‘Samen voor een transparante lobby’
Een kwalitatieve beoordeling van het PvdA-initiatief Lobby in daglicht
H. Hogenbirk BSc Stud.# 6147240 M.C. Hanegraaff Ph.D. Februari 2016
Inhoudsopgave
Inleiding ... 4
Aanleiding, doelstelling, onderzoeksvraag ... 5
Literatuuronderzoek ... 9
Waarom transparantie? ... 9
Het begrip ‘transparantie’ ... 10
Transparantie en legitimiteit ... 11
Transparantie en vertrouwen ... 13
Transparantie en hedendaags bestuur ... 14
Transparantie en de lobbypraktijk ... 15
Definitie van ‘lobbyen’ ... 16
Context ... 19
Lobby in daglicht ... 19
Lobbyen: een beknopte geschiedenis ... 19
In de startblokken ... 21
Methodologie ... 23
Wetenschapsfilosofische positie ... 23
Onderzoeksstrategie & -ontwerp ... 24
Methoden van onderzoek ... 25
Casusselectie ... 26 Operationalisering ... 27 Onderzoeksfasen ... 28 Kwaliteitscriteria... 35 Resultaten ... 37 Moderniteit ... 37 Bureaucratie vs. democratie ... 38
Nauw vs. breed begrip van ‘lobby’ ... 38
Rol van de BVPA ... 39
Primaat bij de lobbyist of de politiek? ... 41
Visie op status quo ... 42
Het buitenland... 43
Limieten aan transparantie ... 44
Het benoemen waard: Tom Jan Meeus & ‘de Coco-affaire’ ... 44
Conclusie ... 50
Discussie & eindoordeel ... 50
Aanbevelingen ... 53
Lobby in daglicht: Luisteren en laten zien ... 57
Bibliografie ... 60
Bijlage I: Frans van Drimmelen ... 69
Bijlage II: Jaap Jelle Feenstra ... 96
Bijlage IV: Hayke Veldman ... 142
Bijlage V: Astrid Oosenbrug ... 154
Bijlage VI: Anne Scheltema Beduin ... 171
Bijlage VII: Lucas Benschop... 186
Bijlage VIII: Rejo Zenger ... 197
Inleiding
Op 8 april 2013 zendt de NPO een aflevering uit van het tv-programma Rambam. Het thema is dit keer ‘de lobby’, een schimmige wereld waar relatief weinig over bekend is. Het team van Rambam is undercover en doet zich bij een lobbyist voor als de
vertegenwoordigers van een commerciële spermabank (‘Seed4U’). Zij willen dat deze man(die onherkenbaar is gemaakt) hun belangen bij de Tweede Kamer kenbaar maakt, uiteraard tegen betaling. De lobbyist brengt de ‘vertegenwoordigers’ in contact met Ockje Tellegen (VVD) en Mona Keijzer (CDA)– die hij overigens eerder op verborgen camera ‘buikspreekpoppen’ noemde. Vervolgens worden naar aanleiding van de
gesprekkenKamervragen gesteld over het vermeende tekort aan zaaddonoren. Minister Schippers zegt toe dit nader te onderzoeken(NPO, 2013).
Bovenstaande is een voorbeeld van hoe het public affairs-vak regelmatig in beeld wordt gebracht; de lobbyist is een geniepige hired gun die tegen betaling elk punt onder de aandacht brengt, ongeacht hoe banaal of ongeloofwaardig. Daarnaast heeft hij ook een zekere ondemocratische macht, aangezien de punten van zijn ‘cliënten’ zowaar worden behandeld door democratisch gekozen bestuurders. ‘Geld’ en ‘macht’ zijn, zo blijkt, één op één inwisselbaar. Dat de lobbyist in kwestie ook nog eens voorstelt om een commercieel belang te verhullen met het oprichten van een stichting maakt de hele kwestie nog eens extra saillant.
Zulke voorbeelden, en de publieke verontwaardiging die daaruit voortkomt, leiden ertoe dat in mei 2015, de leden Bouwmeester en Oosenbrug (beide PvdA) met het voorstel komen om, zoals zij zelf stellen, ‘lobby in daglicht’ te brengen. Deze bevat drie kernpunten: een ‘lobbyparagraaf’ (legislative footprint) in nieuwe wetgeving (1); het openbaar maken van de agenda’s van(onder andere) ministeries en toezichthouders (2); en een transparant register van lobbyisten (3)(Bouwmeester & Oosenbrug, 2015). Naast alle praktische overwegingen die meespelen in de eventuele implementatie van deze plannen, en de kritieken van voor- en tegenstanders, is Nederland niet het eerste land waarin de behoefte is ontstaan voor meer transparantie in de lobby. In de
Angelsaksische wereld, áls in(lidstaten van) deEuropese Unie, zijn eerder initiatieven ondernomen om ervoor te zorgen dat de lobbypraktijk beter inzichtelijk wordt voor het
publieke oog, teneinde te komen een tot algehele verbetering van het democratisch proces. Deze kenden afwisselend succes.
Een studie naar dit initiatief is een uitgelezen kans om een opname te maken van de huidige stand van zaken in de Nederlandse wereld van public affairs.Vanuit meerdere hoekenis er sprake van een behoefte aan transparantie, maar allen geven een
verschillendeinvulling aan het begrip, of kennen uiteenlopende motivaties (SOMO, 2013; Timmermans, 2014; SP, 2014; BVPA, 2015; GKSV, 2015). Dit gegeven maakt dat er voldoende aanleiding is om onderzoek te doen naar Lobby in daglicht. Door na te gaan hoe de betrokken actoren aankijken tegen ‘transparantie’en het initiatiefLobby in daglicht, verkrijgt men inzicht in de motivaties die deze actoren hebben om
lobbyregulering (in de voorgestelde vorm) wel-of-niet te ondersteunen. Daarnaast voegt een dergelijke studie toe aan de groeiende, doch geringe, literatuur over de Nederlandse lobbypraktijk (Timmermans, 2015, pp. 32-33; SOMO, 2013; TI-NL, 2015). Als laatste kunnen de uitkomsten van dit onderzoek tegen het licht worden gehoudenvan soortgelijke wetgeving in het buitenland en vormt het een springplank voor verder comparatief onderzoek.
Aanleiding, doelstelling, onderzoeksvraag
In Nederland bestaat al enige tijd behoefte aaninzagein de praktijk van lobbyisten. Zo leidt een item in Nieuwsuur over de vermeende invloed van CDA’er Brinkman op diens partijgenoot Jan-Kees de Jager ertoe dat Lea Bouwmeester in juni 2012 toezegt stappen te ondernemen om lobby “openbaar” te maken (Nieuwsuur, 2012). Nadat in een rapport van de Algemene Rekenkamer duidelijk is geworden dat de huidige Eerste Kamer
fractievoorzitter in 2009 namens Philip Morris gesprekken voerde met de toenmalige staatssecretaris over op handen zijnde EU-wetgeving rondom tabak (wat zou hebben geleid tot een veranderd standpunt namens Nederland), stelt Bouwmeester voor om “bij elk wetgevingsrapport, voordat een wet tot stand komt, een lobbyparagraaf wordt opgenomen” (ibid.). Dit zou zijn om inzicht te krijgen in “dat er iemand is
[langs-]geweest, maar vooral wat heeft iemand besproken, welk belang heeft hij ingebracht, en is ernaar geluisterd of niet?” (ibid.).
Eén jaar later brengt de Stichting Onderzoek naar Multinationale Ondernemingen (SOMO) het rapport Taking Lobbying Public uit,naar aanleiding van de rol die banken
hebben gespeeld tijdens de kredietcrisis van 2008 (SOMO, 2013). Hierin wordt gewezen op de risico’s van ‘regulatory capture’, ‘draaideurconstructies’, en ‘cultural capture’ die ontstaan wanneer politici zich inlaten met belangenbehartiging vanuit de bankensector (ibid. pp. 13-16). Dit vormt de aanleiding voor het stellen van Kamervragen door de leden Nijboer en Bouwmeester (beiden PvdA) aan de Ministers van Financiën en Binnenlandse Zaken & Koninkrijksrelaties (BZK) over de toenmalige stand van zaken met betrekking tot transparantie in zowel de bankensector als het bedrijfsleven
(Plasterk, Dijsselbloem, Bouwmeester, & Nijboer, 2014). Er wordt tussen de regels door gepleit voor het overnemen van de aanbevelingen uit het SOMO-rapport, waaronder het invoeren van de eerdergenoemde lobbyparagraaf (ibid.). Dit wordt verder onderstreept door de reactie van SP-Kamerlid Merkies tijdens het Algemeen Overleg (AO) Toekomst Financiële Sector van vergaderjaar 2013-2014, die niet alleen verwijst naar de
aanbevelingen uit het SOMO-rapport, maar ook naar de aanbeveling van parlementaire enquêtecommissie De Wit voor de invoering van een lobbyparagraaf (Dijsselboem, et al., 2014, p. 20). In zowel het antwoord op de vragen van Nijboer en Bouwmeester, als in de reactie op de inbreng van Merkies stelt de Minister van Financiën dat – met betrekking tot de reeds bestaande memorie van toelichting aangaande geconsulteerde partijen in wetgeving – “[deze] kan worden beschouwd als de genoemde lobbyparagraaf” (Plasterk, Dijsselbloem, Bouwmeester, & Nijboer, 2014; Dijsselbloem, 2014, p. 1).
Op 22 juni 2011, tijdens een begrotingsvergadering van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken omtrent inkomsten en uitgaven van de Tweede Kamer, stelt PvdA-Kamerlid Heijnen voor een openbaar register van lobbyisten in te stellen voor de Tweede Kamer (Dijksma, et al., 2011, p. 4). Dit zou dienen als “democratisch goed als burgers kunnen beoordelen wie er allemaal proberen professioneel invloed uit te oefenen op de politiek” (ibid.). Daarnaast stelt Heijnen dat “het hoort bij transparantie, bij openheid en bij helderheid om te weten welke belangen een rol spelen bij de beoordeling van de besluitvorming in de Kamer” (ibid.). De toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer Verbeet (PvdA) regeert hierop positief, waarna op 1 juli 2012 een openbaar register van belangenbehartigers/lobbyisten met een vaste toegangspas voor de Kamer wordt
ingesteld (ibid. pp. 47-48; Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2012). Hierin staat de naam van de betrokken lobbyist, de organisatie waarvoor deze werkt, en namen van de organisaties wiens belangen door de lobbyist worden behartigd (Tweede Kamer der Staten-Generaal, 2015).Gezien het geringe aantal namen op deze lijst (98), valt het te
betwijfelen of deze de volledige beroepsgroep dekt die de Tweede Kamer bezoekt voor lobby-doeleinden (ibid.).
Met de publicatie van Lobby in daglicht is de volgende stap gezet in de richting van het reguleren van de Nederlandse lobbypraktijk. De Kamerleden Bouwmeester en Oosenbrug roepen de lezer op om te reageren op het voorstel (Bouwmeester &
Oosenbrug, 2015). Dit onderzoek zal zich toespitsen op de reacties van verschillende stakeholders op maatregelen uit dit initiatief, om zo een beeld te vormen van de huidige stand van zaken omtrent ‘transparantie’ en de Nederlandse lobbypraktijk in het
algemeen, en in het bijzonder hun blik op het initiatief. Dit kan onder meer van belang zijn bij verder onderzoek naar transparantie in de lobbypraktijk, alsook bij het verfijnen van dit beknopte (4 pagina’s) voorstel. Om aan deze doelstelling te voldoen zal
antwoord worden gegeven op de volgende vraag:
‘In welke mate voldoet het initiatief Lobby in daglicht aan maatschappelijke, politieke, en professionele eisen voor transparantiemaatregelen?’
Gesteld kan worden dat met een succesvolle implementatie van Lobby in daglicht er wordt voldaan aan een zekere maatschappelijke behoefte voor transparantie in de praktijk van lobbyisten richting politici. Het streven is om de initiatiefnemers hierin te ondersteunen door antwoord te geven op de onderzoeksvraag, die inzicht biedt in de argumenten en thema’s die stakeholders belangrijk vinden op het gebied van
transparantie en lobbyregulering. Deze uitkomsten zorgen er ook voor dat het onderzoek wetenschappelijk relevant is. Niet alleen kunnen zij eventueel vergeleken worden met resultaten uit het buitenland (zoals gezegd is Nederland niet het eerste land waar dergelijke initiatieven zijn genomen); de resultaten kunnen ook worden gebruikt als basis voor verder onderzoek naar transparantie in de lobbypraktijk, dankzij de hypothesevormende aard.
Deze scriptie is opgebouwd uit zes delen: een inleidend hoofdstuk, die met deze alinea bijna ten einde is(i); het literatuuronderzoek, waarin duiding wordt gegeven aan een aantal centrale concepten (ii); een kort hoofdstuk over de context waarin dit
onderzoek plaatsheeft, waarbij de geschiedenis van het lobbyvak aan bod komt en het initiatief Lobby in daglicht (iii); een methodologiehoofdstuk, waarin de gevolgde
empirische bevindingen (v); en als laatste de conclusie, waarbij de resultaten worden bediscussieerd. Hieruit volgen beleidsaanbevelingen voor de initiatiefnemers, die vervolgens kunnen worden vergeleken met een eventuele nieuwe versie van het initiatief (vi).
Literatuuronderzoek
Dit hoofdstuk staat in het teken van twee concepten: transparantie en lobbyen. Het is nodig om deze te definiëren (en te verklaren) alvorens onderzoek te verrichten naar Lobby in daglicht, die als onderwerp heeft ‘transparantie van de lobbypraktijk’. Na dit hoofdstuk te hebben bestudeerd heeft de lezer enig inzicht in hoe beide concepten zich verhouden tot het hedendaagse publieke bestuur, die in sterke mate wordt bepaald door de criteria legitimiteit en vertrouwen, en die zich – zoals zal blijken – (nog steeds) laat sturen door (elementen van) het zogeheten New Public Management-denken
(NPM)(Bovens, 2006, pp. 217-219).
Waarom transparantie?
“Een goede overheid is een open, transparante overheid”, aldus de eerste zin van het initiatief (Bouwmeester & Oosenbrug, 2015).Hieruit kan worden afgeleid dat er wordt uitgegaan van een positieve relatie tussen ‘transparantie’ en ‘good governance’. Deze relatie is niet vanzelfsprekend. Zo wordt verondersteld dat de weg naar meer
transparantie in het beleidsproces hoge kosten met zich meebrengt, waardoor initiatieven als Lobby in daglicht voor zowel publieke als private actoren minder
aantrekkelijk zijn(Holman & Luneburg, 2012, p. 79). Wethouder Leisink (Arnhem, D’66) spreekt in dit kader zelfs van “meer bureaucratie” (Leisink, 2015). Meer transparantie kan eveneens een belemmering vormen wanneer vertrouwelijkheid en open
communicatie (“frankness”) geboden zijn (bijvoorbeeld bij onderhandelingen) (Holman & Luneburg, 2012, p. 79; Cordis & Warren, 2014, p. 19). Actoren ervaren dan het gevoel dat zij niet vrijuit kunnen praten, of vrezen voor de onthulling van vertrouwelijke informatie. Als laatste kan ‘transparantie’ zelfs een tegengesteld effect hebben op good governance, als daardoor kwaadwillenden inzicht verkrijgen over welke bestuurders om te kopen zijn en welke niet, óf wanneer overheden keer op keer kleine fouten worden aangerekend(Cordis & Warren, 2014, p. 19; Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, p. 142).Toch is het zo dat in de meeste gevallen ‘transparantie’ wordt geacht een positief effect te hebben op het democratisch publiek bestuur(Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, p. 141). Aan drie van de vijf criteria voor ‘democratie’ van Dahl kan namelijk niet
adequaat worden voldaan wanneer er niet sprake is van enige mate van transparantie(Dahl, 1998, pp. 37-40). Daarnaast kan worden gesteld dat in
Schumpeter’s economische benadering van democratie ‘transparantie’ een benodigde is voor eerlijke competitie (hoewel dit “ideaal” volgens Schumpeter “niet bestaat”, sluit dit het nastreven ervan als vorm van good governance niet uit) (Schumpeter, 1943, pp. 269, 271). Echter voordat er in detail wordt ingegaan op de rol van transparantie binnen het hedendaags democratisch bestel, zal eerst een definitie worden gegeven van
‘transparantie’ en daaraan verwante concepten.
Het begrip ‘transparantie’
Hoewel er sprake is van een algemeen begrip van wat wordt verstaan onder ‘transparantie’, is deze volgens Schnackenberg & Tomlinson (2014) toch niet zo eenduidig. Zij stellen naar aanleiding van diepgaand literatuuronderzoek dat het concept is opgebouwd uit drie dimensies: een openbarings-(“information disclosure”); een helderheids-(“clarity”); en een nauwkeurigheids-dimensie (“accuracy”)
(Schnackenberg & Tomlinson, 2014, pp. 9-11). Er is sprake van ‘transparantie’ wanneer een actor binnen afzienbare tijd (“timely fashion”) informatie openbaart (“discloses”) wat relevant is voor diens stakeholders (in het geval van een overheid gaat het hier om burgers). Bij de openbaringsdimensie gaat het dus niet louter om het vrijgeven van alle beschikbare informatie, maar is het zaak om dit te beperken tot datgene wat op het moment van belang is (ibid. p. 9). Om transparant te zijn, dient vrijgegeven informatie ook helder te zijn. Hiermee wordt verstaan dat de informatie door stakeholders
begrepen en geïnterpreteerd moet kunnen worden, bijvoorbeeld door bij het vrijgeven gebruik te maken van minder gecompliceerd taalgebruik en vakjargon. Een gebrek aan transparantie(en in het bijzonder aan helderheid) leidde in 2008 tot de mondiale bankencrisis. Hierbij was er wel degelijk sprake van openbaar vrijgegeven informatie, maar was deze dermate complex dat het voor het overgrote merendeel van de
stakeholders in de wereldeconomie niet te bevatten was (SOMO, 2013, p. 19).
“Helderheid onderscheidt zich van‘openbaring’ doordat het gericht is op de naadloze overdracht van ‘betekenisgeving’(“meaning”) van zender aan ontvanger, in plaats van op de hoeveelheid overgedragen relevante informatie” (Schnackenberg & Tomlinson, 2014, p. 10). De derde dimensie van transparantie is nauwkeurigheid. Schnackenberg &
Tomlinson definiëren dit als ‘de perceptie dat informatie correct is voor zover de relatie tussen zender en ontvanger dit toelaat’ (ibid.). Om nauwkeurig te zijn hoeft informatie dus niet sluitend te zijn, maar moet het voldoen aan de verwachtingen van de ontvanger over de validiteit van gemaakte materiële claims. Als een organisatie bijvoorbeeld stelt dat zij met hun beleid voldoen aan ‘de hoogste eisen voor milieuvriendelijkheid’, moeten externe stakeholders kunnen vaststellen wat de ecologische gevolgen hiervan (zullen) zijn (ibid. p.11). ‘Nauwkeurigheid’ heeft dus betrekking op de betrouwbaarheid van informatie, vis-à-vis de volledigheid hiervan of de mate waarop deze begrepen wordt
(ibid.). Met deze drie dimensies in acht komen Schnackenberg & Tomlinson op de volgende definitie:
“‘Transparantie’ is degepercipieerdekwaliteit van opzettelijk, door een afzender gedeelde,informatie.”
(Schnackenberg & Tomlinson, 2014, p. 5)
Transparantie en legitimiteit
Bovenstaande definitie van ‘transparantie’ geeft sluitend weer wat met het concept wordt bedoeld, maar zegt niets over de wenselijkheid ervan. Zoals eerder in dit hoofdstuk is aangegeven wordt transparantie binnen het overheidswezen doorgaans beschouwd als een gunstige ontwikkeling. Zo wordt het geacht een positief effect te hebben op de legitimiteit van democratische staten, doordat burgers zo de mogelijkheid hebben bestuurders ter verantwoording te roepen (Kanol, 2012, p. 521). ‘Democratie’ is immers (naast vele andere dingen) “een politiek bestuurssysteem waarin bestuurders verantwoordelijk worden gehouden voor hun daden in de publieke sfeer” (Schmitter & Karl, 1991, p. 76). Het verband tussen (democratische) ‘legitimiteit’ en ‘transparantie’ wordt verder onderstreept bij nadere bestudering van Robert Dahl’s On Democracy (1998). Uitgaand van het streven politieke gelijkheid te verwezenlijken, stelt Dahl dat er vijf criteria zijn voor een ideaal democratisch proces: effectieve participatie (i);
gelijkheid van stemmen (ii); het verkrijgen van een verlicht begrip (iii); controle van de politieke agenda (iv); en inbegrip van volwassenen (v)(Dahl, 1998, p. 38). Drie van de vijf criteria komen in het gedrang wanneer er geen of beperkt sprake is van
transparantie overheidswege. Met andere woorden: transparantie is bevorderlijk voor deze criteria, en derhalve voor democratie in zijn geheel. Wanneer bepaalde groepen in de polisbeter toegang hebben tot beleidsmakers dan andere, vormt dit een belemmering voor de effectieve participatie-eis. Transparantie biedt hiervoor een uitkomst: als
beïnvloeding inzichtelijk wordt kunnen benadeelde groepen daarop inspelen, waardoor er een ‘gelijk speelveld’ ontstaat (Holman & Luneburg, 2012, p. 79; Kanol, 2012, p. 522). Onevenredige vertegenwoordiging van groepen wordt in dat geval namelijk zichtbaar. Een gebrek aan transparantie brengt eveneens de mogelijkheid om te komen tot een verlicht begrip in gevaar. Als één boodschap naar verhouding meer wordt uitgedragen dan andere (door bijvoorbeeld een effectieve lobby), beperkt dit het vermogen van burgers tot het maken van weloverwogen besluiten. Een voorbeeld hiervan is de
schaliegaskwestie in Boxtel (2013) waar “wat zakelijk, discreet en verborgen was,
verandert in een emotionele kwestie die kan uitlopen op totale kakofonie”
(Timmermans, 2014, pp. 3-4). Deze ontstond doordat men aanvankelijk terughoudend was met het naar buiten brengen van informatie ten aanzien van proefboringen
(ibid.).Net als bij de twee eerdergenoemde criteria is transparantie van belang bij een gelijkwaardige controle over de politieke agenda. Als één bepaalde groep (ook in dit geval door een effectieve lobby) meer invloed uitoefent over welke zaken besproken worden in het besluitvormingsarena en welke niet, vormt dit een probleem voor het beoogde gelijkheidsstreven. Ook hier biedt een verbeterd inzicht de mogelijkheid hiervoor te waken en om eventueel actie te ondernemen.
Naast de wenselijkheid van transparantie in Dahl’s criteria voor een democratisch proces, noemt de Raad voor Openbaar bestuur drie “Motieven voor actieve openbaarheid” (Raad voor het openbaar bestuur, 2012): het democratiemotief ; het legitimiteitsmotief; en het kwaliteitsmotief. Het eerste komt overeen met de rol die transparantie speelt in Dahl’s criteria; ‘transparantie’ dient als voorwaarde voor “een goed functionerende democratie” dankzij “goed geïnformeerde burgers” (Raad voor het openbaar bestuur, 2012, p. 24). Het legitimiteitsmotief verbindt de afstand tussen overheid en burger met de mate waarin overheden transparant zijn. Meer transparantie verkleint die kloof en maakt dat overheden als meer legitiem worden beschouwd (ibid.). Het laatste motief, dat van ‘kwaliteit’ veronderstelt dat vreemde ogen dwingen
(“transparantie als prikkel om te presteren”). Ook zouden fouten eerder worden opgespoord en wordt hier meer gewicht aan gegeven (ibid.). Dit wordt overigens niet
altijd gezien in een positief daglicht, omdat het “vermoedelijk bijdraagt tot politiek cynisme en verminderd vertrouwen in de overheid” (Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, p. 142).
Transparantie en vertrouwen
Uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat er een verband bestaat tussen
‘transparantie’ en ‘vertrouwen' in democratische samenlevingen. Zowel Schnackenberg & Tomlinson, als Grimmelikhuijsen & Meijer komen bij hun literatuuronderzoek uit op drie dimensies waaruit het veelgebezigde begrip ‘vertrouwen’ bestaat:
kundigheid,welwillendheid, en eerlijkheid (Schnackenberg & Tomlinson, 2014, pp. 11-12; Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, pp. 140-141). Alledrie hebben betrekking op de wijze waarop de te vertrouwen actor wordt gepercipieerd – dus in hoeverre deze door de vertrouwende actor als een vaardige, eerlijke, en/of tegemoetkomende partner wordt gezien (ibid.).
Het verband tussen ‘vertrouwen’ en ‘democratie’ is reeds uitvoerig verkend door Robert Putnam, die zich daarbij baseerde op de waarnemingen van Alexis de Tocqueville
(Putnam, 1995). In geconsolideerde democratieën zou er namelijk sprake zijn van meer gemeten vertrouwen onder burgers. Het mechanisme wat daarachter schuilt is dat van een vergroot sociaal kapitaal – “kenmerken van sociale organisaties [lees: het
maatschappelijk middenveld] als netwerken, normen, en onderling vertrouwen wat
coördinatie en samenwerking faciliteert voor gemeenschappelijke doeleinden” (ibid. p.66). In gemeenschappen waar meer sociaal kapitaal aanwezig is lijkt er minder sprake te zijn van verdelingsproblematiek (‘collective action problems’) doordat culturen van samenwerking en onderhandeling er meer zijn ingebed. Dit zou op zijn beurt een matigend effect hebben op de drijfveren van opportunistisch gedrag (ibid. p.66-67). In de context van de relatie tussen overheid en burger speelt vertrouwen eveneens een prominente rol. Deze wordt medebepaald door de mate van transparantie:
“De verwachting lijkt te zijn dat mensen door transparantie zelf kunnen vaststellen dat een instituut goed functioneert en daardoor meer gaan vertrouwen: ‘juiste’ kennis leidt tot vertrouwen. Daarachter gaat het rationele idee schuil dat als mensen informatie tot
zich nemen en verwerken, ze vervolgens ook hun attitudes en mogelijk gedrag zullen aanpassen.”
(Jonkers, 2013) Wat wordt verondersteld is dat een hogere mate van transparantie leidt tot meer
vertrouwen in de overheid, wat weer ten gunste is van de (democratische) samenleving. Evenals bij het socialiserende effect van vertrouwen tussen burgers onderling, leidt de vertrouwensrelatie tussen overheid en burger (zo wordt aangenomen)eveneens tot ‘juist’ gedrag; beide actoren anticiperendan op basis van verwachtingen op elkaar, wat de kwaliteit van besluitvorming vergroot (Schnackenberg & Tomlinson, 2014, pp. 12-15; Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, pp. 141-142). Daarnaast lijkt inzicht in
overheidsprocedures verband te houden met de mate waarop deze door burgers als rechtvaardig worden beschouwd (van den Bos, 2007). Er kan dus worden gesteld dat ‘transparantie’, door diens aangenomen effect op ‘vertrouwen’, een positieve
ontwikkeling is.
Transparantie en hedendaags bestuur
De behoefte aan meer transparantie lijkt zijn oorsprong te vinden in de nadruk die wordt gelegd op het afleggen van verantwoording (‘accountability’) uit het New Public
Management-denken(Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, p. 137; Jonkers, 2013, p. 449).
New Public Management (NPM) is een set doctrines wier opkomst in de late jaren ’70 zorgde voor een revolutie in de inrichting van het publiek bestuur (Hood, 1991, pp. 3-4). De economische crisis van die tijd maakte dat er druk kwam te staan op de heersende bureaucratieën, waardoor een omslag in denken was vereist(Greve, 2010, p. 5). Overheden moesten kleiner, decentraal, en meer internationaal gericht worden om (uiteindelijk) efficiënter te zijn(Hood, 1991, p. 3). Dit leidde tot een verzameling van zeven doctrines die samen NPM vormen: ‘hands-on’ professioneel management (i); expliciete, meetbare standaarden (ii); nadruk op resultaten (‘output’) (iii);
disaggregatie/decentralisatie van overheden (iv); competitie (door marktwerking) (v); managementstijlen uit de private-sector (in plaats van de oude top-down militaire stijl)
eerste twee doctrines is accountability van belang. Individuen en overheden krijgen in NPM een mandaat om uit te voeren, in plaats van – slechts – een stuk van de te verdelen (‘diffused’) macht. Alleen wanneer dit mandaat met een duidelijk doel en idem kader wordt gegeven, kunnen de betrokken overheden en/of individuen ter verantwoording worden gehouden (ibid.).
Het verband tussen accountability en transparantie is haast vanzelfsprekend:als overheden openheid bieden en goede resultaten vertonen neemt vertrouwen toe, wat vervolgens de legitimiteit verhoogt (Grimmelikhuijsen & Meijer, 2012, p. 139). Dit maakt dat ook de Nederlandse overheid het NPM-denken en de daarbij behorende nadruk op
accountability overneemt in haar beleid ten aanzien van transparantie:
“Transparantie is in het overheidsdenken beland via het Amerikaanse denken over New Public Management. Als verantwoordingsmechanisme neemt de betekenis van transparantie toe.”
(Raad voor het openbaar bestuur, 2012, p. 35)
“Naar aanleiding van het Open Overheid initiatief van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk heeft ook de Nederlandse overheid de discussie gestart over de mogelijkheden om openheid in te zetten voor verbetering van het openbaar bestuur en de publieke dienstverlening.”
(Ministerie van BZK, 2013, p. 5)
Transparantie en de lobbypraktijk
‘Transparantie’, zoals deze is omschreven, biedt in de context van lobbyen een aantal voordelen. Het voorkomt de corruptie van overheidsbeambten en het ambtelijk proces, evenals de schijn hiervan. Het vergroot het vermogen om ambtenaren en Kamerleden ter verantwoording te roepen doordat hun acties staan geregistreerd. Het stelt
ambtenaren en Kamerleden beter in staat om te beoordelen óf, en door wie, zij
beïnvloed worden en naar aanleiding hiervan actie te ondernemen. Het zorgt voor een ‘evenwichtig speelveld’, daar waar lobby plaatsvindt “achter gesloten deuren” (Holman
& Luneburg, 2012, pp. 78-79).
Soortgelijke argumenten worden al in 1998 genoemd door Greenwood & Thomas, die door een exponentieel groeiende public affairs-industrie in ‘het Westen’ aanleiding zien om te pleiten voor meer regulering (Greenwood & Thomas, 1998, pp. 487-488). Wat hierbij opvalt is dat zij, naast argumenten over accountability en het gelijke speelveld, regulering zien als een vereiste om de “overbevolkte” wereld van belangenbehartiging overzichtelijk te maken. Dit wordt benadrukt in het volgende citaat: “the forms of state regulation of interest groups are […] critical for the operation of a viable democracy” (ibid.).
Eerder in deze scriptie is het verband tussen ‘transparantie’ en ‘democratische legitimiteit’ aan de orde gekomen, waarbij werd gesteld dat deze positief samenhangen. In het kader van het veronderstelde gebrek aan vertrouwen en legitimiteit in de
Europese Commissie (de ‘democratic deficit’) stelt Direnc Kanol (2012) dat met het opzetten van een verplicht lobbyregister dit gebrek voor een deel kan worden verholpen(Kanol, 2012). Eerdere pogingentot zelfregulering elders zijn door hun vrijblijvende karakter onsuccesvol gebleken, en duszou de Europese Commissie over moeten gaan tot het verplichten van registratie voor lobbyisten, aldus de auteur. (ibid.).
Op basis van de voorgelegde literatuur wordt dus aangenomen dat
‘transparantie’in de context van lobbyen zorgt voor meer accountability, een ‘gelijk speelveld’, overzichtelijkheid, en een verkleining van het democratisch tekort – maar wat is nu eigenlijk ‘lobbyen’?
Definitie van ‘lobbyen’
Eén van de problemen die optreedt bij het reguleren – transparanter maken – van de lobbypraktijk is die van definitie. Wat is nu precies ‘lobbyen’? Wanneer een
professionele public affairs-firma wordt ingehuurd door een bedrijf om diens belangen kenbaar te maken bij een Tweede Kamerlid is het vrij duidelijk dat hier sprake is van ‘lobbyen’. Echter, wanneer bij een informeel diner met datzelfde Kamerlid die belangen (om wat voor reden dan ook) voor minder dan een minuut ter sprake komt, wordt het al een stuk minder duidelijk of iemand dan aan het lobbyen is – om van ‘meetbaarheid’ nog maar te zwijgen. Om uitsprakente kunnendoen over het initiatief Lobby in daglicht zal het begrip ‘lobbyen’ moeten worden uitgediept. Zo wordt niet alleen een essentieel
concept duidelijk waarnaar in het empirische gedeelte onderzoek wordt gedaan; het biedt tevens inzicht in de verschillen in definities van het concept ‘lobbyen’. Dit laatste is van belang voor de aanbevelingen aan het einde van deze scriptie. Daarbij dient te worden vermeld dat hier vooral is gekeken naar Nederlandse literatuur met betrekking tot het lobbybegrip – het betreft immers een Nederlandse casus.
In Het grote lobbyboek (2013) van Erik van Venetië en Jaap Luikenaar wordt lobbyen omschreven als “het informeel beïnvloeden van formele besluitvorming” (Timmermans, 2014, p. 9). Dit is een compacte definitiewat als voordeel heeft dat voorbeelden als bovenstaande (‘het informele diner’) kunnen worden geschaard onder de noemer ‘lobbyen’. Tegelijkertijd is dit ook een nadeel, gezien de hoeveelheid
handelingen die zo onder diezelfde noemer vallen. Dit kan bij het voeren van onderzoek problemen opleveren bij het vaststellen van oorzaak-gevolgrelaties. Daarnaast zegt de definitie niets over de opzet van een lobby-handeling: de Fukushima-ramp (2011) kan, ongeacht de grote invloed op de antinucleairelobby, geenszins worden gekenmerkt als ‘lobbyen’. Hoewel de definitie is geformuleerd als een lopende handeling (‘het informeel beïnvloeden…’), kan ‘lobbyen’ hierbij alleen ex post worden vastgesteld. Oftewel: pas als de handeling invloed heeft gehad op formele besluitvorming spreekt men van ‘lobbyen’ – zonder ‘invloed’; geen ‘lobby’, ongeacht de door de lobbyist ondernomen actie. De definitie van v. Venetië & Luikenaar is dus voor dit onderzoek ongeschikt.
De Beroepsvereniging voor Public Affairs (BVPA) hanteert een ‘vollere’ definitie:
“Het strategische proces van inspelen op politieke besluitvorming, op veranderingen in de maatschappij en in de publieke opinie, die van invloed zijn op het functioneren van de eigen organisatie.”
(BVPA, 2007, p. 2) Opmerkelijk is hierbij het woord ‘strategisch’. Dit impliceert een doorlopend proces van beïnvloeding, wat ingaat tegen de stelling van Baakman, Korsten, & van Mierlo dat “lobby […] meestal [is] gericht op een issue” (Baakman, Korsten, & van Mierlo, 1995, p. 5). Overigens wordt hier een definitie gegeven van ‘public Affairs’, waarvan ‘lobby’ (volgens de BVPA) slechts een onderdeel is (BVPA, 2007, p. 2). Deze is gedefinieerd als: “het geheel aan rechtmatige acties dat wordt ondernomen om de (politieke en
Een vergelijkbare definitie, welke is gebaseerd op hetzelfde onderscheid tussen ‘lobby’ en ‘public affairs’, is die uit het Handboek public affairs (van Drimmelen,
Handboek public affairs, 2014). De auteur (die tevens directeur is van een bekend publicaffairsbureau) spreekt hier van “professionele en transparante
belangenbehartiging waarbij de eigen organisatie doorlopend wordt betrokken bij politieke en maatschappelijke besluitvormingsprocessen” (van Drimmelen, Handboek public affairs, 2014, p. 10). Ook hierin komt het doorlopende karakter van lobby/public affairs (letterlijk) voor, en daarbij is het belang van transparantie toegevoegd. Het (feitelijk onjuiste) gebruik van ‘lobby’ en ‘public affairs’ als synoniemen wordt door de auteur onderkend, al stelt deze ook dat “dit […] niet altijd te vermijden [is] en ook niet erg” (ibid. p. 12).
De Europese Commissie definieert ‘lobbyen’ als “alle activiteiten welke als doel hebben het beïnvloeden van beleidsformulering en besluitvormingsprocessen van [overheids-] instituties” (Europese Commissie, 2006, p. 5). SOMO noemt deze definitie “neutraal” en neemt het over in hun rapport Taking Lobbying Public(SOMO, 2013, p. 11). Deze definitie wordt geacht het meest geschikt te zijn voor gebruik in deze scriptie. Allereerst vanwege het reeds benoemde neutrale karakter. Er is geen sprake van normativiteit, zoals in van Drimmelen’s definitie van ‘public affairs’; die stelt dat public affairs alleen als zodanig gekenmerkt wordt in het geval deze transparant is. Daarnaast wordt in deze definitie de doelmatigheid van lobby/public affairs meegenomen,
waarmee het superieur is aan de definitie van v. Venetië. Het onderscheid wat wordt gemaakt in de definitie van de BVPA (en ook in die van v. Drimmelen) tussen ‘lobby’ en ‘public affairs’ is weliswaar juist, maar in de praktijk vaak niet meer dan semantiek. Wanneer de definities van de BVPA en Europese Commissie naast elkaar worden gelegd, blijkt daarnaast dat deze erg overeenkomen (ibid.). Voor deze scriptie zal dus onder ‘lobbyen’ worden verstaan:
“…alle activiteiten welke als doel hebben het beïnvloeden van beleidsformulering en besluitvormingsprocessen van [overheids-] instituties.”
Context
Tot nu toe is er verwezen naar het initiatief Lobby in daglicht, zonder dat hiervan de details en achtergrondenbekend zijn (op datgene na wat in het introductiehoofdstuk is besproken). Ditzelfde geldt tot op zekere hoogte ook voor het fenomeen ‘lobbyen’, waaraan weliswaar een sectie is gewijd voor het definiëren ervan. Enige contextuele duiding is in beide gevallen dus op zijn plaats, vanwaar dit korte hoofdstuk.
Lobby in daglicht
Nadat er eerder voorstellen zijn gedaan door Lea Bouwmeester om de lobbypraktijk te reguleren, publiceert zij samen met partijgenoot Astrid Oosenbrug op 6 mei 2015 op de website van de Partij van de Arbeid de consultatienota Lobby in daglicht(Bouwmeester & Oosenbrug, 2015). Dit leidt onmiddellijk tot uiteenlopende reacties door stakeholders ‘uit het veld’ vanuit allerlei hoeken (BVPA, 2015; NRC Handelsblad, 2015; TabakNee, 2015; VNO-NCW, 2015; van Drimmelen, 2015). Deze variëren van ‘verwelkomend’ tot ‘naïef’, en van ‘niet radicaal genoeg’ tot ‘tot mislukken gedoemd’ (ibid.). Geen van deze reacties is ondubbelzinnig positief, wat suggereert dat er veel zal moeten worden veranderd en/of aangevuld om Lobby in daglicht tot een succes te maken.
Lobbyen: een beknopte geschiedenis
Het woord ‘lobbyen’ heeft als etymologische oorsprong het Latijnse ‘lobia’, wat staat voor ‘afdak’, ‘galerij’, of ‘podium’ (van der Sijs, 2010). In deze lobia rondom de senaat van het oude Rome verzamelden zich ‘lobbyisten’ die poogden op informele wijze senatoren te overtuigen van de belangen van landeigenaren, ondernemers, of bijvoorbeeld het leger (van Drimmelen, 2014, p. 17). Ditzelfde zien wij terug in de lobby’s (die inmiddels staan voor de wachtruimten, later wandelgangen, waar
Lagerhuis- en Congresleden zich tussen vergaderingen door moeten bewegen) van het Britse Westminster en het Amerikaanse Capitool van de 19e en 20e eeuw;
wijzigen of af te wijzen (ibid.). In de Verenigde Staten is lobbyen “al zover ingeburgerd” dat het “als fact of political life [wordt] aanvaard” (Baakman, Korsten, & van Mierlo, 1995, p. 7). Dit krijgt uiting in onder andere het Lobbying Disclosure Act, wat lobbyisten verplicht om zich te registreren alvorens zij hun vak mogen beoefenen (ibid.).
Public affairs als vakgebied maakt een opkomst in de jaren ’70. In deze periode verschijnen de eerste wetenschappelijke publicaties, en door de eerdergenoemde
veranderingen in de inrichting van het publiek bestuur (onder andere door NPM) komen actoren uit de politiek en het bedrijfsleven steeds meer (persoonlijk) met elkaar in contact (van Drimmelen, 2014, pp. 18, 22, 23-24; ibid.). Braakman, Korsten, & van Mierlo schrijven deze toename van lobbycontact (in Nederland) toe aan de ‘gemengde economische orde’, waarbij er sprake is van “interdependentie tussen alle mogelijke maatschappelijke instanties, ook overheid en bedrijfsleven…” (Baakman, Korsten, & van Mierlo, 1995, p. 8). Hoewel aanvankelijk slechts grote ondernemingen zich bezighielden met ‘overheidsbetrekkingen’, gingen overheidsorganen en kleinere bedrijven zich in de jaren ’80 hier ook steeds meer voor interesseren. Ambtenaren en politici erkenden het belang van contact met het bedrijfsleven, maar deze hadden in veel gevallen nog onvoldoende “kennis van het juiste loket bij de overheid” (ibid.). De kleinere
ondernemingen hadden op hun beurt behoefte aan de behartiging van hun belangen bij de overheid, maar hadden niet de middelen (kennis, financiën) om dit te verwezenlijken. Hierdoor ontstond de ruimte voor de opkomst van externe bureaus en generieke
belangenorganisaties (ibid., pp. 8-9). In de jaren ’90 komt het vakgebied in een
stroomversnelling (van Drimmelen, 2014, p. 24). Er is een toename in de hoeveelheid wetenschappelijke publicaties, alsook het aantal professionele publicaffairsbureaus. Dit is met name toe te schrijven aan de toegenomen complexiteit van het
politiek-bestuurlijke domein, waardoor “professionals hun organisaties […] de weg [moeten] wijzen en de belangenbehartiging strategisch voorbereiden” (ibid.). Onderdeel van deze complexiteit is de verschuiving van nationale bevoegdheden naar ‘Brussel’, waardoor logischerwijs hier steeds meer lobby plaatsvindt (ibid., p. 131; Timmermans, 2014, p. 4). Daarnaast beperkt het vakgebied zich inmiddels niet meer tot de nationale overheid en het bedrijfsleven, maar maken koepelorganisaties, brancheverenigingen, lokale
overheden, en non-gouvernementele organisaties (ngo’s) hun opwachting in de arena van de politieke belangenbehartiging (van Drimmelen, 2014, pp. 24-25).
informeel fenomeen naar een volwassen, professioneel, en wetenschappelijk bestudeerd veld. Dit laatste krijgt in Nederland vorm met de Leergang Public Affairs van de
Universiteit Leiden en de Masteropleiding European Public Affairs van Maastricht University (Universiteit Leiden, 2015; Maastricht University, 2015).
Maatregel Toelichting
1. Lobbyparagraaf: zicht op invloed a. Openbaar Integraal
Afwegingskader
b. Internet consultatie geheel openbaar
c. 'Daglicht' bij elk ingebracht belang (middels het aanleveren van een digitaal A4)
Wij stellen voor om bij elk groot beleidsonderwerp en wet (of een wijziging hiervan), altijd openbaar te maken welke belangen door wie zijn ingebracht en wat ermee is gedaan. De zogenaamde lobbyparagraaf wordt daarmee een verklaring van invloed waarin het betreffende krachtenveld en de
bijbehorende belangen weergegeven worden. Dit kan op hoofdlijnen prima worden vastgelegd, zodat ook Nederland een 'legislative footprint' krijgt bij grote beleidsvoorstellen en wetsvoorstellen. Ook het bedrijfsleven zelf is gebaat bij deze versterking. De 'verklaring van invloed' moet het minder gemakkelijk maken om inbreng "weg te schrijven". De verschillende inzichten kunnen voluit aan de orde komen in het parlementaire debat. Beïnvloeding vindt vaak in eerste instantie plaats door actieve uitnodiging hiervoor van de overheid, maar vaak ook op initiatief van belanghebbenden zelf.
2. Openbare agenda's, ook van toezichthouders
Traditioneel raakt de Nederlandse discussie over lobby met name "Den Haag", en dan vooral de Haagse politieke vierkante kilometer. Lobbyisten kunnen echter ook actief zijn in de richting van ambtenaren, werkzaam bij ministeries, en in de richting van toezichthouders en andere uitvoeringsorganisaties. Ook de contacten tussen lobbyisten en deze organisaties en personen dienen zoveel mogelijk in de openbaarheid te geschieden. In de Verenigde Staten is ervaring opgedaan met het openstellen van de agenda's van de bestuurders van toezichthouders. Ons voorstel is de agenda's van de top van ministeries, toezichthouders en uitvoeringsorganisaties via internet open te stellen. Uitzonderingen zijn mogelijk in vooraf bepaalde gevallen, bijvoorbeeld voor intern beraad en staatsgeheimen.
3. Transparantie register van lobbyisten Verschillende Europese landen hebben een register met
lobbyisten dat verder gaat dan het Nederlandse register. Daar kunnen we een voorbeeld aan nemen. De beroepsvereniging public affairs en lobby (BVPA) heeft hierop eerder positief gereageerd.
Ons voorstel is een register op te stellen waarin zijn opgenomen: Alle mensen die een lobbypas van de Kamer in hun
bezit hebben
Alle oud-Kamerleden en bewindspersonen die als lobbyist werkzaam zijn
Lobbyisten die zonder pas Kamerleden bezoeken, door openbaarmaking van het
bezoekregistratiesysteem van de Tweede en Eerste Kamer (gericht op lobbyisten)
Figuur 1: Voorgestelde maatregelen uit Lobby in daglicht(Bouwmeester & Oosenbrug, 2015).
In de startblokken
Dit punt van de scriptie is de scheidslijn tussen ‘opzet’ en ‘onderzoek’. Tot nu toe is het onderwerp aan de lezer geïntroduceerd, en is hiervan een indruk gepresenteerd die in zoverre voldoende diepgang bevat om het verdere onderzoek te kunnen plaatsen in de bedoelde context (‘de Nederlandse lobbypraktijk’). Er zijn daarbij een aantal concepten
verduidelijkt, waarvan de lezer zal bemerken dat deze verband houden met resultaten die in een latere fase van deze scriptie beschreven zullen worden. Zo is het concept ‘transparantie’ gedefinieerd, opgebouwd uit drie dimensies: openbaring, helderheid, en nauwkeurigheid. Daarnaast is de positieve relatie tussen transparantie en de concepten legitimiteit en vertrouwen beschreven; beide van groot belang als criteria voor moderne democratieën. Verder is de functie van ‘transparantie’ binnen het hedendaagse
overheidsdenken benoemd, waarbij blijkt dat dit een vereiste is voor toerekenbaarheid (‘accountability’). De relatie tussen ‘transparantie’ en de lobbypraktijk is ook vermeld, evenals de definitie van laatstgenoemde en de perikelen die wegens ambiguïteit hieromheen kunnen ontstaan. Er wordt verondersteld dat de lezer nu dus voldoende kennis heeft over het wat en waarom van transparantie en de context rondom Lobby in daglicht. Nu is het zaak om het onderzoek te beschrijven en de resultaten die daaruit voortvloeien.
Methodologie
In dit gedeelte zal de verbinding worden gemaakt tussen de concepten uit het
literatuuronderzoek en de verzamelde empirische data. Allereerst zal worden geduid vanuit welke wetenschapsfilosofische positie dit onderzoek is gevoerd. Vervolgens zal worden beschreven welke strategie er is gehanteerd om tot de resultaten van dit onderzoek te komen, waarna er een verantwoording wordt gegeven van de
casusselectie. Hieropvolgt de operationalisering van eerdergenoemde concepten, met eventuele indicatoren die daaruit voortvloeien. Als laatste zullen de verschillende onderzoeksfasen worden beschreven met de wijze waarop is voldaan aan de kwaliteitseisen voor betrouwbaarheid en validiteit.
Wetenschapsfilosofische positie
Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe voor verschillende stakeholders het beoogde streven ‘transparantie’ wordt gewaarborgd door de
voorgestelde maatregelen uit het initiatief Lobby in daglicht. Om dit te verwezenlijken is ervoor gekozen om data te verzamelen doorhet afnemen van kwalitatieve interviews en middelskwalitatieve inhoudsanalyse van documenten. Hierbij staan de meningen van respondenten centraal, waarbij in het gunstigste geval er na analyse wetmatigheden zichtbaar worden die zullen leiden tot een antwoord op de onderzoeksvraag. Er wordt uitgegaan van het gegeven dat er geen sprake is van volmaakte intersubjectiviteit tussen de respondenten met betrekking tot ‘transparantie’ en Lobby in daglicht. Dit maakt dat in dit onderzoek een constructivistische ontologische positie wordt aangenomen – ‘transparantie’ en Lobby in daglicht bestaan niet buiten de belevingswerelden van de betrokkenen, ofwel: er is in dit geval geen sprake van een objectief waarneembare werkelijkheid. Omdat dit onderzoek is gericht op de verschillende ‘subjectiviteiten’ van de respondenten, is de epistemologische benadering hiervan interpretavistisch.Er wordt uitgegaan van de mogelijkheid dat verschillende respondenten verschillende
opvattingen hebben met betrekking tot het onderzochte. Deze verschillen zullen uiteindelijk van belang zijn bij de beantwoording van de onderzoeksvraag en het trekken van eventuele conclusies.
Onderzoeksstrategie&-ontwerp
In de vorige alinea is uit de doeken gedaan welke ontologische- en epistemologische positie is ingenomen bij het voeren van dit onderzoek. Daarnaast is impliciet gesteld dat de doelstelling is om theorievormend – inductief – te werk te gaan bij uitvoeren van de analyse. De data die hiervoor wordt gebruikt is van niet-statistische aard. Deze
elementen maken dat de gevoerde onderzoeksstrategie als‘kwalitatief’kan worden gekenmerkt(Bryman, 2008, pp. 21-22, 366).De keuze voor deze onderzoeksstrategie komt voort uit het gegeven dat ‘lobby’ en ‘public affairs’ in Nederland als een
(wetenschappelijk) vakgebied in ontwikkeling wordt gezien(Timmermans, 2015, p. 26). Dit maakt dat (in vergelijking met soortgelijke velden als de bestuurskunde en
communicatiewetenschappen) er relatief weinig data, laat staan theorie, voorhanden is om onderzoek naar te doen. Deze zal dus moeten worden verzameld en verwerkt om eventueeltot toetsbare hypothesen te komen voor toekomstig onderzoek. Dit onderzoek is dus theoriegericht van aard. Hierbij wordt het onderscheid gemaakt tussen
‘theorieontwikkelend’ en ‘theorietoetsend’ onderzoek (Verschuren & Doorewaard, 2007, pp. 42-46). De door gebrekkigheid van public affairs als wetenschap ingegeven,
inductieve karakter van dit onderzoek maakt dat zij kan worden geschaard onder de noemer ‘theorieontwikkelend onderzoek’.
Het ontwerp wat het beste past bij de doelstelling en gekozen strategie is de zogeheten casestudy, of ‘casusonderzoek’. Hierbij doet de onderzoeker een
“gedetailleerde en intensieve analyse van een enkele casus” (Bryman, 2008, p. 52). Casestudy’s worden erkend het beste te ‘passen’ bij kwalitatieve onderzoeksmethoden als ‘on- of semigestructureerde interviews’ en ‘participantenobservatie’ vanwege de mogelijkheid die deze methoden bieden om tot rijke, diepgaande informatie te komen (ibid. p.53). Dit past eveneens bij de beoogde ideografische aanpak, waarbij verklarende uitspraken worden gedaan over de buitengewone aard van het onderzoeksobject. Dit staat haaks op de nomothetische aanpak, waarbij het doel is om uitspraken te doen die generaliseerbaar zijn over tijd en ruimte (ibid. p. 54). Naast de mogelijkheid om te komen tot een integraal beeld van het onderzoeksobject kent de casestudy het
voordeel(in vergelijking met andere onderzoeksontwerpen)meer wendbaar te zijn. Er is relatief weinig voorstructurering nodig om het onderzoek uit te voeren, waardoor er tijdens het onderzoek nog van koers kan worden veranderd (Verschuren & Doorewaard,
2007, p. 190). Dit is bovendien een voordeel voor beginnende onderzoekers, omdat “in principe met relatief weinig methodologische kennis en training toch heel zinvolle onderzoeksresultaten kunnen worden verkregen” (ibid. p. 191). Een ander praktisch voordeel van de casestudy is dat diens resultaten eerder “door het veld zullen worden geaccepteerd” (ibid.). Dit komt doordat de onderzoeker minder afstand heeft tot het onderzochte dan bij andere methodes. Daarnaast zijn de data en methoden in een casestudy vaak van een “meer alledaags” karakter dan bijvoorbeeld bij een
kwantitatieve survey of een “enigszins kunstmatig experiment” (ibid.). Een groot nadeel van casestudy’s is dat resultaten hiervan lastig zijn te generaliseren (ibid. p. 191). Op dit specifieke punt van kritiek zal verderop in deze scriptie worden ingegaan.
Methoden van onderzoek
Om de onderzoeksstrategie ten uitvoer te brengen, met als uiteindelijke doel het
beatwoorden van de onderzoeksvraag, is ervoor gekozen om kwalitatieve interviews te houden met respondenten die gezamenlijk als representatief kunnen worden
beschouwd voor de verschillende soorten stakeholders op het gebied van het Nederlandse public affairswezen. Het voornaamste voordeel van deze
onderzoeksmethode ten opzichte van andere ligt in het feit dat zo een helder beeld ontstaat van de meningen van stakeholders met betrekking tot ‘transparantie in het lobbywezen’ en Lobby in daglicht. Dit is omdat het accent bij kwalitatieve interviews meer ligt op de zienswijze van de geïnterviewde, in plaats van de interviewer – wiens kaders bepalend zijn bij de uitvoering van kwantitatief onderzoek (Bryman, 2008, p. 437). Een bijkomend voordeel van deze methode is dat het mogelijk maakt om relevant onderzoek te doen, ondanks een geringe samplegrootte (n=8) – iets watgezien de relatief korte onderzoeksduur (vijf maanden) geen overbodige luxe is.
Naast interviews wordt er gebruikgemaakt van data uit verschillende documenten, die variëren van Kamerstukken tot nieuws- en andere web artikelen. Hierop is kwalitatieve inhoudsanalyse toegepast. Deze documenten dienen als toevoeging naast de data die wordt verzamelduit interviews,of ter
ondersteuning/verduidelijking van wat er door de interviews naar voren komt (ibid., pp. 529-531).
Casusselectie
Omdat het in dit onderzoek gaat om de reactie van verschillende stakeholders op Lobby in daglicht spreken wij van een ‘enkelvoudige casus’. Bouwmeester’s initiatief is hierbij de bestudeerde casus, en de respondenten/documenten zijn de databronnen waarmee (na inductieve analyse) een conclusie wordt getrokken over voorgenoemde casus. Ophet moment van schrijven is er geen vergelijkbare regulering omtrent belangenbehartiging en overheid in Nederland aanwezig, wat maakt dat Lobby in daglicht kan worden beschouwd als ‘uniek’. Hiermee valt het onder de categorie van de extreme- of unique casestudy’s vanwege het buitengewone karakter van de onderzochte casus (ibid., p. 55). Generaliseerbaarheid
Een algemeen punt van kritiek met betrekking tot casestudy’s is dat deze laag scoren op generaliseerbaarheid (ibid., p. 57). Er wordt namelijk onderzoek gedaan naar een beperkt aantal casussen (in dit geval één), waardoor uitkomsten moeilijker zijn te vertalen naar algemeen geldende wetten. Hoewel terecht, is deze kritiek in dit geval niet relevant. Het doel van dit onderzoek (en van vele andere kwalitatieve casestudy’s) is namelijk niet om te komen tot generaliseerbare uitkomsten (hoewel dit niet wordt uitgesloten), maar om wetenschappelijk beargumenteerde, theorievormende uitspraken te doen over Lobby in daglicht. Deze handelswijze wordt het beste ondervangen door de volgende citaat uit Bryman (2008):
“The crucial question is not whether the findings can be generalized to a larger universe but how well the reseracher generates theories out of the findings.”
(ibid.)
Er is tijdens dit onderzoek sprake van slechts één meetmoment, namelijk de periode van het laatste kwartaal van 2015. Dit houdt in dat de gesprekken die zijn gevoerd met respondenten plaatsvonden in die tijd, en dat er gebruik is gemaakt van documenten die op dat moment actueel waren. De reden hiervoor is louter praktisch; omdat de tijd die wordt uitgetrokken voor het voltooien van deze masterscriptie slechts vijf maanden bedraagt, kan alleen binnen deze periode het onderzoek hebben plaatsgevonden. Dit is voor de beantwoording van de onderzoeksvraag ruim voldoende tijd om genoeg
respondenten te vinden waarmee een beeld kan worden geschetst van het onderzochte. Triangulatie
Bij het onderzoek naar de casus Lobby in daglicht is gebruik gemaakt van informatie uit meerdere databronnen, te weten ‘interviews met stakeholders’ en gegevens uit
documenten. Hierdoor kan worden gesteld dat er sprake is van triangulatie; het gebruik van meerdere sampling- en onderzoeksmethoden bij de bestudering van sociale
fenomenen (ibid., p.379). Omdat in dit onderzoek er een verschil is in databronnen, spreken wij om precies te zijn van ‘bronnentriangulatie’ (Verschuren & Doorewaard, 2007, pp. 189-190). Hierdoor worden zowel de betrouwbaarheid, als de validiteit van het onderzoek vergroot. Op deze twee sleutelbegrippen zal verder in deze scriptie in detail worden ingegaan.
Operationalisering
Hoewel de operationalisering van concepten in kwalitatief onderzoek een minder grote rol speelt dan in kwantitatief onderzoek, blijft het van belang deze voor de lezer te vertalen. De reden hiertoe ligt dan niet in de totstandkoming van te meten indicatoren, maar meer in de duiding van zogenaamde sensitizing concepts(Bryman, 2008, p. 373). Deze bieden de lezer “a general sense of reference and guidance in approaching emperical instances” (ibid.). Omdat er onderzoek wordt gedaan naar ‘transparantie’en ‘lobbyen’ is het dus zaak om deze twee concepten te duiden zodat er een referentiekader ontstaat waaruit valt te putten.
In het literatuuronderzoek is het concept ‘transparantie’ al uitvoerig uiteengezet. Hierbij is gekozen om de definitie van Schnackenberg & Tomlinson (2014) te hanteren: “…de gepercipieerde kwaliteit van opzettelijk, door een afzender gedeelde, informatie”. Deze is opgebouwd uit drie dimensies: een openbarings-, helderheids- en
nauwkeurigheidsdimensie (Schnackenberg & Tomlinson, 2014, pp. 9-11). Lobbyen
Ook het concept ‘lobbyen’ is in het literatuuronderzoek behandeld, waarbij er is gekozen om de definitie van de Europese Commissie te hanteren: “…alle activiteiten welke als doel hebben het beïnvloeden van beleidsformulering en besluitvormingsprocessen van [overheids-] instituties”(Europese Commissie, 2006, p. 5). In tegenstelling tot andere definities wordt er bij dit onderzoek geen onderscheid gemaakt tussen ‘lobbyen’ en ‘public affairs’.
Transparantie De gepercipieerde kwaliteit van
opzettelijk, door een afzender gedeelde, informatie.
Lobbyen Alle activiteiten welke als doel hebben het
beïnvloeden van beleidsformulering en besluitvormingsprocessen van
(overheids-) instituties Figuur 2:De sensitizing concepts ‘transparantie’ en ‘lobbyen’.
Onderzoeksfasen
Het gevoerde onderzoek van de afgelopen vijf maanden is onder te verdelen in drie fasen: oriëntatie, dataverzameling, en analyse. In dit gedeelte zal worden toegelicht op welke wijze het onderzoek heeft plaatsgevonden en welke methoden daarvoor zijn gebruikt. Er moet hierbij vermeld worden dat de afzonderlijke fasen in het verloop van het onderzoek niet strikt van elkaar zijn te scheiden. Met name de fasen
‘dataverzameling’ en ‘analyse’ lopen regelmatig in elkaar over. Dit is echter iets wat bij kwalitatief onderzoek gemeengoed is, waarmee het dus als niet-problematisch wordt beschouwd(Bryman, 2008, pp. 370-372).
In de oriëntatiefase is het van belang een beeld te vormen van het onderwerp alvorens er in detail onderzoek naar wordt gedaan. Dit stelt de onderzoeker namelijk in staat om gerichter data te verzamelen, naast het feit dat meer contextuele kennis nuttig is bij de analyse hiervan. Het onderwerp in kwestie is in dit geval ‘het Nederlandse lobbywezen’ – waarnaar is georiënteerd door het bekijken van items uit actualiteitenrubrieken als Nieuwsuur, het lezen van relevante wetenschappelijke en niet-wetenschappelijk
literatuur, het houden van pilot-interviews, en het bezoeken van een bijeenkomst van de BVPA.
De bekeken video bestaat vooral uit korte fragmenten die onderdeel vormen van een grotere uitzending, waarbij het in desbetreffend stuk gaat over het thema ‘lobby’ en ‘transparantie’. Een uitzondering hierop is de aflevering van Rambam; deze was in zijn geheel gewijd aan dit onderwerp(NPO, 2013). De bestudeerde wetenschappelijke bronnenvormden onderdeel van een verkennend literatuuronderzoek naar
transparantie en lobbyregulering in met name het buitenland. Deze boden inzicht in de motivatie, werkwijze, resultaten en problematiek bij de implementatie van maatregelen op het gebied van transparantie. De niet-wetenschappelijke literatuur bestond
voornamelijk uit nieuwsartikelen die betrekking hebben op het onderwerp in het algemeen, of op Lobby in daglicht. Deze bieden eveneens inzicht in het onderwerp, maar doen dit meer vanuit een Nederlandse context.
Naast het lezen van relevante literatuur zijn er ook ter oriëntatie pilot-interviews afgenomen. Deze gesprekken waren niet alleen om een beeld te krijgen ‘van het veld’, maar ook om de onderzoeker vertrouwd te maken met het interviewen van
respondenten. De interviews zijn gehouden met respectievelijk Myrthe Kusse en Pieter Veldhuizen, beide ervaren lobbyisten bij Wallaart & Kusse Public Affairs (WKPA). Deze duurden 60 en 35 minuten en bevatten algemene vragen en reacties over transparantie en Lobby in daglicht.
Als laatste heeft er een bezoek plaatsgevonden aan een seminar van de BVPA over ‘lobbyen in Brussel’. Hoewel deze geen directe betrekking had op het onderwerp transparantie of Lobby in daglicht, is daar wel kort aan gerefereerd door de voorzitter van de BVPA. Hieruit kon worden opgemaakt dat het onderwerp centraal staat op de agenda van de beroepsgroep, waarmee het belang van het initiatief voor hen wordt benadrukt.
Dataverzameling
Zoals eerder is aangegeven zijner twee methoden toegepast bij het verzamelen van data; het afnemen van interviews en het inhoudelijk analyseren van documenten. Hiervan is reeds aangegeven waarom er voor deze methoden is gekozen. Dit gedeelte zal daarom met name gaan over de structurering van de gehouden interviews, de wijze van
verslaglegging, en de keuze van de respondenten. Daarnaast zal worden beschreven welke documenten worden gebruikt voor de analyse.
In het gedeelte Methoden van onderzoek is aangegeven dat er gebruik is gemaakt van kwalitatieve interviews bij het verzamelen van de benodigde data. De reden
hiervoor is (kortgezegd) vanwege het vermogen om in relatief korte tijd ‘diep’ in het onderwerp te kunnen duiken met weinig respondenten. De wijze waarop dit gebeurt wordt medebepaald door de structuur. Deze kan variëren tussen gestructureerd, semigestructureerd, of ongestructureerd. Het gestructureerde, of ‘gesloten’ interview is een kwantitatieve methode waarbij de onderzoeker steeds dezelfde vragen stelt, in dezelfde volgorde, aan diens respondenten. Het doel is dan om de antwoorden te kunnen verwerken in een statistische analyse (ibid. p. 193). Deze methode heeft als groot nadeel een gebrek aan flexibiliteit – iets waar het semi- of ongestructureerde (ook wel ‘kwalitatieve’) interview juist in uitblinkt (ibid. p. 437). Het vermogen om in te kunnen springen op nieuwe ontwikkelingen tijdens het interview maakt dat deze
methoden uitermate geschikt zijn om te komen tot gedetailleerde informatie. Daarnaast biedt het kwalitatieve interview de respondent de mogelijkheid tot rambling– het houden van monologen waarin zij onderwerpen of invalshoeken opbrengen die zij belangrijk achten (ibid.). Gezien de doelstelling van dit onderzoek ligt het dus voor de hand om semi- of ongestructureerde interviews te houden met relevante respondenten.
“Also, the emphasis must be on […] what the interviewee views as important in explaining and understanding events, patterns, and forms of behaviour.”
(ibid. p. 438) Wat maakt dat een interview semi- of ongestructureerd is heeft te maken met de mate van schriftelijke voorbereiding. Bij een ongestructureerd interview maakt de
interviewer hoogstens gebruik van een aide-mémoire, waarop een aantal onderwerpen staan genoteerd. Bij een semigestructureerd interview heeft de interviewer een
interviewgids waarop onderwerpen en vragen staan die wel-of-niet worden gesteld, zonder volgorde, en waarvan afgeweken mag worden (ibid.). De interviewmethode die in dit onderzoek is aangehouden ligt tussen semigestructureerd en ongestructureerd in. Enerzijds is er sprake van vaste onderwerpen, namelijk ‘transparantie’, ‘lobby’ en Lobby in daglicht, met daarbij behorende vragen. Aan de andere kant nemen de interviews vaak meer de vorm aan van eenvloeiend dialoog dan een vraaggesprek. Hoe dan ook is dit voor de beantwoording van de onderzoeksvraag irrelevant; zolang er tijdens de interviews in voldoende mate is gesproken overtransparantie en Bouwmeester’s initiatief,is het mogelijk geweest om hier de benodigde data uit te destilleren.
De interviews hadden een duur van gemiddeld ruim 30 minuten, met tijden die liggen tussen 15 en 50minuten. Deze variatie heeft meerdere oorzaken. Allereerst hadden sommige respondenten vanuit hun achtergrond meer te zeggen over het
onderwerp – een beroepslobbyist kan natuurlijkerwijs langer over lobbyenvertellen dan een internetactivist.Daarnaast is, naarmate er meer interviews zijn afgenomen, de interviewer minder lange vragen gaan stellen. Dit komt doordat deze meer vertrouwd raakte met de te volgen methode (de respondent meer aan het woord laten zodat
duidelijk wordt wat hij/zij belangrijk vindt), en doordat de interviewer door gewenning simpelweg minder is gaan ‘stamelen’. Wat ook meespeelt is de tijd die in een aantal gevallen ter beschikking is gesteld. Gezien het feit dat de respondenten onder andere zijn geselecteerd op basis van hun nauwe verbondenheid met de politiek, spreekt het voor zich dat het voorkomt dat deze door de drukte en dynamiek van deze
wereldminder tijd hadden voor het afnemen van een lang interview.
Alle interviews zijn opgenomen met een geluidsrecorder, en zijn nagenoeg volledig getranscribeerd. Dit levert het voordeel op dat de aandacht zo volledig kan worden gericht op het afnemen van de interviews, in plaats van op het nemen van notities. Daarnaast stelt deze wijze van verslaglegging de onderzoeker in staat om grondig, en bij herhaling, de data te analyseren. Door gebruik te maken van transcripties worden natuurlijke beperkingen van het geheugen opgeheven, waardoor bijvoorbeeld de ‘intuïtieve glans’ die onderzoekers leggen op wat respondenten zeggen kan worden gecorrigeerd. Het maakt tevens de controle door anderen op dit onderzoek mogelijk, evenals het hergebruik van de verzamelde data (ibid. p. 451). Het opnemen en
transcriberenvan de interviews levert dus een directe bijdrage aan de kwaliteit van dit onderzoek. Eén van de risico’s van het werken met geluidsopnamen is die van
gebrekkige kwaliteit (ibid. 452-453). Er is gedurende de interviews gebruik gemaakt van een digitale recorder, die stond ingesteld op een standaard afstemming. Door de wisselende omgevingen (en dus ook de akoestiek) waarin de interviews zijn afgenomen, is daardoor de geluidskwaliteit van sommige opnamen suboptimaal. Hierdoor heeft de transcriptie van bepaalde interviews langer geduurd dan kon worden verwacht, wegens het herhaaldelijk moeten terugluisteren van fragmenten. Dit is echter niet van
doorslaggevende invloed geweest bij het voeren van dit onderzoek. Wat betreft privacy zijn er geen bijzonderheden te vermelden. Geen van de respondenten gaf aan niet genoemd te willen worden in deze scriptie.
Er zijn in totaal acht interviews gehouden. Aanvankelijk werd gedacht aan een aantal van negen, maar één potentiele respondent (het Ministerie van Binnenlandse Zaken& Koninkrijksrelaties) weigerde mee te werken omdat deze “momenteel niet met lobby’en [sic] bezig [is]”. Omdat deze weigering, of ‘non-respons’, relatief laat in het onderzoek is voorgevallen, is er besloten om geen vervangende respondent te zoeken, maar de benodigde data te verzamelen uit documenten. Hoewel een aantal van acht respondenten relatief klein is, wordt dit geacht geen belemmering te zijn voor het beantwoorden van de hoofdvraag. Samen vormen deze respondenten namelijk een betrekkelijk representatieve sample van de stakeholders die gemoeid zijn bij een toekomstige implementatie van Lobby in daglicht. De methode waarmee zij zijn
geselecteerd is het beste te omschrijven als een combinatie van convenience-, purposive-, en snowball sampling (ibid. pp. 458-459). Het eerste betreft de selectie van
respondenten op basis van ‘gemak’. Met andere woorden:
“The resort to convenience sampling is usually the product of such factors as the availability of certain individuals who are otherwise difficult to contact…”
(ibid.) Zo is één respondent geïnterviewd nadat hij een lezing hadgegeven op het kantoor waar de interviewer stage liep. Een ander werd geïnterviewd na een bespreking over lobby en transparantie, samen met, en op aanraden van, datzelfde kantoor.
Purposive, of ‘doelmatige’ sampling is het gericht benaderen van respondenten die worden geacht relevant te zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag (ibid.). Omdat het doel van dit onderzoek is om een beeld te vormen van de reacties van betrokken stakeholders op Lobby in daglicht, is het dus van belang om respondenten te selecteren die representatief zijn voor de verschillende soorten stakeholders met betrekking tot het initiatief. Er is gekozen om deze onder te verdelen in professionele, politieke, en maatschappelijke actoren. Bouwmeester’s initiatief gaat er in de eerste plaats om “lobby transparanter en toegankelijker te maken” (nadruk toegevoegd) (Bouwmeester & Oosenbrug, 2015). Het ligt dus voor de hand om vertegenwoordigers te selecteren vanuit de groep praktijkbeoefenaars van ‘lobby’. Omdat het hiernaast gaat om een voorstel voor publiek beleid is het logisch dat de stakeholders ‘politiek’ en ‘maatschappij’ zijn – zij die het beleid maken, en zij die het ondervinden.
Naast convenience en purposive sampling, is er ook gebruik gemaakt van zogenaamde ‘snowball sampling’. Zoals de allegorie van een sneeuwbal al doet vermoeden begint de onderzoeker met een kleine sample, die vervolgens door contact met respondenten zich steeds uitbreidt naarmate het onderzoek vordert. Dit is met name nuttig wanneer het lastig blijkt voor de onderzoeker om op voorhand een sample te genereren, bijvoorbeeld door gebrekkige kennis van het te onderzoeken vakgebied (ibid. pp. 184-185). Voor een deel gold dit ook voor dit onderzoek. Het Nederlandse lobbywezen heeft(al-dan-niet terecht) de naam weinig inzichtelijk te zijn, wat ook de aanleiding vormt voor Lobby in daglicht. Door gebruik te maken van snowball sampling is de onderzoeker – vooral bij de pilot interviews – meermaals gewezen op interessante respondenten waaraan
uiteindelijk navolging is gegeven.
Tot nu toe werd steeds gesproken over ‘respondenten’, maar de wijze waarop personen kunnen fungeren als bron laat zich op meervoudige wijze onderscheiden;
alsrespondenten,informanten, of deskundigen(Verschuren & Doorewaard, 2007, p. 217). Respondenten zijn individuen die gegevens verschaffen over louter henzelf. Informanten doen dit over anderen, of over “door haar of hem gekende situaties, voorwerpen en processen” (ibid.). Een deskundige “fungeert als leverancier van kennis” (ibid.). De geïnterviewde personen voor dit onderzoek namen afwisselend alle drie de beschreven rollen aan. Wanneer er wordt verwezen naar ‘respondenten’, wordt hiermee dus niet de zojuist beschreven definitie bedoeld, maar dient het als synoniem voor ‘geïnterviewde personen’.
