Handvatten voor toepassing in de praktijk
1207938-008
© Deltares, 2014, B ir. drs. E. Tromp H.J. van den Berg MSc ir. J.L. Rengers
ir. E.H.A.M. Pelders MCD mr. R.S.J. Schmull
Innovatieprogramma Rijkswaterstaat
jvm
Trefwoorden
Waterveiligheid, gebiedsontwikkeling, meervoudig ruimtegebruik, Multifunctionele waterkeringen, flexibel gebruik
Samenvatting
Het Corporate Innovatieprogramma van Rijkswaterstaat levert een bijdrage aan de waterveiligheid van Nederland. Waterveiligheid is een continue opgave waaraan Nederland werkt. Rijkswaterstaat en de waterschappen zijn de hoofdrolspelers in het uitvoeren van maatregelen voor hoogwaterbescherming en waterveiligheid. Daarbij lopen zij soms tegen de grenzen aan van een effectieve, doelmatige aanpak. Nederland is dichtbevolkt en dichtbebouwd waardoor de samenleving steeds vaker te maken krijgt met de ingrepen voor de waterveiligheid. De kosten om maatregelen uit te voeren nemen toe, tegelijkertijd staan beschikbare middelen om te investeren onder druk.
Integraliteit in dijkversterking blijkt in de praktijk geen eenvoudige opgave doordat processen niet eenvoudig zijn te combineren en besluitvorming in de publieke (nationaal versus lokaal) en publieke-private omgeving opgehangen lijkt aan te sturende (juridische) kaders, complexe organisatievormen (programma’s, projecten) en een risicomijdende houding.
Vernieuwingen in de aanpak van hoogwaterbescherming zijn dus nodig. Eén van de aandachtsgebieden hierin betreft de verbetering/versterking van waterkeringen in samenhang met andere gebiedsopgaven. Om te kunnen anticiperen op een effectieve en doelmatige uitvoering van maatregelen voor hoogwaterbescherming, in samenhang met andere ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen, is meer kennis nodig of we alle instrumenten voor handen hebben dan wel benutten.
De behoefte bestaat aan meer inzicht in mogelijkheden van een integrale en flexibele aanpak van dijkversterking in zowel tijd als ruimte. In 2012 is een theoretische en praktische verkenning verricht naar de mogelijkheden om ruimtelijke opgaven te combineren met waterveiligheidsopgaven. Hieruit is het concept van synchroniseren en anticiperen op ruimtelijke opgaven voortgekomen. Dit jaar is gewerkt aan (bestuurlijke) verankering, op basis van toepassing bij twee cases (bij Waterschap Rivierenland en Gemeente Zwolle / Waterschap Groot-Salland).
Uit dit onderzoek blijkt dat er gewerkt moet worden aan een groter bewustzijn van actoren op het gebied van kansen voor dijkversterking in samenhang met ruimtelijke ontwikkeling. Daarvoor is een proactieve houding noodzakelijk voor toepassing van het concept van synchroniseren en anticiperen in beleid en vroege planfasen van projecten. Dit betekent dat het draagvlak/ eigenaarschap van het concept vergroot moet worden in de praktijkomgeving en dat de kansrijkheid op succesvolle toepassing moet groeien door een verdere aansluiting op de praktijk. Hiertoe is een aantal interviews gehouden met vertegenwoordigers van waterschappen, gemeenten en provincies.
De waterkering: flexibel gebruik in de ruimte Opdrachtgever Corporate Innovatieprogramma Rijkswaterstaat Project 1207938-008 Kenmerk Pagina's 1207938-008- VE B-0006- 61 jvm
Reflecterend op de resultaten wordt een oproep gedaan aan de waterschappen en gemeenten: ga actief samen aan de slag met waterkeringen in een ruimtelijk perspectief. Toon de wil en de durf om meer te doen met waterkeringen, zonder daarbij eigen belangen uit het oog te verliezen. Met afgestemde belangen is meerwaarde te bereiken, mits deze afstemming vroegtijdig of,beter nog, continu plaatsvindt.
Dit project maakt deel uit van het onderdeel Innovatieve Dijktechnologie van het Cluster Water van het Corporate Innovatie Programma en is vanuit Rijkswaterstaat begeleid door Koos Saathof.
Versie Datum Auteur Paraaf Review ParaafGoedkeuring Paraaf
dec.2013 H.J.van den Berg MSc.MA ir.drs.E.Tromp dr.ir.L.L.F.Janssen ir.J.L.Rengers (AT Osborne) ir.E.HAM. Pelders MCD (ATOsborne) mr.R.S.J.Schmull (AT Osborne) C.van der Zee
2 feb.2013 H.J.vanden Berg MSc.MA~ ir.drs.E. TromP-W dr.ir. L.L.F.Janssen ir.J.L.Rengers (AT Osborne) ir.E.H.A.M.Pelders MCD (ATOsborne) mr.R.S.J.Schmull (ATOsborne) C.van der Zee
Status
Inhoud
1 Introductie 1 1.1 Aanleiding 1 1.2 Doelstelling 1 1.3 Werkwijze 2 1.4 Leeswijzer 32 Aanleiding en theoretisch concept 5
2.1 Aanleiding 5
2.2 Ontwikkelde methodiek in een notendop 5
2.3 Bevindingen uit de praktijk 8
2.4 Concluderend 9
3 Verdiepend onderzoek 9
3.1 Inleiding 9
3.2 Wet- en regelgeving: de omgevingswet 10
3.2.1 Vertrekpunt wet- en regelgeving 11
3.2.2 Recente ontwikkelingen 12
3.2.3 Toepassing Omgevingswet op arrangementen voor flexibel gebruik van
waterkeringen 15
3.3 Samenwerkingsvormen 17
3.3.1 Vertrekpunt 17
3.3.2 Verdieping 19
3.3.3 Praktijkvoorbeelden 23
3.4 Mogelijke implicaties van nieuwe normering waterveiligheid 26
3.4.1 Inleiding 26
3.4.2 Wat is de nieuwe normering? 26
3.4.3 Wat voor invloed heeft de nieuwe normering? 28 3.4.4 Welke kansen en onzekerheden t.a.v. flexibel gebruik van de waterkering?30
4 Praktijkonderzoek door casussen 33
4.1 Dijkversterking Kinderdijk-Schoonhovenseveer (Waterschap Rivierenland) 33
4.1.1 Huidig beleid van Waterschap Rivierenland 34
4.1.2 Kansen voor flexibel gebruik van een waterkering 35 4.1.3 Meekoppelkansen: anticiperen en synchroniseren in het project KIS 37
4.1.4 Reflectie op de meekoppelkansen 40
4.1.5 Algemene bevindingen rondom de casus KIS 45
4.2 Casus IJsselvecht Delta 47
4.2.1 Een bijzondere delta 47
4.2.2 Urgenties en opgaven van het gebied 48
4.2.3 Samenwerking 48
4.2.4 Aanpak en resultaat 50
4.2.5 Toekomst en methodiek 54
4.2.6 Reflectie 54
4.2.7 Samenvatting successen en leerlessen 55
Referenties 61
Bijlage(n)
A Achtergrondinformatie ‘nieuwe normering’ A-1
B Verslaglegging Workshop flexibel gebruik van een waterkering: casus KIS B-1
B.1 Inleiding B-1
B.2 Doel B-1
B.3 Introductie casus KIS B-1
B.4 Theorie synchroniseren en anticiperen B-3
B.5 Reflectie op casus KIS B-5
B.6 De Omgevingswet B-8
B.7 Conclusie B-9
C Overzicht interviews casus KIS – Waterschap Rivierenland en gemeente Molenwaard C-1
1 Introductie
1.1 AanleidingHet Corporate Innovatieprogramma van Rijkswaterstaat levert een bijdrage aan de waterveiligheid van Nederland. Waterveiligheid is een continue opgave waaraan Nederland werkt. Rijkswaterstaat en de waterschappen zijn de hoofdrolspelers in het uitvoeren van maatregelen voor hoogwaterbescherming en waterveiligheid. Daarbij lopen zij soms tegen de grenzen aan van een effectieve, doelmatige aanpak. Nederland is dichtbevolkt en dichtbebouwd waardoor de samenleving steeds vaker te maken krijgt met de ingrepen voor de waterveiligheid. De kosten om maatregelen uit te voeren nemen toe, tegelijkertijd staan beschikbare middelen om te investeren onder druk.
Integraliteit in dijkversterking blijkt in de praktijk geen eenvoudige opgave doordat processen niet eenvoudig zijn te combineren en besluitvorming in de publieke (nationaal versus lokaal) en publieke-private omgeving opgehangen lijkt aan te sturende (juridische) kaders, complexe organisatievormen (programma’s, projecten) en een risicomijdende houding.
Vernieuwingen in de aanpak van hoogwaterbescherming zijn dus nodig. Eén van de aandachtsgebieden hierin betreft de verbetering/versterking van waterkeringen in samenhang met andere gebiedsopgaven. Om te kunnen anticiperen op een effectieve en doelmatige uitvoering van maatregelen voor hoogwaterbescherming, in samenhang met andere ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen, is meer kennis nodig of we alle instrumenten voorhanden hebben dan wel benutten.
De behoefte bestaat aan meer inzicht in mogelijkheden van een integrale en flexibele aanpak van dijkversterking in zowel tijd als ruimte. In 2012 is een theoretische en praktische verkenning naar de mogelijkheden om ruimtelijke opgave te combineren met waterveiligheidsopgaven uitgevoerd. Het concept van synchroniseren en anticiperen op ruimtelijke opgaven heeft meerwaarde om het maatschappelijke rendement van investeringen in de waterveiligheid in Nederland te vergroten. Het concept heeft echter een theoretisch karakter. Dit betekent dat gewerkt moet worden aan (bestuurlijke) verankering, aan nieuwe praktijkcasussen en het verrijken van de methodiek met specifieke aandachtspunten uit de (beleids)omgeving van waterkeringen. Er moet gewerkt worden aan een groter bewustzijn van betrokkenen over kansen van dijkversterking in samenhang met ruimtelijke ontwikkeling. Hierdoor moet een proactieve houding ontstaan voor toepassing van het concept in beleid en vroege planfasen van projecten. Dit betekent dat het draagvlak voor het concept moet groeien in de praktijkomgeving en dat de kansrijkheid op succesvolle toepassing moet groeien door een verdere aansluiting op de praktijk.
1.2 Doelstelling
Het doel van voorliggend onderzoek is het verdiepen en verrijken van het theoretische concept tot een toepasbare methodiek. Hiertoe worden de volgende onderdelen nader onderzocht:
Onderzoeken wat de bestuurlijke mogelijkheden zijn voor flexibel gebruik van een waterkering. Dit betekent ook dat gestreefd moet worden naar een verdere verankering van het concept in de beleids- en praktijkomgeving. Deltaprogramma en nHWBP dienen hiervoor beïnvloed te worden.
Tevens dient de praktijk te worden gestimuleerd om het gedachtegoed tot zich te nemen en hiermee in projecten en onderzoeken aan de slag te gaan. Dit betekent actie op bewustwording om bewustzijn te laten groeien.
Daarnaast dient het concept te worden uitgediept en verrijkt, mede gericht op praktijktoepassing. Het gaat daarbij om aandachtspunten op financieel, organisatorisch en juridisch vlak en mogelijke effecten van de beleidswijziging naar de overstromingskans.
1.3 Werkwijze
De activiteiten zijn in te delen in drie hoofdonderwerpen, te weten vooronderzoek, praktijkonderzoek en informatiedeling.
Figuur 1.1 Overzicht van activiteiten
Het vooronderzoek heeft als doel actuele onderwerpen die van invloed zijn op het flexibel gebruik van waterkeringen nader te verkennen zodat informatie beschikbaar komt waarmee de praktijktoepassing van de methodiek wordt vergroot dan wel afhankelijkheden worden benoemd. Hier wordt dieper gekeken naar de wet- en regelgeving (invloed van Omgevingswet e.d.), overgang op nieuwe normering en kansen en belemmeringen op het gebied van organisatie en samenwerking.
Praktijkonderzoek: Casussen kunnen veel inzichten opleveren in de praktijktoepassing van de methodiek en tegelijkertijd zorgen voor een toename van het draagvlak voor de methodiek (vlaggendragers creëren). We opteren om twee casussen te behandelen met een eigen karakter en problematiek. Hiermee ontstaat de mogelijkheid om vanuit verschillend perspectief naar de methodiek te kijken, wat verrijkend werkt.
In het kader van het raamwerk breder toepasbaar maken is informatiedeling een essentieel onderdeel.
In
fo
rm
at
ie
de
lin
g
Pr
ak
tij
ko
nd
er
zo
ek
Vo
or
on
de
rz
oe
k
Kansen en belemmerin-gen rondom •Wet- en regelgeving •Beleids-bestuurlijke bril: samenwerkingsvo rmen • Overgang op nieuwe normering Casus Kinderdijk- Schoonhoven-seveer •Documentanalyse •Interviews •Workshop Casus IJsselvecht-Delta •Documentanalyse •Interviews Flyers Publicaties Praktijkmiddag (in 2014)1.4 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch concept van anticiperen en synchroniseren kort samengevat. Hoofdstuk 3 gaat in op de kansen en belemmeringen rondom een drietal thema’s. Vervolgens worden twee casussen in hoofdstuk 4 nader toegelicht en naast de methodiek gelegd. Tot slot volgt in hoofdstuk 5 onze reflectie op de toepassing van het concept op de praktijk en de leerervaringen daarvan.
2 Aanleiding en theoretisch concept
2.1 AanleidingBij diverse stakeholders bestaat de wens om de mogelijkheden van een integrale en flexibele aanpak van dijkversterking in zowel tijd als ruimte nader te verkennen. Dijkversterkingen hebben vaak een (grote) impact op de omgeving, met name gedurende de uitvoering. Het introduceert ook onzekerheid: de verkoopbaarheid van een woning kan onder druk komen te staan, een hogere en bredere dijk kan uitzicht en gebruik van de omgeving belemmeren. Het introduceert ook kansen. De ruimtelijke kwaliteit kan worden verbeterd en gebiedsopgaven kunnen versneld worden aangepakt.
Een bebouwde dijk maakt een dijkversterking een complexe opgave. Natuurlijk bestaan er allerlei technische hoogstandjes waardoor er veel mogelijk is zonder huizen te slopen. Maar hierdoor komen de panden steeds dieper in de dijk te staan. Op de lange termijn is dit geen toekomst robuuste oplossing. Een wezenlijke vraag is of het mogelijk is om flexibel om en rondom de dijk te bouwen, zodat in geval van een dijkversterking met relatief simpele maatregelen deze opgave gerealiseerd kan worden dijkversterking. Bijvoorbeeld door toepassing van bewezen technieken als het opvijzelen van woningen. In Papendrecht liggen al woningen die opvijzelbaar zijn.
Figuur 2.1 Opvijzelbare dijkwoningen, Visschersbuurt, Papendrecht
2.2 Ontwikkelde methodiek in een notendop
In 2012 is een onderzoeksrapport (Deltares/AT Osborne, 2012) opgesteld op basis van een theoretische en praktische verkenning naar de mogelijkheden. Dit rapport presenteert uitkomsten van de verkenning. Op basis van het onderzoek wordt een aanpak) voorgesteld om koppelkansen te creëren in het gebied rondom de waterkering door de perspectieven tijd en ruimte nadrukkelijk mee te nemen.
De twee perspectieven tijd en ruimte zijn belangrijke dimensies wanneer opgaven op, bij of in waterkeringen moeten worden gerealiseerd. Vanuit een flexibele benadering, als basis voor een meer geïntegreerde benadering van waterkeringen en ruimtelijke ontwikkelingen, worden ze zelfs leidend.
Waterkeringen kennen voor het domein ruimte een relatief laag verander/ontwikkeltempo. Waterkeringen werden tot voor kort aangelegd met een levensduur van 50 tot 100 jaar. Recent zijn er vraagtekens gesteld bij deze lange planperiode. De (weg)infrastructuur kent veel kortere termijnen. Bebouwing kent levensduur rond de 30-50 jaar, maar wensen voor verbouw, nieuwbouw, herbouw en uitbouw zijn altijd aanwezig. Vanuit cultuurhistorie staan sommige panden ook veel langer.
In de ontwikkelde methodiek is gekozen voor de lagenbenadering. Het is een analyse- en communicatiemiddel om inzichtelijk te maken hoe de fysieke ruimte is opgebouwd en welke thema’s (opgaven) relevant zijn. De lagenbenadering (VROM, 2008) onderscheidt drie lagen: ondergrond, netwerk en occupatie.
Het schema in Figuur 2.2 laat zien dat in de tijd ontwikkelingen zich voordoen op vooral de occupatielaag en de netwerklaag. De ondergrond is ook weergegeven omdat het type ondergrond van invloed zal zijn op de (frequentie van de) dijkversterkingsopgave: een dijk op veengrond zal eerder aan versterking toe zijn dan een op zandgrond. Maar ook de ontwikkelingen op de andere twee lagen kennen verschillende frequenties. Het is mogelijk dat de aanpassingen aan de waterkering gelijk loopt met één of meerdere andere ontwikkelingen. Of het tempo daarbij gelijk is aan elkaar is een te beantwoorden
vraag. Dit geldt ook voor de ruimteschaal waarop ontwikkelingen plaatsvinden.
Ontwikkelingen die niet gelijktijdig aan de orde zijn, kunnen dichtbij of verder weg in de tijd liggen. Zonder dat de ontwikkelingen zich ervan bewust zijn, kan sprake zijn van beïnvloeding, zowel negatief als positief, van andere functies en ontwikkelingen. Dit werkt twee kanten op vanuit het perspectief van de kering.
Om negatieve invloed op de kering te beperken of te vermijden gelden vaak allerlei stringente regels voor activiteiten die buiten de kerntaak van waterkeringen vallen. Vaak is dit vertaald in beleidsregels volgens het ‘nee’ of ‘nee, tenzij’ principe. Een verschuiving naar een ‘ja, mits’ principe zou echter meer ruimte bieden aan meekoppelkansen.
Twee principes
Uit het onderzoek volgt een benadering waarin twee principes de basis vormen van arrangementen om ontwikkelingen te beïnvloeden waarmee kansen worden benut of gecreëerd. Deze kansen hebben als doel maatschappelijk rendement, van zowel publieke als private investeringen, te vergroten. De principes zijn: synchroniseren en anticiperen.
Synchroniseren (agenda’s op elkaar afstemmen)
Synchroniseren betekent dat die activiteiten/ontwikkelingen worden gebundeld die synchroon in de tijd lopen. Daarbij kan sprake zijn van een ‘gewenste’ synchronisatie waarbij ontwikkelingen worden versneld of vertraagd om deze op elkaar te laten aansluiten. In de praktijk betekent dit dat investeringen naar voren worden gehaald of enigszins vertraagd om daarmee meer voordeel te halen uit een gemeenschappelijke ontwikkeling. De agenda’s
worden in dit geval op elkaar afgestemd. De flexibiliteit wordt in dit geval gevonden in de tijd en in de bereidheid tot investeren of de beschikbaarheid van een flexibel budget.
Figuur 2.3 Synchroniseren van ontwikkelingen
Anticiperen (rekening houden met andere agenda’s)
Anticiperen is een mogelijkheid voor flexibiliteit waarbij juist de ruimte in beeld is. Sommige ontwikkelingen kunnen niet gesynchroniseerd worden omdat urgentie ontbreekt of de waterveiligheidsopgave te prangend is. Daarmee is het niet mogelijk een geïntegreerde investering mogelijk te maken.
Voorkomen kan worden dat hierdoor belemmeringen ontstaan voor toekomstige ontwikkelingen. Een ontwikkeling of activiteit in of naast de kering kan dusdanig worden uitgevoerd dat een ingreep aan de waterkering op termijn van één of meer decennia geen belemmeringen of minder belemmeringen ondervindt of juist sneller en eenvoudiger kan worden uitgevoerd. Eén van de grootste hobbels die men in dit geval tegenkomt is de beschikbaarheid van financiële middelen.
Voorwaarde om te kunnen anticiperen is kennis van elkaars opgave cq investeringsagenda, niet alleen op korte termijn maar ook op langere termijn. In de praktijk zijn publieke partijen onderling heel beperkt op de hoogte van elkaars agenda en komen private initiatieven vaak op het laatste moment boven water.
Figuur 2.4 Anticiperen op ontwikkelingen
Op basis van bovengenoemde principes zijn drie arrangementen onderscheiden in het onderzoek. Een belangrijk onderscheid in deze arrangementen volgt vanuit de vraag of de waterveiligheidsopgave en/of de ruimtelijke ordeningsopgaven flexibel zijn in tijd en opgeschoven kunnen worden zodat ze met elkaar samenvallen. Zijn opgaven te synchroniseren waardoor deze tegelijkertijd aangepakt kunnen worden? Als dit zo is, is arrangement A van toepassing. Als dit niet het geval is, is het zaak om bij het aanpakken van een bepaalde opgave te anticiperen op mogelijke toekomstige opgaven. Hiervoor is arrangement B ontwikkeld.
2.3 Bevindingen uit de praktijk
De voorbeelden van de praktijk waarbij kering en een ruimtelijke opgave geïntegreerd aangepakt worden berusten voor een groot deel op herinrichtingsvraagstukken waarbij beide opgaven reeds in de bestaande situatie al tot elkaar veroordeeld zijn. Nieuwe ontwikkelingen die proactief op elkaar inspelen vragen om veel meer inzicht in elkaars agenda’s en de bereidheid om samen te werken. Deze komen helaas minder vaak voor. Hoe komt dat? Een belangrijke belemmering in de aanpak is de (gevoelde) urgentie van de aanpak van de waterveiligheidsopgave die beklemmend werkt in de zoektocht naar synergie. Bij sprake van grote urgentie rondom waterveiligheid is er weinig ruimte en flexibiliteit om te zoeken naar meekoppelkansen. De tijdschalen waarop ontwikkelingen plaatsvinden, lopen niet synchroon waardoor integratie tot complexe uitdagingen onmogelijk wordt. De factor ‘ruimte’ wordt
bepalend als de opgaven niet gelijktijdig plaatsvinden. Ruimte is de onderlegger voor alle partijen, dus samenwerking is vereist. Voor beide factoren zijn in de huidige cultuur en werkwijze verschillende motieven waardoor het koppelen van projecten niet vanzelfsprekend gaan.
Bij Waterschap Rivierenland is reeds bij verschillende projecten afgeweken van het bouwbeleid. Tot op heden is er nog geen formele vastlegging gemaakt van de mogelijke varianten om af te wijken van het huidige ‘eigen’ bouwbeleid. Het onderbouwd afwijken van het huidige bouwbeleid verdient nog wel verdere aandacht. Bij waterkeringen met een intensieve bestemming op of naast de waterkering zijn verschillende constructieve mogelijkheden om dijkversterkingen in de toekomst aan te pakken. Tevens kunnen er verschillende drivers zijn om bestuurlijk met andere (regionale) overheden en bedrijven samen te werken om koppelkansen te pakken. Waterschap Rivierenland gaf aan dat zij toegevoegde waarde zien in het gebruik van de arrangementen en onderliggende theorie. Een belangrijke uitkomst van de verkenning is dat de korte en langere termijn met elkaar in verband moeten worden gebracht om kansen te benutten. Door te werken met bijvoorbeeld een specifieke omgevingsvisie ‘dijken’ vanuit een integraal ruimtelijk perspectief is dit mogelijk. Om kansen te benutten is daarbij wel flexibiliteit nodig in het financiële en bestuurlijke stelsel. Tevens is onderzocht welke bouwtypologieën geschikt zijn voor flexibel gebruik en welke technische aandachtspunten er zijn rondom het multifunctioneel bestemmen van waterkeringen.
Tevens zijn de arrangementen toegepast op de (fictieve) casus Alblasserdam. Voor meer informatie over deze casus en de toepassing van de arrangementen hierop, zie het rapport van het voorgaande onderzoek: Multifunctionele Waterkeringen, onderzoek naar de mogelijkheden voor flexibel gebruik van de waterkering (Deltares/AT Osborne, 2012).
2.4 Concluderend
Een belangrijke conclusie van het onderzoek uit 2012 is de constatering dat het waardevol kan zijn om een omgevingsvisie ‘dijken’ op te stellen. Deze visie kan mede onder regie van het waterschap worden ontwikkeld ter ondersteuning van het eigen (bouw)beleid. Een toekomstgerichte visie van het waterschap op de dijken, bijvoorbeeld voor gebieden waar ontwikkelingen worden verwacht, kunnen uitnodigend werken voor omgevingspartijen. Hierdoor kan een flexibele benadering (synchroniseren en anticiperen) op gang worden gebracht zonder dat er een concrete opgave ligt. Dit is een vorm van uitnodigingsplanologie. De ontwikkeling van een omgevingsvisie is interactief en open proces waarin een uitnodiging naar het alle omgevingspartijen het vertrekpunt is om een integrale benadering inhoud te geven. Mogelijkheden in het kader van het Deltaprogramma en startende uitvoeringsprogramma’s als HWBP werden en worden daarbij gezien.
3 Verdiepend onderzoek
3.1 InleidingDit hoofdstuk neemt een aantal onderwerpen in beschouwing ter verdieping en verrijking van de theorie flexibel gebruik van de waterkering. Synchroniseren en anticiperen in tijd en ruimte werkt door in veel beleidsdomeinen en vergt vaardigheden van de praktijkomgeving.
Verschillende beleidsdomeinen zijn volop in ontwikkeling. In het omgevingsrecht vindt een integratie plaats van regelgeving. Verschillende terreinen in het omgevingsrecht worden
verenigd in de omgevingswet. Ook waterregelgeving gaat op in deze wet. Paragraaf 3.2 geeft een nadere beschouwing van de ontwikkeling van de omgevingswet in relatie tot de theorie en methodiek van synchroniseren en anticiperen. Een blik met de juridische bril wordt aangereikt.
We zien, mede door het Bestuursakkoord water, een sterke neiging tot meer samenwerking binnen de gehele watersector. In de waterketen moet door samenwerking bijvoorbeeld een forse kostenbesparing worden bewerkstelligd om de publieke taak voor watermanagement duurzaam betaalbaar te houden. Samenwerking zien we ook tussen Rijk en waterschappen in het gemeenschappelijke programmadirectie HWBP. Rijkswaterstaat en waterschappen trekken gezamenlijk op. De ontwikkeling van kennis én kunde heeft daarbij nadrukkelijk de aandacht. In het verlengde hiervan zien we ook de uitdaging voor de praktische toepassing van de ontwikkelde methodiek. Samenwerking tussen waterbeheerder en andere omgevingspartijen is noodzaak om te komen tot een gesynchroniseerde of anticiperende aanpak. Paragraaf 3.3 gaat nader in op een aantal aspecten van samenwerking bij een toepassing van de methodiek waarbij een gesynchroniseerd of anticiperend (project)resultaat centraal staat.
Een grote uitdaging en opgave voor Nederland vormt een wijziging in het normenstelsel voor waterveiligheid. Het Deltaprogramma leidt tot een herziening van dit stelsel waarbij normen, wat betreft vorm en hoogte, gaan veranderen. De norm blijft in feite een getal dat is verbonden met een waterkering. Echter onder de motorkap van dit getal schuilt een geavanceerde afleiding. De methoden en technieken in deze afleiding werken door in het toets-, ontwerp- en verbeterproces voor waterkeringen. Daarmee is de relatie met de methodiek voor flexibel gebruik gelegd. Paragraaf 3.4 verwoordt de uitkomsten van een eerste verkenning wat deze relatie inhoudt en welke vraagtekens hiermee ontstaan.
3.2 Wet- en regelgeving: de omgevingswet
Flexibel gebruik van waterkeringen leidt tot verschillende juridische raakvlakken en mogelijk ook spanningen. De methodiek van synchroniseren en anticiperen betekent dat verschillende functies - naast waterkeren bijvoorbeeld ook recreatie, wonen en werken - verweven raken. De gewenste toevoeging van functies op of nabij een kering kan mogelijk worden gemaakt door toepassing van de instrumenten uit ons huidige wettelijke stelsel. In dit stelsel zijn ‘ruimtelijke ordening’ en ‘water’ twee gescheiden sporen.
Het huidige sectorale stelsel zal binnen enkele jaren sterk veranderen. De voorbereiding naar één integraal stelsel op basis van de Omgevingswet is momenteel in volle gang. Wat betekent deze overgang nu voor de methodiek die wordt voorgesteld? Wat verandert er voor de keringbeheerder en hoe kan hij zijn regels zo stellen dat taakuitvoering mogelijk is binnen een meer flexibele benadering. Daarover gaat het in de volgende paragraaf.
Niet alleen het denken over het gebruik van waterkeringen, maar ook de juridische instrumenten waarmee dat gebruik kan worden toegestaan zijn volop in beweging. Deze paragraaf moet dan ook worden gezien als een momentopname. Het denken over de regels en instrumenten voor een flexibele benadering van waterkeringen dient echter continu onze volle aandacht te hebben. Door nu open met elkaar te discussiëren over het (mogelijk maken van het) flexibel gebruik van keringen kan straks het ‘adaptief deltamanagement’1 ook daadwerkelijk in de praktijk worden gebracht.
1 Onder adaptief deltamanagement wordt verstaan: op een verstandige manier omgaan met onzekerheden
door ver vooruit te kijken naar de opgaven die op lange termijn spelen. Adaptief deltamanagement is een van de pijlers onder het Deltaprogramma.
3.2.1 Vertrekpunt wet- en regelgeving Spoor 1: Ruimtelijke ordening
Alle gemeenten in Nederland dienen voor het gehele grondgebied een of meer bestemmingsplannen vast te stellen. Dit volgt uit artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Een bestemmingsplan bepaalt wat er in een gemeente met de ruimte mag gebeuren. In het plan worden de bestemmingen van de in het plan begrepen gronden vastgelegd en tevens wordt voor elke bestemming aangegeven of en hoe er gebouwd mag worden. Ook water en waterkeringen dienen als zodanig in een bestemmingsplan te worden vastgelegd.2 Wanneer de wens bestaat een waterkering te wijzigen - tot buiten de hiervoor bestemde gronden - dient hiervoor het bestemmingsplan aangepast te worden.
Daarnaast zijn de gemeenten en provincies op grond van de Wet ruimtelijke ordening verplicht een structuurvisie vast te stellen (art. 2.1 en 2.2 Wro). De structuurvisie is een strategisch plan waarin de hoofdzaken van het door de gemeente dan wel provincie te voeren ruimtelijk beleid zijn vastgelegd. In een structuurvisie kan een (middel)lange termijn visie worden gegeven over het gebruik van gronden op of nabij een waterkering.
Spoor 2: Water(veiligheid)
De instrumenten waarmee de waterbeheerders (Rijk en waterschappen) activiteiten of projecten in, op of nabij waterkeringen kunnen vergunnen zijn te vinden in de Waterwet (hierna: Wtw). Het gaat meer specifiek om de instrumenten ‘projectplan’ en ‘watervergunning’.
Voor de aanleg of wijziging van een waterkering door of vanwege de beheerder is een projectplan vereist (art. 5.4, lid 1, Wtw). Deze verplichting geldt overigens alleen als door de werkzaamheden een wijziging wordt aangebracht in de normatieve toestand (richting, vorm, afmeting of constructie) van de kering, zoals vastgelegd in de legger. Voor onderhoud of herstelwerkzaamheden is geen projectplan nodig. Ook kan de aanleg of wijziging van een waterkering plaatsvinden door middel van een tracébesluit of inpassingsplan van het Rijk. In dergelijke gevallen - het gaat hier in de regel om majeure werken van nationaal belang - is de projectplanplicht niet van toepassing (art. 5.4, lid 6, Wtw).
Voor een spoedige en eenvoudige besluitvorming over de aanleg en wijziging van waterstaatswerken kent de Waterwet de projectprocedure (art. 5.5 tot en met 5.14 Wtw). Deze procedure is niet van toepassing op alle projectplannen; alleen die plannen die betrekking hebben op primaire keringen. Ook kan de provincie de projectprocedure bij verordening van toepassing verklaren op projectplannen voor andere dan primaire keringen en op andere werken van bovenlokale betekenis die met spoed op een gecoördineerde wijze tot stand moeten worden gebracht. Indien de projectprocedure wordt toegepast dient het projectplan goedgekeurd te worden door gedeputeerde staten (art. 5.7, lid 1 Wtw).
In het geval derden (particulieren, bedrijven, andere overheden) een kering of een daartoe behorende beschermingszone willen gebruiken, anders dan in overeenstemming met de functie, is daarvoor een watervergunning nodig, zeker in die gevallen dat door het gebruik de (normatieve toestand van de) kering wordt gewijzigd (art. 6.5, onder c Wtw). Zo kan de ontwikkelaar van een woningbouwproject, waarvoor het noodzakelijk is dat een kering wordt
2 De verplichting tot het vastleggen van een primaire waterkering met bijbehorende beschermingszones is neergelegd in artikel 2.3.3 van het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening.
verlegd, een watervergunning voor de gehele activiteit aanvragen (Ministerie van Infrastructuur & Milieu, 2012).
Een projectplan of een watervergunning heeft geen directe doorwerking in een bestemmingsplan. Dit betekent dat - indien nodig - het bestemmingsplan in overeenstemming moet worden gebracht met het projectplan of de watervergunning. Door de procedures voor het (ontwerp-)projectplan en het (ontwerp-)bestemmingsplan gelijk op te laten lopen worden de mogelijkheden voor inhoudelijke synchronisatie vergroot. Ook is hiermee voor belanghebbenden duidelijker met welke besluiten het project mogelijk wordt gemaakt.
3.2.2 Recente ontwikkelingen Omgevingswet
Op dit moment wordt binnen het ministerie van Infrastructuur en Milieu hard gewerkt aan de nieuwe Omgevingswet. Eén van de doelstellingen van de nieuwe wet is het vergroten van de samenhang tussen de verschillende plannen en activiteiten voor ruimtelijke ordening, milieu, water en natuur. Hiertoe wordt een verregaande integratie beoogd van de sectorale wettelijke stelsels, waaronder de Wet ruimtelijk ordening en de Waterwet. Ook wordt met de wet beoogd de bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten en de besluitvorming over projecten in de leefomgeving te versnellen en te verbeteren.
In maart 2013 is de toetsversie van de Omgevingswet opgeleverd. Deze toetsversie geeft inzicht in de structuur en instrumenten van de nieuwe wet, maar maakt ook duidelijk dat de uitwerking van een groot aantal onderwerpen (zoals de uitwerking van de vergunningplicht, de aanwijzing van het bevoegd gezag, inhoudelijke normen en instructieregels voor bestuurlijk handelen) bij algemene maatregel van bestuur (hierna AMvB) of ministeriële regeling zal geschieden.
In de zomer van 2013 is het wetsvoorstel aangeboden aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Na het uitbrengen van advies van de Raad van State over het wetsvoorstel en de verwerking hiervan, zal het wetsvoorstel begin 2014 naar de Tweede Kamer worden gestuurd. De inwerkingtreding van de Omgevingswet en bijbehorende (uitvoerings)regelgeving is voorzien in 2018 (Ministerie van Infrastructuur & Milieu, 2013). De Omgevingswet gaat uit van zes hoofdinstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, de algemene regels van lokale overheden, de algemene regels van het Rijk, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. In het onderstaande worden deze instrumenten kort toegelicht.
Omgevingsvisie
De omgevingsvisie is een strategisch plan waarin de keuzes in de fysieke leefomgeving in samenhang worden beschreven. De omgevingsvisie komt in de plaats van vijf huidige sectorale plannen, waaronder de structuurvisie uit de Wet ruimtelijke ordening en het waterplan uit de Waterwet. In de conceptwettekst is vastgelegd dat Rijk en provincies elk één gebiedsdekkende omgevingsvisie vaststellen. Voor de gemeenten is de omgevingsvisie facultatief.
Programma
Een programma wordt opgesteld voor de onderdelen van de leefomgeving waar actieve overheidsinzet is vereist om normen te halen. In het programma worden de beleidsvoornemens en maatregelen opgenomen zoals die nu voorkomen in
uitvoeringsparagrafen van strategische plannen, structuurvisies voor aspecten of deelgebieden en in plannen en programma’s die volgen uit Europees recht. In het kader van het flexibel gebruik van waterkeringen zal het instrument ‘programma’ een beperkte rol spelen.
Algemene regels van lokale overheden
De Omgevingswet heeft als uitgangspunt dat decentrale overheden hun regels over de leefomgeving bijeenbrengen in één gebiedsdekkende regeling. Dat bevordert de inzichtelijkheid, samenhang en naleving van de regelgeving. Voor de gemeenten is dat het gemeentelijk omgevingsplan, voor de waterschappen de waterschapsverordening en voor de provincies de provinciale omgevingsverordening. Het gemeentelijk omgevingsplan kan gezien worden als de opvolger van het bestemmingsplan. Elke gemeente maakt onder de Omgevingswet één gebiedsdekkend omgevingsplan. In dit plan komen naast regels over bouwen en het gebruik van gronden ook de regels die nu in bijvoorbeeld de algemene plaatselijke verordening en de monumentenverordening zijn te vinden. Het omgevingsplan zal duidelijk maken welke activiteiten waar zijn toegestaan.
De waterschapsverordening is de opvolger van de Keur. Ook eventuele andere, naast de Keur, bestaande verordeningen zullen samengevoegd worden in de waterschapsverordening. Voor de provincies geldt hetzelfde. Alle bestaande provinciale verordeningen die gaan over de leefomgeving komen terecht in de provinciale omgevingsverordening.
Voor de algemene regels gaat de Omgevingswet ervan uit, dat het gebruik van gelijkwaardige alternatieven altijd mogelijk moet zijn (het gelijkwaardigheidsbeginsel). Het opstellen van regels in de vorm van doelvoorschriften heeft de voorkeur, zodat niet de regel maar het te bereiken doel voorop staat. Dit geeft ruimte aan de uitvoeringspraktijk om via de best beschikbare technieken of een alternatief maatregelenpakket invulling te geven aan beoogde doelen.
Kans
In de waterschapsverordening kunnen regels worden opgenomen met het oog op het mogelijk maken van ontwikkelingen waardoor keringen flexibel kunnen worden gebruikt. Voor bijvoorbeeld het bouwen van bouwwerken binnen het profiel van vrije ruimte kan worden opgenomen dat dit alleen mogelijk is als hiermee - kort gezegd - een toekomstige dijkversterking niet wordt gehinderd. Daarbij kan een principe als uitbreidbaarheidsprofiel worden gehanteerd. (indicatie van toekomstig dijkprofiel). Deze open norm kan vervolgens worden ingevuld door in de beleidsregels van het waterschap criteria op te nemen waarmee bij de toetsing van een initiatief rekening zal worden gehouden. Door te werken met een doelvoorschrift (“toekomstige dijkversterking mag niet gehinderd worden”) wordt aan initiatiefnemers de ruimte gelaten om met een passend voorstel te komen; bijvoorbeeld het bouwen van een opvijzelbare woning.
Ook is het mogelijk de waterschapsverordening zo te formuleren dat voor veel activiteiten geen vergunning meer nodig is. Het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan de regels van de verordening zou in dat geval moeten worden gewijzigd van “nee, tenzij” naar “ja, mits”. Op dit moment is bij het Hoogheemraadschap van Rijnland een pilot opgestart om de huidige keur al op deze wijze vorm te geven.3
Algemene regels van het rijk
Ook de Rijksoverheid gaat de bestaande algemene regels bundelen. Uitgangspunt blijft dat de overheid zoveel mogelijk in generieke zin duidelijkheid biedt over toelaatbaarheid van activiteiten. Dat voorkomt dat burgers en ondernemers steeds toestemming moeten vragen van de overheid. Waar nodig kunnen de algemene regels worden aangevuld met een meldingsplicht, zodat de overheid van het uitvoeren van de activiteit op de hoogte is. De overheid streeft er naar om voor de vastlegging van de algemene regels een beperkt aantal AMvB’s vast te stellen (op dit moment zijn er nog meer dan honderd AMvB’s waarin regels over de leefomgeving zijn opgenomen).
Omgevingsvergunning
De omgevingsvergunning die we nu al kennen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) krijgt onder de Omgevingswet een breder toepassingsbereik. Ook de activiteiten die momenteel met een watervergunning worden vergund, worden met een omgevingsvergunning mogelijk worden gemaakt. Hiertoe wordt de watervergunning omgedoopt tot ‘omgevingsvergunning voor watergerelateerde activiteiten’. Een dergelijke vergunning zal niet door het college van burgemeester en wethouders worden afgegeven (wat de hoofdregel is), maar door de waterbeheerder. Om de aanvrager maximaal te bedienen wordt het stelsel van de Omgevingswet zo vormgegeven dat de beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de watergerelateerde activiteit wordt gecoördineerd met de beslissing op de aanvraag om de omgevingsvergunning voor de overige activiteiten. Ook een omgevingsvergunning kan direct doorwerken in het gemeentelijk omgevingsplan. Hiervoor is noodzakelijk dat naast een toestemming voor de watergerelateerde activiteiten een toestemming wordt aangevraagd voor een zogenoemde locatieontwikkelingsactiviteit (handelen in strijd met bij het gemeentelijk omgevingsplan gestelde locatieontwikkelingsregels). De locatieontwikkelingsactiviteit is vergelijkbaar met de huidige Wabo-activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ (art. 2.1, eerste lid, onder c Wabo).
Projectbesluit
Het projectbesluit biedt een generieke regeling voor besluitvorming over publieke projecten, zoals de aanleg of wijziging van een waterkering. Dit instrument betreft een integratie van het projectplan op grond van de Waterwet, het inpassingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening en het tracébesluit op grond van de Tracéwet. Wat betreft vorm en procedure is het projectbesluit goed te vergelijken met het projectplan onder de projectprocedure, dus alleen voor primaire keringen en keringen en andere waterstaatswerken voor zover dat bij provinciale verordening is bepaald. Een projectbesluit werkt direct door in het gemeentelijk omgevingsplan. Het is dus - anders dan onder het huidige stelsel - niet meer nodig het omgevingsplan in overeenstemming te brengen met een projectbesluit dat wordt genomen voor een bijvoorbeeld een dijkversterking. Een projectbesluit zal worden voorbereid volgens de zogenoemde Elverding-systematiek: een brede verkenningsfase waarna wordt toegewerkt naar een voorkeursbesluit. Een voorkeursbesluit zal overigens niet bij alle projecten worden verlangd, alleen bij die projecten die zijn aangewezen bij AMvB.
Het momenteel door de waterschappen veelgebruikte ‘eenvoudige’ projectplan (zonder toepassing van de projectprocedure) lijkt in het nieuwe stelsel onder de Omgevingswet te komen vervallen. De projecten die momenteel via deze weg mogelijk worden gemaakt - zoals onder meer de herinrichting van beken, versterking van secundaire keringen en de aanleg van waterbergingen - zullen in dat geval onder het standaardregime van algemene regels en vergunningen vallen.
Kans
Voor een dijkversterking stellen waterschap en gemeente momenteel ieder een eigen plan op: een projectplan en een bestemmingsplan. Door in de toekomst gebruikt te maken van het instrument ‘projectbesluit’ wordt een onnodige dubbeling van plannen voorkomen (want projectplan heeft directe doorwerking in het gemeentelijk omgevingsplan). Ook kan door een gezamenlijke voorbereiding van het projectbesluit de samenwerking tussen gemeente, waterschap en provincie (provincie is nodig voor de goedkeuring van het projectbesluit) worden bevorderd.
Ook biedt het projectbesluit door toepassing van de Elverding-systematiek meer mogelijkheden om nog voor de start van de planuitwerking alle bij het project betrokken belangen goed in beeld te krijgen. Dit vergroot de kans dat ontwikkelingen samen met het project kunnen worden opgepakt (synchroniseren).
3.2.3 Toepassing Omgevingswet op arrangementen voor flexibel gebruik van waterkeringen In ons onderzoek worden verschillende arrangementen onderscheiden. Zo wordt onderscheid gemaakt in een waterveiligheidsopgave op de korte (0-12 jaar), middellange (12-24 jaar) of lange (24- x jaar) termijn. 4
Om op korte termijn (0-12 jaar) activiteiten of projecten in, op of nabij waterkeringen mogelijk te maken zijn met name het omgevingsplan, het projectbesluit en de omgevingsvergunning van belang. Deze instrumenten voorzien in de voortzetting van het integratieproces dat al enige jaren geleden in gang is gezet onder Waterwet en de Wabo. Met deze instrumenten kunnen bijvoorbeeld dijkversterkingsprojecten of woningbouwontwikkelingen worden vergund.
4 Zie in dit verband Figuur 3.7 in het onderzoeksrapport “Multifunctionele Waterkeringen”, Deltares/AT Osborne
De Omgevingswet zal naast een verdere integratie van de besluiten en instrumenten voor het realiseren van projecten ook voorzien in een integratie van de plannen op strategisch niveau. De Omgevingswet komt hiervoor met de eerder genoemde omgevingsvisie. Deze visie kan goed worden benut voor het geven van een middellange termijn (12-24 jaar) en lange termijn (24- x jaar) visie ten aanzien van het gebruik van waterkeringen.
Kans
Doordat met de omgevingsvisie gebieden, netwerken en omgevingskwaliteiten integraal kunnen worden benaderd kan het ook bij uitstek een geschikt instrument zijn om het beleid over het flexibel gebruikt van waterkeringen in uiteen te zetten. Vooral de provinciale omgevingsvisie leent zich hiervoor goed, gelet op het detailniveau van deze visie. Om volledig inzicht te krijgen in de effecten van het (mede)gebruik van waterkeringen binnen het provinciale gebied stellen wij voor het waterschap die delen van de visie te laten opstellen die hierop betrekking hebben (een zogenaamde ‘dijkenparagraaf’). Het waterschap is als functionele bestuurslaag bij uitstek geschikt om de middellange en lange termijn effecten van het (mede)gebruik van de kering in samenhang met de eventuele plannen voor een dijkverbetering te bekijken. De ruimtelijke inbedding van de ‘dijkenparagraaf’ dient vervolgens door de provincie als algemeen bestuur plaats te vinden. Door provincie en waterschap op deze manier een gedeelde visie over het gebruik van keringen te laten geven wordt bestuurlijke drukte voorkomen.
De omgevingsvisie is alleen bindend voor het bestuursorgaan dat de visie heeft vastgesteld. Dit kan lastig zijn voor de doorwerking van het beleid dat is neergelegd in de ‘dijkenparagraaf’. Andere overheden dienen hiermee echter wel bij het opstellen van hun eigen beleid rekening te houden, hetgeen betekent dat dit beleid in de belangenafweging moet worden betrokken. Om echt bindende regels uit te vaardigen moet een bestuursorgaan gebruik maken van het instrument ‘algemene regels’.
Voorbeeld van toepassing methodiek: Casus Langedijk (fictief)
In de dijkenparagraaf van de provinciale omgevingsvisie is vastgelegd dat het deel van de Langedijk in de gemeente Dubbeldam over tien à vijftien jaar aan de zuidzijde versterkt moet worden.
Meubelgigant EAKI heeft een showroom op korte afstand van het te versterken deel van de Langedijk. Bij EAKI bestaat de wens om op korte termijn de showroom aan de noordkant uit te breiden in de richting van de Langedijk. Als deze uitbreiding doorgang vindt is het voor het waterschap niet meer mogelijk om relatief eenvoudig de kering te versterken. De showroom komt namelijk dicht op de dijk te staan, waardoor de toekomstige versterking alleen nog maar vanaf de dijk kan plaatsvinden (met alle bijkomende kosten van dien).
EAKI heeft kennis genomen van de provinciale omgevingsvisie en de hierin opgenomen dijkenparagraaf en gaat hierop in overleg met het waterschap. Uitkomst van dit overleg is dat de aannemer die de uitbreiding van de showroom voor EAKI realiseert ook een deel van de kering voor het waterschap zal versterken. Door dit deel de dijkversterking vervroegd uit te voeren is (1) het waterschap minder geld kwijt voor het versterken van de kering (2) kan de uitbreiding van de showroom van EAKI doorgang vinden.
3.3 Samenwerkingsvormen
De waterkering benutten voor meer dan bescherming van achterliggend gebied tegen overstromingen betekent vaak dat de keringbeheerder relaties krijgt met actoren die de andere functies invullen, gebruiken, exploiteren, ontwikkelen, etc. Omgekeerd is dit ook aan de orde. De versterking van een waterkering leidt vaak tot interactie met actoren die de kering of de omliggende omgeving gebruiken voor eigen doelen en belangen.
Waterkeringen zijn vervlochten met de omgeving, ook al staan we daar niet altijd bij stil. Indien ontwikkelingen of wijzigingen bij één van de actoren aan de orde is, komt het samenspel in beweging als gevolg van de verandering. In het concept van flexibel gebruik van waterkeringen staat deze verandering centraal. Deze verandering is continu, ook al lijkt de werkelijkheid soms anders.
Omgaan met verandering vereist samenwerking tussen de betrokken actoren. Deze samenwerking kent veel gradaties. Een sterk geformaliseerde en gejuridiseerde vorm van samenwerking ligt op het vlak van vergunning-toezicht-handhaving. Bestuursrechtelijke kaders bepalen het speelveld. Dergelijke vorm van samenwerking belichten we hier niet. We beschouwen andere gradaties van samenwerking. Daarbij kunnen afspraken uit samenwerking uitmonden in overeenkomsten met een harde juridische status. De aandacht gaat vooral uit naar het proces waarin de afspraken ontstaan. Het doel is op hoofdlijnen inzicht te geven in de verschillende afsprakenkaders zoals deze in werkpraktijk van de afgelopen jaren zijn ontwikkeld in de publiek-publieke en publiek-private samenwerking. In deze paragraaf wordt eerst een korte beschouwing gegeven over de motivatie van samenwerken tussen publieke en publiek-private partijen. Juist met het vroegtijdig zoeken naar samenwerking ontstaan kansen voor synergie en meerwaarde. Welke aspecten spelen hierbij een rol?
Vervolgens wordt stilgestaan bij bepalende aspecten bij de inrichting van deze samenwerking. Voor de invulling van de samenwerking stellen we drie thema’s centraal: financiering, organisatie en governance. Tot slot komen enkele praktijkvoorbeelden aan de orde. Het geheel heeft tot doel een handvat aan te reiken voor nut, noodzaak en invulling van samenwerking voor het creëren van flexibel gebruik van waterkeringen.
3.3.1 Vertrekpunt
Aangezien waterkeringen een cruciale rol spelen in de waterveiligheid van Nederland wordt het vertrekpunt in belangrijke mate bepaald door het beleidsdomein waterveiligheid. De overheid is verantwoordelijk voor het waterveiligheidsbeleid. En met de huidige grote aandacht voor preventie blijft dit naar verwachting ook nog wel een tijd een publieke taak. Het verleggen van deze verantwoordelijkheid naar een stelsel waarin (semi)marktpartijen verantwoordelijkheid dragen en burgers en bedrijven ‘waterveiligheid’ afnemen, zoals zichtbaar in de beweging in de gezondheidszorg, is niet aan de orde. Daarmee is direct een belangrijke hobbel in beeld: de betrokkenheid van private geldstromen met navenante invloed in opgaven rondom waterveiligheid kent relatief weinig kansen en relatief veel belemmeringen. Terwijl doelmatigheid van de inzet van publieke middelen hier juist wel mee gebaat kan zijn.
Het vertrekpunt wordt daarnaast gevoed door gebiedsontwikkeling op en rond de waterkeringen. Hierbij geldt dat binnen het huidige bestel de gemeenten op uitvoeringsniveau een sturende rol hebben. Zij hebben de verantwoordelijkheid om invulling te geven aan het ruimtelijk beleid (rijk-provincie) en dit beleid te vertalen naar uitvoering. De uitvoering van ruimtelijke projecten gebeurt veelal in samenwerking met private partijen. Gemeente n zijn in
de gebiedsontwikkeling vertrouwd met de betrokkenheid van private geldstromen. In tegenstelling tot keringbeheerders hebben gemeenten veel kennis en kunde in het betrekken van private geldstromen. Waar het gemeente-overstijgende projecten betreft of projecten met specifieke taakveld (natuur, recreatie, etc) pakt de provincie een regisserende rol.
Motivatie tot samenwerking
Zoals aangegeven spelen binnen de verschillende publieke domeinen opgaven en verantwoordelijkheden die samenwerking niet vanzelfsprekend maakt. Keringbeheerders en gemeenten/provincies kennen hun een eigen beleid, cultuur, taal en instrumentarium. Ontwikkelingen van beide partijen konden in het verleden redelijk eigenstandig ontplooid worden en men wist elkaar waar nodig te vinden. De maatschappij is echter veranderd en de noodzaak doelmatig met publieke middelen om te gaan vraagt een slimme(re) aanpak en nieuwe oplossingen. Het takenpakket van beide partijen wordt steeds meer verweven en daarmee ontstaat de behoefte tot nauwere samenwerking. De bereidheid voor samenwerken moet wel aanwezig zijn en het vraagt een andere manier van denken en communiceren. Je moet over je eigen schaduw heen stappen, elkaar vroegtijdig en proactief opzoeken en bereid zijn om verantwoordelijkheden te delen. Dit kost op de korte termijn energie, tijd en dus geld. Waar zit dan de meerwaarde van samenwerken?
De meerwaarde van samenwerken zit uiteindelijk in een duurzame inrichting van Nederland waarbij belangen integraal gewogen zijn en efficiënt met middelen is omgegaan voor nu en voor de toekomst. Een inhoudelijke motivatie om projecten integraal aan te pakken is vereist. In de praktijk zien we dat bovengenoemde hobbels in houding en gedrag vragen om een cultuur verandering. Organisaties moeten een shift in denken maken op alle niveaus. Dit vraagt om overtuiging en doorzettingsvermogen. Het is in onze ogen wel een basis conditie waaraan voldaan moet worden voor een goede samenwerking op bestuurlijk én ambtelijk niveau.
Van urgentie naar samenwerking
Voor het tot stand brengen van een flexibel gebruik van de waterkering is altijd urgentie nodig. Zonder sense of urgency bij de betrokken partijen komt geen enkel project van de grond. De urgentie zoals deze door één van de partijen wordt ervaren voor actie is de drijfveer om andere partijen vroegtijdig op te zoeken. Hierdoor ontstaat de mogelijkheid om projectbelangen te verweven en af te wegen. Vanuit dit vertrekpunt kan verder nagedacht worden over partnerschap. Dit vraagt in ieder geval om bestuurlijke inzet door bestuursorganen die tegelijkertijd uitgaan van de eigen taak en kracht (autonomie) en van gezamenlijkheid ten aanzien van het integrale belang. Samenwerkende overheden kunnen flexibel gebruik van waterkeringen tot stand brengen wanneer ze hun opgaven gebiedsgericht aanpakken. Het is in diverse gevallen gebleken dat het nut heeft de verwachtingen en afspraken die over en weer spelen, in een samenwerkingsovereenkomst te verankeren. Dit biedt de mogelijkheid om maatwerk te leveren en elkaars kracht te benutten:
Betere plankwaliteit: Inbreng vanuit verschillende partijen kan leiden tot slimme ideeën en meer creativiteit.
Financiële voordelen: werk met werk, schaalvoordeel in de aanbesteding en waardecreatie voor omgeving.
Risicoverdeling: in grote opgave kan het heel plezierig zijn als de bijkomende risico’s verdeeld kunnen worden onder de partijen die ze het best kunnen beheersen.
Kennis en kunde: Het betrekken van elkaars kennis en kunde kan een onderscheidende meerwaarde zijn in het succesvol uitvoeren van integrale opgaven. Zo kan de gemeente kennis rondom het betrekken van private middelen inbrengen bij de waterveiligheidsopgave.
Capaciteit: In de samenwerking kan continuïteit in het project beter gegarandeerd worden en kan uitwisseling van personeel kennis en kunde binnen de organisatie vergroten.
Procedures: coördinatie van vergunningen en inzet van wet en regelgeving kan geoptimaliseerd worden.
Resumé
Samenwerken wordt succesvol (ook is het een middel tot) als het uitgaat van vertrouwen en inzicht in elkaars sterke punten. De relatie tussen publieke partijen vereist een zuivere rolverdeling: iedere partij draagt bij aan de doelstelling (wat én hoe) vanuit een eigen positie. Anders gezegd; de relatie gaat uit van een netwerkopvatting en niet van een hiërarchie. Als het publieke huis op orde is, kan inzet van private partijen overwogen worden.
3.3.2 Verdieping
Belangrijke thema’s zo ervaren we uit de praktijk in de samenwerking, zeker bij meer uiteenlopende doelen/opgaven die in samenhang gerealiseerd worden, zijn financiering, (uitvoerings)organisatie en governance. Deze paragraaf gaat nader in op deze thema’s op basis van de volgende vraagstellingen:
Financiering: Wie betaalt wat? Welke budgetten zijn beschikbaar en hoe worden deze gelegitimeerd?
Organisatie: wat is belangrijk in een projectorganisatie, wat verandert tijdens een ontwikkeling?
Governance: wie neemt waarover een besluit, welke mandaten zijn er en welk proces wordt doorlopen voor dit besluit?
Financiering
We zien rondom financiering diverse vraagstukken die een oplossing behoeven. Deze oplossing is echter niet bepalend of ontwikkeling van ruimte en waterkering samen op kan gaan. We belichten enkele vraagstukken.
Schuiven met geld? De werkpraktijk, met name bij projecten en programma’s gefinancierd door het Rijk, kent een relatief star kasritme. Prognoses wanneer hoeveel geld wordt uitgegeven zijn leidend in de begrotingsaanpak en daarmee in de sturing van projecten en programma’s. Onderuitputting moet zoveel mogelijk worden voorkomen. Terwijl overuitputting niet aan de orde is. Anticiperen op ontwikkelingen is daarmee lastig, vertragen of versnellen is vanuit deze optiek ongewenst.
Fonds en budget? Het Deltafonds wordt jaarlijkse gevoed met middelen, zowel door Rijk als door waterschappen. De waterschapsbijdrage is gelabeld aan de hoogwaterbeschermingsprogramma’s. Geld in dit fonds is gelabeld als in te zetten voor dijkversterkingen. Dit is een besluit genomen door de Tweede Kamer. ‘Value for money’ krijgt invulling door uit te gaan van veiligheidsrendement. Een fonds is in de basis een goed vehikel om in te kunnen spelen op ontwikkelingen, mits investeringsvoorstellen op waarde kunnen worden beoordeeld en geld niet reeds gedurende langere termijn is gelabeld en verbonden aan voorwaarden in een subsidieregeling. Op regionaal schaalniveau, waar waterschappen zelfstandig projecten voor regionale waterkeringen financieren kan veel dynamischer worden ingespeeld op kansen. Er zijn voorbeelden waar een meerjarenprogrammering met een totaalbudget door een dynamische aanpak dusdanig wordt geoptimaliseerd dat een kleiner budget benodigd is dan initieel geraamd. Een optimalisatie in de programmering in samenhang met andere ruimtelijke
ontwikkelingen leidt tot een grotere doelmatigheid. De doelen staan centraal, waarbij nadrukkelijk de omgeving wordt betrokken om deze doelen te realiseren.
Van belang is dus hoe de ‘control’ op het budget is ingericht op basis van de eisen die daar aan worden gesteld. Ten opzichte van de huidige praktijk kan worden geëxperimenteerd met meer gebiedsgerichte en vraaggestuurde benaderingen op basis van een programmatische aanpak. Lessen van uitnodigingsplanologie kunnen daarin worden meegenomen. Een meerjarige aanpak is noodzakelijk op een regionaal schaalniveau. Pas dan worden inverdieneffecten benut en kunnen deze ook expliciet inzichtelijk worden gemaakt. Sprake zou kunnen zijn van investeringsfondsen (‘kansenpotje’) op een regionaal schaalniveau. Organisatie
De invulling van de organisatie van een ontwikkeling, veelal projectmatig aangevlogen, is sterk afhankelijk van de fase van een ontwikkeling. Met organisatie wordt het geheel aan competenties bedoeld, dat nodig is om een ontwikkeling van begin tot eind te brengen. Is de fase waarin een ontwikkeling/project zich bevindt onderscheidend voor de inrichting van de organisatie? In een ontwikkeling, projectmatig ingevuld, is de levensfase zonder meer onderscheidend. Komen tot een gezamenlijke en geïntegreerde ontwikkeling betekent dat een aantal fasen moeten worden doorlopen. We onderscheiden: initiatie, verkenning, uitwerking, conditionering, realisatie, beheer.
Ambities en urgenties moeten bijeen komen, versterkt worden. De initiatiefase kenmerkt zich doordat één of meerdere partijen de handschoen oppakken om een ontwikkeling te starten. Hierbij kan één initiatiefnemer andere partijen meenemen en enthousiasmeren om mee te doen (kansenbenadering). Het is ook mogelijk dat een partij met een bovenliggend belang of doel (bijvoorbeeld duurzame gebiedsontwikkeling) partijen bijeenbrengt. Een provincie kan een dergelijke regisseursrol vervullen. In de initiatiefase gaat het vooral om het komen tot intenties voor samenwerking. De creativiteit is belangrijk, evenals begrip hebben voor de ideeën van een ander cq dit begrip te ontwikkelen bij een ander.
De volgende fase, de verkenning, gaat over het diepgaander onderzoeken van intenties. In deze fase voert creativiteit in combinatie met haalbaarheid de boventoon. Marktpartijen kunnen in deze actief participeren in een verbinding met de publieke opgave. Tegelijkertijd ontstaat hiermee een eerste spanning. Hoe ga je om met aanbestedingsregels, staatssteun, etc. Een balans tussen durf, doorzettingsvermogen en besluitvaardigheid in combinatie met een creatieve, brede blik is noodzakelijk om stappen te zetten. Het kader wordt gemaakt waarbinnen een ontwikkeling tot stand komt. De intentie wordt vervangen door samenwerkingsafspraken. De regisseursrol van de ontwikkeling wordt meer en meer gebaseerd op de verantwoordelijkheidsverdeling in de ontwikkeling, het belang wordt steeds meer leidend.
In de uitwerking van het ontwerp is het nog steeds mogelijk dat initiatieven worden geïncorporeerd. Tegelijkertijd zal de invloed van een vastgestelde scope op de flexibiliteit van de ontwikkeling steeds groter worden. De ruimte om initiatieven mee te nemen, neemt af. De zekerheden moeten worden verankerd en in plaats van kansen gaat het denken over in risico’s. De samenwerkingsafspraken gaan over in contractuele afspraken. De overgang van processturing naar projectsturing begint vorm te krijgen. Voor de conditionering en de realisatie vormen contracten en juridische procedures de gidsen voor de uitvoering. Risicobeheersing binnen het project krijgt een centrale plek. De bewegingsvrijheid is beperkt, het maken heeft de overhand, evenals mijlpalen en opleverdata.
De praktijk leert dat in de operationele uitvoering van de verschillende fasen, verschillende competenties noodzakelijk zijn om een ontwikkeling te realiseren. Dit zijn meer generieke principes. De specifieke omgeving van waterkeringen en ruimtelijke ontwikkeling kennen daarbij wel specifieke aandachtspunten.
Het stokje overdragen. Een multidisciplinaire ontwikkeling met verschillende levensfasen vraagt om stuurmannen die de juiste koers weten te varen in ieder fase, gebaseerd op de noodzakelijke competenties. De organisatie dient er op gericht te zijn om juist het stokje te willen overgeven op passende momenten (van stuurman wisselen). Dit kan in iedere fase zijn, maar ook na enkele fasen of midden in een fase. Faseovergangen zijn echter momenten om koerswijzigingen in te zetten aangezien op deze overgangen besluitvorming plaatvindt over verleden (up to date productie) en toekomst (faseplan aankomende fase). De overdracht dient daarbij voldoende aandacht te krijgen.
Continuïteit in de organisatie van de ontwikkeling is van elementair belang. Deze continuïteit ligt niet in de uitvoerende projectorganisatie. Juist de opeenvolging van fasen met specifieke aandachtspunten vraagt om deelnemers met specifieke deskundigheden. De continuïteit van de ontwikkeling is juist terug te vinden in de sturing. Een stuurgroep met bestuurders die sturen op de strategische doelen bewaken de continuïteit en voortgang. De schakel tussen bestuurders (stuurgroep) en uitvoerder (projectorganisatie) is daarbij van groot belang. Vaak is dit een ambtelijk opdrachtgever, of wel het management. Hun continue betrokkenheid is één van de waarborgen voor continuïteit. In het navolgende onderdeel over governance wordt meer aandacht besteed aan het opdrachtgeverschap.
Governance
Het besturen van een multidisciplinaire ontwikkeling zou in de Nederlandse waterwerkwereld een eenvoudige klus moeten zijn. Het ‘polderen’ is rondom het water tot stand gekomen. De praktijk, vooral rondom meervoudig of flexibel gebruik van de ruimte waarin een waterkering is gelegen, laat zien dat een oerhollandse polderoplossing weinig wordt gevonden. Met een goede inrichting (organogram) van je project wordt polderen niet gevangen. Het is breder dan het ‘harkje’. Hiervoor wordt de term governance benut. Wat is governance?
Een definitie voor governance is als volgt:
‘Het waarborgen van de onderlinge samenhang van de wijze van sturen, beheersen en toezicht houden van een overheidsorganisatie, gericht op een efficiënte en effectieve realisatie van beleidsdoelstellingen, alsmede het daarover op een open wijze communiceren en verantwoording afleggen ten behoeve van belanghebbenden.’
Welke aandachtspunten zijn te schetsen in governance van flexibele gebruik van waterkeringen? Om deze vraag te beantwoorden onderscheiden we drie hoofdpunten in de definitie:
1. Waarborgen van belanghebbenden. 2. Sturen, beheersen en toezicht houden. 3. Communiceren en verantwoording afleggen.
Omwille van overzicht geven we een aantal kernachtige omschrijvingen bij ieder hoofdpunt. De achtergrond van de omschrijvingen is terug te leiden naar praktijkervaring en ontwikkeling
op het gebied van professioneel opdrachtgeverschap in de publieke werkomgeving waarover het denken volop in ontwikkeling is.
1. Waarborgen belangen in een organisatie:
Kies de positie van het project ten opzichte van de lijn bewust.
Zorg dat shareholders conform belangen vertegenwoordigd zijn in de organisatie.
Laat stakeholders meepraten op het moment dat het onderwerp waarmee hun belangen in het geding zijn aan de orde is.
Vermijdt zoveel als mogelijk dubbele petten.
Zorg bij overgang van projectfasen en/of organisatiewisseling voor goede kennis- en informatie overdracht.
2. Sturen, beheersen en toezichthouden:
Zorg voor een stuurgroep tussen de samenwerkende partijen met een bestuurlijke vlaggendrager.
Organiseer intern de gouden driehoek (bestuurlijk opdrachtgever, ambtelijk opdrachtgever en projectmanager).
Zorg voor eenduidige sturingslijnen en bijbehorende informatievoorziening. Leg mandaat van overleggen vast en geef escalatieniveaus vorm.
Leg taken en verantwoordelijkheden vast (procedures), met aandacht voor doorontwikkeling.
Zorg voor kritisch vermogen en counterbalance op de sturing. Zorg voor een onafhankelijke kwaliteitsbewaker.
3. Communiceren en verantwoording afleggen:
Wees zakelijk én communiceer informeel.
Verzorg je basics: afspraak is afspraak. Spreek zoveel mogelijk dezelfde taal en spreek elkaar aan!
Creëer intrinsieke betrokkenheid en enthousiasme door de nut en noodzaak (urgentie) van de opdracht vroegtijdig scherp te hebben!
Communiceer transparant en met korte lijnen binnen het team (bv IPM-team). Evalueer je governance regelmatig.
3.3.3 Praktijkvoorbeelden
In dit deel geven we in vogelvlucht inzicht in een aantal actuele praktijkvoorbeelden van samenwerking in de publiek/publieke en publiek/private omgeving. Achtereenvolgens komen aan bod:
Ruimte voor de Rivier (op projectniveau). Ooijen-Wanssum (project).
Provinciale weg Gouda.
Naam voorbeeld Ruimte voor de Rivier
Algemene omschrijving
Het programma Ruimte voor de Rivier is een programma van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu waarin met regionale partijen een set van maatregelen wordt gerealiseerd voor rivierverruiming en dijkversterking voor meer waterveiligheid en een betere ruimtelijke kwaliteit. De maatregelen worden getroffen in de verschillende takken van de Rijn.
De maatregelen zijn bepaald in een proces waarin een planologische kernbeslissing is ontwikkeld (PkB). De uitvoering van de PkB Ruimte voor Rivier vindt decentraal plaats. Regionale partijen (gemeenten, provincies, waterschappen en RWS) staan aan de wieg voor de planvorming en de realisatie van de projecten. Een centraal georganiseerd programmabureau van Rijkswaterstaat stuurt de projecten aan en is budgethouder.
Financiering De projecten worden gefinancierd door het Rijk. Specifieke wensen van regionale partijen kunnen worden meegenomen en dienen dan door deze partijen gefinancierd. In enkele gevallen is sprake van een volwaardige co-financiering. Bijvoorbeeld de IJssel-Delta Zuid, waarin provincie en gemeente een eigen financiële bijdrage leveren om een gebiedsontwikkeling op gang te brengen. In deze specifieke casus kan wel het risico van een cyclische economie worden waargenomen. Het ineenzakken van de woningmarkt creëert in het project een hoger risicoprofiel t.a.v. het financieren op exploitatiebasis (in tegenstelling tot financiering uit beschikbare kasmiddelen).
Organisatie De levensloop van verschillende projecten, onder andere Veessen-Wapenveld en Westenholte, kenmerkt zich doordat de provincie de initiatie- en (een deel van de) planfase van het project verzorgde. Het waterschap nam vervolgens de voorbereiding van de realisatie en de realisatie zelf voor haar rekening. De kracht van een organisatie wordt hierdoor goed benut. De inrichting van de projectorganisatie wordt in grote mate beïnvloed door het centrale programmabureau en door dit bureau gehanteerde modellen voor de inrichting van projectorganisaties (kwantiteit en kwaliteit).
Governance Door de PkB zijn de projecten van Ruimte voor de Rivier deels ingekaderd. Binnen de grenzen van het te bereiken effect op de waterstand, vigerende beleidskaders en het beschikbare budget is ruimte voor andere ruimtelijke ontwikkelingen. De besluitvorming in het project was getrapt. Veel projecten kennen een stuurgroep met een sterke adviserende rol naar eigen besturen. De feitelijke
Naam voorbeeld Ruimte voor de Rivier
beslissing over de plannen is de verantwoordelijkheid van de Minister I&M.
Afspraken tussen partijen worden, bij overgang van planvorming naar realisatie vastgelegd in overeenkomsten. Voor de daadwerkelijke realisatie zijn de afspraken vastgelegd in de realisatieovereenkomst (ROK) tussen realisator (RWS, waterschap of gemeente) en Rijk (PDR). De samenwerking met andere betrokkenen partijen in de realisatiefase is geformaliseerd in een samenwerkingsovereenkomst (SOK). Hiermee zijn gemeenschappelijke afsprakenkaders georganiseerd.
Naam voorbeeld Ooijen-Wanssum
Algemene omschrijving
Ooijen-Wanssum is een grootschalige gebiedsontwikkeling in de Maas. Vanuit het project Maaswerken is een integrale aanpak ontstaan voor het verbeteren van de waterveiligheid (activeren oude Maasarm en dijkversterking) in samenhang met economische structuurversterking en natuurontwikkeling. De economische structuurversterking betreft onder andere een grotere haven bij Wanssum, waardoor multimodale logistiek rondom Venray wordt versterkt.
Het project is als gebiedsontwikkeling opgenomen in het MIRT. De verkenningsfase is afgerond en de partijen hebben in december 2012 bestuurlijke afspraken gemaakt over het vervolg, in eerste instantie de planuitwerkingsfase. Belangrijke hierbij is het overkoepelende provinciaal inpassingsplan waarin het totaal aan ontwikkelingen ruimtelijk wordt verankerd en welke doorwerkt in bestemmingsplannen.
Financiering Het project kent een mix van doelen en daarmee een mix van financiers. Het totale budget beloopt meer dan € 200 miljoen. Aan dit budget dragen veel partijen bij. Door het Rijk wordt bijgedragen vanuit het belang voor waterveiligheid. De gemeenten dragen bij voor leefbaarheid en bereikbaarheid, de provincie draagt bij voor economie, natuur en landschap. De havenontwikkeling is een publiek-privaat initiatief waarvoor aparte afspraken gelden met de particuliere ontwikkelaars. Daarbij geldt vooral dat de planprocedure geïntegreerd verloopt zowel voor publieke als private doelen.
Belangrijk instrument om inzicht te krijgen en te houden in de financiële kant voor de gebiedsontwikkeling is een business case. Deze businesscase wordt met regelmaat geactualiseerd voor besluitvorming op onderdelen of het geheel van het project. Hiermee komen tevens risico’s in beeld voor benodigd budget en dekking van dit budget.
Organisatie Voor Ooijen-Wanssum is een projectbureau opgericht. Dit bureau staat onder leiding van een projectdirecteur en wordt mede bezet door afgevaardigden vanuit de betrokken organisaties. De samenwerking tussen belanghebbenden is verankerd in de projectorganisatie. De projectorganisatie kent een aantal inhoudelijke werkgroepen. Voor de aanleg en verbetering van de
Naam voorbeeld Ooijen-Wanssum
primaire waterkeringen is een projectteam samengesteld.
De ontwikkeling van de projectorganisatie wordt bewaakt vanuit de stuurgroep. Na de fase overgang naar planuitwerking zijn veranderingen doorgevoerd in de projectorganisatie.
Governance Het project wordt aangestuurd door een stuurgroep met bestuurlijk vertegenwoordigers van de betrokken overheden. De provincie Limburg is voorzitter van de stuurgroep en vervult de rol van ambtelijk opdrachtgever.
De leden van de stuurgroep bewaken de voortgang en behartigen de eigen belangen en doelen in het project. De samenwerking is bekrachtigd in bestuursovereenkomsten. Zowel voor de verkenningsfase als voor de planuitwerkingsfase is een overeenkomst ontwikkeld en bekrachtigd. In deze overeenkomsten staan de belangrijkste afspraken over rol, taak en verantwoordelijkheid van de partners in de gebiedsontwikkeling.
Naam voorbeeld Provinciale weg Gouda
Algemene omschrijving
De verbetering van de ontsluiting van de zuidwest kant van Gouda kende een lange voorgeschiedenis. In 2009 stelde provinciale staten van de provincie Zuid-Holland een inpassingsplan vast. De provincie is wegbeheerder en verantwoordelijk voor de verbetering. De ruimte voor verbetering lag eigenlijk op het talud van de primaire waterkering langs de Hollandse IJssel. Deze kering, in beheer bij Hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard, bleek bij toetsing niet meer aan de eisen te voldoen. Deze inzichten kwamen relatief laat in het planproces naar voren. Uit onderlinge afstemming bleek dat een gezamenlijke oplossing mogelijk voorhanden was om zowel de weg als de kering te verbeteren, een synchronisatie van opgaven. Waarbij harde eisen wat betreft planning overeind bleven. Partijen erkenden dat samenloop grote financiële voordelen kon betekenen.
De kering en ontsluiting zijn daadwerkelijk samen verbeterd. Hierbij is een optimalisatie bewerkstelligd in de toedeling van specifieke zones waarmee de ligging van de kering wordt bepaald.
Financiering De kosten voor de wegaanpak zijn volledig gedragen door de provincie. Voor de dijkverbetering heeft het Hoogheemraadschap het risico genomen te voorfinancieren, zonder zekerheid op subsidiëring door het Rijk. Het verwachte voordeel door de combinatie beliep echter meerdere miljoenen. De maatschappelijke bate is daarmee groot. De voordelen zijn onder meer het voorkomen van overlast (door toekomstige activiteiten), gecoördineerde procedures (één inspraakproces) en betere leefbaarheid
.
Organisatie De provincie Zuid-Holland was verantwoordelijk voor het gehele project. Het hoogheemraadschap heeft voor de waterkering (functionele) eisen gesteld. De provincie droeg de verantwoordelijkheid voor contractvoorbereiding, vermarkting en de
