iseren"
~n
van :ie aan-
slechts .komen rs deze
\e ken- omisch gt men 'lorden 1en op :hillen.
en ge- ie wel :trinair Sovjet- est ge- luwens ilijnen Dij ge- ns aan Ldie.
Ihoven
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID door
Drs. R. Zij/stra
Sommigen hebben moed getoond in hun onwankelbare trouw aan absolute beginselen. Anderen hebben blijk van moed gegeven door compromissen te aanvaarden; door hun bereidheid verschillen door samenwerking te vervangen.
(j. F. Kennedy 'Moed en karakter in de politiek')
Met de zondeval heeft de h~imwee naar het verloren paradijs haar intrede gedaan. De hunkering naar de nieuwe hemel en de nieuwe aarde waarop ge- rechtigheid zal heersen is altijd een drijfveer geweest om bestaande wantoe- standen niet als onontkoombaar te accepteren of te ondergaan. Zij is derhalve door de eeuwen heen drijfveer geweest van sociale bewegingen, revolutionaire uitbarstingen, politiek handelen en politieke hervormingen.
Telkens weer opnieuw wordt getracht de verantwoordelijke maatschappij als het ware een gezicht te geven, af te bakenen; telkens weer worden in boeken, programma's en toespraken "de contouren van deze maatschappij, waarnaar wij streven" - om de strategienota van de Contactraad van ARP, CHU en KVP te citeren - geschetst. Een willekeurige greep mag dit verduidelijken.
De weg naar vrijheid, het socialistisch perspektief dat in 1951 door de Partij van de Arbeid werd uitgebracht, was een duidelijke positiebepaling ten dezen van een belangrijke politieke groepering. In datzelfde jaar werd de christelijk sociale conferentie gehouden. Prof. De Gaay Fortman zei in zijn openings- toespraak: "Er gaat door de gehele wereld een hunkering naar een rechtvaardiger maatschappelijke orde", en op deze conferentie is dagenlang geworsteld en gedebatteerd om greep op dit ideaalbeeld te krijgen. Mens, massa en gemeen- schap waren de gezichtspunten van waaruit men dit trachtte te doen.
Vanuit het christelijk geloof is met name de laatste eeuw, en in het bijzonder
in ons land, telkens opnieuw getracht de consequenties van dit geloof om te
zetten in conclusies t.a.v. de maatschappelijke orde. Organisatievormen, zowel
op sociaal-economisch terrein als op maatschappelijk en politiek terrein, werden
deel van deze orde. Wetgevende arbeid beïnvloedde de samenleving op zeer
ingrijpende wijze. Christelijk-sociaal, zei Talma, betekent dat wij bij het chris-
tendom licht en kracht zoeken voor de maatschappij. Het thema van de
Wereldraad van Kerken, gehouden in 1948 in Amsterdam, gaf het denken
433
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
hierover nieuwe impulsen door het begrip 'verantwoordelijke maatschappij' te introduceren.
Prof. Brillenburg Wurth schreef in 1950 'Het christelijk leven in de maat- schappij', waarbij hij vanuit het oogpunt van de ethiek de vraag trachtte te beantwoorden "hoe zal het christelijk leven in de maatschappij zich dienen te openbaren; wat kunnen en wat moeten wij als christenen daar in dat bepaalde samenlevingsverband betekenen en tot stand brengen".
Ter gelegenheid van het 40-jarig bestaan van het Verbond van Prot. Chr.
Werkgevers werd een opstellenbundel gepubliceerd, 'De verantwoordelijke maatschappij'. H. M. de Lange schreef in 1966 zijn boek 'De gestalte van een verantwoordelijke maatschappij'.
De Christelijke Boeren- en Tuindersbond hield begin 1967 een congres met het thema 'Evangelie en maatschappij', waarbij met name een herbezinning plaatsvond over de vraag welke de positie en rol van de christelijk-maatschappe- lijke organisaties in deze fase van de ontwikkeling zouden moeten zijn.
En nu een politieke loot aan deze stam; een ontwerp-strategie voor de zeventiger jaren, die onder de titel 'Op weg naar een verantwoordelijke maat- schappij' haar weg reeds in brede kringen heeft gevonden. Deze zal met name in de komende maanden door de leden van de drie samenwerkende christelijke partijen beoordeeld worden vanuit het gezichtspunt of hierin voldoende gemeen- schappelijke idealen en opvattingen te vinden zijn om tot de conclusie te voeren, dat een gescheiden politiek optrekken niet langer nodig en verant- woord is. In de inleiding wordt gezegd dat voor een duurzame samenwerking overeenstemming over actuele politieke zaken alleen niet voldoende is. Er moet ook "een grote mate van overeenstemming bestaan over de basisfilosofie", alsook over "de contouren van de maatschappij waarnaar gestreefd moet worden".
Wat in de eerste plaats opvalt is het grote politieke gewicht dat aan dit stuk is meegegeven. Partijvoorzitters, fractievoorzitters, secretariaten en weten- schappelijke bureaus der drie partijen, maar ook prof. Steenkamp en prof.
Goudzwaard hebben hun fiat hieraan verleend. Het voordeel hiervan is dat in een zo belangrijke fase van onze partijpolitieke ontwikkeling een duidelijke leiding wordt gegeven. Een nadeel van deze procedure is dat de achterban licht de indruk krijgt dat alles 'in de top toch al bekokstoofd is' en een discussie in de kiesverenigingen derhalve nauwelijks verandering teweeg zal brengen. Niettemin, ook al wordt de speelruimte voor de meningen aan de voet beperkt door de besluitvorming in de top, toch zal die meningsvorming zo goed mogelijk georganiseerd en op gang gebracht moeten worden:
a. omdat deze een participatie betekent in een proces dat ten doel heeft strijdbijlen te begraven en zeer oude en langdurige tegenstellingen te overbruggen;
434
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
b. omdat het de mogelijkheid kan bieden politieke conflictsituaties tussen deze drie partijen te vermijden; het harmoniemodel dat juist door deze drie partijen bijna tot inzet van de verkiezingen is verheven, dient ook hier tot een levende realiteit te worden gemaakt;
c. omdat in een bijna wanhopig makend proces van politieke verbrokkeling, het op de spits drijven van tegenstellingen en bijbehorend armetierig gekift, een teken van saamhorigheid kan worden opgericht;
d. omdat een bewijs kan worden geleverd dat de verbinding tussen christen- dom en politiek een gemeenschappelijkheid voorstelt, die bestand is tegen de slijtage van mentaliteitsverschillen of kerkelijke gescheidenheid en die de verkiezingen iets anders kan doen zijn dan kerkelijke volkstellingen.
Deze gezindheid, deze overtuiging betekent dat ik de ontwikkeling naar deze samenwerking altijd van harte heb gesteund en de vele obstakels die op deze weg voorkomen, graag mee ,,;,il opruimen. Maar dit brengt ook mee dat een mislukking van deze poging de geloofwaardigheid van de christelijke politiek verder zal aantasten; opnieuw het proces van vervreemding tussen de drie partijen, en nu versneld, weer op gang zal brengen; gegroeide samenwerkings- vormen zal verstoren; de basis voor de democratie verder zal versmallen en daardoor de mogelijkheid om aan de groeiende problemen het hoofd te bieden, zal verkleinen.
Deze gezindheid en dit oordeel willen echter niet zeggen dat daarmee iedere critische zin t.o.v. datgene wat nu in deze strategienota aan ons wordt ge- presenteerd, gevoegelijk kan vervallen. Integendeel, zij kan hierdoor slechts aan kracht winnen. De nota behandelt 3 hoofdzaken, waarover ik achtereen- volgens een aantal opmerkingen wil maken:
1. de basisfilosofie, waarbinnen o.a. de grondslag en het karakter aan de orde worden gesteld;
2. de beschrijving van de problemen waarvoor wij ons geplaatst zien, alsook
"de contouren van de maatschappij waarnaar gestreefd wordt";
3. de partij-organisatorische consequenties.
De basisfilosofie
De formulering van de grondslag en het karakter van de nieuwe partij is
niet erg gelukkig uitgevallen. De sobere, maar veel duidelijker tekst in het
gemeenschappelijk urgentieprogram 1971-1975 laat m.i. veel minder twijfels
achter dan die van de strategienota. Let wel, er bestaat op dit punt geen
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
vuurvaste vorm. Het zal nooit mogelijk zijn een zodanige geijkte meetlat te vinden dat de gedragingen van de politici, die zich aan deze partij gebonden willen achten, automatisch beoordeeld kunnen worden. Wel hangt de formu- lering, zeker in onze kring, zeer sterk samen met het vertrouwen dat men bereid is te schenken. Welnu, het is derhalve niet toevallig dat èn de formulering, maar vooral ook de toelichting juist op dit punt, door de voorzitter van de K.V.P., dr. De Zeeuw, een grote argwaan hebben doen ontstaan.
Het duidelijkst is dit door H. Algra in zijn open brief onder woorden gebracht als hij zegt: "Deze nota is voor velen die de anti-revolutionaire be- ginselen zijn toegedaan in principe een onaanvaardbaar stuk", en hij laat er in het vervolg ook geen enkele twijfel over bestaan dat hij één van die velen is.
"Het stuk spreekt het A.R.-hart ten diepste niet aan" aldus besluit Algra op dit punt zijn critiek. Nu is mijn ervaring met A.R.-harten dat ze wel eens wat verschillend worden aangesproken, maar wat niet buiten beschouwing kan blijven is dat het stuk ook K.V.P.- en CH.-harten moet aanspreken. Ik zou liever zeggen dat karakter en grondslag van de partij met name de christenen zullen moeten aanspreken. Wat duidelijker tot uitdrukking zal moeten komen is, dat tussen de grondslag van de partij en de mensen die vanuit die partij willen opereren, een zodanig levend verband is, dat niet alleen het programma dat zij tot uitvoering willen brengen, de beoordelingsmaatstaf kan zijn voor het karakter van het beleid. Als dit verband namelijk doorgesneden wordt zou de nieuwe christendemocratische partij koersen in de richting van een program- partij , voorhoedepartij, links van het midden of hoe de aanduiding ook mag zijn. Ik geloof niet in de noodzaak van een dergelijke partij. Het partijwezen in ons landje is ruim genoeg gesorteerd om in dat geval een keuze te kunnen maken.
Dit punt besluitend zou ik willen concluderen dat een duidelijker formulering gewenst is en dat die, welke gebruikt is in het gemeenschappelijk urgentie- program, veel bruikbaarder is. Daarnaast zullen wij met name in onze kring bereid moeten zijn iets van onze betweterigheid op te geven, iets minder drang moeten gevoelen de bijbel te rationaliseren, iets ingetogener moeten worden in het beoordelen en iets terughoudender bij het veroordelen.
De contot/ren van de maatschappij
Maatschappijcritiek is 'in'. De zegeningen die ons na de oorlog, ook door hervorming van de maatschappelijke structuur, deelachtig zijn geworden, mogen nauwelijks meer hardop worden genoemd. Nu geef ik toe dat tevredenheid met het bestaande nauwelijks een basis is voor bloeiende politieke activiteit, maar m.i. misstaat in een christelijke politiek de dankbaarheid voor het bereikte niet.
Ook is deze dankbaarheid nodig om het vertrouwen te bewaren in de mogelijk- heden om de huidige immense problemen op te lossen.
Welnu, een dergelijke signalering zou ik ook graag hebben gezien, omdat
wij bij het formuleren van onze doelstellingen en idealen anno 1972, ook nog
eens even terug moeten denken aan die welke door Kuyper, Talma, in de
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
Encyclieken Rerum Novarum of Quadragesimo Anno, en door anderen is geformuleerd. De verantwoordelijke maatschappij is geen omlijnde fase of een te bereiken ideaal evenwicht. Zij geeft weer een streven naar het betere. Maar zij dient ook een realisme in te houden, het realisme namelijk dat iedere fase in de ontwikkeling niet alleen het oplossen van bestaande, maar ook weer het scheppen van nieuwe problemen meebrengt. H. M. de Lange drukt dit in zijn eerder genoemd boek aldus uit: "De verantwoordelijke maatschappij is niet een alternatief sociaal of politiek systeem, maar een criterium van beoordeling voor alle bestaande sociale stelsels en tezelfdertijd een norm die ons leidt bij het nemen van de concrete beslissingen waarvoor wij telkens worden gesteld."
Het streven naar een verantwoordelijke maatschappij is een geladen opdracht.
Een omlijning van deze opdracht, een plaatsbepaling t.a.v. het verleden en een aanduiding van het karakter van dit begrip heb ik node gemist.
Deze opmerking of zo men wil deze critiek is niet geboren uit een soort zucht naar perfectie in de methodische aanpak, maar omdat onder hoofdstuk II wordt gezegd "dat wij ons op een breukpunt in de tijd bevinden en in een overgangsfase van onze cultuur". Als gevolg daarvan moeten "lijnen worden omgebogen, structuren en verhoudingen diepgaand gewijzigd". Verderop: "onze maatschappij is scheefgegroeid naar de economische en technische kant". Derge- lijke geladen uitspraken zijn zeer toe te juichen wanneer langs globale lijnen een oplossing wordt aangeduid. Ik heb ze in deze gemeenschappelijke stra- tegie niet aangetroffen. Twee voorbeelden mag ik ter illustratie hiervan aan- halen.
Over de economische groei wordt, naast het reeds genoemde, gezegd, dat
"een critische bezinning op het postulaat van de economische groei moet plaats- vinden". Nadat dan enige bezinning heeft plaatsgevonden wordt het volgende proza ontvouwd: "Harmonische groei betekent op zichzelf niet dat wij de economische groei moeten stopzetten, maar wel dat wij de groei en de welvaarts- verhoging, zoals wij die totnutoe berekenen en beleven een halt moeten toe- roepen".
Wie zijn wij, wie roept aan wie een halt toe en vanuit welk gezichtspunt, zo zou ik willen vragen. Ik kan het ook anders formuleren. Is het mogelijk om deze doelstellingen te bereiken zonder de vrijheid van produktie, investering of consumptie aan te tasten. Hoe moeten bij een stagnerende groei de stijgende collectieve voorzieningen worden gefinancierd zonder het reële inkomen van de burgers aan te tasten en zonder een autonome inflatiehaard te laten bestaan.
Ook als ik de aanduidingen in de strategie als 'wegwijzers' beschouw weet ik nog niet welke weg met behulp hiervan ingeslagen moet worden.
Een tweede voorbeeld van een te summiere aanduiding van de richting die
wij moeten inslaan is die, welke betrekking heeft op de functionering van de
democratie. Onze democratie lijdt aan aderverkalking, aldus de opstellers van
deze nota. Aan de maatschappelijke organisaties, de pers en een ombudsman
wordt een belangrijke rol toebedacht, alsmede aan een gedecentraliseerde
bestuursvorm.
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
Wat echter in dit politieke stuk opvalt is dat er met geen woord gerept wordt over de functionering van de politiek zelf, van het parlement en de regering.
De partijpolitieke versplintering heeft weer benauwende vormen aangenomen, de ruzies die hier veelal mee gepaard gaan, zijn niet bevorderlijk voor het aanzien van het parlement. De gebeurtenissen rondom het sociaal contract hebben duidelijk gemaakt dat er sprake is van verschuivingen van verantwoor- delijkheden, die een nadere bezinning op de verhouding tussen verantwoorde- lijkheden van regering, parlement en bedrijfsleven noodzakelijk maakt. Een bezinning, die des te noodzakelijker wordt, wanneer de gedachte van een sociaal contract verder geïnstitutionaliseerd en uitgebouwd zou worden. Mis- schien zou de huidige politieke doublure van de Eerste Kamer vervangen kunnen worden door een soort bedrijfsparlement.
Hoe dit ook zij, in de komende jaren zal het niet alleen gaan om economische of maatschappelijke hervormingen, maar zeker ook om staatsrechtelijke. Kies- drempel, districtenstelsel, de rol van de Eerste Kamer, de verhouding overheid- bedrijfsleven en partijpolitieke stelsels zijn o.a. zaken die hierbij aan de orde zijn. De democratie gaat slechter functioneren naarmate het prestige van parlement en regering afneemt en een ieder die objectief waarneemt, zal tot de conclusie moeten komen dat de laatste jaren op dit punt een niet onbelangrijke erosie plaatsvindt. Welnu, bij deze zaken zijn zelfs in de strategienota geen wegwijzers geplaatst.
De partij-organisatorische consequenties
"Tegen de achtergrond van de reeds bestaande mate van homogeniteit, zowel in de gegroeide plaatselijke, regionale, parlementaire en partijpolitieke samen- werking als in deze strategienota, richten wij ons op de vorming van één partij ... In dit kader geven wij voor de verkiezingen van 1975 de partijen in overweging met één lijst uit te komen, hetgeen uiteraard ook één fractie be- tekent."
Deze zinnen uit hoofdstuk VII van de strategienota behoren tot de helderste passages. Doel, middel en tempo worden zonder enige reserve aangegeven.
Ik ben het hier van harte mee eens. Ik hoop alleen dat deze duidelijke stelling-
name tegen een stootje kan. Dit zal erg nodig zijn. De uitslag van de kamer-
verkiezingen b.v. is voor de voortgang van de samenwerking niet in alle op-
zichten bevorderlijk. De opvatting, dat de eigen identiteit bij de antirevolutio-
nairen electoraal winst heeft opgeleverd, zou bij deze groepering licht tot
conclusies kunnen leiden als: waarom zou ik zo nodig mijn politieke broeders
hoeder moeten zijn, of: is het wel verstandig mijn politieke lot aan partijen te
verbinden die zo duidelijk in de versukkeling zijn. Het toegeven aan dergelijke
opvattingen zou een vorm van politiek gedrag zijn, die weinig meer met
christelijke inspiratie en evangelische politiek te maken heeft; zou terecht
worden opgevat als een vorm van politiek groepsegoïsme. In tijden van tegen-
spoed leert men zijn echte vrienden kennen. Zo opgevat is de voortgang van
de samenwerking in de komende maanden beslist een vuurproef, die het gehalte
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
van de solidariteit van die politieke groeperingen, die christendom en politiek handelen zo expliciet aan elkaar verbinden, zal moeten vaststellen.
Hierbij is het goed te bedenken dat de uitslag van de verkiezingen niet het bewijs heeft geleverd dat de partijvorming op basis van de christelijke grondslag, of zo u wilt de confessionele partijvorming, heeft afgedaan. Wel dat het auto- matisme, het vanzelfsprekende, snel aan het verdwijnen is. En tevens dat een nieuw élan, een aansprekend program gerepresenteerd en gepresenteerd door een bekwame groep politici, wel degelijk zijn politieke plaats kan vinden.
Welnu, deze elementen zijn in alle drie partijen te vinden en dienen te worden bij eengebracht.
De samenwerking komt echter ook nog op andere wijze onder druk te staan, ni. onder de druk van de kabinetsformatie. Uit de adviezen, die door de fractie- voorzitters aan de Koningin zijn verstrekt, blijkt dat er ongeveer even veel hoofden als zinnen zijn. Ook tussen de drie christen-democratische fracties heerste helaas geen eenstemmigheid. De beoordeling van de verschillende samenwerkingsmogelijkheden binnen een kabinet loopt kennelijk nogal uiteen.
Wanneer we daarbij betrekken de opstelling van de andere politieke partijen, dan lijkt een pat-stelling bereikt inzake de vorming van een kabinet.
De bedoeling van een verkiezing is echter niet alleen een registratie te geven van de aanhang der partijen, maar ook en vooral om op basis hiervan een regering te formeren. Welnu, uit een oogpunt van afkoeling in de partij- politieke strijd en vanuit de noodzaak om bruggen te bouwen die nu allemaal opgeblazen lijken te zijn, zou de formering van een extra-parlementair kabinet mijns inziens een goede tussenoplossing zijn. Zij zou ook de weg naar de vorming van die éne partij, waarover de strategienota spreekt, kunnen plaveien.
Slotbeschouwing
Lezing en beoordeling van deze politieke strategie voor de zeventiger jaren brengt mij tot de conclusie dat zij nogal wat vaagheden, onvolkomenheden en lacunes bevat. Zij vertoont daarin de sporen van politieke haast.
De kritiek die op de inhoud naar voren komt hangt ook samen met de gekozen procedure. Het is organisatorisch onjuist om aan een zo belangrijk stuk het politieke fiat van de belangrijkste politieke figuren mee te geven en tegelijkertij d te suggereren dat de achterban in volle vrijheid kan beslissen.
M.i. kan deze achterban de ondertekenaars bij een zo belangrijk stuk, dat op zo'n belangrijk moment gepresenteerd wordt, niet desavoueren zonder een ver- trouwenscrisis te veroorzaken en m.i. behoort de vertrouwenskwestie hier ook aan verbonden te worden.
En toch, bij al deze critiek, acht ik het belangrijkste feit dat deze strategie-
nota er ligt; dat op dit niveau gemeenschappelijk overleg is geweest; dat
dezelfde basis is gevonden, vanuit hetzelfde geloof is geworsteld, gemeenschap-
pelijke conclusies zijn bereikt. De vaagheden kunnen worden weggenomen; de
lacunes kunnen worden opgevuld; de onvolkomenheden aangevuld; de hoofd-
stukken zullen in concrete programma's moeten worden omgezet, waarbij het
EEN TEKEN VAN SAAMHORIGHEID
m.i. verstandig is gemeenschappelijke werkgroepen te vormen, waarin niet alleen politici zitting moeten hebben maar ook de vakdeskundigen.
De verantwoordelijkheid voor de maatschappij van morgen brengt de nood-
zaak mee dat christenen het uiterste doen elkaar te vinden en bij de benodigde
besluitvorming elkaar vast te houden. De strategienota bewijst, ondanks alle
onvolkomenheden, dat de gemeenschappelijke basis voldoende sterk is om de
politieke arbeid voor een meer verantwoordelijke maatschappij gezamenlijk
aan te pakken. Een strijd tussen christelijke politieke partijen is een zaak die in
die maatschappij niet meer thuishoort.
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING door
jHr. A. K. Koekkoek
'Algehele grondwetsherziening' is een van de vele punten uit het Gemeen- schappelijk manifest van ARP, CHU en KVP.
Het kabinet-De Jong heeft in 1967 de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en de Kieswet ingesteld (naar haar beide voorzitters de commissie- CalsjDonner genoemd) die juist voor de verkiezingen en kabinetsformatie van 1971 haar Eindrapport heeft uitgebracht. Het kabinet-Biesheuvel heeft een begin gemaakt met de algehele grondwetsherziening en professor mr. D. Simons als regeringscommissaris met 'de voorbereiding ervan belast. Bij het begin van een nieuwe regeringsperiode lijkt het mij goed nog eens enkele punten te noemen waarom het bij de komende grondwetsherziening draait. Ik kan dat doen aan de hand van de preadviezen die op 27 oktober 1972 op de algemene vergadering van de Vereniging voor Administratief Recht te 's-Hertogenbosch zijn behandeld.
1Het onderwerp was 'enkele belangrijke aspecten van het rapport van de Staatscommissie Cals-Donner' en als preadviseurs traden op mr. A. M. Donner, lid van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen te Luxemburg, prof. mr. P. J. Boukema, hoogleraar aan de Vrije Universiteit, en prof. mr. H. J. M. Jeukens, hoogleraar aan de Katholieke Hogeschool te Tilburg. De preadviezen geven mij aanleiding in dit artikel de aandacht te vragen voor de volgende punten:
1. zin en structuur van een grondwet;
2. kiesstelsel en kabinetsformatie;
3. klassieke en sociale grondrechten;
4. toetsing van de wet aan de grondwet.
1. Zin en structuur van een grondwet
Wat verwachten we van een grondwet? Onze tegenwoordige Grondwet is te beschouwen als het resultaat van een voortgaande democratisering en van een bevestiging van de rechtsstaat. Bij de opeenvolgende grondwetsherzieningen is de volksinvloed vergroot door versterking van de positie van de Staten- Generaal en door uitbreiding van het electoraat. Vanuit het gezichtspunt van
1
Donner, A. M., e.a., Preadviezen naar aanleiding t'an enkele belangrijke aspecten
van het rapport van de staatscommissie Cals-Donner (Geschriften van de Vereniging
voor Administratief Recht, 69), Groningen 1972.
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING
de rechtsstaat valt te wijzen op de beperking van de regelgevende bevoegdheid van de Kroon en de mogelijkheid van administratieve rechtspraak, beide date- rend van de herziening van 1887, en op de grondrechten. Nu de bevoegdheden en procedures voor de staatsorganen en de vrijheden van de burger vastliggen, lijkt de Grondwet een eerbiedwaardig bezit waarover we ons verder niet druk behoeven te maken.
De uitbarsting van democratische gezindheid in het midden van de zestiger jaren heeft echter nieuwe perspectieven voor de functie van een grondwet geopend. Staatsrechtelijke hervormingen zoals gekozen minister-president, dis- trictenstelsel, verkiezing van burgemeesters en andere ambtsdragers, zouden pas de ware democratie brengen. Bovendien kan men de grondwet gaan zien als een kaderwet voor de regeling van de grote problemen van vandaag of morgen:
bescherming van het milieu, versterking van de medezeggenschap, vergroting van de sociale zekerheid, voortgaande scholing, kortom, niet alleen voor staats- rechtelijke democratisering maar voor democratisering van de samenleving.
Donner vestigt in zijn preadvies de aandacht op deze visie die de grondwet beschouwt "als instrument voor de verwezenlijking van een volmaakter en vollediger democratie" (blz. 8).
Donner ziet de betekenis van een grondwet beperkter. De zin van een grondwet is in de eerste plaats dat zij het 'governmental process' regelt, dat zij vormen en wegen wijst waaraan regering en parlement zich dienen te houden. De grondwet kan geen alomvattende staatsregeling geven maar slechts staatsrecht; niet eens voor al zeggen wat staatsorganen doen en wie daarop invloed uitoefenen, wel de procedure aangeven die zij in elk geval moeten volgen. De grondwet heeft nog een tweede functie: "Terwijl zij de verbindende besluitvorming regelt, stelt zij aan die besluitvorming ook zekere grenzen"
(blz. 15). Zij erkent een vrijheidssfeer van individuele burgers en samenlevings- verbanden, waarborgt een goede rechtsbedeling, eist regeling van een aantal zaken bij de wet of onttrekt ze zelfs aan de beslissing van de wetgever, zoals in 1917 is geschied in het uitvoerige onderwijsartikel.
Als we dit waarborgkarakter van de grondwet aanvaarden, blijft de vraag welke structuur deze waarborg moet hebben. J eukens stelt de vraag welke grondwet we nastreven aldus: "Zal dat zijn een grondwet, die onze rechtsorde, neergelegd in de bestaande wetgeving, zoveel mogelijk consolideert en waarin sterk de nadruk wordt gelegd op het zo ruim mogelijk reserveren van de bevoegdheden voor de wetgever? Of moet het een grondwet zijn, waarin aller- eerst de rechtsbeginselen worden geformuleerd, welke naar wij thans menen in de toekomst in onze rechtsorde moeten worden inachtgenomen?" (blz. 71).
Een sterk geclausuleerde grondwet verliest veel van haar waarborgkarakter;
indien men al aanvaardt dat de rechter een wet aan de grondwet mag toetsen,
dan haalt die toetsing weinig uit. Om een voorbeeld te noemen: artikel 9 van
het ontwerp der Staatscommissie luidt: "Het recht tot vereniging, vergadering
en betoging wordt erkend. De wet regelt en beperkt de uitoefening van dit
recht in het belang van de openbare orde." Volgens de heersende terminologie
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING
betekent de term 'regelt' dat de wetgever het stellen van nadere regels mag overlaten aan lagere regelaars. Welke ruimte blijft er dan voor de rechter te controleren of in een concreet geval het erkende grondrecht niet al te zeer door wet of lagere verordening wordt beperkt? Valt daarentegen de nadruk op de positieve erkenning van rechtsbeginselen, dan is de rechterlijke toetsing van wetten aan de grondwettelijke normen een noodzakelijk complement van een dergelijke grondwet.
2. Kiesstelsel en kabinetsformatie
Vaak wordt een tegenstelling gemaakt tussen enerzijds de 'evenredige ver- tegenwoordiging' en anderzijds het' districtenstelsel'. Eigenlijk is dat een foute tegenstelling. 'Evenredige vertegenwoordiging' is het principe dat aan een kiesstelsel ten grondslag kan liggen, een indeling in districten is een van de elementen waardoor een kiesstelsel gestalte krijgt. Evenredige vertegenwoordi- ging en een indeling van het land in grote districten gaan goed samen, zoals in België waar de provincie het kiesgebied is waarbinnen het principe van evenredige vertegenwoordiging wordt toegepast. Een goede indeling van kies- stelsels moet niet berusten op. de vormen die het stelsel aanneemt, zoals wel of geen districten, stemmen op personen of op lijsten, maar op het representatie- model dat aan het kiesstelsel ten grondslag ligt. Donner heeft in 1967 in zijn rede Iets over kiesstelsels twee modellen onderscheiden en in zijn preadvies voor de V AR doet hij dat opnieuw. Het ene model is dat van een vertegen- woordiging waarin de verschillende groeperingen uit de samenleving zo precies mogelijk gerepresenteerd worden. Als een groepering één procent van het aantal stemmen behaalt, moet zij zo mogelijk ook één procent van het aantal zetels krijgen. Het andere model impliceert juist een onevenredigheid van stemmen en zetels. Het gaat niet om evenredigheid maar om meerderheid en meerder- heidsvorming. Het is erop gericht dat één partij de meerderheid behaalt en op basis daarvan de regering kan vormen.
2Welk model of principe zal aan ons kiesstelsel ten grondslag liggen? De Staatscommissie is niet van het huidige afspiegelingsmodel afgestapt. Waar- schijnlijk is het meerderheidsmodel na ruim een halve eeuw evenredige ver- tegenwoordiging in Nederland ook niet meer te realiseren. De Staatscommissie heeft wel geprobeerd iets te doen aan de nadelen van de evenredige vertegen- woordiging. Er is de mogelijkheid het land in kiesgebieden te verdelen waarin tenminste tien kamerleden worden gekozen (artikel 42, eerste lid, tweede volzin, van het ontwerp). Verdeling van het land in kiesgebieden zou samen- werking tussen partijen kunnen stimuleren, al blijft het ook dan de vraag of een groepering de meerderheid behaalt. Men kan op basis van de verkiezings- uitslag van bijvoorbeeld 1971 berekenen hoeveel zetels bepaalde combinaties bij een districtenstelsel, eventueel met de mogelijkheid van lijstverbinding
2
Vgl. Sternberger, Dolf, und Vogel, Bernard [eds.}, Die Wahl der Parlamente [md andere,. Staatsorgane. Ein Handbuch, Bd. I: Europa, Berlin 1969, blzz. 30·39.
443
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING
binnen elk district, zouden behalen.
3Dat is interessant maar het zegt niet hoe de kiezers werkelijk zouden stemmen onder een veranderd kiesstelsel.
Een ander middel om de nadelen van de evenredige vertegenwoordiging te beperken, is de kiezers rechtstreeks een kabinetsformateur te laten aanwijzen.
Artikel 35 van het ontwerp der Staatscommissie luidt: "Bij de verkiezing van de Tweede Kamer wordt tevens gestemd, volgens regels bij de wet te stellen, over de vraag wie zal worden belast met de leiding van het te vormen kabinet.
Behaalt een der gestelde kandidaten bij deze verkiezing van de Tweede Kamer de volstrekte meerderheid van de daarbij uitgebrachte stemmen, dan wordt hij door de Koning belast met de vorming van een kabinet, waarvan hij de leiding heeft." Het voorstel lijkt aantrekkelijk. De verkiezing van een formateur kan partijen ertoe brengen vooraf een akkoord te sluiten, al kunnen zij ook elk met hun eigen kandidaat-formateur komen. Stel het geval dat bij de laatste verkiezingen de christelijke partijen de heer Biesheuvel en de linkse partijen de heer Den Uyl kandidaat zouden hebben gesteld. De heer Den Uyl zou waarschijnlijk de meeste stemmen hebben behaald, maar geen absolute meer- derheid. De heer Biesheuvel zou wellicht een volstrekte meerderheid hebben kunnen behalen, indien de christelijke partijen vooraf met de VVD tot een akkoord zouden zijn gekomen. Men kan verder fantaseren over wat er gebeurt wanneer een kandidaat een absolute meerderheid behaalt en vervolgens als formateur niet slaagt. De vraag is ook of het staatshoofd de kandidaat die de meeste stemmen krijgt maar niet de absolute meerderheid, nog kan passeren bij de aanwijziging van een formateur. Mijn grootste bezwaar tegen de verkiezing van een formateur-premier is dat de positie van de kabinetsleider wordt ver- zelfstandigd tegenover een mogelijke parlementaire meerderheid. Een meerder- heid voor een formateur is nog geen parlementaire meerderheid. Het is mogelijk dat een 'rechtse' formateur wordt aangewezen bij een 'linkse' parlementaire meerderheid of andersom. Een formateur-premier moet voortkomen uit een parlementaire meerderheid. De politieke partijen kunnen ertoe bijdragen dat dit ook gebeurt. De grote partijen kunnen hun lijstaanvoerders als potentiële formateurs presenteren. Als de kiezers stemmen op een partij, stemmen zij ook voor een formateur-premier.
Het voorstel van de Staatscommissie gaat stilzwijgend uit van de onder evenredige vertegenwoordiging bestaande praktijk dat na Tweede-Kamerver- kiezingen steeds een nieuw kabinet wordt gevormd. Het houdt geen rekening met de mogelijkheid dat de regeringspartijen het zittende kabinet inzet van de verkiezingen maken, zodat, als deze partijen de meerderheid behouden (of bij een minderheidskabinet: verwerven), het kabinet niet op de verkiezingsdag zijn ontslag behoeft aan te bieden, maar, afhankelijk van de verkiezingsuitslag, in al dan niet gewijzigde samenstelling aanblijft.
3
Alle resultaten voor 1971 geeft Kappeyne van de Coppelo, A., Politiek gekibbel om een restzeteltje, in: Liberaal reveil, jg. 14, nr. 2, januari 1972, blzz. 14-16.
444
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING
Donner ziet het voorstel van de gekozen formateur als een stok achter de deur (pag. 30). Hopelijk behoeft hij nooit te worden gebruikt.
3. Klassieke en sociale grondrechten
De klassieke vrijheidsrechten zoals drukpersvrijheid en vrijheid van vereniging en vergadering scheppen ruimte voor de ontplooiing van mensen en groepen doordat zij overheidsingrijpen tegengaan. Sociale grondrechten als een recht op arbeid en op sociale zekerheid vragen daarentegen juist een positief overheids- ingrijpen. Een mooi voorbeeld van de samenhang van beiderlei rechten is het onderwijsartikel. Het geven van onderwijs is vrij, maar wat heeft men aan deze vrijheid als de middelen ontbreken om van de vrijheid gebruik te maken? De financiële gelijkstelling in 1917 was daarom een belangrijk sociaal grondrecht;
zij maakte het mogelijk de geboden vrijheid te realiseren. De Staatscommissie plaatst klassieke en sociale grondrechten uit elkaar; de eerste in hoofdstuk I, de sociale grondrechten als doeleinden van staatswerkzaamheid in hoofdstuk VI, na het hoofdstuk over wetgeving en bestuur. Donner vindt dat men beide hoofdstukken ver van elkaar moet houden om de indruk te vermijden alsof het hier zou gaan om onveranderlijke doeleinden (blz. 22). Boukema pleit er daarentegen voor beide soorten rechten vanwege hun samenhang (denk bijvoor- beeld aan het onderwijsartikel) in één hoofdstuk te plaatsen (blz. 52). Het bezwaar van Donner lijkt mij juist voor zover het vage doeleinden betreft: de voorwerpen van al dan niet aanhoudende overheidszorg, zoals 'bevordering van voldoende werkgelegenheid' (artikel 80, eerste lid) en 'de verzekering van voorwaarden, waardoor ieder een passende vorming en opleiding kan verwerven' (artikel 83, eerste lid). Zodra echter de sociale grondrechten regeling van een bepaalde materie bij wet vergen, zit in de regeling bij wet op zichzelf al een waarborg die men ook bij sommige klassieke grondrechten aantreft.
Mijn bezwaar richt zich vooral tegen de gekunsteldheid van het uiteenhalen van hetgeen bijeenhoort. Ik noemde al het onderwijsartikel. Een voorbeeld is ook de erkenning van het actief en passief kiesrecht als grondrecht (artikel 4), terwijl de uitsluitingsgronden van het kiesrecht te vinden zijn in de paragraaf over de samenstelling van de Staten-Generaal (hoofdstuk lIl, paragraaf 1).
Dit is des te merkwaardiger als men bedenkt dat de Staatscommissie wel toetsing van de wet aan de bepalingen van hoofdstuk I voorstelt, maar niet aan de rest van de grondwet. De rechter zou in een concreet geval de kieswet dus wel kunnen toetsen aan artikel 4, maar niet aan de uitsluitingsgronden die elders staan.
4. Toetsing van de wet aan de grondwet
Professor Jeukens wijst in zijn preadvies 'Grondrechten en rechterlijke toet- sing' op het feit dat vele landen thans het toetsingsrecht kennen in die zin dat de rechter de grondwet kan handhaven ook tegenover de wetgever (blz. 56).
Bij een grondwetsherziening dienen ook wij de vraag te beantwoorden of het
verbod van rechterlijke toetsing neergelegd in artikel 131, tweede lid, van de
ALGEHELE GRONDWETSHERZIENING
Grondwet (De wetten zijn onschendbaar) gehandhaafd moet blijven. Jeukens is niet voor toetsingsrecht op zichzelf maar laat het antwoord op de vraag:
wel of geen toetsingsrecht? afhangen van het antwoord op de vraag: wat voor grondwet krijgen wij? Hij pleit zoals eerder vermeld voor een grondwet met een 'open' structuur, een grondwet die de grote staatsrechtelijke beginselen positiveert (blzz. 71, 79). Van zo'n grondwet is rechterlijke toetsing het noodzakelijke complement. In het individuele geval kan de rechter de grond- wettelijke normen concretiseren. Behalve met de structuur van de grondwet hangt toetsingsrecht samen met twee andere vraagstukken. Er is de veranderende structuur van de wetgeving. Om een greep te krijgen op bepaalde ontwikke- lingen, bijvoorbeeld de milieuvervuiling, bedient de wetgever zich van kader- wetten die in ingewikkelde uitvoeringsbesluiten moeten worden uitgewerkt.
Verbodsbepalingen in de wet ontlenen hun inhoud aan de algemene maat- regelen van bestuur ter uitvoering van de wet. Wat in de a.m.V.b. staat en wat in de wet, is een kwestie van wetgevingstechniek en dus betrekkelijk wille- keurig, maar de onschendbaarheid sluit toetsing van de wet uit terwijl de a.m. v.b. als lagere regeling wel voor toetsing vatbaar is.
Toetsingsrecht hangt ook samen met de positie van de rechter. Als bezwaar tegen het toetsingsrecht wordt aangevoerd dat de rechter daardoor wordt ge- wikkeld in politieke strijdvragen, kwesties waaromtrent politieke overtuigingen botsen. Ook thans wordt de rechter daarbij betrokken: hij wordt geroepen zaken als de intrekking van een overheidssubsidie, een werkstaking, de uitzetting van een vreemdeling, te toetsen aan artikel 1401 van het Burgerlijk Wetboek (onrechtmatige daad). "Invoering van het toetsingsrecht betekent het zich aansluiten bij de bestaande tendens om in de werkzaamheid van de rechter naast het belang van het juridische technische met name het maatschappelijk relevante in het licht te stellen", schrijft Jeukens (blz. 70).
Blijft de vraag of het toetsingsrecht beperkt dient te blijven tot het hoofdstuk van de grondrechten. Donner ziet aan het vooropstellen van de grondrechten het gevaar dat men alleen in grondrechten een waarborg zou zien. Hij schrijft dan (blz. 21): "De waarborgen voor vrijheid en ontplooiingskansen zitten in een constitutie op tal van plaatsen, niet alléén, meestal zelfs niet in de eerste plaats, in de bepalingen over de grondrechten van de enkeling." Het is het beste argument voor toetsing aan de gehele grondwet. Hierboven heb ik al erop gewezen dat de rechter de wet wel mag toetsen aan het kiesrecht als grondrecht, maar niet aan de elders in de grondwet vermelde uitsluitingsgronden. Boukema noemt een aantal bepalingen uit het hoofdstuk over sociale grondrechten, bij- voorbeeld de vrijheid van arbeid, waaraan de rechter zijns inziens zou moeten kunnen toetsen (blz. 53).
Samenvatting
Nu bij de kabinetsformatie mogelijkerwijs beslissingen vallen over de grond-
wetsherziening heb ik aan de hand van de preadviezen van Donner, Boukema
en Jeukens de aandacht willen vestigen op enkele punten.
1
