Faculteit Economie en Bedrijfskunde
Bachelor scriptie Fiscale Economie
Een onderzoek naar de effectiviteit van nationale en internationale maatregelen ter
voorkoming van belastingontwijking door multinationals
Bachelor scriptie Fiscale Economie Naam: Minas Loekan
Studentnummer: 10337822
Coördinator: mw. J.A. de Vries LLM MSc RA Definitieve versie: 17 juli 2016
2 Verklaring eigen werk
Hierbij verklaar ik, Minas Loekan, dat ik deze scriptie zelf geschreven heb en dat ik de volledige verantwoordelijkheid op mij neem voor de inhoud.
Ik bevestig dat de tekst en het werk dat in deze scriptie gepresenteerd wordt origineel is en dat ik geen gebruik heb gemaakt van andere bronnen dan die welke in de tekst en in de referenties worden genoemd.
De faculteit Economie en Bedrijfskunde is alleen verantwoordelijk voor de begeleiding tot het inleveren van de scriptie, niet voor de inhoud.
3
Inhoudsopgave
Begrippenlijst en afkortingen 1. Inleiding 6 §1.1 Aanleiding onderzoek 6§1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen 7
§1.3 Onderzoeksopzet 7
2. Het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat 9 §2.1 Inleiding 9 §2.2 Ontwikkelingen 9 2.2.1 Media 9 2.2.2 Maatschappelijke discussie 11 2.2.3 Politieke discussie 13 2.2.4 Ethische discussie 13
§2.3 Factoren Nederlands fiscaal stelsel 15
2.3.1 Verdragennetwerk 15 2.3.2 Deelnemingsvrijstelling 16 2.3.3 Geen bronbelasting op dividenden, royalty’s en rente 18
2.3.4 APA/ATR-praktijk 19 2.3.5 Overige factoren 20 §2.4 Subconclusie 21 3. Belastingontwijking 22 §3.1 Inleiding 22 §3.2 Belastingontwijking en -ontduiking 22 §3.3 Structuren belastingontwijking 24 3.3.1 Royaltystructuur 24 3.3.2 Hybride mismatch 25
4
3.3.3 Double Irish with a Dutch Sandwich 25
§3.4 Subconclusie 27
4. Maatregelen tegen belastingontwijking 28
§4.1 Inleiding 28
§4.2 Internationale maatregelen 28
4.2.1 BEPS 28
4.2.2 Acties van de Europese Commissie 30
4.2.2.1 Algemene antimisbruikbepaling 31 4.2.2.2 Exitheffing 32 4.2.2.3 Renteaftrekbeperking 32 4.2.2.4 CFC-regeling 33 4.2.2.5 Anti-mismatchbepaling 35 §4.3 Subconclusie 36 5. Conclusies 38 §5.1 Inleiding 38 §5.2 Onderzoeksvragen 38 §5.3 Conclusies 39 §5.4 Beantwoording hoofdvraag 41 Bibliografie 42
5
Begrippenlijst en afkortingen
APA Advance Pricing Arrangements
ATR Advance Tax Rulings
BEPS Base Erosion and Profit Shifting BFI Bijzondere financiële instelling
BV Besloten Vennootschap
CFC Controlled Foreign Country CPB Centraal Plan Bureau
EC Europese Commissie
EP Europees Parlement
EU Europese Unie
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling SEO Stichting Economisch Onderzoek
6
1. Inleiding
1.1 Aanleiding onderzoek
De aanpak van het ontwijken van belastingen is door verschillende uitingen in de media het afgelopen jaar hoog op maatschappelijke agenda komen te staan. Anders dan in de daaraan voorafgaande jaren, toen de maatregelen tegen het ontwijken van belasting zich vooral toespitste op particulieren, en in het bijzonder hun buitenlandse bankrekeningen, is nu te zien dat de aandacht zich richt op internationaal opererende ondernemingen die hun winsten op verschillende manieren beogen te verlagen via uitgebreide constructies. De vraag daarbij is of deze methodieken zich wel binnen de grenzen van de wet en hetgeen maatschappelijk acceptabel is bevinden.1
Door een aantal aantrekkelijke fiscale regelingen en het slechts beperkt uitwisselen van informatie wordt de aandacht in deze strijd vol op Nederland gevestigd.2 Om een beeld te vormen van de grote van deze sector, heeft het kabinet de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) opdracht gegeven om onderzoek te doen naar een gestructureerd totaalbeeld van de sector.3
De internationale aandacht was aanleiding voor instanties zoals de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en de Europese Unie (EU) om actie te ondernemen.4 Het idee was dat een internationaal probleem alleen op internationaal niveau
aangepakt kon worden. Als reactie hierop presenteerden beide instanties een actieplan om grondslaguitholling en winstverschuivingen aan te pakken. In deze scriptie worden de actieplannen en de aangekondigde maatregelen behandeld. Uiteindelijk is het doel om een duidelijk beeld te scheppen van de manieren waarop belasting ontweken wordt en of de getroffen en aangekondigde maatregelen effectief zullen zijn.
1 Kavelaars (2013), p. 1
2 Kavelaars, Responsible tax in ontwikkeling, TFO 2015/139, p.1-2
3 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 30 augustus 2013, nr. IFZ/2013/320U. 4 OECD 2014, pag. 2
7 1.2 Centrale onderzoeksvraag en deelvragen
In het licht van de roep om strengere maatregelen om belastingontwijking tegen te gaan, is het interessant om te kijken naar het huidige fiscale landschap met betrekking tot multinationals in Nederland. Er wordt in dit onderzoek gekeken naar wat Nederland zo aantrekkelijk maakt voor multinationals en hoe er misbruik gemaakt kan worden van de aantrekkelijke fiscale regelingen met als doel belasting te ontwijken.
Na een goed beeld te hebben verkregen van de motivaties en doelen van multinationals en hoe belastingontwijking mogelijk is, wordt gekeken naar de maatregelen die al zijn getroffen en naar de actieplannen van de OESO en de EU die voorgesteld zijn om misbruik aan te pakken. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt:
In hoeverre zijn de nationale en internationale getroffen en aangekondigde maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking door multinationals in Nederland effectief?
Om deze centrale vraag te beantwoorden zullen de volgende deelvragen beantwoord worden: 1. Waardoor heeft Nederland een aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat voor
multinationals?
2. Hoe kunnen multinationals misbruik maken van de fiscale regelgeving?
3. Welke maatregelen zijn binnen de EU getroffen en aangekondigd om belastingontwijking verder tegen te gaan?
1.3 Onderzoeksmethode
Door middel van een literatuuronderzoek wordt er in hoofdstuk 2 gekeken naar de ontwikkeling van het Nederlandse vestigingsklimaat. Nadat de achtergrond is uitgewerkt worden de aantrekkelijke fiscale factoren van de Nederlandse fiscale wetgeving uiteengezet. In hoofdstuk 3 staat de belastingontwijking van multinationals centraal en na het definiëren van het begrip belastingontwijking zal worden uitgelicht op welke manieren de effectieve belastingdruk voor multinationals kan worden verlaagd. In hoofdstuk 4 wordt tot slot onderzocht welke maatregelen
8
getroffen en aangekondigd zijn door de Europese Commissie en door de OESO om belastingontwijking binnen de EU op internationale schaal aan te pakken. Ook wordt onderzocht of deze maatregelen effectief zullen zijn om belastingontwijking tegen te gaan. En tot slot wordt in hoofdstuk 5 een samenvatting gegeven van het antwoord op de hoofdvraag die in dit hoofdstuk centraal staat.
9
2. Het Nederlandse fiscale vestigingsklimaat
2.1 Inleiding
De ontwikkeling van het Nederlandse vestigingsklimaat veroorzaakte de afgelopen jaren veel ophef. Nederland wordt gezien als belastingparadijs en Nederlandse media richtte hier afgelopen jaren volop hun aandacht op. Op politiek, maatschappelijk en ethisch vlak ontstonden hierdoor vele discussies.5 Het dilemma voor overheden is veelal de balans te vinden tussen het aantrekken van bedrijvigheid via een aantrekkelijk fiscaal klimaat en het voorkomen van belastingontwijking6. In de literatuur en door de staatssecretaris van Financiën worden verschillende regelingen uit het Nederlandse belastingsysteem onderscheiden die ervoor zorgen dat Nederland een aantrekkelijke vestigingsklimaat heeft voor multinationals.7 Het gaat hierbij om vier verschillende fiscale regelingen, die verder in het hoofdstuk zullen worden beschreven. De eerste subvraag die in dit hoofdstuk aan de orde komt is: Waardoor is Nederland een
aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat voor multinationals? Allereerst wordt in paragraaf 2.2 de
ontwikkeling van Nederland als vestigingsland voor multinationals behandeld en de maatschappelijke, politieke, discussie. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 uiteengezet welke fiscale factoren ervoor zorgen dat Nederland een aantrekkelijk vestigingsklimaat heeft voor multinationals. In paragraaf 2.4 volgt de subconclusie.
2.2 Ontwikkelingen 2.2.1 Media
De belastingafdracht van grote multinationale ondernemingen zorgen al vele jaren voor discussie. De makers van het televisieprogramma Zembla toonden in een uitzending van 18 oktober 2009 aan dat multinationals met behulp van de Nederlandse staat vrij gemakkelijk
5 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 27 maart 2013, nr. IFZ/2013/117. 6 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 2014_2015, 25 087, nr. 102. 7 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 2014_2015, 25 087, nr. 102.
10
belastingheffing kunnen ontlopen in binnen- en buitenland.8 Het gunstige vestigingsklimaat voor
multinationals, kenmerkt zich namelijk door:
- Een omvangrijk verdragennetwerk dat voorziet in lage bronheffing,
- De deelnemingsvrijstelling die beoogt om economische dubbele belasting binnen concerns weg te nemen,
- Geen bronbelasting op uitgaande interest- en royaltybetalingen om een streven naar kapitaalexportneutraliteit en
- Tax ruling praktijken.9
In juli 2013 heeft het kabinet de Stichting Economisch Onderzoek (SEO) opdracht gegeven om onderzoek te doen naar bijzondere financiële instellingen (BFI) ook wel brievenbusmaatschappijen genoemd.10 Bfi’s houden zich vooral bezig met het verplaatsen van
geld van en naar in het buitenland gevestigde bedrijven. De reden hiervoor is het voorkomen van dubbele belastingheffing bij het financieren van dochterondernemingen in andere landen. Fiscaal gezien is het interessant om geld via een bfi-constructie door Nederland te laten lopen vanwege de fiscale voordelen om daarmee de belastingdruk te verminderen.11 Mede vanwege de onbekendheid van deze brievenbusmaatschappijen boezemt deze sector bij het grote publiek en de politiek wantrouwen in.12 Uit dit onderzoek van de SEO is geconcludeerd dat deze sector goed is voor belastinginkomsten en werkgelegenheid. Wel brengt het met zich mee dat internationale verhoudingen met lidstaten verslechterd.13
Op 6 november 2014 werd door het programma Nieuwsuur tevens aandacht besteed aan dit onderwerp. Hier werd duidelijk dat multinationals gebruik maken van brievenbusmaatschappijen. Nederland werd hierin naar voren gebracht als belangrijke schakel van deze maatschappijen. Dit door het gunstige fiscale klimaat dat hier mogelijk onbedoeld aan
8 Evers, 2011, p. 1
9 Evers, 2011, p. 4
10 SEO Economisch Onderzoek, p. 5 11 SEO Economisch Onderzoek, p. 14 12 SEO Economisch Onderzoek, p. 1 13 SEO Economisch Onderzoek, p. 99
11
bijdraagt. Vele belastingconstructies die gebruikt worden door internationale concerns om belasting te ontduiken zijn in dit programma openbaar gemaakt.14
Het meeste recente voorbeeld van aandacht in de media omtrent de problemen rondom belastingontduiking door internationale concerns betreft de zogenoemde Panama Papers die op 4 april 2016 zijn gelekt. Deze documenten toonden een constructie aan waarin internationale bedrijven en vermogende particulieren grote sommen geld doorsluizen naar belastingparadijzen via de eerdergenoemde brievenbusmaatschappijen.
2.2.2 Maatschappelijke discussie
Over het algemeen lijkt er een beeld te bestaan bij burgers dat multinationals consequent te weinig belasting betalen, dit in tegenstelling tot de “normale burger/ondernemer’’ die dit wel moet. De eenzijdige boodschap, die vaak door media en politici naar voren wordt gebracht, namelijk dat sprake is van het te weinig betalen van belasting door multinationals, heeft mogelijk aan dit beeld bijgedragen.15 Toch gaat het hier in de meeste gevallen om legale constructies en maken bedrijven enkel gebruik van deze constructies om hun zakelijke belangen te behartigen. Deze tegenstrijdige zienswijzen en verschillende belangen hebben gezorgd voor het ontstaan van een discussie waarin soms misleidende ideeën, misleidende terminologie en minder sterke argumenten naar voren kwamen. Zo komt het vaak voor dat termen als ‘belastingontduiking’ en ‘belastingontwijking’ door elkaar heen gebruikt worden. Overige, soms verwarrende concepten, die vaak gebruikt worden in het debat zijn ‘agressieve belastingontwijking’, ‘agressieve fiscale planning’ en ‘fiscale mitigatie’. Tevens zijn termen als ‘fair share’, ‘fair play’ en de ‘geest van de wet’ populaire termen die vaak geopperd worden in het debat. Hierbij wordt met fair share bedoeld, de belastingheffing die gehanteerd zou worden bij een Nederlandse onderneming of burger in dezelfde situatie ook zou moeten betalen. Bovendien hebben multinationals vaak profijt van de infrastructuur die reeds in Nederland aanwezig is, terwijl zij daar zelf niet of nauwelijks aan bijdragen.
14 http://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2002531-belastingtrucs-van-bedrijven-op-straat.html 15 Kavelaars 2015, p. 2
12
Nederlandse bedrijven en burgers voelen zich benadeeld tegenover multinationals door de belastingdienst vanwege afspraken die gemaakt kunnen worden omtrent de grondslag waarover belasting dient te worden betaald.16 Zij zijn immers niet in de positie om te onderhandelen over de belastinglast. Dit terwijl grote multinationals dit vaak wel doen. Een afspraak tussen de Nederlandse Belastingdienst en een internationaal bedrijf wordt een Advance Pricing Agreements (APA) of Advance Tax Rulings (ATR) genoemd. Een APA/ATR is bedoeld om vooraf zekerheid te krijgen over een voorgenomen transactie of samenstel van transacties in een internationale context. Daarnaast leidt de hele situatie rondom dit onderwerp tot een discussie omtrent het effect op ontwikkelingslanden.17 Door het bieden van een gunstige fiscale omgeving voor multinationals worden inkomsten afkomstig uit belastingen van deze bedrijven betaald in deze fiscaal gunstige landen. Hierdoor worden deze onttrokken aan onder andere ontwikkelingslanden waar de werkelijke productie vaak plaatsvindt. Hoewel onder andere Nederland via deze wijze bijdraagt aan de verarming van ontwikkelingslanden ondersteunt Nederland deze landen wel via ontwikkelingshulp. Deze hulp zou kunnen worden gezien als een poging om een beter imago te verkrijgen bij burgers en andere landen. De vraag is echter in welk daglicht ontwikkelingshulp dient te worden gezien wanneer hetzelfde land bewust belastinginkomsten onttrekt aan dezelfde landen.18
De discussie die is ontstaan omtrent dit onderwerp heeft er inmiddels mede toe geleid dat het hoofdkantoor van multinational Starbucks uit Nederland vertrokken is.19 Dit omdat de directeur
van dit bedrijf meent dat er internationale afspraken gemaakt dienen te worden over het betalen van belastingen. Nederland zou zich hier, net als vele andere landen, onvoldoende voor inzetten. Eenzijdige maatregelen kunnen ervoor zorgen dat multinationals uit Nederland vertrekken. Andere landen kunnen hiervan profiteren doordat bedrijven na vertrek uit Nederland zich vestigen in deze landen.20
16 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 30 augustus 2013, nr. IFZ/2013/320U. 17 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 30 augustus 2013, nr. IFZ/2013/320U. 18 Berkhout, 2013, p.1.
19 http://nos.nl/artikel/636565- hoofdkantoor-starbucks-weg-uit-nl.html. 20 Brief van de Staatssecretaris van Financiën,
13
2.2.3 Politieke discussie
Ook is er veel ophef ontstaan in de politiek over het beeld van Nederland als belastingparadijs. Op 30 mei 2013 werd er gedebatteerd in de Tweede Kamer over de positie van Nederland in het internationale belastingrecht, en het fiscale gedrag van multinationals. In dit debat werd onder andere aangegeven dat multinationals zich niet meer kunnen verbergen achter de verklaring dat zij zich formeel aan de fiscale wet- en regelgeving houden van het land waarin zij gevestigd zijn, en daarom niks verkeerd doen.21 Daarnaast zijn er in de afgelopen jaren herhaaldelijk kamervragen gesteld aan de staatssecretaris van Financiën over de vraag of Nederland een belastingparadijs is. Volgens de kamer zijn de voortdurend terugkomende beschuldigingen aan Nederland als belastingparadijs schadelijk voor het imago van Nederland als integer land op fiscaal terrein. Deze imagoschade wordt nog eens vergroot wanneer er beschuldigingen worden geuit dat Nederland zich in dit kader verrijkt ten koste van ontwikkelingslanden.22 De staatssecretaris van Financiën geeft aan dat hij op de hoogte is van het feit dat internationaal opererende ondernemingen meer mogelijkheden hebben hun belastingdruk te beïnvloeden dan nationaal opererende ondernemingen en dat hij eveneens op de hoogte is dat dit ook gebeurt met structuren waarin in Nederland gevestigde vennootschappen zijn opgenomen.23 De titel ‘belastingparadijs’ is er niet één die landen graag toegewezen krijgen. Toch is het zeer belangrijk dat landen fiscaal aantrekkelijk zijn ten opzichte van anderen. Dit laatste maakt het praktisch onmogelijk om belastingontwijking door bedrijven volledig uit te bannen.
2.2.4 Ethische discussie
De afgelopen jaren is fiscale ethiek in het middelpunt van de belangstelling komen te staan. Politiek en samenleving tonen zich steeds meer verontwaardigd over het feit dat een groot aantal ondernemingen niet bereid is haar fair share bij te dragen. Echter is de vraag of de overheid en de samenleving multinationals via juridische regels alleen kunnen weerhouden van agressieve tax
21 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 27 maart 2013, nr. IFZ/2013/117. 22 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 27 maart 2013, nr. IFZ/2013/117. 23 Brief van de Staatssecretaris van Financiën van 27 maart 2013, nr. IFZ/2013/117.
14
planning. Belastingontwijking is in tegenstelling tot het ontduiken ervan niet in strijd met de wet. Indien multinationals fiscaal plannen binnen de grenzen van de wet, wordt legaal gehandeld.24
Volgens van der Geld is het vanzelfsprekend dat multinationals, zonder dat zij in strijd handelen met ethische normen, weinig of geen belasting in Nederland betalen.25 Dit komt door instrumentele wetgeving, deelnemingsvrijstelling, verdragennetwerk en rulingpraktijk die belangrijke factoren zijn om Nederland in tax planningsstructuren op te nemen.26 Het arsenaal van structuren om de belastingdruk te verlagen bestaat voornamelijk uit drie typen. Allereerst is er het type van de fraus legis-achtige structuren. Fraus legis kan worden toegepast indien de belastingplichtige handelt in strijd met doel en strekking van de wet en als de belastingplichtige tevens heeft gehandeld met als doel belastingvoordeel te behalen.27 Zulke structuren balanceren op de rand van de wet. Zolang een belastingplichtige zich maar aan de woorden van de wet houdt, is alles geoorloofd. De geest van de wet is van ondergeschikt belang. Ten tweede maken ondernemingen regelmatig gebruik van de techniek om kosten te verschuiven naar landen met relatief hoge belastingtarieven en de opbrengsten te laten neerslaan in landen met lage belastingtarieven. Ten slotte en in combinatie met de twee hiervoor genoemde typen structuren is het derde type hybride mismatch. Deze structuur leidt tot misbruik van verschillend belastingbeleid in de lidstaten, zodat ze in twee landen profiteren van aftrekbaarheid van bijvoorbeeld rente.28 In paragraaf 4.2.2.5 wordt hier dieper op ingegaan.
Burgers en nationaal actieve ondernemingen krijgen daardoor het gevoel dat multinationals kunnen profiteren van de overheid gefinancierde infrastructuur en het rechtssysteem, zonder belasting te betalen in Nederland.29 Duidelijk is dat ethische aspecten binnen de fiscaliteit een grotere rol spelen dan voorheen. Fiscaliteit speelt zich niet slechts meer af in het verkeer tussen de onderneming en de belastingdienst. Het publiek en de consument zijn er ook bij betrokken.
24 Van der Geld, 2011, p. 51. 25 Van der Geld, 2011, p. 57. 26 OECD 2015, p. 46 27 Marres 2013, p. 42 28 OECD, 2014, p. 29 29 Van der Geld, 2011, p. 54.
15 2.3 Factoren Nederlands fiscaal stelsel
Er zijn meerdere redenen voor multinationals om Nederland als vestigingsland te kiezen. Een stabiel politiek klimaat, hoogopgeleid personeel, goede financiële dienstverlening en een gunstige ligging zijn zaken die zeker meespelen. In het licht van onze oorspronkelijke onderzoeksvraag zijn vooral de belastingtechnische redenen interessant.
Nederland biedt een aantal interessante fiscale faciliteiten die worden aangemerkt als gunstig namelijk:
- Verdragennetwerk, - Deelnemingsvrijstelling,
- Geen bronbelasting op dividenden, royalty’s en rente, - APA/ATR-praktijk.
2.3.1 Verdragennetwerk
Nederland heeft een groot aantal fiscale verdragen. In 2013 werd namelijk met 93 landen een belastingverdrag afgesloten.30 Belastingverdragen hebben twee hoofddoelstellingen: het
voorkomen van dubbele belastingheffing en het uitwisselen van informatie om belastingontwijking tegen te gaan. Deze belastingverdragen maken het aantrekkelijk voor bedrijven om zich in Nederland te vestigen zodat zij hiervan kunnen profiteren.31 Om gebruik te maken van de belastingverdragen, dient er aan twee voorwaarden voldaan te worden. Allereerst dient het bedrijf/lichaam dat een beroep wil doen op het desbetreffende belastingverdrag moet (i) feitelijk in Nederland zijn gevestigd en (ii) feitelijk gerechtigde zijn tot de geldstromen die aan hun worden overgemaakt.32Een naar Nederlands recht opgericht lichaam is op grond van artikel 2 lid 4 Wet Vpb bij wege van fictie steeds in Nederland gevestigd. Een Nederlands lichaam hoeft daarom in beginsel niet aan bepaalde minimumeisen te voldoen (ook wel substance-eisen genoemd).
30 SEO Economisch Onderzoek 2013, p. 12 31 Stevens 2014, p. 11.
16
Onlangs is er onderzoek gedaan naar het verdragennetwerk van Nederland en het huidige (onbedoelde) gebruik van deze regelgeving. Dit onderzoek, uitgevoerd door het IBFD, is het initiatief van de Minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking en de Staatssecretaris van Financiën.33 Door de aanwezigheid van bepalingen in bilaterale belastingverdragen kunnen multinationals in aanmerking komen voor een verlaagde bronbelasting op dividenden, renten en royalty’s, zo meent het IBFD. Deze mogelijkheden, gevolg van een uitgebreid belastingverdragennetwerk, maken een land een aantrekkelijk vestigingsland voor multinationals.34
Een ander onderzoek uitgevoerd door de SEO, maakt een vergelijking met de EU27.35 Daaruit blijkt dat er slechts twee landen zijn met meer belastingverdragen: het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk. Het SEO heeft als uitgangspunt dat het veelal de intentie van verdragen is om tarieven op bronbelasting te verlagen. Nederland zou zich hier in het bijzonder voor inspannen. Volgens het SEO is dit de reden waarom Nederland ten opzichte van andere landen een aantrekkelijk verdragennetwerk heeft.36
2.3.2 Deelnemingsvrijstelling
In Nederland geldt de deelnemingsvrijstelling.37 Dit houdt in dat winsten en verliezen van een dochteronderneming niet nogmaals doorberekend worden aan de moedermaatschappij. Uitbetaald dividend over winst waarover al belasting is betaald, wordt niet meegerekend bij de belastbare winst van de moedermaatschappij. Verliezen zoals verlies bij verkoop van een deelneming mogen ook niet worden afgetrokken van de belastbare winst van de moedermaatschappij.38
33 IBFD-rapport 2012, p. 7. 34 IBFD-rapport 2012, p. 28
35 De samenstelling van de Europese Unie per 1 januari 2007: België, Bulgarije, Duitsland, Cyprus, Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Malta, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk en Zweden.
36 SEO Economisch Onderzoek, p. 62. 37 Art. 13 lid 1 Wet Vpb 1969. 38 Vleggeert 2013, p. 2
17
Om van de deelnemingsvrijstelling gebruik te mogen maken, moet de deelneming wel als zodanig zijn gekwalificeerd. Van een deelneming is er sprake indien de belastingplichtige een belang van minstens vijf procent heeft in een andere vennootschap.39 Indien een deelneming geen beleggingsdeelneming is, kan een gedeeltelijke deelnemersverrekening plaatsvinden, mits door de dochteronderneming in het vestigingsland belasting betaald wordt.40 Met betrekking tot winsten en verliezen van deelneming in andere Europese lidstaten is de deelnemingsvrijstelling niet nodig vanwege de Europese moeder-dochterrichtlijn. De Europese moeder-dochterrichtlijn is in het leven geroepen om te vermijden dat winsten tweemaal worden belast wanneer ze worden uitgekeerd door een dochtervennootschap aan haar moedermaatschappij. De dubbele belasting wordt voorkomen door een vrijstelling van bronbelasting op dividenduitkeringen, of een vrijstelling of verrekening van vennootschapsbelasting bij de ontvanger van het dividend.41 Door deze moeder-dochterrichtlijn is de deelnemingsvrijstelling vooral interessant met betrekking tot deelnemingen binnen Nederland of buiten de Europese Unie.42
De deelnemingsvrijstelling kan voordelig uitpakken wanneer een dochterbedrijf gevestigd is in een land met lage belastingheffing. Deze vrijstelling zorgt namelijk dat winst die reeds bij een dochteronderneming is belast niet nogmaals wordt belast bij het moederbedrijf. De Nederlandse fiscus stelt echter wel de eis dat in het land van de dochteronderneming minimaal 10% vennootschapsbelasting wordt geheven. Indien de dochteronderneming minder betaalt, is de deelnemingsvrijstelling niet van toepassing.43
Tussen Europese landen is de Moeder-dochterrichtlijn van toepassing die net als de deelnemingsvrijstelling dubbele belastingheffing over dezelfde winst voorkomt. Omdat de verschillende lidstaten verschillende maatregelen tegen misbruik genomen hebben, was het met de creatieve fiscale constructies in combinatie met vrij verkeer van kapitaal mogelijk om
39 Art. 13 lid 2 Wet Vpb 1969.
40 Kamerstukken II, 2009/2010, 32 129 nr 3, p. 15
41 Richtlijn 2011/96/EU van de Raad van 30 november 2011 betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor Moedermaatschappijen en dochterondernemingen uit verschillende lidstaten.
42 Richtlijn 2011/96/EU van de Raad van 30 november 2011 betreffende de gemeenschappelijke fiscale regeling voor Moedermaatschappijen en dochterondernemingen uit verschillende lidstaten.
18
misbruik te maken van deze richtlijnen.44 Vanaf 1 januari 2016 zijn hiervoor strengere
maatregelen tegen getroffen (zie paragraaf 4.2.2).
2.3.3 Geen bronheffing op dividenden, royalty’s en rente
In een streven naar kapitaalexportneutraliteit wordt op uitgaande interest- en royaltybetalingen geen bronbelasting geheven.45 Een Nederlandse onderneming die in het buitenland opereert moet met lokale ondernemingen kunnen concurreren onder lokale voorwaarden. Daarom kent Nederland de deelnemingsvrijstelling als fiscale regeling. Een Nederlands bedrijf met activiteiten in een buitenlandse dochter hoeft over die buitenlandse winst niet ook nog eens in Nederland belasting te betalen, dat hoeft de buitenlandse concurrent immers ook niet. Vanuit dezelfde gedachte wordt een buitenlandse onderneming die in Nederland actief is gelijk behandeld aan een binnenlands bedrijf. Daarom kent Nederland geen bronheffing op rente en royalty’s. De buitenlandse onderneming hoeft geen bronbelasting te betalen, dat hoeft zijn binnenlandse concurrent immers ook niet. Een dergelijke bronheffing zou in veel gevallen tot dubbele belasting leiden. Hierdoor zou die buitenlandse investering in Nederland minder aantrekkelijk worden.46
Nederland heeft een tarief van 15% bronbelasting op dividend maar in belastingverdragen kunnen lagere percentages worden afgesproken.47 Daarnaast wordt geen bronheffing ingehouden op rente en royalty’s die vanuit Nederland naar het buitenland worden overgemaakt. Hierbij maakt het niet uit of er wel of niet een verdrag is met het land van bestemming.48
De 0% bronbelasting op uitgaande rente en royalty's stellen bedrijven in staat constructies op te zetten waarmee ze royalty's en rente uitbetalen vanuit een in Nederland gevestigde BV naar een
44 Vleggeert 2013, p. 2
45 Vleggeert 2013, p. 5
46 Ministerie van Financiën, Notitie fiscaal verdragsbeleid 2011, 11 februari 2011.
47 Artikel 10 van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk België tot het vermijden van dubbele belasting en tot het voorkomen van het ontgaan van belasting
19
land waar vrijwel geen vennootschapsbelasting wordt geheven. De royalty en rente uitbetaling drukken zo de winst in Nederland.49
Hierbij speelt transfer pricing ook een rol, want de in het buitenland gevestigde maatschappijen sturen rekeningen voor royalty's naar het bedrijf dat in Nederland gevestigd is. De vaststelling van interne verrekenprijzen wordt transfer pricing genoemd.50 Over deze royalty's hoeft in Nederland geen bronbelasting te worden betaald en dit drukt de winst. Indien in het land waar de andere maatschappij gevestigd is bijna geen of geen belasting wordt geheven, kan op deze manier een aanzienlijk bedrag aan belasting ontweken worden.51
2.3.4 APA/ ATR-praktijk
Nederland biedt ondernemingen de mogelijkheid vooraf afspraken te maken met de Belastingdienst door middel van rulings. Dit geeft multinationals zekerheid vooraf en dit kan een rol spelen bij het kiezen van een land om in te investeren. Deze rulings worden echter niet uitgegeven indien het redelijkerwijs tot het schaden van internationale belangen leidt.52 Dat verschillende landen andere interpretaties hebben of dat de rulings internationale belangen schaden, wordt duidelijk uit een recent aangespannen rechtszaak tegen de Nederlandse staat door de Europese Commissie die de rulings toegekend aan Starbucks als illegale staatssteun zag.53 Er zijn twee soorten afspraken: Advance Pricing Agreements (APA’s) waarbij de gehanteerde verrekenprijzen voor interne diensten tussen gelieerde bedrijven worden afgesproken, en Advance Tax Rulings (ATR's) waarbij vooraf uitspraak gedaan kan worden met betrekking tot hoe een bepaalde transactie wordt gezien door de Belastingdienst.54
De Europese Commissie kan de inhoud van deze afspraken echter als onrechtmatige staatshulp beschouwen. Omdat rulings vertrouwelijke informatie bevatten die alleen de fiscus en de partij
49 Staatssecretaris van Financiën 2014, p. 1 50 Van Geest, van Kleef & Smits, 2013, p. 71 51 Staatssecretaris van Financiën 2014, p. 1
52 Besluit 11 augustus 2004, nr. DGB 2004/1337M, BNB 2004/375.
53 http://www.nrc.nl/nieuws/2015/10/21/afspraak-fiscus-met-starbucks-is-verboden-staatssteun 54 ‘Vooroverleg/ Rulings’, Belastingdienst, belastingdienst.nl (geraadpleegd 13 juni 2016)
20
die de ruling aanvraagt kunnen inzien, is het voor de Europese Commissie niet mogelijk de details in te zien en is het lastig te bepalen of de inhoud wel of niet als staatshulp gezien kan worden. De Nederlandse staat houdt vol dat het gebruik van rulings rechtmatig is omdat de afspraken nog steeds onder de algemeen geldende wetten vallen. Omdat de details niet inzichtelijk zijn, is dit echter moeilijk aan te tonen. De Europese Commissie heeft de Nederlandse staat recentelijk aangeklaagd vanwege APA’s met Starbucks. De afgesproken verrekenprijzen werden als onzakelijk beschouwd.55
2.3.5 Overige factoren
Naast de fiscale aantrekkelijkheid van Nederland is er nog een aantal andere factoren die Nederland tot een interessant vestigingsland voor internationale bedrijven maakt. Bedrijven profiteren van de strategische geografische locatie en snelle, betrouwbare logistieke infrastructuur. Een goed voorbeeld van de goede Nederlandse infrastructuur is de zeehaven van Rotterdam die gezien kan worden als een toegangspoort tot Europa.56 Een ander voorbeeld is de aanwezigheid van luchthaven Schiphol die de bereikbaarheid van het relatieve kleine Nederland vergroot. Ook biedt Nederland de toegang tot een goed opgeleide beroepsbevolking en de goede beheersing van de Engelse taal.57
2.4 Subconclusie
In dit hoofdstuk staat de volgende subvraag centraal: Waardoor heeft Nederland een
aantrekkelijk fiscaal vestigingsklimaat voor multinationals?
Al geruime tijd speelt de discussie over het fiscale vestigingsklimaat van Nederland in zowel maatschappelijk, politiek als ethisch opzicht. De belangrijkste vraag van discussie is hierin of internationale bedrijven die zich in Nederland vestigen wel aan hun fair share voldoen. Door
55 M. Seccombe, 2012, p. 2
56 Ernst & Young Real Estate Advisory Servives, ‘Nederland steeds aantrekkelijker. Barometer Nederlands vestigingsklimaat 2012’, http://www.portofrotterdam.com/nl/actueel/pers-en-
nieuwsberichten/Documents/Barometer_Nederlands_vestigingsklimaat_2012[1].pdf. 57 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 3 maart 2015, 25 087, 2015/102
21
middel van een goed fiscaal beleid voor het Nederlands vestigingsklimaat wil de Nederlandse overheid het voor multinationals aantrekkelijk maken om in Nederland te vestigen. Dit fiscaal aantrekkelijke klimaat maakt dat Nederland een sterke concurrentiepositie heeft ten opzichte van andere landen. Bovendien draagt de stabiele politieke, juridische structuur, en de goed opgeleide beroepsbevolking, die de Engelse taal vaak goed beheersen bij aan de aantrekkelijkheid van het Nederlandse vestigingsklimaat.
22
3. Belastingontwijking
3.1 Inleiding
Multinationals streven ernaar om hun belastingafdracht zo laag mogelijk te houden en houden bij hun beslissingen rekening met de fiscale gevolgen. Door gebruik te maken van verdragen en fiscale regelingen wordt er kapitaal verschoven naar landen met een laag belastingtarief. De gunstige verdragen en regelingen maken het voor multinationals zeer aantrekkelijk om hier een brievenbusmaatschappij op te richten en daarmee Nederland op te nemen in hun tax planningsstructuren.58 Daarbij doet dat de vraag rijzen of de structuren die worden gebruikt bij de tax planning van multinationals legaal of illegaal zijn.
In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag onderzocht: Hoe kunnen multinationals misbruik
maken van de fiscale regelgeving? Allereerst wordt in paragraaf 3.2 de termen
belastingontwijking en -ontduiking toegelicht. Vervolgens wordt in paragraaf 3.3 de geschiedenis van belastingontwijking behandeld. In paragraaf 3.4 worden de structuren beschreven die worden gebruikt bij belastingontwijking. Paragraaf 3.5 volgt de beantwoording van de deelvraag.
3.2 Belastingontwijking en –ontduiking
Nederland heeft vanwege de gunstige fiscale wetgeving een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor multinationals, en speelt hiermee een grote rol in de discussie omtrent belastingontwijking door multinationals.59 Tegenwoordig richt de discussie zich vooral op grote internationale bedrijven die met behulp van agressieve tax planning hun belastingsom minimaliseren.60 Volgens Kavelaars speelt Nederland hier in een grote rol in vanwege de aantrekkelijke fiscale regelingen. Belastingontwijking is een term die volgens Stevens wordt omschreven als: ‘Het binnen de regels zodanig handelen dat ze vrijwel geen belasting betalen’. Belastingontwijking is niet
58 OECD 2015, p. 2
59 Kavelaars 2014, p. 1 60 Kavelaars 2014, p. 3
23
hetzelfde als belastingontduiking.61 Wanneer bedrijven opzettelijk de Belastingdienst bedriegen
door bijvoorbeeld valse facturen te genereren of op andere manieren de omzet kunstmatig te verlagen, of door het achterhouden van gegevens, zwarte omzet en dergelijke, is er sprake van belastingontduiking. Belastingontduiking wordt gezien als fraude en is strafbaar.62
Omdat belastingontwijking gebeurt door wetten en regels optimaal in te zetten om de belastingdruk te verlagen, is per definitie geen sprake van illegaal handelen. Echter, de regels zijn gemaakt met als doel het voorkomen van dubbele belastingheffing en het bevorderen van internationale handel. De regels zijn er niet om bedrijven in staat te stellen vrijwel geen belasting te betalen. Daarom wordt belastingontwijking gezien als handelen tegen de geest van de wet. Daarmee wordt bedoeld dat ondanks dat de regels gevolgd worden, dit gebeurt met een andere intentie dan waarvoor de regels bedoeld waren. Deze zijn immers bedoeld om internationale handel te bevorderen en dubbele heffing te voorkomen, niet om door slimme constructies zo goed als geen belasting te betalen. Het is niet strafbaar maar het wordt wel afgekeurd aangezien de fiscus hierdoor veel geld misloopt.63
Het gebruik maken van complexe en minder transparante structuren wordt agressieve tax planning genoemd. Belastingstructuren zijn als agressief aan te merken als zij in strijd komen met de gerechtvaardigde verwachtingen van de andere burgers van een samenleving. In toenemende mate worden in de media onthullingen gedaan over agressieve belastingstructuren van multinationals, terwijl wereldleiders zoals Obama, Cameron, Merkel en Hollande publiekelijk blijk geven van hun verontwaardiging dat een groot aantal multinationals hun fair share niet bijdraagt.64 De politiek verlangt steeds meer dat ook multinationals hun fair share
bijdragen, terwijl de overige belastingbetalers steeds sterker het gevoel krijgen dat zij de belasting moeten opbrengen die de multinationals ontwijken. Volgens Happé dragen burgers aldus met het voldoen van hun belastingschuld hun fair share aan de financiering van de
61 Stevens 2014, p. 31
62 Merks, 2006, p. 2 63 McGee, 2012, p. 3 64 Happé, 2015, p. 19
24
overheidsuitgaven bij.65
Duidelijk is dat nieuwe regels een noodzakelijke stap zijn om te agressieve tax planning tegen te gaan. Maar er is meer nodig dan alleen maar nieuwe regels. Politiek en samenleving vragen van de ondernemingen ook om een bezinning hoe men verkiest met regels om te gaan. Ook op fiscaal terrein geldt immers dat er geen regel is die niet ontweken kan worden.66
3.3 Structuren belastingontwijking
Een multinational kan aanzienlijke belastingvoordelen behalen wanneer een onderdeel hiervan verplaatst wordt naar of wordt gevestigd in een land met een lage belastingdruk. Een multinational kan dat doen doormiddel van een bfi. Bfi’s houden zich vooral bezig met het verplaatsen van geld van en naar in het buitenland gevestigde bedrijven. De reden hiervoor is het voorkomen van dubbele belastingheffing of het voorkomen van enkelvoudige belastingheffing als primair motief. Met dat laatste wordt bedoeld dat er weinig tot geen belasting wordt betaald, wat mogelijk niet ‘in de geest van de wet’ is.67
3.3.1 Royaltystructuur
De royaltystructuur is een bedrijfsstructuur met als doel belastingen op inkomsten uit royalty’s zoveel mogelijk te verlagen. In de meeste landen worden royaltybetalingen bij de bron belast. Dit betekent dat er belasting over de royalty’s betaald worden in het land waar het gebruik van intellectueel eigendom daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Hierbij kan gedacht worden aan het gebruik van patent- of octrooirechten, handelsnamen, auteursrechten, filmrechten, portretrechten of merken. Door gebruik te maken van het groot belastingverdragennetwerk van Nederland, is het mogelijk om fiscaal aantrekkelijke structuren op te zetten. Deze zijn specifiek samengesteld om de belastingdruk op ontvangen royalty’s uit intellectueel eigendom te verlagen.68
65 Happé, 2015, p. 2
66 Luyendijk, 2015, p. 176.
67 SEO Economisch Onderzoek, p. 83.
25 3.3.2 Hybride mismatch
Bij dit arrangement maakt men gebruik van “hybride entiteiten”, “dual resident entities”, “hybrid instruments” en “hybrid transfers”.69 De OECD geeft de volgende definitie: “A hybrid mismatch arrangement is an arrangement that exploits a difference in the tax treatment of an entity or instrument under the laws of two or more tax jurisdictions to produce a mismatch in tax outcomes where that mismatch has the effect of lowering the aggregate tax burden of the parties to the arrangement.”70 Deze structuur leidt tot misbruik van verschillend belastingbeleid in de lidstaten, zodat ze in twee landen profiteren van aftrekbaarheid van bijvoorbeeld rente. Hierdoor kunnen bedrijven dubbel gebruik kunnen maken van belastingaftrek of dat ze over ontvangen rente of een opbrengst geen belasting betalen terwijl elders over de betaling die ertegenover staat een aftrek plaatsvindt. Deze mogelijke mismatch vloeit voort uit verschil in wetgeving tussen verschillende landen.71 Paragraaf 4.2.2.5 gaat hier uitgebreid op in.
3.3.3 Double Irish Dutch Sandwich
Een bekende constructie om belasting te ontwijken is de ‘Double Irish Dutch Sandwich’. Een voorbeeld van Google illustreert dit.72
69 OECD, 2012, p. 7.
70 OECD, 2015, p. 11
71 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 4 maart 2015, 25 087, 2015/84 72 http://www.broadsheet.ie/2013/05/17/never-closing/
26
Deze constructie die al jaren door Google gebruikt wordt maakt zowel gebruik van de Moeder-dochterrichtlijn als van de 0% bronbelasting op royalty's, en tot slot ook van de verschillende belastingklimaten in verschillende landen.73 Immateriële activa zoals intellectueel eigendom worden ondergebracht in belastingparadijzen waar de andere deelnemingen royalty's betalen om de winst te drukken.Een veelgebruikte illustratie hiervan is als volgt:74
Google heeft een dochteronderneming in Ierland. Deze onderneming wordt door de Ierse overheid gezien als een buitenlands bedrijf en de Ierse overheid heft hier geen belasting over. De overheid in de Verenigde Staten ziet het bedrijf ook als buitenlands waardoor de Amerikaanse overheid ook geen belasting heft terwijl dit normaal 35% vennootschapsbelasting zou zijn. Daarnaast heeft Google een brievenbusmaatschappij opgericht in Bermuda die de rechten op de merknaam en technologie in handen heeft. De Ierse dochteronderneming betaald royalty's aan Google Bermuda, wat de belastbare winst verlaagt. Om te voorkomen dat er over de royalty's belasting wordt geheven, worden de royalty's eerst nog via een bfi in Nederland gestuurd omdat Nederland 0% bronbelasting heft op royalty's. Via Nederland kan het bedrag van de royalty's uiteindelijk belastingvrij via Ierland naar Bermuda worden gestuurd waar er geen belasting over geheven wordt. Effectief betaalt Google hierdoor op buitenlandse inkomsten slechts 2,4% vennootschapsbelasting. In 2009 ging dit om 5,5 miljard euro waarover dit lage belasting percentage werd geheven..75
In de praktijk komt het voor dat een klant in bijvoorbeeld Australië Google in Ierland betaalt voor advertenties. Over deze inkomsten moet 12,5% belasting worden geheven. Echter, het Ierse Google betaalt weer een royalty aan een Google Holding in Nederland waarover 0% bronbelasting wordt betaald. Deze Nederlandse Holding kan dit geld weer terugsluizen naar Google in Ierland, die uiteindelijk een royalty betaalt aan de brievenbusmaatschappij in Bermuda. De Ierse overheid heeft aangegeven vanaf 1 januari 2016 maatregelen te treffen tegen deze constructies.76
73 Seccombe, 2012, p. 1
74 Van der Laan, 2012, p. 2 75 Vann der Laan 2012, p. 4
27 3.4 Subconclusie
De vraag die in dit hoofdstuk centraal staat is: Hoe kunnen multinationals misbruik maken van de
fiscale regelgeving?
In dit hoofdstuk hebben is te lezen dat multinationals door zich aan de letter van de wet te houden, maar tegen de geest van de wet te handelen, structuren op kunnen zetten om zo legaal hun belastingdruk sterk kunnen verlagen. Door het verplaatsen van winsten door royalty’s structuren, gebruik te maken van verschillen in wetgeving tussen verschillende landen (hybrid mismatch) en uitgebreide constructies zoals de double Irish Dutch Sandwich zijn multinationals in staat uitgebreid gebruik te maken van de fiscale regelgevingen zoals de deelnemersvrijstelling en belastingverdragen om zo hun belastingdruk tot onwenselijk lage niveaus te brengen.
28
4. Maatregelen tegen belastingontwijking
4.1 Inleiding
Door moties van Kamerleden zijn de problemen die al lange tijd heersen rondom belastingontwijking bekend geworden in het parlement.77 De Staatssecretaris van Financiën heeft
hierop ter verduidelijking meerdere brieven geschreven aan de Eerste en de Tweede Kamer.78
Volgens de Staatssecretaris van Financiën in samenwerking met de minister van Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gaat het om een internationaal probleem.79 De oplossing dient zodoende ook op internationale schaal gevonden te worden. De medewerking van Nederland aan oplossingen die worden aangedragen door de OESO en de EU is hierin essentieel. Eén van die mogelijk oplossingen zijn de zogenaamde vijftien actiepunten van het BEPS-actieplan ontworpen door de OESO.80 In dit hoofdstuk worden de actiepunten verder toegelicht. Daarnaast zullen initiatieven genomen door de Europese Unie tegen belastingontwijking behandeld worden.
In dit hoofdstuk wordt de volgende deelvraag onderzocht: Welke maatregelen zijn binnen de EU
getroffen en aangekondigd om belastingontwijking verder tegen te gaan? In paragraaf 4.2 wordt
ingegaan op de internationale maatregelen getroffen tegen belastingontwijking.
4.2 Internationale maatregelen 4.2.1 BEPS
De grote aandacht omtrent belastingontwijking door multinationals lijkt de laatste tijd alleen maar toe te nemen. Veel internationale bedrijven maken namelijk gebruik van het gebrek aan overeenstemming tussen de verschillende belastingstelsels. Hierdoor kunnen bedrijven de
77 Kamerstukken II 2012/2013, 25087, nr. 35; Kamerstukken II 2012/2013, 25087, nr. 38 en Kamerstukken II 2012/2013, 25087, nr. 42
78 De brieven aan de Tweede Kamer van 25 juni 2012 (Kamerstukken II 2011/2012, 25087, nr. 32) en van 17 januari 2013 (Kamerstukken II 2012/2013, 25 087, nr. 34) en van 16 september 2014 (Kamerstukken II 2014/2015, 25 087, nr. 77) en van 2 februari 2015 (Kamerstukken II 2014/2015, 31066, nr. 228)
79 Kamerstukken II 2013/2014, 25087, nr. 60 80 Engelen & Gunn, p. 2
29
belastingsom die zij dienen te betalen minimaliseren. Momenteel zijn de OESO, de EU en de G20 bezig met het ontwerpen van een groot aantal maatregel die de belastingontwijking van deze bedrijven dient te voorkomen. Eén van de aandachtspunten is het voorkomen van belastingmisbruik door middel van het maken van internationale afspraken. Het BEPS-project is één van de projecten die een goed uitgangspunt kan zijn voor een mogelijk wereldwijde standaard tegen belastingmisbruik. Wereldwijd werkt een groot aantal landen aan dit project. Naast de OESO en de G20 lidstaten zijn tevens landen betrokken die geen lid zijn van de OESO of de G20.81 Na aanleiding van de publicatie van het rapport Addressing Base Erosion and Profit
Shifting hebben zowel de OESO als de G20 landen het actieplan uit de BEPS aangenomen als
richtlijn voor het treffen van maatregelen tegen belastingontwijking. De betreffende publicatie bevatte informatie en aanbevelingen omtrent de bestrijding van grondslaguitholling en winstverschuiving.
In navolging van het Addressing Base Erosion and Profit Shifting rapport is in juli 2013 door de OESO het Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting (BEPS-actieplan) gestart.82 Het doel van de OESO is om in samenwerking met een aantal G20 landen die geen lid zijn van de OESO vijftien actiepunten te realiseren die winstverschuiving en grondslaguitholling tegengaan op internationale schaal. Om dit te realiseren worden aanbevelingen aan lidstaten gedaan, rapporten uitgebracht gericht op specifieke lidstaten en zullen mogelijk verdragswijzigingen komen.83
Om belastingontwijking op internationale schaal tegen te gaan, is de OESO op verzoek van de G20 een project gestart om de grootste knelpunten in kaart te brengen en met oplossingen hiervoor te komen.84 De OESO is een wereldwijd samenwerkingsverband op economisch en sociaal gebied tussen 34 lidstaten. In februari 2013 werd het OECD rapport ‘Addressing Base Erosion and Profit Shifting’ gepresenteerd dat de knelpunten in kaart bracht.85 In oktober 2015
81 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 16 september 2014, IZV/2014/439 M2 82 Action plan Base Erosion and Profit Shifting, OECD: 19 juli 2013
83 Engelen & Gunn, p. 2 84 Engelen & Gunn, p. 3 85 OECD 2013, p. 1
30
zijn de definitieve rapporten uitgebracht. De knelpunten bij belastingheffing van internationaal opererende ondernemingen zoals gepresenteerd in het rapport waren als volgt86:
- De behoefte aan transparantie; - Leveringen in de digitale economie; - Internationale mismatches;
- Interne financieringsstructuren en intragroepstransacties; - Verrekenprijsproblemen;
- De effectiviteit van anti-ontwijkingsmaatregelen en - Schadelijke fiscale regimes.
4.2.2 Acties van de Europese Commissie
Op 21 juni 2016 zijn er nieuwe maatregelen aangekondigd door de Europese Commissie met betrekking tot het aanpakken van belastingontwijkingspraktijken die vaak worden gebruikt door multinationals. De maatregelen zijn onderdeel van een pakket commissievoorstellen uit januari 2016,Anti Tax Avoidance Package (hierna: ATAP), om de regels te versterken tegen vennootschapsbelastingontwijking . De initiatieven in de ATAP weerspiegelen de aanbevelingen van het Europese Parlement en daarnaast de uitkomsten van het anti-BEPS-project van de OESO. De ATAP berust op drie belangrijke pijlers en bestaat ten eerste uit effectieve belastingheffing waarbij alle bedrijven belasting betalen waar ze winst behalen. De tweede pijler is fiscale transparantie zodat alle lidstaten de informatie hebben die ze nodig hebben om fiscale rechtvaardigheid te waarborgen. De laatste pijler is het aanpakken van dubbele belastingheffing, zodat bedrijven die hun eerlijke deel van de belasting betalen niet worden gestraft voor het gebruik maken van de interne markt. De ATAP bevat vijf belangrijke antimisbruikmaatregelen om agressieve belastingplanning tegen te gaan, waaronder:87
- Algemene antimisbruikbepaling; - Exitheffing; - Renteaftrekbeperking; - CFC-regeling; 86 OECD 2013, p. 14 87 Http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/21-corporate-tax-avoidance/
31
- Anti-mismatchbepaling.
De deadline voor het doorvoeren van de maatregelen is 31 december 2018. Landen die al adequate wetgeving geïmplementeerd hebben om belastingontwijking tegen te gaan, hebben als deadline 1 januari 2024.88
4.2.2.1 Algemene antimisbruikbepaling
Recent is een antimisbruikbepaling van toepassing geworden die zorgt dat Europese lidstaten gelijke maatregelen treffen om misbruik tegen te gaan door harmonisatie van regelgeving.89 Dit was nodig omdat vrij verkeer van kapitaal gecombineerd met verschillende regels per land het mogelijk maakte voor bedrijven om creatief van de Moeder-dochterrichtlijn gebruik te maken waardoor belasting kon worden ontdoken door middel van structuren zoals de Double Irish Dutch Sandwich zoals besproken in paragraaf 3.3.4. Sinds januari 2016 is de antimisbruikbepaling van kracht geworden.90
In Nederland zorgden deze nieuwe bepalingen ervoor dat de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 en de Wet op de dividendbelasting 1965, welke beide wetten op directe belastingen zijn, aangepast moesten worden. Deze nieuwe antimisbruikbepalingen stellen in essentie nieuwe substance eisen aan bedrijven. Waar tot voor kort bedrijven misbruik konden maken van de Moeder-dochterrichtlijn door strategische bfi’s te vestigen, wordt dit nu aan banden gelegd door te stellen dat kunstmatige constructies die het hoofddoel hebben belastingheffing in een ander land te ontduiken niet meer toegestaan zijn.91
De algemene antimisbruikbepaling, genaamd de General Anti Abuse Rules (GAAR), is bedoeld om situaties op te vangen die nog niet door de andere richtlijnen worden afgedekt. Deze antimisbruikbepalingen zijn alleen van toepassing op duidelijk kunstmatige situaties die als doel
88 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/21-corporate-tax-avoidance/ 89 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 3 maart 2015, 25 087
90 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 3 maart 2015, 25 087 91 OECD 2015, p. 11
32
hebben belasting te ontwijken. Bij het beoordelen hiervan wordt het staten aangeraden te kijken naar realistische economische redenen om ergens gevestigd te zijn, inclusief financiële diensten.
4.2.2.2 Exitheffing
Exitheffingen hebben als doel om te voorkomen dat bedrijven onbelast ongerealiseerde winsten en activa verplaatsen naar andere landen met lagere belastingen. Deze maatregelen moeten bijdragen aan een gelijk speelveld.92 Effectief komt het er op neer dat wanneer een bedrijf zich verplaatst buiten de staat waar het bedrijf gevestigd is, de staat deze ongerealiseerde winst alsnog belast. Om dit te doen zal de waarde van de activa en de ongerealiseerde winst moeten worden bepaald aan de hand van het arm’s length principe.93 De staat waar het bedrijf zich naartoe verplaatst, heeft het recht bezwaar in te dienen tegen deze waardering. Er zullen nog richtlijnen moeten worden opgesteld voor het oplossen van disputen. De heffing zal of bij vertrek worden geïnd of in delen over een aantal jaren. Lidstaten mogen hier voorwaarden aan verbinden zoals rente of een garantie.
Het overzetten van activa van een moederbedrijf naar dochterondernemingen valt buiten de werking van de exitheffing. Ook zal de heffing niet van toepassing zijn indien de verplaatsing van activa een tijdelijke aard heeft of als activa worden teruggezet naar de oorspronkelijke bron.
4.2.2.3 Renteaftrekbeperking
Op dit moment kan belasting worden ontweken door een vestiging in een hoog belast belastingstelsel rente te laten afdragen over leningen welke verstrekt zijn door een gelieerde maatschappij in een land met een lagere belastingheffing.94 Hierdoor kan de winst worden
verschoven naar een land met een lagere heffing. Om te voorkomen dat multinationals hun winst op deze wijze verschuiven naar deelnemingen in landen met een lager belastingtarief door
92 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 13 mei 2016 93 OECD 2015, p. 20
33
middel van rentebetalingen gelieerde maatschappijen is overeengekomen om een renteaftrekheffing toe te passen binnen de EU lidstaten.95
De renteaftrekbeperking zet een limiet op de hoeveelheid rente die binnen een fiscaal jaar mag worden afgetrokken van de winst. De voorgestelde limiet is 30% van de winst met een drempel van 1.000.000 euro. Indien de belastingplichtige kan aantonen dat zijn balanstotaal gezonder is in vergelijking tot de groep waartoe deze behoort, mogen lidstaten een uitzondering maken op de renteaftrekbeperking. De eis is wel dat maximaal 10% van de totale rentelasten binnen de groep aan verbonden lichamen wordt betaald.96
De renteaftrekbepaling is alleen van kracht wanneer de te betalen rentelasten de ontvangen rentelasten niet overschrijden. Indien dit niet het geval is, zijn de rentelasten altijd aftrekbaar. Hierbij maakt het dus niet uit of de rente kunstmatig is gecreëerd. Op nationaal niveau kunnen wel verdere maatregelen getroffen worden. De renteaftrekbeperking geldt als een minimumbepaling waar staten verder op voort kunnen bouwen. Ook kunnen overheden op basis van de antimisbruikbepaling voor kunstmatig gecreëerde rentelasten besluiten alsnog de renteaftrek te weigeren.97
Op dit moment kent Nederland geen vergelijkbare renteaftrekbeperking wat inhoudt dat dit moet worden ingevoerd. Eenmaal ingevoerd worden multinationals gevestigd in Nederland beperkt in de mogelijkheid om de winst hier te verlagen door middel van rentebetalingen aan gelieerde maatschappijen over de grens.98
4.2.2.4 CFC- regeling
De Controlled Foreign Country (CFC) regels hebben betrekking op maatschappijen die een meerderheidsaandeel hebben in maatschappijen in laag belaste landen.99 Indien deze door de
95 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/06/21-corporate-tax-avoidance/ 96 Brief van de Staatssecretaris van Financiën, 13 mei 2016
97 De Wilde, 2016, p.1 98 De Wilde, 2016, p.2
34
moedermaatschappijen gecontroleerde maatschappijen een inkomen hebben dat voor meer dan 50% bestaat uit specifieke inkomsten (inkomen uit dienstverlening binnen het concern, inkomen uit aandelen, rente, royalty’s, huur, inkomen uit onroerend goed en inkomen uit financiële activiteiten zoals bank- en verzekeringsactiviteiten) en hierover een effectieve belastingheffing plaatsvindt die lager is dan 40% van wat er in Nederland over geheven zou worden, dan moet de moedermaatschappij deze winsten bij haar eigen belastbare inkomen meerekenen. Dit betekent dat multinationals niet meer vanuit in de EU gevestigde moedermaatschappijen winst naar dochtermaatschappijen in belastingparadijzen kunnen verplaatsen om zo belasting te ontwijken.100
De typen inkomsten die in deze nieuwe regeling worden meegerekend, zijn een stuk ruimer dan wat valt binnen art. 13a Wet VPB die op dit moment in Nederland wordt gehandhaafd. Zo vallen inkomsten uit groepsfinancieringsactiviteiten niet onder art. 13a Wet VPB maar wel onder de nieuwe regeling. Ook inkomsten uit het ter beschikking stellen van activa binnen het concern worden op dit moment nog niet meegeteld. De Nederlandse wetgeving zal hier dus moeten worden aangescherpt.
De 50% inkomenseis wordt berekend op standalone basis van de CFC-maatschappij en niet geconsolideerd over de hele groep. Hoeveel van het inkomen van de non-EU CFC bij de moedermaatschappij wordt belast, hangt af van nationale wetgevingen. Om administratieve lasten te verlagen zal het mogelijk zijn in gevallen van lage winst of lage kans op belastingontwijking de inkomens van deze laag belaste dochterondernemingen niet mee te rekenen binnen de belastbare winst van de moederonderneming.101
Er blijft veel flexibiliteit voor staten om te beslissen in welke gevallen ze wel of niet de CFC regels toepassen. De Europese Commissie raadt sterk aan dat belastingdiensten goed samenwerken met de belastingplichtige om de juiste informatie te verzamelen en op case by casebasis een oordeel te vellen. Ook raadt de Europese Commissie de belastingdiensten aan met
100 De Wilde, 2016, p.4
35
een white, grey en black-list van staten te werken om gemakkelijker te bepalen of een vestiging in een bepaald land onder de CFC-regels zou moeten vallen.102
4.2.2.5 Anti- mismatchbepaling
BEPS-Actiepunt 2 richt zich op het bevorderen van coherentie, wat inhoudt dat een eenduidige behandeling van transacties tussen verschillende landen moet zijn. Dit om het probleem van hybride mismatch te voorkomen. Een hybride mismatch houdt in dat internationaal opererende bedrijven misbruik kunnen maken van verschillende nationale wetgevingen waardoor een transactie door beide landen anders wordt behandeld, met als resultaat dat in beide landen een belastingvrijstelling wordt gegeven. Hierdoor wordt ervoor gezorgd dat de enkele belasting wordt ontlopen in plaats van dat dubbele belastingheffing wordt voorkomen.103
De OESO geeft het volgende voorbeeld ter illustratie:
Bedrijf 1 in Frankrijk stuurt geld naar een gelieerd bedrijf in Australië. De transactie heeft de vorm van een complexe obligatie. In Frankrijk wordt de transactie gezien als rente waardoor bedrijf A dit van zijn belastbare winst mag aftrekken. In Australië wordt de transactie als dividenduitkering gezien waardoor bedrijf B hierover geen belasting hoeft te betalen.104
Om dit tegen te gaan stelt BEPS-actiepunt 2 voor om nationale wetgeving aan te passen om ervoor te zorgen dat de winst maar aan een kant van de transactie wordt vrijgesteld. Indien dit al aan een kant gebeurt, zoals in het voorbeeld bij bedrijf A in Frankrijk, dan zou er bij bedrijf B geen vrijstelling moeten plaatsvinden. De belastingvrijstelling wordt geweigerd indien een transactie al in een ander rechtsgebied wordt vrijgesteld. Met actiepunt 2 van het BEPS-Actieplan beoogt de OESO-modelprovisies op te stellen voor belastingverdragen. Tevens wil de OESO met praktische voorbeelden inzicht geven in welke mismatches er voorkomen en hoe hiermee omgegaan moet worden.105
102 EC, Voorstel voor een Richtlijn van de Raad tot vaststelling van regels ter bestrijding van
belastingontwijkingspraktijken die de werking van de interne markt rechtstreeks schaden, COM(2016) 26 103 BEPS-Actieplan, Actiepunt 2, pag. 13
104 OESO, 2013, p. 1
36
Implementatie van het BEPS-actieplan zal ervoor zorgen dat multinationals geen misbruik meer kunnen maken van verschillen in fiscale wetgeving tussen twee landen waarin ze opereren om zo dubbele vrijstelling over winsten te realiseren. Bfi’s in Nederland zullen niet langer onbelast royalty’s of rentes kunnen uitbetalen aan hun ondernemingen in landen waar er ook geen belasting wordt geheven over deze inkomsten.
Uiteindelijk is door de Europese Commissie besloten om aan de hand van artikel 10 de anti-mismatchbepaling voor hybride structuren te implementeren voor hybride instrumenten binnen EU-lidstaten.106 Hybride mismatches met landen buiten de EU zullen, in afwijking van de richtlijnen BEPS actiepunt 2, nog niet gedekt zijn. De Europese Commissie heeft besloten deze mismatches eerst verder te bestuderen.107 De anti-mismatchbepaling houdt in dat binnen de EU in het geval van hybride instrumenten de bronstaat leidend is en dat de woonstaat van de ontvanger van de transactie de regelgeving van de bronstaat moet erkennen. Zoals voorgesteld in actiepunt 2 van de BEPS houdt dit in dat indien de bronstaat de betalende partij in staat stelt de transactie van het belastbare inkomen af te trekken, hier in de woonstaat geen vrijstelling over mag worden gegeven. Deze regeling is zowel op rente als royalty’s van toepassing.108
In Nederland bestaat op dit moment een aantal regelingen actief om dubbele aftrek door middel van hybride mismatch te voorkomen. Deze regelingen zijn opgenomen in art. 13l en art. 10a Wet VPB. Effectief komt het erop neer dat Nederland op dit moment als bronstaat juist de kwalificaties van de woonstaat volgt in plaats van andersom zoals de nieuwe maatregelen eisen, wat inhoudt dat er wijzigingen in de Nederlandse wet zullen moeten plaatsvinden. Nederland zal de regelingen moeten aanpassen. De regeling van art. 15ac Wet VPB is al wel in lijn met de nieuwe maatregelen waarin de woonstaat de kwalificatie van de bronstaat volgt.
Zodra de anti-mismatchbepaling is doorgevoerd, wordt het multinationals onmogelijk gemaakt om misbruik te maken van mismatches in regelgeving binnen EU-lidstaten. Het is te verwachten
106 COM(2016) 198 Richtlijn van Europees Parlement en de Raad p. 13 107 De Wilde, 2016, p.1
37
dat dit de multinationals er niet van zal weerhouden van hybride mismatches gebruik te maken tussen EU en niet-EU-lidstaten.
4.3 Subconclusie
In dit hoofdstuk is onderzocht welke maatregelen binnen de EU getroffen en aangekondigd zijn om belastingontwijking verder tegen te gaan. Dit is gedaan door te kijken naar de aangekondigde nieuwe maatregelen die de lidstaten van de EU zijn overeengekomen om door te voeren en die op de BEPS gebaseerd zijn.
Eerst werd de algemene antimisbruikbepaling besproken, welke bedoelt is om situaties aan te pakken die nog niet door de overige regelingen zijn afgedekt. Hierdoor kunnen staten bij duidelijk kunstmatige constructies beslissen om heffingskortingen te weigeren. Als tweede kwam de exitheffing ter sprake. De exitheffing moet voorkomen dat bedrijven hun ongerealiseerde winst en activa onbelast verplaatsen naar een ander rechtsgebied. De waardering van deze activa en ongerealiseerde winst zal moeten worden vastgesteld door het land van waaruit de onderneming de activa verplaatst. Vervolgens werd de renteaftrekbeperking besproken. Renteaftrekbeperking zal een limiet zetten op de hoeveelheid rentelasten die bedrijven van hun belastbare winst af kunnen trekken. Dit moet voorkomen dat bedrijven hun winst die binnen de EU behaald is, doormiddel van leningen vanuit een land met een lager belastingtarief naar dat land overhevelen. Daarna volgende de CFC-regeling. De CFC-regeling maakt het voor bedrijven moeilijker om winst te ontwijken door winsten vanuit de EU naar belastingparadijzen te verplaatsen door middel van royalty's, rente en dienstverlening binnen de groepsmaatschappij. Wanneer er namelijk niet aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan door de dochteronderneming waar het geld naartoe wordt gestuurd, wordt de winst alsnog bij het belastbare inkomen van de Moedermaatschappij geteld. Ten slotte is de anti-mismatchbepaling die ervoor zorgt dat in het geval van hybride instrumenten bedrijven niet langer gebruik kunnen maken van verschillen in wetgevingen tussen landen.
38
Hoofdstuk 5
5.1 Inleiding
In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: In hoeverre zijn de nationale en internationale
getroffen en aangekondigde maatregelen ter voorkoming van belastingontwijking door multinationals in Nederland effectief? Om antwoord op deze vraag te geven, volgt eerst een
bespreking van de subvragen met een korte samenvatting van de hoofdstukken in paragraaf 5.2. Vervolgens wordt in paragraaf 5.3 antwoord gegeven op de centrale vraag. Het onderzoek wordt tot slot afgesloten met een aanbevelingen voor en suggesties voor een eventuele een vervolgonderzoek.
5.2 Onderzoeksvragen
1. Waardoor heeft Nederland een aantrekkelijke fiscaal vestigingsklimaat voor multinationals?
In hoofdstuk 2 is onderzocht welke fiscale regelingen Nederland tot een interessante vestigingsplaats maken voor multinationals. Deelnemingsvrijstelling, uitgebreide belastingverdragen, 0% bronheffing op royalty’s en rente en de mogelijkheid tot helderheid vooraf door middel van rulings door de Belastingdienst maken Nederland voor multinationals een interessant land om zich te vestigen.
2. Hoe kunnen multinationals misbruik maken van de fiscale regelgeving?
In hoofdstuk 3 is onderzocht hoe misbruik gemaakt kan worden gemaakt van de fiscale regelingen zoals de deelnemersvrijstelling, belastingverdragen en de 0% bronbelasting op royalty's en rente om binnen de wet, maar tegen de geest van de wet, belasting te ontwijken. Structuren zoals de Double Irish Dutch Sandwich via bfi’s in Nederland maken het mogelijk voor multinationals om door slim gebruik te maken van de verschillen in nationale fiscale wetgeving en de lokale fiscale regelingen hun belastingdruk binnen de letter van de wet sterk te
