond: Gehele carrière werkzaam in de gemeentelijke sector. Sinds 2010 griffier bij de gemeente Heerenveen.
Sinds 2002 werkzaam als griffier (vanaf 2006 bij gemeente
Opsterland). Voor 2002 werkzaam als beleidsambtenaar.
Ambtenaar financiële afdeling:
Naam: Alex de Boer Jan van der Schaaf
Achtergrond: +/- 20 jaar ervaring op het gebied van financiën binnen de gemeentelijke sector.
+/- 25 jaar binnen de accountancy werkzaam geweest. Sinds 2008 werkzaam bij de gemeente.
Raadslid 1: Naam: Jaap van Veen (raadslid VVD) Marcel van Opzeeland (fractie-
voorzitter Opsterlands Belang) Achtergrond: +/- 9 jaar binnen de accountancy
werkzaam geweest. Sinds 2002 werkzaam bij een adviesbureau voor gemeenten.
Geruime tijd werkzaam bij een Amerikaanse multinational, hierbij verantwoordelijk voor de verkoop binnen de Benelux.
Raadservaring: Raadslid sinds 2010. Raadslid sinds 2008.
Raadslid 2: Naam: Aris Leijendekker
(fractievoorzitter ChristenUnie)
Gerrit Weening (fractievoorzitter ChristenUnie)
Achtergrond: Werkt als bedrijfsleider bij de sociale werkvoorziening.
Tegenwoordig gepensioneerd, voorheen een eigen onderneming.
Raadservaring: Raadslid sinds 2008. Raadslid sinds 2002.
19 De geselecteerde gemeenten vallen dus beide onder het toezicht van de provincie Friesland. Beide gemeenten verschillen qua omvang niet dusdanig van elkaar dat op voorhand verwacht mag worden dat er grote verschillen bestaan tussen de inhoud van de planning & control documenten, deskundigheid van het gemeentelijk apparaat, interne relaties tussen functionarissen (en tussen ambtenaren en de raad) en bijvoorbeeld de expertise van raadsleden.
3.4 Data-analyse
Alle geïnterviewde personen, zoals genoemd in figuur 3.1 hebben voor aanvang van het interview hun goedkeuring gegeven dat het interview werd opgenomen en zijn achteraf akkoord gegaan met een uitgewerkt gespreksverslag. In enkele gevallen brachten zij kleine veranderingen aan in het aan hen toegestuurde conceptverslag.
Om de data te analyseren is gebruik gemaakt van het stappenplan voor een casestudie dat door Eisenhardt is opgesteld (Eisenhardt, 1989: p. 533; Ravenswood, 2011: p. 680, zie ook Marginson, 2004: pp. 326-334). Per deelvraag, zoals genoemd in paragraaf 2.6, zijn alle relevante antwoorden, die door de geïnterviewde betrokkenen, soms bij verschillende vragen, zijn gegeven, samengevoegd. Vervolgens zijn deze antwoorden verwerkt tot een algeheel antwoord op de betreffende deelvraag en uitgewerkt in hoofdstuk 4. Met deze wijze van documenteren is getracht de controleerbaarheid van het onderzoek zo goed mogelijk te waarborgen (zie ook Horton et al., 2004: pp. 340-342).
Zoals in paragraaf 3.1 besproken, is een zekere data triangulatie uitgevoerd om de validiteit van de casestudie te vergroten. Waar mogelijk, is getracht bepaalde stellingen, beweringen of voorbeelden, die tijdens de interviews zijn aangekaart door een raadslid of medewerker van de ambtelijke organisatie, tijdens een ander interview te verifiëren. Daarnaast zijn uitspraken over de inhoud van bepaalde P&C documenten vergeleken met de daadwerkelijke inhoud van deze documenten. De subjectiviteit van de antwoorden is hierdoor in belangrijke mate nagegaan, waardoor de resultaten voldoende betrouwbaar worden geacht om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, met inachtneming van het feit dat vanwege de beschikbare tijd slechts een beperkt aantal personen kon worden geïnterviewd.
4. Empirische resultaten
In dit hoofdstuk worden de deelvragen, zoals genoemd in paragraaf 2.6, op basis van de uitkomsten van het praktijkonderzoek besproken. Daarbij worden in de meeste gevallen enkele min of meer samenhangende deelvragen uit paragraaf 2.6, in combinatie besproken. Er is voor gekozen om steeds eerst de bevindingen voor de gemeente Heerenveen te bespreken en daarna die voor de gemeente Opsterland. Voor laatstgenoemde gemeente komen dan, naast een beknopt algemeen beeld, vooral de eventuele afwijkingen ten opzichte van de gemeente Heerenveen aan de orde. Elke paragraaf wordt afgesloten met een korte vergelijking van beide gemeenten en een tussentijdse conclusie.
20
4.1 Wordt de prestatie-informatie gebruikt en als waardevol beschouwd?
Beide geïnterviewde raadsleden van de gemeente Heerenveen geven aan, dat de mate waarin de gemeente rapporteert over behaalde output en outcome prestaties, tot op heden niet uitgebreid is, waardoor het gebruik van dergelijke gegevens ook (nog) niet groot is. De geïnterviewde griffier en ambtenaar van de gemeente Heerenveen schetsen eenzelfde beeld over de geringe prestatie-informatie voorziening en daardoor ook het geringe gebruik hiervan door raadsleden. Een blik op de inhoud van de programmabegroting van 2015 en 2016 en het jaarverslag over 20161 leert, dat de documenten
inderdaad weinig prestatie-informatie over producten en resultaten bevatten. Voor zover er sprake is van prestatie-informatie heeft deze, afgezien van de verplichte kengetallen en indicatoren, vooral betrekking op activiteiten. Volgens zowel de raadsleden als beide functionarissen is het voornaamste probleem hierbij het niet duidelijk (‘SMART’) formuleren van doelstellingen in de beleidsnota’s en perspectiefnota. Hierdoor kunnen de beperkte prestatiecijfers die wel worden gerapporteerd, niet worden afgezet tegen duidelijk geformuleerde kaders, waardoor een eventueel prestatiecijfer volgens beide raadsleden minder waardevol is. Een blik op de perspectiefnota 2016 en diverse beleidsnota’s leert dat doelstellingen inderdaad veelal niet ‘SMART zijn geformuleerd. Zo wordt in de perspectiefnota onder andere binnen het sociaal domein als doelstelling genoemd2:
“Duurzaam bieden van ondersteuning op maat voor alle inwoners die dit nodig hebben, binnen de beschikbare budgetten.”
De kwantitatieve gegevens die vervolgens bij het thema sociaal domein worden verstrekt, gaan met name in op de begrote en verwachte uitgaven. Uit zowel de perspectiefnota als de achterliggende beleidsdocumenten blijkt verder geen prestatie-informatie. Volgens de raadsleden is dit wel in ontwikkeling, maar is dit een vrij ‘stroperig’ proces binnen de gemeente. Tot op heden kan de prestatie-informatie dus echter nog maar weinig worden gebruikt als sturings- en controlemiddel. Volgens de raadsleden zou vanuit de gemeente hieromtrent meer visie en ‘ambitie’ mogen worden verwacht. De griffier en ambtenaar merken hierbij op, dat raadsleden in sterke mate afwachtend zijn op de informatie die zij krijgen aangeboden vanuit de gemeente. De raad zou dus volgens hen ook zelf meer initiatief kunnen nemen in het (tijdig) kenbaar maken welke informatie de raad verlangt.
Beide raadsleden vinden echter wel dat de (geringe) prestatie-informatie die beschikbaar is enigszins toegevoegde waarde heeft, maar de verplichte basis set aan kengetallen en beleidsindicatoren moet worden uitgebreid om een goed beeld van de algehele prestatie van de gemeente te krijgen. Hierbij merkt een van de twee raadsleden op dat een prestatievergelijking tussen gemeenten nu nog niet altijd
1 De begroting van 2015 en 2016 alsmede het jaarverslag van 2016 van de gemeente Heerenveen zijn publiek
toegankelijk. Zie hiervoor: www.gemeenteraadheerenveen.frl/
2 De perspectiefnota en diverse beleidsnota’s van de gemeente Heerenveen zijn publiek toegankelijk, zie
21 een goed beeld geeft, omdat er ruimte is voor het schuiven met kosten tussen (deel)programma’s. Een voorbeeld hiervan is het wel of niet meenemen van afschrijvingskosten van een actief welke in verschillende programma’s wordt ingezet. De ambtenaar voegt hieraan toe dat op de website, waar de beleidsindicatoren van alle gemeenten staan gepresenteerd, nog lang niet altijd recente cijfers staan vermeld3. Wanneer de prestatie-informatie van de gemeente Heerenveen op deze website wordt
opgezocht dan blijkt inderdaad dat veel informatie betrekking heeft op een jaartal in de periode 2012 t/m 2015. Hierdoor is dus tot op heden zowel het gebruik, als de waarde die raadsleden aan deze prestatie-informatie hechten, niet groot. Daarnaast geven de raadsleden aan dat met name de kengetallen niet veel waarde toevoegen, aangezien deze cijfers een resultaat zijn van wat raadsleden in belangrijke mate al weten (bijvoorbeeld een hoge schuldpositie van de gemeente).
Een van de twee raadsleden noemt aanvullend wel als positiefpunt dat door de prestatie-informatie raadsleden nu, ook zonder veel financiële kennis, sneller kunnen zien hoe de gemeente heeft gepresteerd. De beschikbare prestatie-informatie nodigt dus in ieder geval uit tot discussie.
In de gemeente Opsterland wijkt het beeld ten opzichte van de gemeente Heerenveen in veel opzichten weinig af. Ook hier erkennen de geïnterviewde personen het gebrek aan ‘SMART’ geformuleerde doelstellingen in de beleidsnota’s, perspectiefnota en de programmabegroting, waardoor de werkelijke cijfers niet kunnen worden afgezet tegen streefwaarden. Zowel de geïnterviewde griffier als ambtenaar geven ook aan dat er op dit punt nog duidelijke verbeterslagen te maken zijn. De ambtenaar geeft hierbij wel aan dat met de begroting 2017 hier een behoorlijke slag in is gemaakt. Wanneer deze begroting wordt doorgenomen, blijkt inderdaad dat per programma overzichtelijk, middels een doelenboom, de zogenaamde drie w-vragen zijn toegelicht en dat de (verplichte) relevante beleidsindicatoren zijn genoemd. Hierbij zijn echter nog geen streefwaarden genoemd en verder sluiten de vermelde indicatoren niet aan bij alle genoemde doelen. Kortom, zoals ook bij de gemeente Heerenveen het geval is, zouden de beleidsindicatoren moeten worden uitgebreid om een beter beeld te krijgen van de behaalde resultaten binnen alle programma’s, aldus de raadsleden. Net als bij de gemeente Heerenveen, vinden de geïnterviewde raadsleden van de gemeente Opsterland dat meer prestatie-informatie waardevol zou kunnen zijn voor hun informatievoorziening.
4.2 Is de prestatie-informatie begrijpelijk?
Alle geïnterviewde raadsleden en ambtenaren van beide gemeenten geven aan dat de algehele begrijpelijkheid van de P&C documenten de laatste jaren intern een aandachtspunt is geweest. De nieuwe richtlijnen vanuit de wetgeving inzake het rapporteren van kengetallen en beleidsindicatoren dragen hier ook enigszins aan bij, maar met name de interne verbeteringen hebben de P&C documenten begrijpelijker gemaakt (ook al zijn hier nog steeds slagen in te maken, zoals blijkt uit paragraaf 4.1).
22 De voornaamste variabelen, welke door meerdere geïnterviewde betrokkenen werden genoemd voor het (snel) begrijpen van de aangeboden informatie, zijn het aantal ervaringsjaren in de raad, het wel of niet werken naast het raadlidmaatschap en relevante achtergrondkennis.
Alle geïnterviewde betrokkenen geven verder aan dat alle informatie aan de raad in principe tijdig (volgens P&C agenda) wordt verstrekt, waardoor raadsleden in principe voldoende tijd hebben om de informatie tot zich te nemen. De mate waarin de aangeboden informatie ook daadwerkelijk tijdig door raadsleden wordt doorgenomen, kan per individu en per situatie verschillen.
4.3 Hoe komt prestatie-informatie beschikbaar?
Zoals in paragraaf 4.2 vermeld, bestaat in beide gemeente een P&C agenda waarin staat vermeld wanneer welke documenten moeten worden aangereikt aan de raad. De geïnterviewde betrokkenen geven verder aan dat wanneer de gemeente prestatie-informatie verstrekt, dit op een formele wijze, aan de gehele raad, gebeurd. In principe gebeurt dit bij beide gemeenten via de P&C documenten, die tegenwoordig digitaal worden verstrekt aan de raad. Zowel een raadslid van de gemeente Heerenveen als Opsterland spreken ook expliciet hun voorkeur hiervoor uit, aangezien op deze manier alle informatie collectief inzichtelijk en beschikbaar is. In paragraaf 4.1 hebben de geïnterviewde betrokkenen reeds aangegeven dat in de beleidsnota’s, die ten grondslag liggen aan de kaderstellende documenten in de P&C cyclus, geen prestatie-informatie staat vermeld maar vrijwel alleen tekstuele toelichtingen. Een blik op diverse beleidsnota’s leert dat dit inderdaad het geval is. Bij de gemeente Heerenveen wordt, als onderdeel van de P&C cyclus, ook vijf keer per jaar een Key Performance Indicator lijst (KPI-lijst) aan de raad verstrekt, met hierin een tussentijdse verslaggeving inzake de belangrijkste financiële ontwikkelingen. Hierin staat wel enige prestatie-informatie, maar één van de twee raadsleden geeft specifiek aan dat hierin minimaal de verplichte beleidsindicatoren zouden moeten worden genoemd. Op deze manier zou de raad een beter beeld krijgen van de tussentijdse prestaties van de gemeente. Tot nog toe is de KPI-lijst hoofdzakelijk financieel van aard.
Verder geven de raadsleden van beide gemeenten aan dat, indien noodzakelijk, het altijd mogelijk is om via de griffier nadere tekst en uitleg te krijgen. Raadsleden weten echter hun weg ook nog steeds wel direct naar ambtenaren te vinden, al is dit niet het gangbare beleid bij beide gemeenten. Het gaat dan echter met name om kleinere (vooral technische) vragen en niet specifiek om prestatie-informatie. Zowel beide geïnterviewde griffiers als ambtenaren schetsen hetzelfde beeld omtrent het beleid van informatieverstrekking aan raadsleden. Dat wil zeggen, als er (technische) vragen zijn van raadsleden, wordt geprobeerd hier adequaat op te reageren.
4.4 Wederzijdse verwachtingen van de raad en de betrokken functionarissen
Zowel de griffier als de ambtenaar van de gemeente Heerenveen geven aan dat raadsleden zich wel ‘zakelijker’ mogen opstellen naar het college inzake hun informatiebehoefte. Met name de
23 ambtenaar geeft aan dat de raad in redelijke mate afwachtend is op welke informatie hen wordt aangeboden. De raad zou hierin meer initiatief kunnen nemen, zodat zij het college ook een beter beeld geven welke informatie de raad verlangt. Hierbij geeft hij ook aan dat de afdelingshoofden een meer proactieve houding zouden kunnen aannemen, wat beide raadsleden ook duidelijk stellen.
Daarnaast wordt in meerdere interviews, met zowel raadsleden als de overige functionarissen, gesproken over de balans tussen de mate van gedetailleerde informatievoorziening en vertrouwen in het college. De raadsleden geven aan dat zij soms worden overspoeld met informatie. De reactie van de ambtenaren hierop is dat zij met het idee ‘wij willen het graag goed doen en in ieder geval geen informatie achterhouden’ zoveel mogelijk informatie met de raad willen delen. Er lijkt dus sprake te zijn van een zekere verwachtingskloof. Hierbij hebben raadsleden in principe vertrouwen in het college (en de ambtenaren) en willen zij alleen ‘echt ter zake doende’ informatie ontvangen, terwijl het college (en de ambtenaren), om het vertrouwen maar niet te schaden, op een bijna krampachtige manier zoveel mogelijk informatie richting de raad sturen.
De geïnterviewde betrokkenen van de gemeente Opsterland geven aan, dat binnen hun gemeente verschillende klankbordgroepen bestaan waarin zowel een delegatie van de raad als een aantal ambtelijke functionarissen periodiek overleg hebben inzake de verwachtingen die beide partijen van elkaar hebben. Als voorbeeld wordt meerdere malen de klankbordgroep Begroting genoemd. Hierdoor is de begroting de laatste jaren volgens de raadsleden begrijpelijker geworden (zie ook paragraaf 4.3). In beide gemeenten verwachten de raadsleden van de griffier met name een ondersteunende rol in de begeleiding van het P&C proces. De griffiers van beide gemeenten geven gelijksoortige antwoorden. Zij geven als belangrijkste verwachtingen aan, het tijdig doorgeven van informatie vanuit de gemeentelijke organisatie aan de raad en het tijdig beantwoorden van vragen van raadsleden. Daarnaast stimuleren de griffiers de raadsleden om voorlichtingen van de VNG te bezoeken of, indien gewenst door de raad, het bijwonen van intern georganiseerde voorlichtingen over thema’s waarover de raad graag meer informatie zou willen.
4.5 Wat zijn mogelijke verbeterpunten in de informatievoorziening aan de raad?
Eén van de raadsleden van de gemeente Heerenveen geeft aan dat de gemeente meer informatie zou moeten verstrekken waaruit blijkt dat de gemeente zelf ‘in control’ is. Als uit de P&C documenten beter blijkt (SMART geformuleerd) wat de visie is van de gemeente, dan zou dit de raad helpen om hun kaderstellende rol te kunnen uitvoeren. Vervolgens kunnen gerealiseerde cijfers ook beter tegen vooraf gestelde kaders worden afgezet, waardoor de toezichthoudende rol ook een betere invulling kan krijgen. Eén van de raadsleden van de gemeente Opsterland geeft als aanvulling hierop aan dat hij van het college meer transparantie verwacht inzake de bedrijfsvoering. Hij geeft als voorbeeld dat raadsleden de management letter van de accountant, inzake de bevindingen van de interne beheersing binnen de bedrijfsvoering, niet krijgen te zien.
24 Het andere raadslid van de gemeente Heerenveen geeft aanvullend nog aan dat hij de periodieke KPI-lijst graag uitgebreid ziet worden met kengetallen en beleidsindicatoren (in paragraaf 4.3 is deze lijst reeds ter sprake gekomen). Uiteindelijk ligt deze reactie in lijn met die van het andere raadslid; het gaat in beide gevallen over de behoefte aan meer periodieke (prestatie-)informatie voor de raad. Zowel de ambtenaar als griffier van de gemeente Heerenveen geven aan dat zij denken dat raadsleden behoefte hebben aan meer tussentijdse rapportages. Dit antwoord ligt dus ook in lijn met de reacties van de geïnterviewde raadsleden. Daarnaast erkent de ambtenaar ook dat de doelstellingen in de beleidsnota’s en in de P&C documenten beter kunnen worden geformuleerd en dat de gemeente nog niet veel informatie verstrekt over maatschappelijke effecten terwijl raadsleden, naar zijn idee, daar wel waarde aanhechten. Uit paragraaf 4.1 blijkt dat prestatie-informatie in de P&C documenten grotendeels nog ontbreekt, terwijl raadsleden aangeven meer en betere prestatie-informatie in de P&C documenten wel als een toegevoegde waarde te zien. Daarnaast is de ambtenaar voorstander van meer informele informatie-uitwisseling. Op deze manier wordt niet alleen sneller informatie uitgewisseld, maar vaak begrijpen raadsleden door een mondelinge toelichting de materie ook beter. De perspectiefnota en begroting zijn behoorlijk uitgebreid en complex. In samenhang met het veelal ontbreken van duidelijke doelstellingen, kan de ambtenaar zich voorstellen dat het voor raadsleden lastig is om te bepalen of ‘we op koers liggen’. Om raadsleden hierbij te helpen geeft hij als voorbeeld het als ambtenaar aanwezig zijn bij fractie- of raadsvergaderingen om direct vragen te kunnen beantwoorden.
De griffier van de gemeente Heerenveen geeft aanvullend nog aan, dat raadsleden naar haar idee behoefte hebben aan een keuzeoverzicht wanneer zij over een nieuw beleid moeten debatteren. In haar beleving is het nu lang niet altijd duidelijk waar voor de raad de ruimte ligt om sturing aan een beleidsinitiatief te kunnen geven en welke alternatieve keuzes bijvoorbeeld kunnen worden gemaakt.
De raadsleden van de gemeente Opsterland geven ook aan dat het beter formuleren van doelstellingen in de beleidsnota’s een belangrijk aandachtspunt is. Eén van de raadsleden zou graag keuzemogelijkheden voorgesteld willen krijgen wanneer er voor een nieuw beleid moet worden gestemd. In plaats van ‘de raad mag voor ons voorstel stemmen’ naar ‘we kunnen het beleid op manier A of B invullen, de raad kan hierover haar stem uitbrengen’. Dit verbeterpunt ligt dus in lijn met dat wat de griffier bij de gemeente Heerenveen ook als verbetering noemt. Verder wordt aangegeven dat meer diepgaande informatie door de gemeente over de financiën (per programma) moet worden verstrekt, om zo de controlerende taak beter uit te kunnen voeren.
Ook de griffier en ambtenaar van de gemeente Opsterland erkennen de bovenstaande verbeterpunten omtrent het beter formuleren van doelstellingen en het aanleveren van meer gedetailleerde (prestatie)- informatie. De griffier geeft hierbij nog specifiek aan dat, naar haar mening, de raadsleden meer kengetallen en beleidsindicatoren zouden willen zien om met name te kunnen benchmarken met buurtgemeenten. Dit is dus in lijn met de behoefte van de raadsleden.
Verder is een wens van alle geïnterviewde betrokkenen het toewerken naar een digitale begroting, waarbij kan worden ‘doorgeklikt’ naar achterliggende kaderstellende documenten. Dit zou
