1
Het transpositieproces van
de Anti-Money laundering
directive 4
Een onderzoek naar de invloed die
brancheorganisaties hadden tijdens het
transpositieproces van de AMLD4
Patricia Vermeer
Master: Management van de Publieke Sector (specialisatie Public Affairs)
Docent: Arco Timmermans
2
Samenvatting
In dit onderzoek is gekeken naar de rol en invloed die prominente brancheorganisaties hadden tijdens het transpositieproces van de vierde anti-witwasrichtlijn (hierna AMLD4) in Nederland. De brancheorganisaties zijn alle actief op het terrein van witwassen. De wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is dat er tot op heden nog geen onderzoek is gedaan naar de rol van brancheorganisaties tijdens een transpositieproces van een Europese richtlijn. Er is namelijk meer onderzoek gedaan dat kijkt naar de politieke en institutionele kant van een transpositieproces. Het onderzoek is maatschappelijk relevant, omdat in de AMLD4 ingrijpende wijzigingen staan die het gronddelict voor witwassen uitbreidt. De transpositie van de AMLD4 is daarom ontzettend belangrijk omdat het de politie en het Openbaar Ministerie ondersteunt bij het veroordelen van dit soort misdrijven.
Op basis van verzamelde literatuur over belangen, het speelveld en de positie van spelers in het speelveld zijn twee hypotheses opgesteld:
Hypothese 1: In het speelveld hebben spelers die insiders zijn meer invloed op de inhoud en
tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers die in de periferie zitten.
Hypothese 2: In het speelveld hebben spelers waarvan veel aanpassingen op producten en
dienstverlening worden gevraagd meer invloed op de inhoud en tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers waarvan niet veel aanpassingen worden gevraagd.
Om de hypotheses te toetsen zijn de reacties onderzocht die brancheorganisaties hebben ingediend tijdens de consultatieronde op de concept-Implementatiewet Wet ter voorkoming van Witwassen en Terrorisme Financiering (Wwft). De brancheorganisaties die in dit onderzoek centraal staan zijn de Nederlandse Orde van de Belastingadviseurs (NOB), de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB) en de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB). De brancheorganisaties zijn gekozen op basis van de diversiteit van de sectoren die zij vertegenwoordigen. Tevens zijn er interviews afgenomen met vertegenwoordigers van de brancheorganisaties. De verzamelde data verkregen vanuit de interviews wordt gebruikt om de verwachting te toetsen. Door interviews af te nemen met experts van deze organisatie is er een goed beeld ontstaan of en in hoeverre brancheorganisaties invloed hadden tijdens dit proces. Tevens is gekeken of brancheorganisaties ook een invloed hadden tijdens de parlementaire behandeling van de wet. Dit wordt getoetst door te kijken of er amendementen zijn ingediend
3
tijdens de parlementaire behandeling van de wet en of de inhoud van deze amendementen overeen kwam met de reacties van de brancheorganisaties tijdens de consultatieronde.
In de analyse is gekeken of de brancheorganisaties een invloed hadden tijdens het transpositieproces. Dit is onderzocht door middel van de reacties die de brancheorganisaties inbrachten tijdens de consultatieronde op de Implementatiewet. Deze consultatie was georganiseerd door het Ministerie van Financiën. In de analyse is gekeken welke punten de brancheorganisaties aangaven in hun reactie en of de punten uiteindelijk zijn doorgevoerd in de finale wet. Hierin was te verwachten dat brancheorganisaties die een centrale positie innemen in het speelveld van belangenbehartiging en waarvan veel aanpassingen worden vereist op de producten en dienstverlening van de organisaties meer invloed hebben tijdens het transpositieproces van de AMLD4.
4
Inhoudsopgave
Samenvatting ... 2
1. Inleiding... 5
2. Theoretisch perspectief: Europese richtlijn, belangen, speelveld en positie spelers ... 12
3. Methoden van onderzoek ... 21
4. Casus brancheorganisaties en het transpositieproces van de AMLD4 ... 29
5. Resultaten ... 34
6. Conclusie & discussie ... 52
Literatuurlijst ... 56
Bijlage A ... 59
5
1. Inleiding
Eind 2018 werd bekend dat de ING gefaald had als poortwachter van het financiële stelsel. In de periode tussen 2010 en 2016 heeft de bank ernstige fouten gemaakt waardoor crimineel (zwart) geld kon worden witgewassen en terecht kwam in het financiële stelsel. De ING kreeg daarvoor een boete van 775 miljoen euro (Haegens, 2018). Dit nieuws werd niet alleen breed aangehaald door de media, maar laat ook zien dat de bestrijding van witwassen steeds belangrijker wordt.
Witwassen is geen nieuw fenomeen en wordt al jaren bestrijd door verschillende organisaties. Na de Tweede Wereldoorlog werd in toenemende mate beleid opgesteld door wetgevers waar, criminele handelingen die niet directe schade veroorzaakte bij een slachtoffer, strafbaar werd. Vele commerciële, fiscale en milieudelicten zijn misdrijven zonder slachtoffer. Witwassen is één van deze criminaliteitsvormen waarbij geen direct slachtoffer is. Witwassen wil zeggen dat “zwart” geld, dat verdiend wordt vanuit een misdrijf en vervolgens terecht komt in de legale economie. Om dit doel te bereiken wordt er veelal samengewerkt met een persoon uit de bovenwereld. De criminalisering van witwassen is daarom ook gericht op het verstoren van de samenwerking tussen de derden die proberen de opbrengsten van de misdaad te verdoezelen (Stessens, 2008, p. 6).
Volgens het Europees parlement is de stabiliteit en integriteit van het financiële stelsel in gevaar, wanneer criminelen zich inspannen om de oorsprong van de opbrengst van criminele activiteiten te verhullen of om legaal of illegaal geld te kanaliseren voor terroristische doeleinden. Om criminele activiteiten te vergemakkelijken kunnen criminelen proberen te profiteren van de vrijheid van kapitaalverkeer en de vrijheid om financiële diensten te verlenen hetgeen de Europese markt met zich mee brengt. Om die reden is op Europees niveau bepaalde coördinerende maatregelen noodzakelijk (DIRECTIVE (EU) 2015/849, lid 2).
Sinds 1991 is er in de Europese Unie een anti-witwasrichtlijn geïmplementeerd in de lidstaten. Deze is opgesteld door de Europese Commissie ter voorkoming van witwassen en terrorismefinanciering binnen het financiële stelsel. De eerste richtlijn werd in 2001 aangepast tot tweede anti-witwasrichtlijn. In 2006 werd de derde anti-witwasrichtlijn geïmplementeerd. In Nederland heet deze wet de “Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme” (Wwft). De Wwft is sinds 1 augustus 2008 in werking. De inwerkingtreding van de Wwft diende als implementatie van de derde anti-witwas richtlijn.
6
De Europese Commissie begon in 2010 samen met private brancheorganisaties de derde anti-witwasrichtlijn te evalueren en kwam tot de conclusie dat deze aangepast moest worden. Om de integriteit en stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen is de vierde anti-witwasrichtlijn (AMLD4) in het leven geroepen. Dit mede omdat na de implementatie van de AMLD3 de Financial Action Task Force (FATF), een organisatie die aanbevelingen geeft met betrekking tot het tegen gaan van witwassen, verbeterpunten aanbracht. Deze verbeterpunten zijn voor een groot deel zijn overgenomen in de AMLD4. Ook na de evaluatie van de AMLD3 kwam naar voren dat de huidige wet op een aantal punten te kort schoot. Op 20 mei 2015 heeft het Europees Parlement de AMLD4 aangenomen met als voorwaarde dat alle lidstaten deze richtlijn voor 26 juni 2017 in zouden voeren. De AMLD4 werd in Nederland alleen ruim een jaar later geïmplementeerd en ging op 25 juli 2018 in werking.
Mastenbroek (2007) stelt dat een lidstaat niet autonoom kan beslissen om wel of niet te voldoen aan Europese wetgeving. Bij de toetreding in de Europese Unie hebben lidstaten vrijwillig en onomkeerbaar bepaalde bevoegdheden toebedeeld aan de Europese Commissie. Hierdoor zijn lidstaten verplicht om te voldoen aan de wettelijke bepaling die voortvloeit uit het gebruik van deze bevoegdheden. Lidstaten zijn verplicht om aan wettelijke bepalingen te voldoen die de Europese Commissie voorschrijft (Mastenbroek, 2007, p. 16). Alle instrumenten die de Europese Commissie voorschrijft moeten geïmplementeerd worden en deze plicht manifesteert zich het beste in een directive (een Europese richtlijn). Een richtlijn geeft een lidstaat de ruimte om te kiezen in welke vorm en met welke methode een bepaald resultaat gerealiseerd wordt. De functie van een directive is om een wetgeving van een lidstaat te harmoniseren zodat deze gelijk is aan de andere lidstaten. Dit is nodig voor het functioneren van een gemeenschappelijke markt in de Europese Unie (Mastenbroek, 2007, p. 17).
Zoals is aangegeven, dienen lidstaten een Europese richtlijn te implementeren in nationale wetgeving. Volgens Prechal (1995, p. 5) bestaat het implementatieproces uit drie fases: transpositie, toepassing en handhaven. Transpositie is het proces van het omzetten van de richtlijn naar de eigen wetgeving door bevoegde juridische instanties. Toepassing staat voor het beheer van de nationale maatregelen die voortvloeien uit de omzetting van een richtlijn in een concrete casus. Het handhaven verwijst naar het proces van naleving van de nationale maatregelen die voortvloeien uit de omzetting van de Europese richtlijn in nationale wetgeving.
Volgens Kaya (2018, p. 569) is de formele transpositie van een Europese wet in nationale wetgeving de eerste fase, en daarmee ook het meest cruciale onderdeel van beleidsimplementatie in de Europese Unie. De Europese richtlijn moet eerst worden
7
geïntegreerd in de nationale wetgeving voordat deze gehandhaafd kan worden. Mastenbroek stelt dat het transpositieproces start met het zorgvuldig lezen van de richtlijn en de inhoudelijke bepalingen. Nadat de lidstaat bepaald heeft welke bepalingen geïmplementeerd dienen te worden, moet de lidstaat bepalen hoe deze geïmplementeerd worden. De lidstaat heeft hierbij de keuze uit “verbatim transpositie” (letterlijke adoptie van de tekst uit de richtlijn) of “translatie” (vertaling van de inhoud in nationale juridische concepten en terminologie (Mastenbroek, 2007, p. 15)).
Diverse studies benoemen dat er politieke, institutionele en administratieve bureaucratische factoren zijn die invloed hebben op het transpositieproces van een Europese richtlijn. Mastenbroek heeft veel onderzoek gedaan naar factoren die invloed hebben op het transponeren van een Europese richtlijn. Eén van die factoren die zij benoemt, is dat een administratieve capaciteit invloed kan hebben op het verloop van een transpositieproces (Mastenbroek, 2007, p. 20). Haverland, Steunenerg en Waarden (2010) benoemen dat sectoren waarin de richtlijn wordt getransponeerd, invloed hebben op het tempo van de implementatie van de nieuwe wetgeving.
Van Meter en Van Horn (1975) benoemen dat een implementatieproces een langdurig proces kan zijn dat verschilt per wetgeving of beleid. Verschillende beslissingen worden weergegeven in processen, structuren en relaties van factoren die de uitvoering van het beleid beïnvloeden. Volgens Van Meter en Van Horn wordt het transpositieproces ook beïnvloed door de mate van verandering die nodig is binnen een organisatie (1975, p. 458).
Lampinen en Uusikylä (1998) beredeneren dat het veelvuldig voorkomt dat er een “implementation deficit” oftewel een “omzettingsachterstand” is tijdens de transpositie van een Europese richtlijn. Complexiteit en de formulering van een wetgeving kunnen een rol spelen wanneer een “omzettingsachterstand” voorkomt. Tevens benoemen Lampinen en Uusikylä dat passieve actoren binnen de nationale overheid één van de belangrijkste redenen zijn dat een transpositieproces vertraagt kan worden (1998, p. 233).
De factoren die een invloed hebben op het transpositieproces, welke Mastenbroek (2007), Van Meter en Van Horn (1975), Haverland, Steunenerg en Waarden (2010) en Lampinen en Uusikylä (1998) benoemen, zijn politieke, institutionele en bureaucratische factoren. Een andere belangrijke factor die ook invloed kan hebben op een transpositieproces zijn brancheorganisaties. Normaliter zijn er tijdens een transpositieproces verschillende brancheorganisaties betrokken. Kaya (2018, p. 570) benoemt dat er redenen zijn om te geloven
8
dat brancheorganisaties een invloed hebben als een Europese richtlijn wordt omgezet in nationale wetgeving. Caporaso en Jupille (2001) geven hiervan een voorbeeld toen in Engeland de Gender Equality directive niet goed was geïmplementeerd en brancheorganisaties eisen stelden om de nationale wetgeving aan te passen aan de Europese richtlijn. Bouwen (2002) benoemt dat politici open staan voor de technische expertise van brancheorganisaties in het transpositieproces. Deze expertise kan namelijk worden gebruikt bij het opstellen van juridische documenten. Yackee beargumenteert (2006) dat brancheorganisaties in het transpositieproces ook worden betrokken om in de toekomst het risico tot confrontatie van belangen tussen politici en brancheorganisaties te minimaliseren.
De brancheorganisaties zijn een kanaal via welke de samenleving haar mening kenbaar kan maken bij beleidsmakers. Brancheorganisaties zijn entiteiten die beleidsmakers in een bepaalde richting willen beïnvloeden. Vaak denkt men dat brancheorganisaties voornamelijk bestaan uit burgers, dit is echter niet altijd het geval. Er bestaan verschillende type brancheorganisaties. Mahony (2008: 1) meent dat lobbyorganisaties, beroepsverenigingen, religieuze groepen, denktanks en stichtingen ook behoren tot de term brancheorganisaties. De mate waarin brancheorganisaties invloed hebben bij beleidsmakers verschilt. Ook het stadium waarin brancheorganisaties invloed willen uitoefenen is verschillend.
Het belangenbehartigingsproces is opgesteld in een aantal fases. Mahoney (2008: 33) stelt als eerste fase het beslissen om mee te gaan in een beleidsdebat. Dit houdt in, dat als een beleidsvoorstel een grote invloed heeft op de interesse van de belangengroep, dan moet de belangengroep haar achterban mobiliseren om aan te haken in het beleidsdebat. De tweede fase is dat een belangengroep een argumentatiestrategie moet ontwikkelen. Hierin worden manieren bedacht om naar het beleidsprobleem te kijken. De argumentatie is van belang omdat er bijvoorbeeld moet worden besloten of er argumenten worden gebruikt die een bredere groep in de beleidsarena aanspreekt, of dat de argumenten zich meer focussen op bijvoorbeeld de haalbaarheid van de uitvoering van het beleid. De derde fase in het proces is het selecteren van een “lobbydoelwit”. Brancheorganisaties moeten de standpunten van beleidsmakers beoordelen om zo te bepalen bij welke beleidsmakers de brancheorganisaties hun belangen kenbaar zullen maken. De vierde en vijfde fase gaan over het kiezen van lobbystrategieën. Brancheorganisaties kunnen een inside (bijvoorbeeld face to face afspraken met beleidsmakers en het bijwonen van consultaties) of een outside (het communiceren met beleidsmakers via de samenleving door bijvoorbeeld media) lobbystrategie gebruiken. De zesde fase is wanneer brancheorganisaties er voor kiezen om óf “alleen” te werken en terloops informatie te delen met andere groepen, óf
9
om juist in een coalitieverband op te trekken. De laatste fase van het belangenbehartigingsproces is het daadwerkelijke lobbyen voor succes. Een belangengroep kan succes meten door te kijken of de beleidsdoelstellingen van de groep gerealiseerd zijn aan het einde van het beleidsdebat.
Tevens beweerd Mahony (2008, p. 6) dat het “speelveld” waarin brancheorganisaties opereren een belangrijk onderwerp is. Vele vergelijkende onderzoeken over brancheorganisaties richten zich op het classificeren van een belangengroep als corporatistisch of pluralistisch. Met andere woorden: brancheorganisaties kunnen “opereren” in een corporatistische of pluralistische omgeving.
Onderzoeksvraag
Kijkend naar de literatuur hierboven over het transpositieproces, zie je doorgaans vooral analyses waar het transpositieproces wordt onderzocht door te kijken naar de bureaucratische, politieke of administratieve factoren die invloed hebben op het proces. Er is op dat gebied van de bestuurskunde al veel kennis ontwikkeld. De literatuur richt zich nog maar weinig op de rol en invloed die brancheorganisaties kunnen hebben tijdens het transpositieproces. De wetenschappelijke puzzel is dan ook om te onderzoeken wat de rol van brancheorganisaties is tijdens een transpositieproces. Dit is niet in tegenspraak ten aanzien van de andere studies, het is eerder een andere benadering om de factoren die invloed kunnen hebben op een transpositieproces te onderzoeken.
Dit onderzoek focust zich op de vraag wat de rol/invloed was van de brancheorganisaties tijdens het transpositieproces van de AMLD4. De AMLD4 heeft op een aantal brancheorganisaties een groter effect dan op andere brancheorganisaties. Daarom is het aan te nemen dat verschillende brancheorganisaties betrokken zijn tijdens het transpositieproces om invloed uit te oefenen. Invloed kan op verschillende manieren en aspecten worden uitgeoefend en in deze casus zijn dan ook twee kanten van belangenbehartiging te zien:
1. Invloed uitoefenen op de inhoud van de Nederlandse wetgeving die geformuleerd wordt bij het uitvoeren van de Europese richtlijn
2. Invloed uitoefenen op het tempo van de transpositie van de Europese richtlijn in de Nederlandse wetgeving
10 In deze studie staat de volgende onderzoeksvraag centraal:
“Wat was de invloed van brancheorganisaties tijdens het transpositieproces van de vierde anti-witwasrichtlijn in Nederland en kan dit worden verklaard aan de hand van de positie van een speler in het speelveld van belangenbehartiging en de effect van de richtlijn op een organisatie?”
Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Tot op heden is er nog geen wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de reden waarom het transpositieproces van de vierde anti-witwasrichtlijn vertraagd is en wat de rol van brancheorganisaties is in dit proces. Er is meer onderzoek gedaan dat kijkt naar de politieke/institutionele kant van een transpositie van een richtlijn. Het perspectief van belangenbehartiging rond een richtlijn is nog niet onderzocht. Kaya (2018, p. 569) meent dat non-politieke actoren (waar brancheorganisaties onder vallen) en de invloed op het transpositieproces nog niet bestudeerd zijn. Kaya (2018) beargumenteert dat brancheorganisaties worden bestudeerd als een goodness-of-fit argument in casuïstiek die focussen op kleinere beleidsproblemen. Kaya benoemt ook dat het corporatisme in veel studies wordt gebruikt als een proxy voor de betrokkenheid van brancheorganisaties tijdens het transpositieproces, maar dat de resultaten gemengd zijn. Daarom is de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek om meer inzicht te vergaren in hoe het spel van belangenbehartiging rond een transpositieproces van een Europese richtlijn (de AMLD4) eruit ziet. Tevens geeft dit onderzoek beter inzicht in het transpositieproces, specifiek bij de AMLD4. Onderzoek naar dit probleem geeft een breder wetenschappelijk inzicht en kan ook dienen als kennisdocument wanneer de AMLD5 geïmplementeerd dient te worden. Het onderzoek is maatschappelijk relevant omdat één van de ingrijpende wijzigingen in de AMLD4 is, dat het gronddelict voor witwassen wordt uitgebreid met fiscale delicten. Dit houdt in dat in de Europese Unie en in Nederland fiscale misdrijven worden gezien als een misdrijf, waarmee vermogen gegenereerd kan worden wat kan worden witgewassen. De transpositie van de AMLD4 is dus van cruciaal belang, omdat het de opsporing en het OM ondersteunt bij het veroordelen van deze misdrijven.
In het vervolg van deze scriptie wordt eerst de theoretisch invalshoek gepresenteerd waarbij centrale concepten en de betekenis daarvan worden besproken. Vervolgens wordt het onderwerp van dit onderzoek besproken, hierin wordt de casus uitgediept. Het stuk wordt
11
vervolgd door een hoofdstuk waarin de methode die gebruikt is om dit onderzoek uit te voeren wordt weergeven. Dit stuk wordt afgesloten met een analyse en conclusie.
12
2. Theoretisch perspectief: Europese richtlijn, belangen, speelveld en positie
spelers
In dit hoofdstuk komen een aantal centrale concepten en het theoretisch perspectief aan de orde. Een aantal concepten uit de literatuur is verzameld en is in een bepaalde volgorde gepresenteerd. In het eerste deel wordt uitgelegd wat een transpositieproces is. Vervolgens wordt uitgelegd wat de belangen zijn, gevolgd door een paragraaf waarin de spelers en het speelveld van belangenbehartiging worden besproken. Het stuk sluit af met de verwachte uitkomsten van het onderzoek.
Effecten Europese richtlijn op organisatie en invloed uitoefenen
De casus die in deze studie centraal staat gaat over een transpositie van een Europese richtlijn. Er is veel algemene literatuur over transpositie, alleen een van de dingen die nog weinig onderzocht zijn in het onderzoek naar het implementeren van Europese beleid (waaronder Europese richtlijnen) is de belangenbehartiging rond een transpositieproces. Het implementeren van een Europese richtlijn in Nederland kan gevolgen hebben voor organisaties. Hierdoor is te zien dat tijdens een transpositieproces van een Europese richtlijn verschillende belangen en brancheorganisaties in het speelveld van belangenbehartiging aanwezig zijn. Elke speler in het speelveld heeft bepaalde belangen en wil dat hun belangen behartigd worden. Lampinen en Uusikyla (1998) hebben empirisch onderzoek gedaan naar de implementatie van Europese richtlijnen in Europa. In het onderzoek keken ze naar factoren die van invloed waren wanneer een Europese richtlijn niet juist geïmplementeerd werd. Ze beweren onder andere dat sub nationale overheden te passief zijn wanneer een richtlijn geïmplementeerd dient te worden. In het onderzoek stellen de auteurs dat bij het succesvol implementeren van een richtlijn niet alleen institutionele politieke actoren betrokken dienen te worden. Diverse multi-actoren, of wat zij noemen “beleidsnetwerken” dienen in dit proces betrokken te worden.
Lampinen en Uusikyla (1998, p. 238) maken in het onderzoek een onderscheid tussen twee factoren die de succesvolle implementatie van een richtlijn beïnvloeden: de bereidheid van alle actoren om mee te werken en de mogelijkheid om het beleid te implementeren. Ze benoemen dat brancheorganisaties een sterke factor kunnen zijn wanneer een richtlijn onjuist geïmplementeerd wordt. Wanneer brancheorganisaties geen stabiele omgeving hebben om het beleid uit te voeren, kan dit een invloed hebben op het gehele implementatieproces. Wanneer het beleid gevolgen heeft op de werkzaamheden van een organisatie, kan die organisatie proberen invloed uit te oefenen om het beleid te veranderen.
13
Andere auteurs, waaronder Dür & De Bièvre (2007) beschreven waarom brancheorganisaties invloed proberen uit te oefenen op beleid. Een belangrijk punt dat zij aanhaalden was dat het ligt aan het soort van beleid. Bij regelgevingsbeleid wordt er altijd gekeken naar de kosten en de baten van het beleid. Als de kosten hoger zijn dan de baten en dit betekent dat de desbetreffende organisatie veel moet aanpassen, dan kan het zijn dat die groepen proberen invloed uit te oefenen. Bij distributief beleid is het volgens de auteurs zo dat organisaties coalitiepartners zoeken om op die manier invloed uit te oefenen (p. 6).
Brancheorganisaties proberen dus invloed uit te oefenen om het effect van beleid op de organisatie te verkleinen. Nagel (1975, p. 29) conceptualiseert invloed als volgt: ‘a causal relation between the preferences of an actor regarding an outcome and the outcome itself’. Met andere woorden: een speler probeert beslissingen te vormen in lijn met de voorkeuren van die speler. Zoals al werd gezegd hangt de invloed van brancheorganisaties af van een aantal factoren. De middelen (geld en aantal personeel) waarover een belangengroep beschikt is een belangrijke factor met betrekking tot de mate van invloed die een belangengroep heeft op het beleidsproces. Daarnaast zijn de lobbytactieken van een belangengroep, het type van invloed en de karaktereigenschappen van het probleem belangrijke factoren die meespelen (Macedo de Jesus, 2010, p. 70).
Succesvolle invloed in deze studie is wanneer de beleidsuitkomst (deels) overeenkomt met de naar voren gebrachte punten van belangenorganisaties. Mahony (2008, p. 185) refereert hier naar lobby success. Zij benoemt dat wanneer de beleidsuitkomsten en de punten van belangenorganisaties naast elkaar worden gelegd, lobby success kan worden gemeten. Dit kan gemeten worden op een ordinale schaal: geen van de doelstellingen gehaald, een aantal doelstellingen bereikt of alle doelen volledig bereikt. Mahony doelt hierop de preference attainment methode.
Belangen
Belangen verschillen per organisatie en sector. Organisaties kunnen er voor kiezen om op te komen voor hun belangen door bijvoorbeeld in de politiek te lobbyen om hun belangen te behartigen. Volgens Lowery (2005, p. 8) hoeven organisaties niet te lobbyen wanneer deze tevreden zijn met de status quo of wanneer politieke actoren voldoende rekening houden met hun belangen. Lowery (2005, p.15) stelt dat organisaties proberen hun belangen te behartigen om verschillende redenen. Organisaties proberen hun belangen te behartigen niet alleen om een wetgeving te blokkeren of juist veilig te stellen, maar ook om de toegang tot politieke actoren
14
te verzekeren (hun zo geheten “lidmaatschaprol” te onderhouden) en het verkrijgen van financiële middelen.
Nog voordat organisaties hun belangen behartigen moeten eerst de issues van een organisatie helder zijn. Volgens Crable & Vibbert (1985) is het Catalytic Issue Management Model een manier om dit voor ogen te krijgen. De eerste taak van een organisatie is na te gaan wat de situatie van een organisatie is. Hier wordt gekeken naar het winstmotief, bestaansmotief (voor non-profit organisaties), het vergelijken van de doelen en wensen van de organisatie en de middelen die de organisatie ter beschikking heeft. Ook is een environment assessment hierbij belangrijk. Hierin worden de condities, mogelijkheden en de beperkingen van een organisatie bekeken. Vervolgens dienen organisaties na te gaan wat de origine van de veranderingen zijn, dit kunnen bijvoorbeeld nieuwe richtlijnen vanuit de overheid, nieuwe administratieve doorvoeringen of een nieuwe wet zijn. De organisatie dient hier te kijken wat de impact van de veranderingen voor de organisatie zijn. Na deze afwegingen kan de organisatie besluiten om als aanjager een te dienen voor de veranderingen. Het doel is dan om beleid te initiëren.
Crable & Vibbert (1985, p. 13) beweerden dat het beleid niet direct bij groepen geïnitieerd kan worden (want deze hebben geen beleidsautoriteit), maar indirect via beleidsbeïnvloeding. Zoals het model ook aangeeft beginnen organisaties aan te tonen wat het potentieel van het probleem is. Dit is een situatie die als vraag wordt waargenomen en moet worden opgelost. Het doel is om het probleem/issue te verschuiven van een issue met een potentiële status naar een issue met dreigende status. Dit kan worden bereikt door het probleem te legitimeren en de bevestiging van anderen te ontvangen. Hierbij komt het spel van belangenbehartiging in beeld. Politici worden aangesproken om hen te overtuigen van de belangen van die organisatie. Invloed kan worden uitgeoefend via lobbyen of bijvoorbeeld via de rechtelijke macht, waarbij de media gebruikt kan worden om de standpunten van een organisatie kenbaar te maken.
Lowery (2005) geeft aan dat wanneer organisaties lobbyen en succes niet gegarandeerd kan worden, dit niet gezien wordt als falen om de belangen te behartigen. Gerber (1999, p. 137) haalt dit punt ook aan en benoemt dat wanneer het zeldzaam is dat de partij zijn belangen succesvol weet te behartigen, het altijd loont om beleid proberen te beïnvloeden, omdat niemand weet wanneer de inspanning kan leiden tot succes.
Voortbordurend op de positie van een belangengroep in een speelveld geeft Granovetter (1973) aan dat dit te maken heeft met de banden die brancheorganisaties hebben met de
15
beleidsmakers. Granovetter (1973) maakt hierin een onderscheid tussen strong ties (sterke banden tussen gelijkgestemde actoren) en weak ties (zwakke banden tussen kennissen). Carpenter, Esterling en Lazer (2003) betogen dat in een omgeving met verschillende actoren de neiging bestaat om informatie te verschaffen/verkrijgen van “vrienden” (strong ties) dan van kennissen. Ze geven twee redenen waarom strong ties preferentieel zijn in beleidsnetwerken. Ten eerste is er een “bandbreedtebeperking” in communicatie. Een beleidsmaker heeft niet genoeg tijd en capaciteit om met iedereen te communiceren en vanwege deze beperking moet de beleidsmaker prioriteren wie als eerst de informatie ontvangt. Ten tweede zal de beleidsmaker, als hij onbeperkt capaciteit heeft om te communiceren met alle actoren, sneller geneigd zijn te communiceren met de personen die het dichtst bij hem staan (p. 415).
Carpenter et al (2003) testen deze hypothese in een analyse van het contact tussen brancheorganisaties en de Amerikaanse politiek op het gebied van gezondheidszorg. De analyse toont aan dat wanneer de vraag vanuit de overheid naar informatie toeneemt, brancheorganisaties en de politiek meer “investeren” in en gebruik maken van “strong ties” in het verschaffen van informatie.
Speelveld en positie spelers
Bouwen (2002) beargumenteert dat directe toegang tot beleidsmakers vaak wordt gedreven door de vraag van beleidsmakers voor zogeheten beleidsgoederen, zoals expertise en politieke steun. Een verklarende factor is dan ook dat brancheorganisaties toegang hebben tot beleidsmakers om de beleidsgoederen te produceren en te leveren. Het vermogen van een belangengroep om die beleidsgoederen te leveren, wordt onder andere bepaald door de middelen van de groep gemeten naar het budget en het aantal personeel. Dit betekend wanneer een organisatie veel hulpmiddelen heeft dit helpt bij het leveren van beleidsgoederen. Dit zorgt er vervolgens weer voor at de toegang tot de beleidsmakers wordt vergroot.
Beyers & Braun (2014) hebben onderzoek gedaan naar de toegang van brancheorganisaties tot beleidsmakers. Zij beweren ook dat beleidsmakers op zoek zijn naar beleidsgoederen en hoe beter een organisatie deze kan leveren, hoe meer toegang zij hebben tot beleidsmakers. De auteurs stellen dat een aantal factoren belangrijk zijn met betrekking tot de toegang van brancheorganisaties tot beleidsmakers.
Eén van die factoren is de positie van een belangengroep in een coalitie. Ze stellen dat hoe meer een belangengroep een centrale positie inneemt in de coalitie (bijvoorbeeld A, B en C in figuur 1), hoe meer informatie het kan bieden aan beleidsmakers. Ook benoemen ze dat de
16
beperkte tijdsbesteding van beleidsmakers betekent dat brancheorganisaties die een centrale positie innemen in de coalitie, meer geneigd zijn toegang te krijgen dan brancheorganisaties met een minder centrale positie (periferie coalitieleden).
Figuur 1: Beyers & Braun (2014) centrale spelers in een netwerk positie.
Twee empirische studies die de toegang van belangenbehartigers bij ministeries onderzochten, laten zien dat de toegang van belangenbehartigers niet altijd gelijk is. Erik Salverda (2018) heeft onderzoek gedaan naar de toegang van belangenbehartigers bij het Ministerie van Financiën. In het onderzoek werd gekeken in hoeverre de agenda van de Minister van Financiën aansloot bij de ambitie om een level playing field (een gelijk/eerlijk speelveld voor belangenbehartigers) te hebben. Salverda (2018) geeft aan dat de analyse van de agenda geen totaalbeeld geeft om te kijken of er sprake is van een level playing field maar het kan wel een indicatie geven (p. 18).
Na een analyse van de agenda bleek dat bepaalde brancheorganisaties in de periode van 29 augustus 2016 tot 18 juni 2018 meerdere keren een afspraak hadden met de Minister van Financiën. Hierbij benoemt hij dat het streven naar een level playing field, waarbij alle brancheorganisaties even goede kansen hebben tot toegang tot het Ministerie van Financiën, niet gelukt is. Salverda concludeerde dat de toegang van bepaalde brancheorganisaties bij het Ministerie van Financiën sterker aanwezig was dan van andere brancheorganisaties.
Joost Berkhout (2018) deed ook onderzoek naar de toegang van brancheorganisaties bij politici, ministeries en de Tweede Kamer. Joost Berkhout en zijn team onderzochten de agenda’s van alle ministers in de afgelopen kabinetsperiode. Hierbij werd een top 200 gemaakt van de belangrijkste lobbygroepen, die het meeste toegang hadden tot de politiek. In het onderzoek werd gezien dat alle groepen in de top 20 van de lijst bijna evenveel toegang hadden
17
tot de politiek als de overige 180 brancheorganisaties bij elkaar. In de top 20 staan onder andere De Nederlandsche Bank, VNO-NCW en het Openbaar Ministerie.
Granovetter (1973), Beyers & Braun (2014) en Bouwen (2012) benoemen alle drie dat de toegang voor brancheorganisaties in het speelveld van belangenbehartiging niet gelijk is. Dit kan bijvoorbeeld komen doordat een groep meer middelen en capaciteit tot zijn beschikking heeft om informatie of beleidsgoederen te leveren aan een beleidsmaker. Betere toegang voor een organisatie kan ook komen doordat een groep betere “banden” (strong ties) heeft met de beleidsmakers dan andere groepen. Gebaseerd op deze studies wordt ervan uitgegaan dat niet alle brancheorganisaties dezelfde toegang hebben tot beleidsmakers tijdens een transpositieproces en dat hun plek in het speelveld niet gelijk is. Er zijn centrale spelers en spelers aan de periferie van het speelveld.
In onderstaande figuur wordt het speelveld geschetst. Centrale spelers (insiders) zijn spelers die het dichtst bij het hart van het spel van belangenbehartiging staan: het Ministerie van Financiën. Spelers die aan de rand van het speelveld geplaatst zijn, zijn spelers in de periferie (outsiders).
Figuur 2: positie brancheorganisaties
Lampinen en Uusikyla (1998) en Dür & De Bièvre (2007) stellen allen dat wanneer beleid invloed heeft op de structuur en werkzaamheden van een organisatie, die organisatie invloed probeert uit te oefenen op de vorming van het beleid. Hierop gebaseerd wordt er in deze
18
studie van uitgegaan, dat organisaties waarop het beleid een groot effect heeft op de producten en dienstverlening, invloed zal proberen uit te oefenen om dit beleid naar de wens van de organisatie te vormen.
Het combineren van bovenstaande inzichten zorgt ervoor dat tijdens een transpositieproces van een Europese richtlijn twee soorten spelers in het speelveld van belangenbehartiging actief zijn. Spelers die een centrale plek in het speelveld innemen of spelers die een plek aan de periferie van het speelveld innemen (insiders of outsiders). Daarnaast is er een verschil of spelers hun producten en dienstverlening naar aanleiding van het nieuwe beleid moeten aanpassen. Het nieuwe beleid kan op een organisatie namelijk een groot of klein effect hebben.
De nadruk in dit onderzoek ligt om te onderkennen wat voor invloed brancheorganisaties hebben tijdens het transpositieproces en wie er “wint” of “verliest”. Met andere woorden welke brancheorganisatie meer of minder invloed heeft. Daarnaast is er een onderscheid in de soorten invloed. Brancheorganisaties kunnen invloed uitoefenen op de inhoud van de nieuwe wet of het tempo van de inwerkingtreding van de nieuwe wet. Brancheorganisaties kunnen geen invloed hebben op de inhoud van de wet maar kunnen wel invloed hebben op het tempo van de inwerkingtreding waardoor diegene tijd wint. Of juist andersom, een brancheorganisatie kan geen invloed hebben op het tempo maar kan wel invloed hebben op de inhoud van de wet. De hypotheses in dit onderzoek luiden als volgt:
De redenering achter deze hypotheses is, dat de brancheorganisaties die het meest geraakt worden in hun belang, invloed proberen uit te oefenen tijdens het transpositieproces. Daarnaast hebben insiders de meeste kans om effectief hun belang te behartigen omdat ze dichter bij “de trekker” (of ook wel het ministerie) staan die het transpositieproces begeleidt.
Hypothese 1: In het speelveld hebben spelers die insiders zijn meer invloed op de
inhoud en tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers die in de periferie zitten.
Hypothese 2: In het speelveld hebben spelers waarvan veel aanpassingen op producten
en dienstverlening worden gevraagd meer invloed op de inhoud en tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers waarvan niet veel aanpassingen worden gevraagd.
19
In de twee hypotheses staan twee factoren centraal namelijk wat er voor een speler op het spel staat (of er veel aanpassingen op producten en dienstverlening wordt gevraagd) en of de uitgangspositie van een speler in het speelveld van belangenbehartiging gunstig of ongunstig is.
Uit deze dimensies komen vier type spelers naar voren: insiders die weinig hoeven aan te passen aan hun producten en dienstverlening (type A), insiders die veel moeten aanpassen aan hun producten en dienstverlening (type B), outsiders die weinig hoeven aan te passen aan hun producten en dienstverlening (type C) en outsiders die veel moeten aanpassen aan hun producten en dienstverlening (type D). Hieronder is een schema gemaakt om het type spelers beter inzichtelijker te maken.
Weinig aanpassingen op producten en dienstverlening Veel aanpassingen op producten en dienstverlening Insiders (centrale spelers) Type A Type B Outsiders (periferie spelers) Type C Type D
Voor spelers waarvoor weinig op het “spel” staat en die geen centrale positie innemen in het speelveld van belangenbehartiging (type C) is de verwachting van invloed op het beleidsproces minimaal. Voor spelers waarvoor wel belangen op het spel staan maar een periferie positie innemen in het speelveld (type D) is de verwachting van invloed ook laag. Er is wel een mogelijkheid dat die spelers invloed proberen uit te oefenen. Hetzelfde geldt voor spelers die een centrale positie innemen maar waarvoor weinig belangen op het spel staan (type A). De verwachting is dat spelers waarvan veel aanpassingen worden gevraagd op de producten en dienstverlening (waarvan veel belangen op het spel staan) en die een centrale positie innemen in het speelveld van belangenbehartiging (type B) het meeste invloed hebben tijdens het transpositieproces van de AMLD4. De twee factoren uit de hypotheses zijn beide zichtbaar in de type B spelers.
In dit onderzoek wordt gekeken naar een causaal verband tussen de betrokken brancheorganisaties in het transpositieproces van de AMLD4 en de invloed die de brancheorganisaties hadden op de inhoud van de nieuwe wetgeving en het tempo van de implementatie van de wetgeving. De afhankelijke variabele is de invloed die
20
brancheorganisaties hebben op het transpositieproces in Nederland, op het tempo van het implementatie proces en de inhoud van de nieuwe wetgeving. De onafhankelijke variabele is de positie (insiders of outsiders) van de brancheorganisaties in het speelveld en de effect van de AMLD4 op de brancheorganisaties.
21
3. Methoden van onderzoek
Dit hoofdstuk gaat in op welke methode en technieken gebruikt zijn in dit onderzoek. De verantwoording van de keuzes worden tevens in dit hoofdstuk beschreven. In de eerste paragraaf worden de gemaakte keuzes verantwoord. De tweede paragraaf gaat in op de methodes die gebruikt zijn om data te verzamelen. Het hoofdstuk sluit af met een operationalisering van de begrippen. Voor de verwachting wordt aangegeven hoe deze onderzocht werd en welke methode van dataverzameling is gebruikt.
Verantwoording keuzes
De belangrijkste focus van dit onderzoek is om de theorieën te toetsen en diepgaande kennis te creëren in hoeverre brancheorganisaties invloed hebben tijdens het transpositieproces van een Europese richtlijn in Nederlandse wetgeving. Met bestaande theorieën worden hypotheses geschetst om vervolgens deze hypotheses te testen door waarnemingen.
In dit onderzoek werd gekeken naar de rol en invloed van brancheorganisaties tijdens het transpositieproces van de AMLD4. In dit onderzoek werd niet alleen getoetst of brancheorganisaties invloed hadden tijdens dit proces, maar ook in hoeverre zij invloed hadden. Dit onderzoek is een gevalstudie/casestudie waarbij dieper wordt ingezoomd in welke mate brancheorganisaties invloed hadden tijdens het transpositieproces. Een casestudie design is gekozen omdat dit een goede mogelijkheid was om een casus goed uit te diepen. Daarnaast stelde het de onderzoeker in staat abstracte ideeën te verbinden met details van de casus die onderzocht wordt.
Na een korte analyse van de reacties op het conceptwetsvoorstel en de betrokken brancheorganisaties in dit proces zijn de volgende brancheorganisaties gekozen als onderzoeksobject: de Nederlandsche Orde van Belastingadviseurs (NOB), de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB) en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB).
De brancheorganisaties zijn gekozen als onderzoeksobject om een aantal redenen. De NVB is een vrij grote organisatie (met ca. 60 leden) die voornamelijk de grote banken in Nederland vertegenwoordigt. De NVB scoort in de ranglijst van Salverda (2018, p. 30) hoog als het gaat om toegang tot de Minister van Financiën. Daarnaast is de NVB ook lid van VNO-NCW, een ondernemingsorganisatie die zich hard maakt voor een goed ondernemingsklimaat. Volgens Salverda (2019) heeft deze organisatie al een sterke positie als onderhandelingspartner van de overheid (p. 11). Volgens een telling van de KNB vertegenwoordigde de KNB in oktober 2018 zo’n 776 notariskantoren en 464 eenmanskantoren (Factsheet leden en medewerkers
22
KNB, 2019). De NVB en de KNB hebben een overeenkomst: beide brancheorganisaties vertegenwoordigen alle banken en notarissen met een vergunning in Nederland. Dus de brancheorganisaties zijn als onderzoeksobject gekozen op basis van de diversiteit van belangen/sectoren die zij vertegenwoordigen en de grootte van de organisatie.
Voor de NOB is dit anders, niet alle belastingadviseurs in Nederland zijn aangesloten bij de NOB. De NOB telt zo’n 5.200 leden en vertegenwoordigt zowel grote belastingadvieskantoren als kleinere belastingadvieskantoren. De drie brancheorganisaties (de NOB, de NVB en de KNB) zijn verschillende soorten organisaties die gespecialiseerd zijn in een specifieke sector. De notarissen en belastingadviseurs zijn een andere beroepsgroep dan bijvoorbeeld de banken.
Joost Berkhout heeft een top 200 van belangenorganisaties samengesteld die spraken met alle ministeries in Nederland. Bij de top 200 van het Ministerie van Financiën is te zien dat de NVB hoog scoort (plaats 5) met toegang tot het ministerie. De volgende op de lijst is de NOB, gevolgd door de KNB.
De casus van de AMLD4 is gekozen om een aantal redenen. Allereerst was de AMLD4 niet op tijd geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving. Zoals al in de inleiding is aangegeven is dit niet alarmerend, maar gezien de scope van de AMLD4 wel zorgelijk. Dit omdat het gronddelict van witwassen wordt uitgebreid naar fiscale misdrijven en dit de Politie en het OM helpt in het veroordelen van dergelijke misdrijven. Ten tweede, werd al snel duidelijk dat er een AMLD5 zou komen. Dit betekent dat op een gegeven moment de AMDL5 ook in Nederland geïmplementeerd dient te worden. Dit onderzoek kan inzicht bieden hoe het spel van belangenbehartiging rondom de AMLD4 er uit ziet en kan houvast geven om de transpositie van de AMLD5 soepel te laten verlopen wanneer deze geïmplementeerd dient te worden.
Dit zegt ook wat over de generaliseerbaarheid van dit onderzoek. Dit onderzoek kan ook uitgevoerd worden met de AMLD5 als casus of elk andere (Europese) richtlijn die geïmplementeerd dient te worden in Nederlandse wetgeving. De casus over de AMLD4 is een vorm van aspectbeleid en daardoor kan dit onderzoek ook weer uitgevoerd worden met als casus bijvoorbeeld een transpositieproces in het algemeen strategisch beleid.
Methode van dataverzameling
In dit verklarend onderzoek wordt gekeken naar de invloed van brancheorganisaties tijdens het transpositieproces van de AMLD4. Het transpositieproces is een proces die er voor
23
zorgt dat een Europese richtlijn wordt omgezet in Nederlandse wetgeving. Om een goed beeld te krijgen wat de invloed was van brancheorganisaties tijdens het transpositieproces van de AMLD4, zijn verschillende methodes van dataverzameling en bronnen gebruikt. Dit kan worden onderscheiden in primaire gegevens en secundaire bronnen. In de literatuurlijst aan het einde van dit stuk worden alle gebruikte bronnen vermeld. Hieronder staan de methodes die gebruikt zijn om data te verzamelen.
Voor het eerste deel van dit onderzoek wordt er gekeken naar de AMLD4 (2015). De AMLD4 geeft een duidelijk beeld welke veranderingen doorgevoerd moesten worden in Nederland. Sommige veranderingen die in de AMLD4 staan beschreven, zijn van toepassing voor alle meldende instellingen (sommige veranderingen zijn alleen voor bepaalde meldende instellingen). Hierdoor is al te lezen welke veranderingen een ingrijpend effect kunnen hebben op de producten en dienstverlening van organisaties. Het betekent alleen niet dat de veranderingen die in de AMLD4 staan beschreven één op één worden overgenomen in de Nederlandse wetgeving. Desalniettemin geeft het lezen van de richtlijn een goede indicatie voor wat er verwacht kan worden met betrekking tot wijzigingen in de Nederlandse wet.
Vervolgens worden de reacties inzake de internetconsultatie van het wetsvoorstel van de AMLD4 gelezen. De internetconsultatie werd georganiseerd door het Ministerie van Financien. De reacties en standpunten van de NVB, NOB en KNB worden onderzocht. Per reactie wordt gekeken welke punten werden aangehaald en waar eventueel pijnpunten zichtbaar zijn. Het commentaar en het advies van de brancheorganisaties werd tijdens het lezen gemarkeerd om dit later snel terug te kunnen vinden. Elke brancheorganisatie had zijn eigen kleur. Daarnaast werd (door middel van het lezen van de reacties) gekeken wat de impact van de veranderingen voor de organisatie waren: welke organisaties moesten het meeste aanpassen om te voldoen aan de nieuwe wet?
Naast de reacties van de brancheorganisaties werd de samenvatting van de internetconsultatie nader onderzocht. De samenvatting van de internetconsultatie gaf een algemeen beeld over welke punten zijn ingebracht door de brancheorganisaties en wat het Ministerie van Financiën uiteindelijk met die punten heeft gedaan. Ook stond er in de samenvatting aangegeven of het Ministerie van Financiën de aangebrachte punten heeft doorgevoerd in de wetgeving. Dit is een goede indicator om na te gaan of een brancheorganisatie “wint”.
24
Om inzicht te krijgen of de brancheorganisaties ook buiten de consultatieronde (bijvoorbeeld tijdens de parlementaire behandeling van de wet) invloed hadden op het transpositieproces van de AMLD4 wordt er gekeken of er amendementen zijn ingediend tijdens de parlementaire behandeling van de wet. Vervolgens wordt gekeken of de inhoud van de amendementen overeenkomsten bevatten die de brancheorganisaties ook aangaven in hun reactie tijdens de consultatieronde voor de concept-Implementatiewet.
De reacties en de samenvatting van de AMLD4 consultatie geeft een beredeneerd beeld welke punten zijn aangehaald door brancheorganisaties en wat het Ministerie van Financiën uiteindelijk met deze punten heeft gedaan. Hierdoor is duidelijk terug te zien welke punten het Ministerie van Financiën heeft aangepast. Daardoor is ook te zien welke punten brancheorganisaties hebben ingebracht en of deze punten wel of niet zijn veranderd.
Om te onderzoeken wat de rol en invloed van brancheorganisaties was tijdens het transpositieproces van de AMLD4 het doen van documentenonderzoek niet genoeg. Om meer informatie te vergaren over het onderwerp en om een helder beeld te krijgen over de invloed tijdens het transpositieproces, was het noodzakelijk om de brancheorganisaties die aan tafel zaten te interviewen.
De brancheorganisaties die betrokken waren tijdens het transpositieproces stonden open voor een mondeling interview. De interviews werden afgenomen met vertegenwoordigers van de NOB, de KNB en de NVB. Alle respondenten werden bevraagd door middel van semigestructureerde interviews. De meerwaarde van semigestructureerde interviews is, dat de volgorde van de vragen vaststaat en daarmee ook het verloop van het interview. Wel is er ruimte voor de respondenten om eigen inbreng te geven tijdens het interview. Aan alle respondenten werden dezelfde vragen gesteld over de invloed van de brancheorganisatie en de behartiging van belangen tijdens het transpositieproces.
In dit onderzoek was er sprake van data-triangulatie. Er werd vanuit meerdere invalshoeken data verzameld. Zo werden er interviews gehouden met brancheorganisaties die betrokken waren tijdens het transpositieproces en diverse documenten werden onderzocht. De onderstaande tabel geeft weer wat de primaire en secundaire bronnen zijn van dit onderzoek.
Tabel 1: primaire en secundaire bronnen
Primaire bronnen - Interview NOB
25 - Interview NVB
Secundaire bronnen - 4e anti-witwasrichtlijn (2015)
- Vernieuwde Wwft (2018) - Consultatie AMLD4 (2016)
- Samenvatting consultatie door Ministerie van Financiën (2016) - Onderzoek Joost Berkhout toegang
Ministerie van Financiën (2018) - Onderzoek Erik Salverda level
playing field voor belangenbehartigers (2018)
- Ingediende amendementen
Meten van invloed
Om de rol en invloed van brancheorganisaties te meten werd er gebruik gemaakt van de preference attainment methode.
De preference attainment methode is een theoretische aanpak om de invloed van brancheorganisaties te meten. Het analyseert in hoeverre de beleidsuitkomst beweegt naar de voorkeur van de betrokken actoren. Hierbij staat centraal dat de onderzoeker ervan uit gaat dat de politieke ruimte bepaald wordt door individuele problemen. In de politieke ruimte is er competitie over welk probleem op het spel staat. Het proces is als volgt: allereerst identificeert de onderzoeker de politieke ruimte. Die ruimte is meestal weergegeven in een stuk wetgeving die de kosten en voordelen van de actoren berekenen. Vervolgens wordt de politieke ruimte in dimensies opgedeeld die op hun beurt wordt onderverdeeld in factoren. De inhoud en het aantal van die factoren en dimensies worden vergaard door interviews met actoren en het analyseren van documenten (Vannoni, 2014, p. 4).
Kort samengevat wordt er via de preference attainment methode geanalyseerd in welke mate brancheorganisaties hun voorkeur wisten te bereiken. De uitkomst van het politieke proces wordt vergeleken met de voorkeuren en ideale punten van de brancheorganisaties. In de meest simpele vorm is het idee dat de afstand tussen de uitkomst van het beleidsproces en het ideale punt van de belangengroep de invloed weerspiegelt (Dür, p. 566). Er is voor de preference
26
attainment methode gekozen omdat uit verschillende studies bleek dat dit een goede manier is om invloed te meten.
Diverse studies hebben de preference attainment methode gebruikt om invloed van brancheorganisaties te meten. Zo gebruikten Schneider en Baltz (2003, 2005) de methode wanneer 15 wetgevingsvoorstellen, ontworpen door de Europese Unie, werden geanalyseerd. Ze keken naar de positie van een ministerie, de finale nationale positie en de ideale punten van de brancheorganisaties. Vervolgens berekenden ze de mate van invloed door middel van het verschil tussen de groepen: tussen de ideale punten van de belangengroep en de beginpositie van het ministerie, en tussen de ideale punten van de belangengroep en de definitieve nationale positie. Rasmussen et all (2018) gebruikte de preference attainment methode om de claims en eisen over een aantal beleidsproblemen, die brancheorganisaties naar voren hebben gebracht in de media, te vergelijken met de beleidsuitkomst. De preference attainment methode laat zeker niet toe om alle aspecten gerelateerd aan macht en invloed in het politieke domein te onderzoeken, maar het kan houvast bieden om het bepaalde mate invloed inzichtelijk te krijgen. Vele geleerden gebruiken deze methode daarom ook om invloed- en lobbysucces te meten. Operationalisering
In deze paragraaf wordt de onafhankelijke en afhankelijke variabele geoperationaliseerd. De hypotheses die worden onderzocht in dit onderzoek zijn:
De onafhankelijke variabele is de positie (insiders of outsiders) van de brancheorganisaties in het speelveld en het effect van de AMLD4 op de brancheorganisaties. Dit wordt gemeten door te kijken welke plek de NVB, NOB en KNB innemen in het speelveld van belangenbehartiging. Dit kan worden onderzocht door te kijken naar eerder onderzoek waarin gezegd wordt welke brancheorganisaties voorkomen in het lijstje van contacten of voorkwamen op de openbare agenda van de Minister van Financiën. De redenering hiervan is,
Hypothese 1: In het speelveld hebben spelers die insiders zijn meer
invloed op de inhoud en tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers die in de periferie zitten.
Hypothese 2: In het speelveld hebben spelers waarvan veel aanpassingen
op producten en dienstverlening worden gevraagd meer invloed op de inhoud en tempo tijdens het transpositieproces van de AMLD4 dan spelers waarvan niet veel aanpassingen worden gevraagd.
27
is dat de mate waarin de brancheorganisaties voorkomen op de lijst met gemaakte contacten/afspraken een indicatie is of men dichtbij het Ministerie van Financiën staat of dat men daar verder vanaf staat. Dit wordt getraceerd aan de hand van de openbare agenda van minister (die eerdere studies van Salverda en Berkhout hebben vastgesteld). Als een brancheorganisatie niet of lager voorkomt in de lijst met contacten/afspraken met de Minister van Financiën, betekent dit dat de speler verder afstond van het Ministerie van Financiën. Dus de brancheorganisaties worden op die manier ingedeeld als insider (dichtbij het ministerie) en outsider (verderaf van het ministerie). Daarnaast wordt door middel van interviews gemeten hoeveel afspraken deze brancheorganisaties hadden met het Ministerie van Financiën omtrent het transpositieproces van de AMLD4. Het effect van de AMLD4 op de brancheorganisaties wordt ook gemeten door middel van de interviews, het analyseren van de wetgeving en de feedback punten die de brancheorganisaties aangaven tijdens het consultatieproces. Daarnaast wordt door middel van een openbronnen onderzoek gezocht naar statements en position papers van de organisaties over de AMLD4.
De afhankelijke variabele is de invloed die brancheorganisaties hebben op het transpositieproces in Nederland op het tempo van het implementatieproces en de inhoud van de nieuwe wetgeving. Dit wordt gemeten door het analyseren van ingebrachte punten tijdens het consultatieproces van de AMLD4 en het afnemen van interviews. De preference attainment methode wordt gebruikt om te meten in hoeverre de brancheorganisaties invloed hadden op de vorming van de nieuwe wetgeving. Interviews werden gebruikt om verduidelijking te krijgen over de invloed die brancheorganisaties hadden in het proces.
Hypothese 1 en 2 wordt gemeten aan de hand van documentenanalyse en interviews. Allereerst worden de brancheorganisaties (NVB, NOB, en KNB) ingedeeld als insider of outsider. De brancheorganisaties worden ingedeeld naar aanleiding van de studie van Salverda en Berkhout (2018). Vervolgens wordt er gekeken naar de ingebrachte punten van deze brancheorganisaties tijdens het consultatieproces, position papers en andere statements geuit door de brancheorganisaties over de AMLD4. Ook wordt gekeken of er amendementen zijn ingediend tijdens de provinciale behandeling van de wet en of de inhoud van deze amendementen overeenkomen met de punten die de brancheorganisaties aangaven tijdens de consultatie. Aan de hand daarvan werd gemeten of de brancheorganisaties veel of weinig moeten aanpassen aan hun producten en dienstverlening. Interviews werden afgenomen met vertegenwoordigers van de onderzochte organisaties. Tijdens de interviews werd dieper
28
ingegaan op de plek in het speelveld van de brancheorganisatie en de invloed die zij hadden tijdens het transpositieproces van de AMLD4.
29
4. Casus brancheorganisaties en het transpositieproces van de AMLD4
In het vorige hoofdstuk werden de centrale concepten van dit onderzoek besproken. Belangen en brancheorganisaties zijn belangrijke concepten omdat dit onderzoek zich richt op de invloed die brancheorganisaties hadden tijdens een transpositieproces van een Europese richtlijn. In dit hoofdstuk wordt de problematiek van het concept witwassen en de Anti money laundering directive 4 die centraal staat in dit onderzoek, nader besproken.
Onder de Wwft vallen 24 meldplichtige instellingen die verplicht zijn op basis van objectieve en subjectieve indicatoren ongebruikelijke transacties aan de FIU-Nederland te melden. Onder artikel 1a worden drie hoofdcategorieën onderscheiden: banken, andere financiële ondernemingen en aangewezen natuurlijke personen, rechtspersonen of vennootschappen handelend in het kader van hun beroepsactiviteiten. Onder de andere financiële ondernemingen vallen o.a. beleggingsinstellingen, betaaldienstagenten, levensverzekeraars en wisselinstellingen. Onder natuurlijke personen, rechtspersonen en vennootschappen handelend in het kader van hun beroepsactiviteiten vallen o.a. accountants, advocaten, notarissen, pandhuizen, casino’s trustkantoren en makelaars. De FIU-Nederland is de organisatie waar de meldplichtige instellingen hun ongebruikelijke transacties aanmelden. Met diverse analyses worden de ongebruikelijke transacties bij de FIU-Nederland onderzocht en worden geldstromen gerelateerd aan witwassen en terrorisme financiering blootgelegd (FIU-Nederland, g.d).
De Europese Commissie begon in 2010 samen met private brancheorganisaties de derde anti-witwasrichtlijn te evalueren en kwam tot de conclusie dat deze aangepast moest worden. Om de integriteit en stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen is de AMLD4 in het leven geroepen. Dit mede omdat na de implementatie van de AMLD3 de Financial Action Task Force (FATF) verbeterpunten aanbracht, welke voor een groot deel zijn overgenomen in de AMLD4. Ook na de evaluatie van de AMLD3 kwam naar voren dat de huidige wet op een aantal punten te kort schoot. Op 20 mei 2015 heeft het Europees Parlement de AMLD4 aangenomen met als voorwaarde dat alle lidstaten deze richtlijn voor 26 juni 2017 in zouden voeren.
In de Wwft zijn de volgende toezichthouders met de uitvoering en handhaving van de wet belast: de Nederlandsche Bank, de Stichting Autoriteit Financiële markten, het Bureau Financieel Toezicht, de deken van advocaten, het Ministerie van Financiën en de kansspelautoriteit.
30
In de AMLD4 staan een aantal wijzigingen die van toepassing zijn voor alle 24 meldende instellingen. Er staan ook een aantal andere wijzigingen in die voor specifieke meldersgroepen die onder de Wwft vallen van toepassing zijn. Deze wijzigingen zijn doorgevoerd in de vernieuwde Wwft.
Een grote wijziging die voor alle meldende instellingen geldt, is dat een instelling cliënt-onderzoek moet verrichten ter voorkoming van witwassen en het financieren van terrorisme. Het is niet mogelijk om cliënt-onderzoek in sommige gevallen achterwege te laten, instellingen moeten zich aan deze taak voldoen. De meldende instellingen worden namelijk gezien als de “Poortwachters van het financiële stelsel”.
Een instelling verricht een cliënt-onderzoek wanneer er onder andere een incidentele transactie plaatsvindt van tenminste € 10.000,-. Ook wordt een cliëntonderzoek geïnitieerd wanneer een instelling indicaties heeft dat de cliënt betrokken is bij witwassen of het financieren van terrorisme. Het cliëntonderzoek houdt in dat het een instelling in staat stelt om een cliënt te identificeren en die identiteit te verifiëren. Dit wordt ook aangeduid als een algemeen cliënt-onderzoek, wanneer de cliënt bijvoorbeeld een zakelijke relatie aangaat met de bank of een transactie verricht. Elke instelling dient minstens een algemeen cliënt-onderzoek uit te voeren. De nieuwe wet eist scherpe maatregelen voor het doen van een cliënt-onderzoek. De identificatie van de Ultimated Beneficial Owner (UBO) is hiervan een voorbeeld en speelt een rol in het identificatieproces wanneer de cliënt een juridische entiteit/rechtspersoon is.
Een vereenvoudigd cliënt-onderzoek wordt uitgevoerd wanneer er een laag risico van witwassen en terrorisme financiering zich voordoet bij een zakelijke relatie of een transactie. De instelling dient per transactie, en wanneer een zakelijke relatie wordt aangegaan, vast te stellen of er sprake is van een laag risico. De identiteit wordt bij een vereenvoudigd onderzoek eveneens geïdentificeerd en geverifieerd. Daarnaast probeert de instelling de aard en het doel van de transactie of opdracht te achterhalen. Volgens het AFM (2018, p. 5) neemt de mogelijkheid om een vereenvoudigd cliënt-onderzoek uit te voeren af, omdat de Wwft verscherpt is op dat punt.
Wanneer er een hoog risico op witwassen en het financieren van terrorisme voordoet, dient te instelling een verscherpt cliënt-onderzoek uit te voeren. De instelling dient voorafgaand aan het aangaan van de zakelijke relatie of transactie, door middel van een risicobeoordeling, vast te stellen of er een hoger risico voordoet. Ook wordt een verscherpt cliënt-onderzoek
31
uitgevoerd wanneer de zakelijke relatie in een specifiek aangewezen land of staat woonachtig is (Janssens, 2018).
In de AMLD4 (en in de uiteindelijke Wwft) staat dat elke lidstaat een zogenaamd UBO-register moet invoeren. In het UBO-UBO-register worden juridische entiteiten als vennootschappen en trusts, de uiteindelijke UBO oftewel uiteindelijke belanghebbende, geregistreerd. Dit register is deels openbaar en verplicht ondernemingen die direct of indirect een groter belang hebben dan 25% zich te laten inschrijven in het register. Het Europees parlement geeft een omschrijving wat een UBO is:
1. een natuurlijke persoon die een belang houdt van meer dan 25% van het kapitaalbelang of meer dan 25% van de stemrechten kan uitoefenen in de aandeelhoudersvergadering van een rechtspersoon anders dan een stichting, dan wel op andere wijze feitelijke zeggenschap kan uitoefenen in deze rechtspersoon (tenzij deze rechtspersoon een beursvennootschap is)
2. een begunstigde van 25% of meer van het vermogen van een stichting of een trust of degene die bijzondere zeggenschap heeft over 25% of meer van het vermogen van een stichting of een trust.
In de AMLD4 wordt ook de reikwijdte van het begrip Politically Exposed Persons (PEP’s) verbreed. Een PEP, of in het Nederlands een politiek prominente persoon, is een persoon die een prominente publieke functie bekleedt of heeft bekleed. In de AMLD3 werd een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en buitenlandse PEP’s. Hierin werd gezegd dat er verscherpt onderzoek gedaan moest worden naar buitenlandse PEP’s en de familieleden van PEP’s. Verscherpt onderzoek dient uitgevoerd te worden omdat PEP’s een publieke functie bekleden en er daardoor een groter risico ligt tot omkoping of corruptie. In de AMLD4 wordt de reikwijdte van het onderzoek naar PEP’s vergroot omdat er nu ook onderzoek gedaan dient te worden bij elke transactie en zakelijke relatie van binnenlandse PEP’s.
Brancheorganisaties die betrokken zijn bij de transpositie van de AMLD4 zijn 24 meldende instanties die volgens de Wwft verplicht zijn om ongebruikelijke transacties te melden aan de Financial Intelligence Unit Nederland. De meldende instanties zijn:
1. Accountants 2. Advocaten 3. Banken
32 5. Beleggingsinstellingen
6. Beleggingsondernemingen
7. Bemiddelaar in levensverzekeringen 8. Betaaldienstagent
9. Betaaldienstuitvoerder optredend in opdracht van een betaaldienstverlener 10. Betaaldienstverlener
11. Domicilieverlener
12. Een instelling niet zijnde een bank die toch bancaire activiteiten verricht 13. Elektrisch geldinstellingen
14. Handelaren
15. Instelling voor Collectieve Belegging en Effecten 16. Levensverzekeraars
17. Makelaar of tussenpersoon in zaken van grote waarden 18. Notarissen
19. Pandhuizen 20. Speelcasino’s 21. Taxateurs 22. Trustkantoren 23. Verhuurder van Safes 24. Wisselinstellingen
In artikel 21 van de Wwft (2008) staat dat er een commissie opgericht diende te worden inzake de meldplicht van ongebruikelijke transacties. Twee maal per jaar komt de commissie bij elkaar en treedt in overleg met medewerkers van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Justitie en Veiligheid. De commissie wordt ook op de hoogte gesteld wanneer er veranderingen in de wet voorzien worden.
De genoemde brancheorganisaties hebben verschillende belangen bij dit beleid; alleen is het goed om te benoemen dat niet elke groep aan belangenbehartiging doet. Wel zijn alle 24 meldende instanties in de Commissie Meldplicht vertegenwoordigd. Ook werden er individuele gesprekken gevoerd tussen medewerkers van het Ministerie van Financiën en alle 24 meldende instanties met betrekking tot de transpositie van de AMLD4.
Het Ministerie van Financiën is de trekker van het AMLD4 transpositieproces. Van 5 juli 2016 tot 16 augustus 2016 was het mogelijk om via een internetconsultatie op het conceptwetsvoorstel ter implementatie van de AMLD4 te reageren. Hierbij kregen alle 24
33
meldende instanties en alle anderen personen en/of instanties de mogelijkheid om te reageren op het conceptwetsvoorstel. In totaal waren er 16 openbare reacties op het conceptwetsvoorstel. Belangenorganisaties zoals de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB), de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie (KNB), Nederlandse Beroepsvereniging van Accountants (NBA) reageerden op het conceptwetsvoorstel. Kleinere organisaties zoals de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB) en individuele personen reageerden tijdens de consultatieperiode.
Interessant is, dat nog voordat de AMLD4 in de Nederlandse Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) geïmplementeerd was, de vijfde anti-witwasrichtlijn (hierna AMLD5) al in de maak was. Op 30 mei 2018 publiceerde de Raad en het Europees parlement de tekst voor de AMLD5. Deze richtlijn is de 5e in een reeks van
Europese anti-witwas richtlijnen (tot nu toe) die in Europa geïmplementeerd dient te worden. In een ander opzicht is een reeks van richtlijnen al in beeld en wordt de problematiek van witwassen meegenomen in een geleidelijke uitbreiding van de scope van de richtlijn. In het licht van de nieuwe technische ontwikkelingen, wordt hedendaags gezocht naar nieuwe manieren om geld wit te wassen: de AMLD5 richt zich dan ook op platforms voor het omwisselen van virtuele valuta (zoals bitcoin) die binnen de reikwijdte van de richtlijn komen te vallen.
34
5. Resultaten
De voorgaande hoofstukken bespraken de aanleiding van dit onderzoek, de belangrijkste concepten die worden gebruikt, de hypotheses van dit onderzoek en de methodes die worden gebruikt om het onderzoek uit te voeren. In dit hoofdstuk worden de resultaten die zijn vergaard tijdens het onderzoek beschreven. Hierin wordt ook gekeken of de hypotheses die eerder waren geschetst zijn waargemaakt.
In het eerste deel van dit hoofdstuk worden de aandachtspunten die de brancheorganisaties benoemen in hun consultatiereacties beschreven. Het gaat hierbij om de punten die de brancheorganisaties graag veranderd willen zien in de wet. Dit zijn de punten waarvan de brancheorganisaties aangaven dat deze knelpunten zijn voor organisaties. Daarnaast wordt er gekeken of er amendementen zijn ingediend tijdens de parlementaire behandeling van de vernieuwde Wwft en of de inhoud van de amendementen overeenkomt met de punten die de brancheorganisaties aangaven. In het tweede deel van de analyse wordt gekeken in hoeverre de verwachting van dit onderzoek is uitgekomen. Hierbij wordt de verwachting getoetst aan de verzamelde data en inzichten die zijn opgedaan tijdens de interviews. Dit stuk beschrijft de positie van de NOB, KNB en NVB in het speelveld van belangenbehartiging en het effect van de AMLD4 op de producten en dienstverlening van de organisaties. Dit gebeurt aan de hand van eerdere studies, de reacties tijdens de consultatieperiode en de inzichten afkomstig uit de interviews. Het derde en laatste deel vat de eerste twee delen samen. Hierin wordt de preference attainment methode gebruikt om te testen welke brancheorganisatie de meeste punten terug ziet in de uiteindelijke wetgeving en wie dus het meeste invloed had tijdens het transpositieproces van de AMLD4.
Eerste deel bevindingen
Consultatie reacties op de concept-Implementatiewet Wwft
Van 15 juli 2016 tot 16 augustus 2016 werd de Implementatiewet voor de vierde anti- witwasrichtlijn openlijk geconsulteerd. Hier had iedereen de kans om feedback te uiten op de Implementatiewet. Na de consultatieperiode heeft het Ministerie van Justitie een verslag gemaakt met hierin een samenvatting van de feedback die is ingebracht tijdens de consultatieperiode. In totaal waren er 16 openbare en 5 niet-openbare reacties. De openbare reacties waren onder andere afkomstig van Pellicaan advocaten, de Koninklijke Nederlandse Beroepsfederatie voor Accountants (NBA), de Koninklijke Notariële Beroepsvereniging (KNB), Register belastingadviseurs, de Nederlandse Vereniging van Banken (NVB),
