Bram Berkhout, Ger Homburg en Bob van Waveren
Administreren of activeren
De WBEAA en het personeelsbeleid van werkgevers
De Wet Bevordering Evenredige Arbeidsdeelname Allochtonen (WBEAA) is ingevoerd om de arbeidsdeel name van allochtonen te bevorderen via een proces van kennisvermeerdering, bewustwording, stimulering en activering van werkgevers en andere partijen binnen en buiten de onderneming. In de praktijk is de wet voor werkgevers echter vooral een (onvolledig nagevolgde) administratieve verplichting, waarin de nadruk ligt op het registreren en bijhouden van gegevens. De actiegerichte onderdelen van de wet, het jaarverslag en (vooral) het werkplan, krijgen in de uitvoering veel minder aandacht. Werkgevers zijn door de wet niet anders gaan denken over de beïnvloedbaarheid van de arbeidsdeelname van allochtonen via het eigen per soneelsbeleid. Vanaf 1998 zal de WBEAA vervangen worden door de Wet Stimulering Arbeidsdeelname Minderheden, de Wet Samen, waarin getracht wordt om het activerende karakter van de wetgeving te ver sterken.
Inleiding
De arbeidsmarktpositie van allochtonen op de Nederlandse arbeidsmarkt is al jaren slecht, aanzienlijk slechter dan die van au tochtonen. De eerste wettelijke maatregel die in Nederland is genomen om hier verbetering in te brengen is de Wet bevordering evenredi ge arbeidsdeelname allochtonen (WBEAA), die op 1 juli 1994 van kracht geworden is. De wet beoogt de arbeidsmarktpositie van al lochtonen te verbeteren en hun aandeel in de werkloosheid te verminderen naar een per centage dat vergelijkbaar is met hun aandeel in de beroepsbevolking. De wet is van meet af aan omstreden geweest. Politiek, omdat het een initiatiefwet is, die op het nippertje en tot veler verrassing werd aangenomen ten koste van een minder vérgaand wetsvoorstel van het kabinet. Maatschappelijk, omdat er de nodige weerstanden waren tegen de ver plichte registratie van werknemers naar etni sche afkomst. Sociaal-economisch, omdat de wet door de werkgevers, de belangrijkste
adressanten van de wet, zeer afhoudend is ontvangen.
In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) hebben wij in 1996 en in 1997 het bereik en de effecten van de wet in kaart gebracht (Berkhout e.a., 1996; Berkhout, 1997). In dit artikel doen wij hiervan verslag.
Eerst gaan wij in op de hoofdlijnen van de WBEAA en op de rol van de verschillende be trokken instanties. Vervolgens bespreken wij de naleving van de wet. Ten slotte gaan wij in op de effecten van de wet, waarbij wij ons moe ten beperken tot een aantal subdoelen die met het uiteindelijke doel van de wet, de evenredi ge arbeidsdeelname van allochtonen, verbon den zijn.
Hoofdlijnen van de WBEAA
Doelstelling en doelgroep
De WBEAA, die is gemodelleerd naar de Cana dese Employment Equity Act (zie kader),
ver-* De auteurs zijn allen verbonden aan Regioplan Onderzoek Advies & Informatie bv te Amsterdam.
W B EA A en personeelsbeleid werkgevers plicht werkgevers om te streven naar een even
redige deelname van allochtonen binnen hun onderneming. Het aandeel van allochtonen in de (regionale] beroepsbevolking is hierbij de maat voor evenredigheid. Volgens de wet zijn allochtonen: degenen die zich, komend van el ders, in Nederland hebben gevestigd en hun kinderen. Bij Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) wordt voor steeds twee jaar bepaald welke groepen van allochtonen voor de wet tot de doelgroep behoren. Voor de eerste periode
zijn dat personen die in een van de volgende landen geboren zijn of waarvan een van de ouders in een van de volgende landen geboren is: Suriname, Aruba, de Nederlandse Antillen, Turkije, Marokko, Vietnam, voormalig Joego slavië, Somalië, Ethiopië, Iran en Irak. Vanaf de tweede helft van 1996 is de kring van geboorte landen verruimd met de overige landen in Zuid- en Midden-Amerika, Afrika en Azië met uitzondering van voormalig Nederlands- Indië en Japan.
EMPLOYMENT EQUITY ACT
De EEA is in 1986 in Canada van kracht geworden. De wet beoogt de arbeidsmarktpositie van 'zichtbare minderheden' (v isible m inorities), vrouwen, oorspronkelijke bewoners (a b o r i
ginals)I en gehandicapten te verbeteren.
De EEA bevat de volgende verplichtingen:
— de werkgever moet nagaan hoeveel van zijn werknemers tot één van de in de EEA-doelgroe pen behoren;
— belemmeringen voor arbeidsdeelname van de EEA-doelgroepen moeten, samen met de OR, geïdentificeerd en geëlimineerd worden;
- er moet zo nodig positieve actie komen om een evenredige arbeidsdeelname van EEA-doel groepen te bereiken (evenredig aan het aandeel in de beroepsbevolking waarop de werkge ver zich redelijkerwijs kan richten voor werving en selectie);
- de werkgever dient jaarlijks een taakstellend plan op te
stellen,-- de werkgever dient jaarlijks aan het Federal D epartm ent ofH u m an R esources D evelopm ent te rapporteren over de personeelssamenstelling, bevorderingen, ontslagen, enz. Een sa menvattend rapport gaat naar het parlement;
— het Federal D epartm ent o f H um an R esources D evelopm ent stuurt van elk in kader van de EEA ontvangen bedrijfsrapport een kopie op aan de H um an Rights C om m ission
(HRC).
De EEA geldt voor ondernemingen met meer dan 100 werknemers die onder het federale ge zag vallen, in totaal ongeveer 380 ondernemingen. Daarnaast bestaat het Federal Contrac-
tors Program, gericht op werkgevers die zaken (willen) doen met de federale overheid. Aan
aannemers en leveranciers die inschrijven op overheidscontracten met een waarde van meer dan 200.000 dollar worden verplichtingen opgelegd die overeenkomen met die in de EEA. Door deze vorm van contract com p lian ce wordt de werkingssfeer van de EEA als het ware uit gebreid. In 1990 hadden 1270 ondernemingen met in totaal circa 1 miljoen werknemers door ondertekening van een certificaat hun inzet voor het nastreven van em ploym en t eq u ity be vestigd. Wanneer een werkgever een contract feitelijk krijgt toegewezen (in de periode tot en met 1990: 744 bedrijven), moet hij een plan overleggen, dat aan een nader onderzoek wordt onderworpen. Op basis van dit onderzoek kan de betrokken onderneming het recht ontzegd worden om nog in te schrijven op overheidsopdrachten. In de periode 1986-1990 is dit twee keer voorgekomen.
In rapporten van de HRC worden de volgende effecten van de EEA genoemd: - bijna alle EEA-plichtige werkgevers zijn de wet nagekomen;
— de arbeidsdeelname van de in de EEA gespecificeerde doelgroepen is sinds 1986 slechts licht toegenomen;
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers
- de HRC constateert een mentaliteitsverandering bij werkgevers ten gunste van het doel groepenbeleid. De effecten lijken echter beperkt: in haar jaarverslag maakt de HRC mel ding van projecten bij zo'n 18, vooral grote ondernemingen;
— in de periode van 1986 tot 1995 heeft de HRC vijftig klachten afgehandeld die op basis van de door de ondernemingen aangeleverde gegevens zijn ingediend.
Door de HRC is een aantal tekortkomingen van de EEA geconstateerd: - de federale overheidsinstellingen vallen niet onder de EEA;
— de EEA mist een krachtig mechanisme om naleving van de wettelijke verplichtingen door werkgevers af te dwingen.
Om deze tekortkomingen weg te nemen, is de EEA op deze punten aangepast. Zo vallen straks bijna alle federale overheidsinstellingen onder de nieuwe wet en heeft de HRC het ex pliciete recht gekregen om werkgevers te controleren (auditenj op het volledig nakomen van de wettelijke verplichtingen. Komt men de verplichtingen niet volledig na, dan kan de HRC de werkgever verplichten om stappen te ondernemen. De aangepaste EEA is in 1996 goedge keurd door het Canadese parlement.
Onderdelen
De WBEAA bestaat uit drie onderdelen: de registratieplicht, de jaarverslag- en de werk- planverplichting. Werkgevers moeten de her komstgegevens van de werknemers en van de ouders van de werknemer vastleggen (registra tieverplichting). Ter bescherming van de pri vacy moeten werkgevers de gegevens opne men in een afzonderlijke registratie, die ge scheiden is van de personeelsadministratie. De registratie mag geen ander doel dienen dan het voldoen aan de verplichtingen van de WBEAA. Werknemers zijn verplicht opgave te doen van hun herkomstgegevens, maar m o gen vervolgens de feitelijke registratie daar van weigeren.
Werkgevers moeten, op basis van de gege vens uit de registratie, jaarlijks verslag doen van het aantal allochtone werknemers binnen de vestiging (jaarverslagverplichting). Het ver slag moet gedeponeerd worden bij de Kamer van Koophandel in het district, waarin de on derneming gevestigd is. In het jaarverslag staat in welke mate de allochtone doelgroep in het personeelsbestand van de onderneming is ver tegenwoordigd. Ook moet het jaarverslag een conclusie bevatten over het aandeel van alloch tonen in de arbeidsorganisatie ten opzichte van het aandeel van allochtonen in de regio nale beroepsbevolking. Ten slotte moet de werkgever in het verslag aangeven welke maat regelen hij in het verslagjaar heeft genomen om het aandeel van allochtone werknemers binnen de onderneming te doen toenemen.
Het jaarverslag moet zijn voorzien van een goedkeurende accountantsverklaring. Het jaarverslag is openbaar en kan dus door ieder een worden opgevraagd en ingezien. Dit ele ment van openbaarheid is in de wet opgeno men met als doel om maatschappelijke druk op arbeidsorganisaties mogelijk te maken. Werkgevers moeten verder jaarlijks een taak stellend werkplan opstellen (werkplanverplich- ting). Het voornaamste doel van dit werkplan is dat de werkgever nagaat waar in de eigen on derneming voor allochtone werknemers be lemmeringen liggen om in dienst te treden en, eenmaal in dienst, om door te stromen naar hogere functies. Het werkplan moet, voor zover nodig, maatregelen bevatten om deze be lemmeringen weg te nemen en hiermee even redige vertegenwoordiging van allochtonen binnen de eigen organisatie te bevorderen. Het werkplan moet na overleg met de onderne mingsraad vastgesteld worden. Het is niet openbaar, maar kan wel door het RBA opge vraagd worden.
Werkingssfeer
De wet geldt voor arbeidsorganisaties waar in de regel tenminste 35 werknemers werken. Hieronder vallen behalve particuliere onderne mingen ook publiekrechtelijke lichamen, met dien verstande dat ministeries en door de mi nister van Binnenlandse Zaken aangewezen andere delen van de centrale overheid als af zonderlijke ondernemingen worden be schouwd. Met de keuze voor een cesuur bij 35
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers werknemers is aansluiting gezocht bij de Wet
op de Ondernemingsraden (WOR).
WBEAA en personeelsbeleid
De WBEAA richt zich op het personeelsbeleid van ondernemingen. In de meeste arbeidsorga nisaties is het personeelsbeleid nog weinig ge professionaliseerd. Personeelsbeleid is dan vooral personeelsbeheer (salariskwesties, uit voering van wettelijke taken) waarbij nu de WBEAA-registratie komt. In een minderheid van de ondernemingen is sprake van korte- of lange-termijnplanning, waarbij gestructureerd wordt nagedacht over werving en selectie. Een op schrift gestelde strategische planning of per soneelsplanning is alleen in de grotere onder nemingen te vinden (Mevissen, 1992). Dit bete kent dat de WBEAA-verplichtingen voor veel ondernemingen in feite een geforceerde over- gang naar een voor hen geheel nieuwe manier van personeelsbeleid betekenen. De registre rende taken zijn dan nog het minst grote pro bleem, omdat die in redelijke mate aansluiten op taken die reeds uitgevoerd worden. Jaarver slagen en werkplannen zijn vaak echt nieuw en bouwen niet voort op bestaande activiteiten van een afdeling personeelszaken. Dit geldt met name voor kleine en middelgrote onder nemingen1.
De uiteindelijke effecten op het personeels beleid worden beïnvloed door de interne be sluitvorming, waarvoor door de WBEAA voor schriften worden gegeven. Met de WBEAA wordt onder meer beoogd de interne discussie over de deelname van allochtonen te stimule ren door de personeelsvertegenwoordiging in de advisering over het werkplan te betrekken. Actieve betrokkenheid van ondernemingsra den bij de implementatie van de WBEAA ligt echter niet op voorhand voor de hand: dat zal het geval zijn wanneer men het gevoel heeft dat het thema van buitenaf wordt aangedragen of wanneer de achterban problemen met een onderwerp heeft (Van Beekhoven & Mevissen, 1996). Individuele factoren, per bedrijf ver schillend, bepalen dan of de WBEAA voortva rend wordt opgepakt: een zeer geïnteresseerde voorzitter van een ondernemingsraad, een be trokken personeelschef, een actieve directie. Persoonlijk commitment blijkt erg belangrijk (Dagevos, 1993).
Externe omgeving
Tot de externe omgeving behoren de markt en de maatschappelijke en institutionele omge ving. De WBEAA appelleert nadrukkelijk aan de maatschappelijke omgeving, doordat jaar verslagen openbaar zijn. Dat houdt in dat aan de maatschappij, burgers, minderhedenorgani saties en politiek inzicht wordt gegeven in de arbeidsdeelname van allochtonen in individue le ondernemingen en in de voorgenomen maatregelen. Organisaties en individuen kun nen op basis van de informatie uit de jaarver slagen in overleg treden met werkgevers die zich onvoldoende inspannen om de positie van allochtonen in de eigen organisatie te verbete ren. Als de werkgever niet bereid is tot overleg of als het overleg mislukt, staan de partijen di verse middelen ten dienste. Werkgevers zouden bijvoorbeeld via berichtgeving in de media aangesproken kunnen worden op een te ge ringe inspanning. Dit zou repercussies kun nen hebben voor imago of marktpositie. Som mige werkgevers, die sterk op consumenten ge richt zijn of die erg hechten aan een goede naam, zullen daar mogelijk gevoeliger voor zijn dan andere.
Behalve de maatschappelijke omgeving is ook de arbeidsmarktpositie van de onderne ming in het geding. Een toenemende vraag naar arbeid en een grote hoeveelheid vacatures maken het gemakkelijker om aan het streven naar vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen te voldoen. Ondernemingen die grote behoefte hebben aan allochtoon perso neel, bijvoorbeeld in samenhang met een toe nemend allochtoon klantenpotentieel, zullen naar verwachting ook minder moeite hebben om aan de WBEAA-verplichtingen te voldoen.
De institutionele omgeving bestaat uit de re levante instellingen waarmee ondernemingen bij uitvoering van de WBEAA te maken (kun nen) hebben. Het gaat dan om de volgende in stellingen: Kamers van Koophandel (KvK's), RBA's (BAMmer), het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, minderhedenorga nisaties, accountants, regiopolitie, het Open baar Ministerie, de vakbeweging, de werkge versorganisaties. Deze instellingen kunnen een controlerende, adviserende en /of wets- handhavende rol vervullen bij de uitvoering van de WBEAA door ondernemingen.
Doel en opzet van het onderzoek
In opdracht van het ministerie van SZW heb ben wij het bereik en de effecten van de WBE AA gemeten, voor het eerst in 1996, twee jaar na de invoering en vervolgens een jaar later, in
1997.
De vraagstelling van het onderzoek had drie componenten“.
- het verzamelen van kwantitatief en kwalita tief materiaal over de feitelijke gang van za ken rond de uitvoering;
- het verwerven van inzicht in de factoren die een rol spelen bij de belemmering of bevor dering van de uitvoering;
- het onderzoeken van de realisatie van de doelstellingen van de WBEAA.
Wat betreft de derde component is de vraagstel ling beperkt tot de mate, waarin de wet zorgt voor bewustwording van werkgevers en aanzet tot planmatige maatregelen tot vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen: voor het meten van de doelstelling van de wet in termen van de vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen werd het nog te vroeg geacht.
Om de benodigde gegevens te verzamelen is een combinatie van onderzoeksmethoden in gezet3.
a literatuurstudie;
b telefonische enquêtering van ruim 1.000 on
dernemingen om een landelijk representa tief beeld van de stand van zaken rond de uit voering te vormen;
c mondelinge interviews met hoofden of me dewerkers personeelszaken, alsmede verte genwoordigers van het personeel in 47 on dernemingen om belemmerende en bevorde rende factoren op het spoor te komen;
d telefonische enquêtering van 2.000 werkne
mers, waarvan circa de helft allochtoon en de helft autochtoon, om een landelijk represen tatief beeld van opinies over en ervaringen met de toepassing van de WBEAA te vor men;
e telefonische enquêtering van 450 medezeg genschapsorganen om een beeld te krijgen van de betrokkenheid van ondernemingsra den en medezeggenschapcomissies bij de WBEAA;
ƒ interviews met relevante actoren: LBA, RBA's, KvK's, BAMmers, vertegenwoordigers van minderhedenorganisaties, werkgevers- en werknemersorganisaties, politie en Open W BEAA en personeelsbeleid werkgevers
baar Ministerie en accountants;
h bestudering van bestaand statistisch materi
aal over de arbeidsdeelname van allochto nen;
i onderzoek van ruim 1.000 jaarverslagen bij
Kamers van Koophandel.
Bereik van de WBEAA
In Figuur 1 wordt een overzicht gegeven van de naleving van de drie WBEAA-verplichtin- gen in het derde jaar na invoering van de wet.
Naleving WBEAA
eo
-i---rapetreUe werkplan voor 97 jM rantaf o w 96
Figuur 1
Uit Figuur 1 blijkt dat 54% van de onder vraagde werkgevers een registratie voert, 22% een jaarverslag heeft gedeponeerd en 13% een werkplan heeft gemaakt. Ten opzichte van de naleving van de wet in het tweede jaar na in voering zijn er nauwelijks veranderingen opge treden. Deze percentages maken duidelijk dat werkgevers de nadruk leggen op administra tieve verplichtingen, terwijl de actiegerichte onderdelen van de wet, het jaarverslag en voor al het werkplan, veel minder aandacht krij gen.
Registratie
In twee op de drie ondernemingen (67%) met een registratie hebben vrijwel alle werknemers zich laten registreren (meer dan 95%), in de ove rige was de respons lager. Een minderheid van de werknemers (3%) heeft registratie expliciet geweigerd, merendeels om principiële redenen.
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers De gegevens van werknemers zijn vaak niet
opgeslagen in een afzonderlijke registratie, die geheel gescheiden is van de personeelsadmini stratie. Schriftelijke registraties worden in een aantal gevallen niet achter slot en grendel ge plaatst; geautomatiseerde registraties blijken veelal te bestaan uit beveiligde velden in de re guliere personeelsadministratie.
Jaarverslag
In 44% van de verslagen wordt de conclusie ge trokken dat de onderneming in vergelijking met de regionale beroepsbevolking te weinig allochtonen in dienst heeft, 20% heeft een meer dan evenredig percentage allochtonen als werknemer. In 30% van de jaarverslagen ontbreekt een duidelijke conclusie over evenre digheid.
In driekwart van de jaarverslagen wordt geen melding gemaakt van concrete maatrege len om de arbeidsdeelname van allochtonen te verhogen.
Werkplan
Bijna de helft van deze werkgevers zegt voor het opstellen van een werkplan een analyse van het personeelsbeleid te hebben uitgevoerd, bijna 40% zegt streefcijfers te hebben opgeno men. In 62% van de gevallen heeft overleg met het medezeggenschapsorgaan plaatsgevonden.
Welke werkgevers komen de WBEAA- verplichtingen beter na?
Ten behoeve van het onderzoek is door middel van een regressieanalyse nagegaan in wat voor ondernemingen de WBEAA-verplichtingen in het algemeen beter uitgevoerd zijn. Uit de ana lyse blijkt de verplichtingen in het algemeen beter uitgevoerd worden in :
- ondernemingen met een grote afdeling per soneelszaken en een geprofessionaliseerd personeelsbeleid. De professionaliteit van het personeelsbeleid blijkt de belangrijkste voorspeller te zijn van het wel of niet nako men van één of meer WBEAA-verplichting; - grotere ondernemingen;
- ondernemingen waar weinig laaggeschool den werken;
- ondernemingen met een personeelsbestand in ontwikkeling (hetzij groei, hetzij krimp); - ondernemingen waarin in het personeelsbe
leid aandacht wordt besteed aan vrouwen, gehandicapten en/of ouderen;
- regio's met hoge(re) evenredigheidscijfers. Uit interviews met werkgevers werd heel dui delijk dat de belangrijkste stimulerende factor voor de uitvoering van WBEAA-verplichting door werkgevers van formele aard is: de opvat ting dat een wet nu eenmaal uitgevoerd moet worden. De slechte naleving van de wet door werkgevers in het algemeen en de manier waar op de overheid hierop weer reageert (gebrek kige handhaving) hebben veelal een nadelige invloed op de beslissing van werkgevers om alsnog de WBEAA te gaan uitvoeren.
Maatschappelijke druk in termen van de pu blieke opinie blijkt nauwelijks een reden voor ondernemingen om de WBEAA-verplichtingen na te komen. Ook de institutionele omgeving (de RBA's, BAMmers, de werknemers- en de werkgeversorganisaties) is niet of nauwelijks van invloed op de keuze van werkgevers om de wet te volgen.
De gebrekkige uitvoering door werkgevers is niet te wijten aan de kosten die de wet met zich mee zou brengen of de hoeveelheid werk. Voor veel werkgevers geldt ook niet dat ze de wet per sé niet willen uitvoeren (bijvoorbeeld vanwege principiële bezwaren). Zij zien er vooral het nut niet van in. In hun beleving is de werkloosheid onder allochtonen vooral een aanbodprobleem, geen probleem aan de vraag zijde.
Betrokkenheid van de ondernemingsraad
Uit de werkgeversenquête is gebleken dat in lang niet alle gevallen de medezeggenschapsor ganen4 bij het overleg over het werkplan zijn betrokken. In 59% van de organisaties met een werkplan (hetzij over 1995, hetzij over 1996, of over beide jaren) is de ondernemingsraad bij het overleg daarover betrokken geweest. De OR-enquête levert vergelijkbare cijfers. In de gevallen waarin wel overleg is gevoerd, stemde de OR vrijwel altijd in met het voorstel van de directie.Ook in bredere zin blijken ondernemingsra den de uitvoering van de wet niet actief te on dersteunen. Dat beeld ontstaat niet alleen op grond van de gesprekken en werkgeversenquê te, ook uit de interviews met vertegenwoordi gers van ondernemingsraden valt op te tekenen dat deze in de meeste ondernemingen weinig initiërend en actief zijn op het gebied van al
W B EAAen personeelsbeleid werkgevers
lochtonenbeleid. Opvallend is dat de OR-en quête tegelijkertijd leert, dat driekwart van de ondernemingsraden en medezeggenschapsco- missies het een goede zaak vindt dat bij de wij ziging van de Wet op de Ondernemingsraden is bepaald dat de OR de inschakeling van alloch tonen werknemers in de onderneming dient te bevorderen.
In ondernemingen waar de WBEAA wordt uitgevoerd, zijn de medezeggenschapsorganen actiever dan in andere ondernemingen. Uit onze enquête onder ondernemingsraden blijkt dat 39% van de ondernemingsraden in onder nemingen die de WBEAA niet uitvoeren wel aandacht hebben besteed aan het onderwerp allochtonenbeleid. In ondernemingen die wel WBEAA-verplichtingen zijn nagekomen heeft 57% van de ondernemingsraden het onder werp allochtonenbeleid vaker behandeld, naast de bespreking van het werkplan of de registra tie. De interviews met leden van onderne mingsraden hebben duidelijk gemaakt dat de registratieverplichting voor een aantal onder nemingsraden het struikelblok is.
De actieve rol die aan ondernemingsraden in de WBEAA wordt toegedicht komt dus van wege een variëteit aan redenen niet echt uit de verf. En daar waar medezeggenschapsorganen zich sterk betrokken voelen hij allochtonenbe leid, hoeft dat nog niet te betekenen dat zij ook de uitvoering van de WBEAA belangrijk vin den.
Betrokkenheid van overige actoren
De WBEAA legt ook verplichtingen op aan ver schillende andere partijen en instellingen. Sommige partijen en instellingen zijn expliciet in de wet genoemd: de KvK’s, alwaar de jaarver slagen gedeponeerd moeten worden, de RBA's, die de bevoegdheid hebben om werkplannen op te vragen en accountants, die een taak heb ben bij de controle op de inhoud van de jaarver slagen. In de praktijk blijkt dat de betrokken heid van de KvK's bij de uitvoering van de WBE AA louter administratief is en de andere partij en zich passief opstellen.
Van de maatschappelijke organisaties en dan vooral de minderhedenorganisaties, werd verwacht dat zij druk op de werkgevers zouden uitoefenen om te komen tot een goede uitvoe ring van de WBEAA. Echter, ook deze organi
saties hebben zich afwachtend opgesteld. Als belangrijkste redenen daarvoor noemen zij: - de wens om de relaties met de werkgevers
niet te belasten met een controlerende taak; - het ontbreken van personele capaciteit, in
strumenten en wettelijk kader voor een der gelijke controletaak;
- het slechte imago van de WBEAA.
Niet expliciet in de wet zijn genoemd politie en Justitie, bij wie de handhaving berust, de BAMmers, die werkgevers kunnen adviseren, de RBA's in een informerende functie, organi saties van werkgevers en werknemers en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegen heid. De bemoeienis van deze partijen met de uitvoering van de wet is in meer of mindere mate passief.
Effecten van de wet
De gedachte achter de WBEAA is dat de wet werkgevers activeert om binnen de eigen on derneming een evenredige arbeidsdeelname van allochtonen na te streven. Het uiteindelij ke doel van de wet is een arbeidsdeelname van allochtonen die een afspiegeling is van het aandeel van allochtonen in de (regionale) be roepsbevolking.
Op het moment van onze evaluatie was het nog te vroeg om te meten of het hiervoor ge noemde effect ook daadwerkelijk in de praktijk optreedt. Volgens de systematiek van de wet kunnen echter wel een aantal subdoelen on derscheiden worden die wel door ons te meten waren. Het gaat dan om de volgende subdoe len:
1 vermeerdering van kennis over de (geringe)
arbeidsdeelname van allochtonen binnen de eigen onderneming;
2 vergroting van de bewustwording over de oorzaken van een geringe arbeidsdeelname van allochtonen binnen de eigen onderne ming;
3 stimulering van discussie over de (lage) ar
beidsdeelname van allochtonen;
4 activering van actoren (directie, afdeling per
soneelszaken, ondernemingsraden) binnen de ondernemingen tot het nemen van maat regelen die kunnen leiden tot vergroting van de arbeidsdeelname van allochtonen binnen de eigen onderneming.
Voor het wel of niet bereiken van deze
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers len spelen zowel bedrijfsinterne als externe ac
toren een rol.
Vermeerderen van kennis
In het eerste onderzoek is respondenten van WBEAA-plichtige ondernemingen met een re gistratie gevraagd of zij door deze registratie nu een beter inzicht hebben gekregen in de (al lochtone) samenstelling van het personeelsbe stand. Ongeveer 40% was het met deze stelling eens en 50% was het er mee oneens, 10% gaf geen antwoord op deze vraag.
Een onderverdelig naar bedrijfsgrootte maakt duidelijk dat het registreren van etnici teit vooral bij grote ondernemingen het inzicht in het personeelsbestand heeft vergroot. In de kleinere ondernemingen is de samenstelling van het personeel vaak al op voorhand bekend, ook met betrekking tot de etnische samenstel ling.
Volgens de bedoelingen van de WBEAA wordt de kennis ook overgedragen naar partij en buiten de onderneming, doordat de jaarver slagen openbaar zijn. Het gaat dan niet alleen om kennis over arbeidsdeelname, maar ook over de maatregelen die genomen zijn om de arbeidsdeelname van allochtonen te vergroten. Voor zover arbeidsorganisaties jaarverslagen bij KvK's hebben gedeponeerd, is de kennis in principe overdraagbaar naar anderen. Uit het eerste onderzoek blijkt dat partijen buiten de onderneming nauwelijks gebruik maken van de mogelijkheid om jaarverslagen in te zien. Dit impliceert dat kennis over de arbeidsdeel name van allochtonen in individuele onderne mingen op dit moment in beperkte kring wordt gebruikt.
Vergroting van bewustwording
De vermeerdering van kennis over de (geringe) arbeidsdeelname van allochtonen binnen de eigen onderneming heeft werkgevers in het al gemeen niet bewust gemaakt van de mogelijk heid dat een oorzaak ervan in het eigen perso neelsbeleid kan liggen. De geringe arbeidsdeel name van allochtonen wordt volgens werkge vers veroorzaakt doordat het allochtone arbeidsaanbod te laag gekwalificeerd is. Daar bij wordt veelal gewezen op de tekortschie
tende beheersing van de Nederlandse taal. In hoeverre maatschappelijke organisaties gebruik maken van de openbaar gemaakte ken nis over ondernemingen om bij deze werkge vers een bewustwording af te dwingen, is niet precies bekend. Er zijn geen gevallen bekend waarbij een maatschappelijke organisatie met behulp van gegevens uit een WBEAA-jaarver- slag geprobeerd heeft om in contact te komen met de desbetreffende onderneming. Wel heeft één minderhedenorganisatie het ontbreken van een jaarverslag aangegrepen om actie te ondernemen tegen de betrokken onderne ming.
Stimuleren van discussie
Een kwart van de respondenten in onderne mingen die minimaal één WBEAA-verplich- ting zijn nagekomen, vindt dat sinds de invoe ring van de wet inderdaad meer gediscussieerd wordt over het aannemen van allochtonen bin nen de eigen onderneming. Werkgevers in de gezondheidszorg en de zakelijke dienstverle ning zijn daarover nog wat positiever, werkge vers in de industrie, nutsbedrijven en onder wijsinstellingen wat negatiever.
Van de geënquêteerde ondernemers zegt 13% dat er meer dan voorheen gediscussieerd wordt over het in dienst nemen van allochto nen. Ongeveer evenveel werknemers (14%) vin den dat er in hun onderneming evenveel wordt gediscussieerd als voorheen. Bijna 60% vindt echter dat er helemaal geen discussie over het aannemen van allochtonen plaatsvindt en ze ker niet meer dan voorheen.
Een toegenomen discussie over de positie van allochtonen hoeft niet altijd te gaan over de oorzaken van een lage arbeidsdeelname van allochtonen of over de mogelijkheden om de arbeidsdeelname te verhogen. Uit de inter views met werkgevers blijkt dat discussies naar aanleiding van de WBEAA vooral betrekking hebben op het meewerken aan registratie van geboortelanden, de gehanteerde definitie van allochtonen en de angst voor een doorschieten van de positieve discriminatie. Meer inhoude lijke discussies over de positie van allochtonen binnen de onderneming vinden volgens de ge ïnterviewde werkgevers niet of nauwelijks plaats.
W B EA A en personeelsbeleid werkgevers
Activering van actoren
Het blijkt dat in 11% van de ondernemingen, die minimaal één WBEAA-verplichting zijn nagekomen, veranderingen zijn opgetreden in het wervings- en aannamebeleid. Veel minder vaak heeft naleving van de WBEAA geleid tot veranderingen in het opleidingsbeleid (3%| of het beleid met betrekking tot de doorstroming van werknemers (3%).
Het beeld dat de WBEAA (nog| weinig veran deringen teweeg brengt in het door de onder nemingen gevoerde personeelsbeleid komt overeen met het beeld uit de interviews met werkgevers. Werkgevers denken bij veranderin gen in het personeelsbeleid vooral aan wer vingsbeleid. Om het aantal allochtonen te la ten toenemen noemt men vooral het creëren van laaggeschoolde werkgelegenheid (extra werkervaringsplaatsen, Melkertbanen). Geen van de werkgevers denkt dat door aanpassing van het wervingsbeleid allochtonen ook op an dere niveaus zullen instromen. Het belangrijk ste knelpunt is volgens hen dat de allochtonen onvoldoende gekwalificeerd zijn. De achterlig gende analyse van de WBEAA is juist dat er voldoende gekwalificeerde allochtonen zijn maar dat werkgevers meer moeite moeten doen om hen te vinden en aan te nemen.
In de interviews met werkgevers bleek dat zij bij de WBEAA bijna uitsluitend denken aan het aannemen van allochtonen om zo evenre digheid binnen de onderneming te bewerkstel ligen. Het gaat dan om het bereiken van een evenredigheid naar het totale personeelsbe stand en niet naar het bereiken van evenredig heid op alle functieniveaus. De WBEAA wordt door hen niet gezien als een instrument om de positie van allochtonen ook binnen de onder neming te verbeteren.
Uit de interviews bij bedrijven is duidelijk geworden dat werkgevers het uitvoeren van de WBEAA vaak los zien van het voeren van een doelgroepenbeleid. Het uitvoeren van de wet is een administratieve verplichting terwijl doel groepenbeleid veel vaker een principiële keuze is. Iets waar een bedrijf langzaam naar toege groeid is. Er zijn kortom organisaties die wel re gistreren, maar niets aan de werving van al lochtonen hebben gedaan, en instellingen die niet registreren maar wel allochtonen hebben binnengehaald.
Invloed van WBEAA op arbeidsdeelname
allochtonen
Het uiteindelijke doel van de WBEAA is dat al lochtonen evenredig deelnemen aan het ar beidsproces binnen een onderneming. Bij on dernemingen die een minder dan evenredig aandeel allochtonen in dienst hebben moet het aantal allochtonen op termijn gaan toenemen.
Om na te gaan of al enige verbetering in de arbeidsdeelname van allochtonen waarneem baar is, is een aparte analyse uitgevoerd van de gegevens uit het dossieronderzoek bij de Ka mers van Koophandel. Gekeken is naar veran deringen in de arbeidsdeelname van allochto nen bij ondernemingen die zowel in 1994 als in 1995 een jaarverslag hebben ingeleverd. In totaal zaten 187 ondernemingen met twee jaar verslagen in ons dossieronderzoek.
De analyse heeft het volgende beeld opgele verd. Bij 38% van de 187 ondernemingen is de arbeidsdeelname van allochtonen toegenomen en bij 27% is deze afgenomen. Tot de groep van 187 ondernemingen behoren echter ook 85 on dernemingen die in de periode tussen de twee jaarverslagen geen of weinig personeel hebben aangenomen.
Omdat bij dit soort ondernemingen eigen lijk geen toename in de arbeidsdeelname van allochtonen te verwachten was, hebben wij onze analyse ook uitgevoerd voor alleen de groeiende ondernemingen5. Dan blijkt dat de groep groeiende ondernemingen het slechter doet dan alle 187 ondernemingen met twee jaarverslagen. Bij 36% van de groeiende onder nemingen is de arbeidsdeelname van allochto nen toegenomen en bij 32% afgenomen. Een mogelijke verklaring voor dit 'slechter' preste ren zou kunnen zijn dat veel groeiende onder nemingen al ten tijde van het deponeren van het eerste jaarverslag een evenredig aantal al lochtonen in dienst hadden.
Om de hardheid van deze stelling te toetsen is de analysegroep nogmaals verkleind tot groeiende ondernemingen die in 1994 een minder dan evenredig aantal allochtonen in dienst hadden. Dit zijn ondernemingen die in principe maatregelen hadden moeten nemen om de arbeidsdeelname van allochtonen te ver hogen en waarbij dit in principe ook mogelijk was geweest (groeiende ondernemingen). Uit deze derde analyse blijkt dat ook deze specifie ke groep ondernemingen niet beter presteert:
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers bij 35% van hen is het aandeel allochtonen toe
genomen6.
De uitkomsten van de hiervoor beschreven analyses zijn geen gunstige indicatie voor de mate waarin de WBEAA de arbeidsdeelname van allochtonen bevordert. Het was in 1996 echter nog te vroeg om op basis van onze ana lyses tot harde uitspraken te komen over de ef fectiviteit van de WBEAA om tot evenredige ar beidsdeelname te komen. Niet uit te sluiten valt dat ondernemingen nog in de bewustwor- dingsfase zitten en nog niet toe zijn aan het ne men van concrete maatregelen om de arbeids deelname te bevorderen.
Toekomst van de wet
De conclusie uit het eerste onderzoek dat de uitvoering van de WBEAA veel te wensen over laat, kwam niet als een verrassing; regelmatig verschenen berichten in de media over de on volledige naleving van de verplichtingen door de werkgevers, met name ten aanzien van de deponering van jaarverslagen. Verrassend was eigenlijk dat nog relatief veel, althans meer dan verwacht, werkgevers wèl mee bleken te doen.
Uit de uitkomsten van het onderzoek is door de overheid niet de conclusie getrokken dat de wet maar beter zou kunnen worden af geschaft, waarvoor hier en daar wel stemmen zijn opgegaan. Er is daarentegen gezocht naar mogelijkheden om het activerende karakter van de wet te versterken en te bewerkstelligen dat de wet minder een administratieve bezig heid is. Voor de activering werd een grotere be trokkenheid van de sociale partners onont beerlijk geacht.
In november 1996 hebben de centrale werk gevers- en werknemersorganisaties in de Stich ting van de Arbeid een nieuw minderhedenak koord gesloten. Kern van het akkoord is dat er actief ingezet zal worden op een intensivering van het minderhedenbeleid op sectoraal en vooral ondernemingsniveau. Hiervoor zou op sectoraal niveau een infrastructuur voor advi sering en activering opgezet moeten worden, die activiteiten in ondernemingen zou kunnen stimuleren en ondersteunen. Hiermee krijgen de sociale partners op sectorniveau een grotere rol.
Het kabinet heeft het akkoord met instem
ming ontvangen en wil het met wetgeving on dersteunen. De WBEAA zal daarom worden gewijzigd. De belangrijkste voorstellen voor wijziging zijn:
- het openbaar jaarverslag en het taakstellend werkplan worden in elkaar geschoven; - het deponeringsadres wordt het RBA;
- de handhaving wordt uit de strafrechtelijke sfeer gehaald.
De registratieverplichting zal blijven bestaan. Het is de bedoeling om de gewijzigde wet, onder de naam Wet stimulering arbeidsdeel name minderheden (Wet Samen) per 1 januari 1998 in te voeren. In de komende jaren zal dui delijk moeten worden of de grotere betrokken heid van de sociale partners in combinatie met ondersteunende wetgeving zal leiden tot een actieve opstelling van werkgevers en of de nieuwe structuur meerwaarde heeft boven het vrijblijvende StAR-akkoord uit 1990 en de ad ministratieve WBEAA. De belangrijkste vraag is natuurlijk niet of dit alles leidt tot meer ac ties van werkgevers, maar of er ook een evenre dige arbeidsdeelname van allochtonen uit re sulteert.
Noten
1 Vóór invoering van de WBEAA mocht de onder nemer de wettelijk aan de ondernemingsraad te verstrekken informatie (artikel 31b, eerste lid WOR) mondeling geven. Alleen bedrijven met meer dan honderd werknemers moesten deze in formatie schriftelijk aanleveren.
2 In de tweede meting, in 1997, is een vierde com ponent toegevoegd, in de vorm van het zoeken naar randvoorwaarden voor een effectieve toe passing van de wet, inclusief voorgenomen aan passingen. Dit deel van het onderzoek blijft in dit artikel buiten beschouwing.
3 Om gegevens te verzamelen voor het tweede on derzoek zijn alleen de methoden a, b en c inge zet.
4 Medezeggenschapsorganen kunnen verschil lende vormen aannemen: ondernemingsraad, medezeggenschapscommissie, gemeentelijk al- lochtonenoverleg (GAO), gestructureerd overleg. Kortheidshalve duiden wij alle vormen van me dezeggenschapsorganen in dit artikel aan als on dernemingsraad (OR).
5 Voor deze ondernemingen geldt dat in 92 (90%) van de 102 verslagen over 1994 geen concrete maatregelen worden genoemd. Ook in 90 % van de verslagen over 1995 wordt geen melding ge maakt van genomen maatregelen in het voorbije verslagjaar.
6 Op basis van de gegevens is niet vast te stellen of groeiende bedrijven een slechter allochtonen beleid voeren of dat zij meer problemen ervaren met het vinden van nieuwe allochtone werkne mers.
W BEAA en personeelsbeleid werkgevers
Literatuur
Beekhoven, A. van & f.W.M. Mevissen (1996), Aan d e grenzen van h et haalb are. A chtergronden van d e m a atsch ap p elijke b etr o k k e n h e id van on d ern e m ingen, Den Haag.
Berkhout, A. (1997), A llo c h to n en b eleid op d e grem van WBEAA en Wet Sam en, Den Haag.
Berkhout, A., G.H.f. Homburg & R.C. van Waveren (1996), B ereik en effecten WBEAA, Den Haag. Dagevos, J.M. (1993), V oorkeu rsbeleid bij d e rijks
ov erh eid : een tussen tijdse evalu atie van h et ver v olg b eleid p ositiev e actie v o o r vrouw en en het tw eed e EMO-plan, Rotterdam.
Mevissen, J.W.M. (1992), In teractie m et b e le id 1 Een verkenning van h et arbeidsm arktgedrag van over h e id en on dernem ingen, Amsterdam/Lisse.
