Denklijnen voor het Noorden

(1)

Raad voor verkeer en waterstaat

Adv ie s over een sne l le verb ind ing tu s sen he t Noorden en de Rand s tad

Denk l i jnen voor he t Noorden

en over ig Neder land

Juli 2001

Advies 027

(2)

(3)

DENKLIJNEN VOORHET NOORDEN

3

Inhoudsopgave

1. Inleiding 5

2. Methodiek en proces 7 3. Strategische keuzemogelijkheden 10 4. Tentatieve weging 14 5. Conclusies en aanbevelingen 18

Bijlagen 21

1. Adviesaanvraag 22

2 Beschouwingen van de Raad voor verkeer en waterstaat

over de SV-noord 25

3. Beschouwingen van de VROM-raad over de SV-noord 43

(4)

(5)

5

1 . In le id ing

1.1 Achtergrond

In 1998 hebben het kabinet en het bestuurlijk Samenwerkingsverband Noord-Nederland afspraken gemaakt over de realisatie van eensnelle verbindingtussen de Randstad en het Noorden, veelal aangeduid als Zuiderzeelijn maar hier,ter voorkoming van verwarring met het Zuiderzeelijntracé, aangeduid als S(nelle)V(erbinding)-noord. Bedoelde afspraken zijn bevestigdin het regeerakkoord van datzelfde jaar. Onlangsis de“Verkenning Zuiderzeelijn” naar zes alternatieven voor SV-noord(zie binnenzijde achterkant adviesrapport) afgerond. In een brief van 23 maart 2001informeert de minister van V&W de Tweede Kamer over het kabinetsbesluitinzake een vervolgtraject van aanvullende studie en overleg dat eind 2001 moetleidentot een keuze uit de alternatieven. De brief geefttevens een nieuweformulering van de doelen van een SV-noord. Behalve om dein 1998 centraal gesteldestimulering van de regionale economie van het Noorden gaat het volgens het kabinet ook om verbetering van het evenwichtin desociaal-economischesituatie en de ruimtelijke ontwikkelingenin Nederland alsmede omsturing van de ruimtelijke ontwikkelingen. Uitgangspunt bij ditlaatsteis het beleid zoals neergelegdin de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening(verder genoemd Vijfde Nota) en het Nationaal Vervoersplan(verder genoemd NVVP).

1.2 Adviesaanvraag

Onderdeel van het vervolgtrajectis gezamenlijke advisering door de Raad voor Verkeer en Waterstaat(verder RVW) en de VROM-raad. De advies- aanvraagis als bijlage 1bij dit advies gevoegd. De oorspronkelijke advies- termijn– eind mei 2001– isin overleg met de beide betrokken ministers verlengdteneinde de gezamenlijke advisering een reële kanste geven. 1.3 Aanpak

De beide raden hebben aanvankelijk afzonderlijk, vanuit de eigen optiek de adviesaanvraagin behandeling genomen. De achtergrond daarvanis mede gelegenin een eerderinformeel adviesverzoek van de minister van VROM aan de VROM-raad. Na hetformele verzoek om gezamenlijke advisering heeft de RVW met eensoortgelijkintern proces een ‘inhaal- slag’ gemaakt. Een en anderis om praktische redenen zichtbaar gemaakt door detoevoeging van de afzonderlijke beschouwingen van beide advies- raden als bijlagen 2 en 3. Deze beschouwingen vormen de analytische basis voor het voorliggende, gezamenlijk advies. De beschouwingen van de beide raden zijnin commissieverband voorbereid. Dit gezamenlijk adviesis voorbereidin overlegtussen delegaties van beide raden.

De raden als geheel hebbeningestemd met dit advies en met hun ‘eigen’

beschouwingen. Zij hebben kennis genomen van de onderliggende beschouwingen van de ‘andere’ raad.

(6)

6

1.4 Aard en opbouw advies

SV-noord gaat overinfrastructuur dietenminste de komende eeuw dienst zal doen. Daarbij zijnsysteemkeuzen en ruimtelijke en milieueffecten aan de orde die de reikwijdte van een afzonderlijke verbindingtussen het Noorden en de Randstad ver overschrijden. Dit geldt vooral voor het sterkinnovatieve alternatief van de magneetzweefbaantechniek(verder MZT). De raden zijn daarom van mening dat besluitvorming over SV-noord een brede afweging van ruimtelijke en vervoerstrategieën voor de zeerlangetermijn vraagt, zowelin nationaal alsininternationaal perspectief. De “Verkenning Zuiderzeelijn” biedt daarvoor onvoldoende basis. De erkenning daarvanligt beslotenin het door het kabinet uitge- stippelde vervolgtraject en dein de adviesaanvraag genoemde aandachtspunten. De raden onderschrijven die aanpak en willen met dit advies een bijdrageleveren aan een meerstrategische benadering van SV-noord. Binnen de hiervoor geschetste aanpak komt die benadering het meest uitvoerig en analytisch onderbouwd naar vorenin de als bijlagen bijge- voegde beschouwingen van de beide raden. In dit gezamenlijk advies wordenslechts de hoofdlijnen van dezeDENKLIJNEN VOOR HET NOORDEN

en overig Nederlandgepresenteerd en vertaald naar gezamenlijke conclusies en aanbevelingen. Inhoofdstuk 2wordt de door de raden aanbevolen benaderingswijze nader geadstrueerd en vergeleken met de benadering tot nutoe binnen het project Zuiderzeelijn. Deinhoudelijke uitwerking iste vindeninhoofdstuk 3, waarin achtereenvolgens wordtingegaan op strategische keuzemogelijkheden voor respectievelijk het vervoersysteem, de ruimtelijke ontwikkeling en het milieu. De diepgang daarvan heeft binnen de gegeven mogelijkheden onvermijdelijk beperkingen.

De weging van destrategische alternatievenin hoofdstuk 4is navenant tentatief van aard. Het advies wordt afgesloten met aanbevelingen en conclusies voor het vervolgtraject(hoofdstuk 5).

De adviesaanvraag noemt expliciet dertien elementen van de SV-noord- problematiek die de betrokken ministers van bijzonder belang achten. Alsinvalshoek voor de meerstrategische benadering die de raden voorstaan, zijn deze dertien afzonderlijke elementen minder geschikt. Bij de voorbereiding van dit advies zijn ze wel als aandachtspunten aan de orde geweest.

(7)

7

2 . Me thod iek en proces

2.1 Rekenen volgens OEEI

SV-noordis één van de eerste groteinfrastructuurprojecten, waarbij alternatieven volgens de zogenoemde. OEEI-methodiek naast elkaar zijn gelegd. Het gaat om een maatschappelijke kosten-batenanalyse(mKBA), ontwikkeld binnen het Onderzoeksprogramma Economische Effecten Infrastructuur(OEEI). De ambitie van deze methodiekis om de afweging vaninfrastructuuralternatievente objectiveren door het op geld waarderen ensalderen van alle relevante maatschappelijke effecten van die alternatieven. Voor SV-noord zijn door de minister van V&W de volgende alternatieven voorgedragen:

1Zuiderzeelijn als MZT; 2Zuiderzeelijn als HSL;

3Zuiderzeelijn als ‘conventioneelspoor’¹c.q.intercity-verbinding²; 4Hanzelijn-plus c.q. een railverbinding via bestaandspoor en de

Hanzelijn, geschikt gemaakt voor hogeresnelheden.

In de Verkenning Zuiderzeelijn zijn voor de alternatief 1tweesubvarian- ten onderzocht: een MZT met vijf en met acht(‘metro-variant’)stop- plaatsen. Naast alternatief 4is bovendien een alternatief met een HSL op het Hanzelijntraject(beperkt) onderzocht.

De raden achten de uitgevoerde analyse om een aantal redenente beperkt:

•

^SV^-noordⁱ^s^tenônrech^te^be^schouwdâ^l^sêenôn^tbrekende^schake^lⁱⁿ

een bestaandsysteem; zeker bij de meer geavanceerdetechnieken (MZT en HSL) kan deintroductie daarvan op een verbindingtussen het Noorden en de Randstad nietlos worden gezien vansysteem- ontwikkelingin ruimer verband;

•

^deîndîrec^te^,^ruîm^te^lⁱ^jk^s^truc^turerendeê^f^fec^ten^vanôpnîeuw^me^t^name

de meer geavanceerdetechnieken zijnslechtsindicatief op basis van algemene,sociaal- en economisch-geografischeinzichten en ervaringen aante geven; eenlouter cijfermatige benaderingschiet onvermijdelijk tekort;

•

^de^beperk^te^tⁱ^jd^shorîzon^doe^tônvo^ldoende^rech^tâan^de^lange^perîode

waarininfrastructuur wordt gebruikt en effectensorteert;

•

^deûⁱ^tkom^s^ten^vanêen^mKBA^bⁱ^j^fundamen^tee^l^ver^schⁱ^l^lendeâ^l^terna^-

tieven zijn zeer gevoelig voor de opeenstapeling van aannamen en simplificaties die nodigis om maatschappelijke effectenfinancieelte waarderen;

•

êen^groo^tâan^ta^lê^f^fec^ten^,^waaronder^vee^l^mⁱ^lîeupo^s^ten^,^kon^s^lech^t^s^pro

memorie worden meegenomen;sommige niet meegenomen effecten, waarondersociaal-culturele, zouden onvermijdelijk eenzelfdelot beschoren zijn.

1 Aanduiding volgens brief van de minister van V&W d.d. 14 maart 2000 aan de voorzitter van de Vaste Commissie voor V&W van de Tweede Kamer. 2 Aanduiding volgens brief van de minister van V&W d.d. 23 maart 2001 aan de

voorzitter van Tweede Kamer.

(8)

8

2.2 Nut en noodzaak

Een project als SV-noord kentinfeite drie analyseniveaus:

ahet niveau waarop nut-en-noodzaakvan eensnelle verbindingtussen Randstad en het Noorden aan de ordeis;

bhet niveau van de modaliteitskeuze; chet niveau van de tracékeuze.

In de “Verkenning Zuiderzeelijn” lopen deze niveaus door elkaar met dien verstande dat voorafgaand daaraan al wel de politieke keuzeis gemaakt omin elk gevalte komentot eensnellere verbindingtussen het Noorden en de Randstad. Daarmee blijven op het niveau van nut-en- noodzaak én de modaliteitskeuze afwegingen aan de orde van economische, ruimtelijke, milieukundige,sociale en culturele aard die moeilijk inlouter economischetermente maken zijn.

De raden plaatsen overigens kanttekeningen bij de gevoerde nut-en- noodzaakdiscussie. Beide raden zijn van mening dat eensnelle OV- verbinding niet het enige beleidsalternatiefis voor de geformuleerde doelstellingen voor het Noorden. Op het niveau van nut-en-noodzaak kunnen doelstellingen evenzeer worden vertaaldin eenstrategie gericht op versterking van het eigen ontwikkelingsvermogen van het Noorden, of gericht op realisatie vansnelle, hoogwaardige ICT(breedband) verbindingen. De nut-en-noodzaakdiscussie beschouwen de beide raden dan ook niet als afgesloten.

2.3 Vanrekenen naar visie

Alles bijeen beschouwen de raden een mKBA als een waardevol analytisch hulpmiddel maarte beperkt als enige basis voorstrategische beleidsvorming. De raden hebben geen kwaliteitsoordeel over de uitgevoerde mKBA als zodanig. Het voorliggende adviesis vooral een pleidooi voor een geïntegreerde visie op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling en vervoersystemen als basis voor eenstrategischinfrastructuurbesluit. Inhoudelijk concentreren de raden zichin dit advies ook hierop. Bij de bedoelde visie gaat het om hoofdlijnen van ontwikkeling, deels bepaald vanuit de meeslepende overtuiging dat, ondanks mogelijke bezwaren en oppositie, een bepaalde ontwikkelingin gang moet worden gezet. Harde, niet meer voor discussie vatbare en kwantificeerbare argumenten zullen daarvoor meestal ontoereikend zijn. In het geval vaninfrastructuurprojecten als SV-noordis veelal pas op het niveau vantracés, halteplaatsen en bedieningsconcepten zodanig vergaande analyse van kosten en baten mogelijk dat deze een doorslaggevende rol bij de beoordeling van alternatieven kanspelen. 2.4 Vijfde Nota en NVVP

De Vijfde Nota en het NVVP vormen bij uitstek het kader waarbinnen de hier bedoelde, geïntegreerdetoekomstvisie gestalte zou kunnen krijgen. De raden constateren dat dit voorshands nietis gebeurd. Informele zin laten beide nota’s wel ruimte voor alle SV-noord-alternatieven. Er wordt immers melding gemaakt van hetlopende SV-noord-proces. De Vijfde Nota geeft bovendien aan dat met SV-noord geen “actievespreiding van wonen en werken naar Noord-Nederland wordt nagestreefd”³.

3 Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening 2000/2020, beleidsvoornemen, blz. 205.

(9)

9 In het NVVP worden voorts algemene beginselen van hettoekomstig

vervoerbeleid aangegeven, die mede voor de beoordeling van SV-noord van belang zijn(waaronder een veranderde kijk op mobiliteit,individu- aliteit en de rol van marktpartijen). Een en anderlevert echter nog geen

‘visie’ op die houvast biedt bij destrategische keuzen rond SV-noord en voorzover dit wel het gevalis – met name het non-spreidingsprincipe van de Vijfde Nota – is deze onvoldoende(expliciet) gebaseerd op een afweging van de kansen die de verschillende SV-noord-alternatieven bieden. Vooral de eventueleintroductie van nieuwetechnologieën kanleiden tot een noodzakelijke herziening van bestaande concepten enideeën. Deintroductie van de auto en de opkomst van ICT zijnsprekende voorbeelden daarvan. De raden zijn dan ook van mening dat de besluitvorming over SV-noordimplicaties voor de Vijfde Nota en het NVVP kan hebben. Een project-PKB met bijbehorende milieueffectrapportage kan daarvoor een passend kader bieden.

2.5 Derol van marktpartijen

Voor een project-PKB kan overigens een aangepaste vorm wenselijk zijn. De radenleggenin dit verband een relatie met het kabinetsstreven naar

“het beter benutten van de merites van marktwerking”⁴en naar de “introductie van meer marktwerking, publiek-privatesamenwerking ensoms privatisering”⁵in hetsturingsconcept voor verkeers- en vervoerbeleid. De raden onderschrijven ditstreventen aanzien vanfinanciering(inclu- siefinfrastructuur) en exploitatie van hetsysteem. De beschouwingen van met name de RVW over SV-noord(zie bijlage 2) besteden hieraan bijzondere aandacht. Geconstateerd moet worden dat aan bedoeld kabinetsstrevenin het SV-noord-proces nog niet op herkenbare wijze inhoudis gegeven, evenmin overigens alsin het onlangs gestarte, enigszins vergelijkbare proces rond het zogenoemde Rondje Randstad. Ditistemeer opvallend omdat er voor beide projecten een marktinitiatief ligt. De raden zijn van mening dat marktpartijen reedsin hetstadium vanstrategische beleidsvorming mede vorm moeten kunnen geven aan de alternatieven diein beschouwing worden genomen.

4 Idem, blz. 265.

5 NVVP 2001-2020,samenvatting kabinetsstandpunt, blz. 7/8.

(10)

10

3 . S tra teg ische keuzemoge l i jkheden

3.1 Vervoerstrategieën

In zijn beschouwingen over destrategischelangetermijn besluitvorming over SV-noord(zie bijlage 2) heeft de RVW zichin het bijzonder gericht op de vervoerstrategische keuzemogelijkheden waarvan de verschillende SV-noord-alternatieveninfeite onderdeel zijn. Essentiële elementen van vervoerstrategieën zijn voor de RVW netwerkconcepten- waaronder aansluiting bij andere netwerken- en organisatiestructuren. Hieronder verstaat de RVW de mate vanscheiding van beheer en exploitatie van infrastructuur, knooppunten en vervoerdiensten.

In zijn beschouwingen gaat de RVWin op de ruimtelijke consequenties c.q.strategieën, die zijnte verbinden aan de geformuleerdesysteemalter- natieven. Daarbij baseert de RVW zich op een aantal maatschappelijke en economischetrends, dieleidentot een groter en gedifferentieerdertijd- ruimtebudget van mensen. Mensen krijgensteeds meer mogelijkheden te bepalen waar ze willen wonen, waar en hoeveel ze willen werken en hoeveeltijd en kosten ze aan verplaatsingen willen besteden. De RVW beschouwt de mate waarin vervoersystemen deze ontwikkelingen onder- steunen als een belangrijkefactor voor de besluitvorming.

Uitgaande van drie basistechnieken(IC/IC+, HSL en MZT) zijn vier strategische en naar de mening van beide raden realistischesysteem- alternatieventeidentificeren:

1een traditioneel IC/IC+-systeem,waaraan een SV-noord via het Zuiderzeelijntracé eenschakel zoutoevoegen waardoor het Noorden relatief gunstigerin het nationaal vervoernetwerk komtteliggen; de relatieve bereikbaarheid van het Noorden zou verder kunnen worden vergroot door deintroductie van IC+(ca. 200 km/h), hetzij op datzelfde Zuiderzeelijntracé, hetzij op het Hanzelijntracé;

2een combinatie van IC/IC+en HSL,waarbij de HSL-zuid op IC/IC+- snelheid vanaf Amsterdam-Zuidas doorrijdt naar Groningen via hetzij het Zuiderzeelijntracé hetzij het Hanzelijntracé; het Noorden wordt op deze wijze aangesloten op het Europese HSL-netwerk zonder de zeer hoge kosten van aanleg vanspeciaal HSL-spoor; een dergelijkstrategie isin Frankrijk en Duitsland qua vervoerwaarde reeds zeersuccesvol gebleken;

3een MZT-netwerkmet Rondje Randstad als kern en SV-noord als één van de uitlopers; dit alternatief wijkt mede van de vorige alternatieven af door nieuwe mogelijkheden voor verknoping van met name het wegennet en voorintegrale ontwikkeling vaninfrastructuur en verstedelijking;

4een solitaire MZT-verbindingtussen Groningen en Schiphol als‘uniek curiosum’ maar met een mede daardoor bijzondere attractiewaarde.

(11)

11 Zonder zich daarover een vervoerstrategisch oordeelte vormen, kunnen

de raden zich nog de volgende aanvullingen op de bovenstaande vier systeemalternatieven voorstellen:

•

^tenâanzîen^van^sy^s^teem¹^:toevoegîng^vanêen^raⁱ^lverbîndîng^vîa^de

Kop van Noord-Holland, de Afsluitdijk en Leeuwarden, die deligging van het Noordenin het netwerk verder verbetert, evenals die van de Kop van Noord-Holland;

•

^tenâanzîen^van^sy^s^teem²ên³^:een^combîna^tîe^van^MZTên^HSLôp

respectievelijk een Rondje Randstad en SV-noord; MZT wordtin ditsysteem nadrukkelijker opgevat als een metropolitane optie en fungeert daarin onder andere als‘feeder’ van HSL-verbindingen; het Noordenisin dit concept geen onderdeel van een metropolitaan stedelijk netwerk op deschaal van Nederland.

Eensysteemalternatief waarbij SV-noord als volwaardige HSL-verbinding (met een doorverbinding naar Duitsland) deel uitmaakt van hettrans- europese HSL-netwerk, zien beide raden als nauwelijks realistisch; dit geldt ook voor de verbinding als MZT-alternatief. Beide raden zijn overigens van mening datinternationaal overleg hier meer duidelijkheid over moet geven.

Beiden raden vinden het belangrijk de discussie over de SV-noord-alter- natievente plaatsen binnen het bredere perspectief vansysteemalternatie- ven op regionale, nationale eninternationaleschaal. Pas wanneerin die termen principekeuzen zijn gemaakt,is een zinvolle discussie overtracés en huninpassing mogelijk.

3.2 Ruimtelijke strategieën

Ook vanuit ruimtelijke optiek zijn bij de beleidsbepalingten aanzien van SV-noordstrategische keuzen aan de orde. De VROM-raad komtin zijn beschouwingen(zie bijlage 3)infeiteintweestappentot de belangrijkste keuzemogelijkheden.

De eerstestapis een enigszinstheoretischeselectie van mogelijkestrate- gieën op grond van algemene,sociaal- en economisch-geografische inzichten. Selectiecriteriumis de mogelijke bijdrage van eenstrategie aan destimulering van de economie van Noord-Nederland. De Vijfde Notais daarbij vooralsnog niet als uitgangspunt genomen. De VROM-raad komt aldustot de volgende ‘groslijst’ van voor met name de ontwikkeling van het Noorden relevante ruimtelijkestrategieën.

•

^G^roeîpoo^lon^twîkke^lînga^l^s^regîonaa^l^-economⁱ^sch^groeîconcep^t^,^waarbⁱ^j

doorstructuurversterking van centralesteden na het bereiken van een zekere kritische massa een autonoom ontwikkelingsprocesin gang kan worden gezet, dat na verloop vantijd ook naar destadsomgeving uit- straalt. Verbetering van deinterregionale bereikbaarheidis daarbij een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde.

•

^Corrîdoron^twîkke^lîng^,waarbⁱ^j^me^t^name^ruîm^te^-ex^ten^sîeveên^tran^-

sport-intensieve bedrijvigheid zich geleidelijklangstransportassen tussenstedelijke centra ontwikkelt. Corridorontwikkeling doet zich vooral voorlangssnelwegen met veel op- en afrittenin de omgeving van gebieden met verstedelijkingsdruk en een omvangrijk marktbereik.

(12)

12

•

Ûⁱ^tbreîdîng^van^he^t^s^tede^lⁱ^jke^ne^twerkvan^me^t^name^de^Rand^s^tadⁱⁿ^de

richting van het Noorden. Hierbijspeelt zowel het groeipoolconcept als corridorvorming een rol. In de periferie van hetstedelijk netwerk worden nieuwe groeipolentot ontwikkeling gebracht die doorinten- sieve economische relaties via corridors met het netwerk verbonden raken. Rond de Randstadis een dergelijke uitbreidinginfeite reeds langer waarneembaarin de zogenoemde halfwegzone.

•

Ûⁱ^tbreîdîng^van^he^t^suburbane^ve^ld^,prîmaîr^gerîch^tôp^herverde^lîng

van woonfuncties,secundair op de daarvante verwachtenindirecte economische effecten;

•

^Vêr^s^terk^te^p^la^t^te^land^son^twîkke^lîng^,waarⁱⁿ^be^schermîngên^ver^s^terkîng

van ecologische en recreatieve potenties centraalstaat,in combinatie met een duurzame, deels multifunctionelelandbouw.

In detweedestap maakt de VROM-raad eenselectie uit deze groslijst van mogelijkestrategieën die voor met name de economischestimulering van het Noorden – het eerste doel van SV-noord– effectiefzou kunnen zijn én waaraan de verschillende SV-noord-alternatieven een effectieve bijdrage zouden kunnenleveren. Vanuit ruimtelijke optiekisin het SV-noord- debat eenstrategieimmers alleen relevant wanneer deze zin heeft vanuit de achterliggende doelen van SV-noord én wanneer zo’nstrategiein meer of mindere mate geëffectueerd kan worden door de realisatie van een SV-noord-alternatief. Het gaat dus om een effectieve ‘match’ van ruimtelijkestrategie en SV-noord-alternatieven.

De conclusie van de VROM-raadis, dat een voor het Noorden overtui- gend effectieve match eigenlijk niet voorhandenis. Relatief kansrijk worden echter geacht:

•

êen^s^tra^tegîe^van^groeîpoo^lon^twîkke^lîngⁱⁿ^combîna^tîe^me^têen^HSL^-

verbinding, vanwege de bijdrage van met name een HSL-verbinding aan de verbetering van deinterregionale bereikbaarheid van

Groningen; ontwikkelingseffecten vinden geconcentreerd plaats door het zeer beperkte aantal halteplaatsenin combinatie met een hoogwaardige verbinding;

•

êen^s^tra^tegîe^vanûⁱ^tbreîdîng^van^he^t^s^tede^lⁱ^jk^ne^twerk^van^me^t^name

de Randstad die waarschijnlijk het meest gebaatis met de IC/IC+- alternatieven voor een SV-noord; ontwikkelingseffecten worden verspreid over een groot aantalstedelijke kernen;

•

êen^s^tra^tegîe^vanûⁱ^tbreîdîng^van^he^t^suburbane^ve^ldⁱⁿ^combîna^tîe^me^t

een MZT-alternatief voor SV-noord; ontwikkelingseffecten kunnen over een ruim veld plaatsvinden door een relatief groot aantal halteplaatsenin combinatie met de vervoerkarakteristieken van MZT. De VROM-raadsluit niet uit dat optimalisatie van de MZT-alternatieven de effectiviteit van delaatst genoemdestrategie zou kunnen vergroten ten opzichte van het volgens de“Verkenning Zuiderzeelijn” te verwachten effect.

(13)

13 Het voorgaande heeft betrekking op SV-noord als middel om de econo-

mie van het Noordentestimuleren. De kabinetsdoelen met betrekking tot SV-noordspreken echter ook van eenstreven naar“meer evenwicht in desociaal-economischesituatie enin de ruimtelijke ontwikkelingen in Nederland” alsmede van“sturing van de ruimtelijke ontwikkeling, uitgaande van het beleid van de Vijfde Nota en het NVVP”. De VROM- raadbeschouwingen gaan ook voor die(neven)doelenin op de mogelijk relevante ruimtelijkestrategieën en op de rol die de verschillende SV- noord-alternatieven zouden kunnenspelenin de effectuering daarvan. De conclusie daarvanis, dat SV-noord geen duidelijke waarde heeft voor de realisatie van de genoemde nevendoelen en dat de verschillende SV- noord-alternatieven zich onderlingte dien aanzien ook niet duidelijk onderscheiden.

Evenals de benadering via vervoerstrategieën beschouwen de raden de benadering via ruimtelijkestrategieën vooral als eenillustratie van de meerstrategische benadering die zij voor de beleidsvormingten aanzien van SV-noord noodzakelijk achten.

(14)

14

4 . Ten ta t ieve weg ing

4.1 Milieufactoren

Bij de afweging van alternatieven opstrategisch niveau achten beide raden milieufactoren van groot belang. Op dit niveau concentreert het milieudebat over de SV-noord zich rond de mobiliteitseffecten en daarvan afgeleide energie-effecten(grondstoffenschaarste en klimaatrelevante emissies) van met name de MZT-alternatieven. De algemeen vervoer- planologischetheorielegt een relatietussen ruimtelijkestructuur, verplaatsingsfaciliteiten en mobiliteit(vooral verplaatsingsafstanden en-modaliteiten). Het mobiliteitsvolumeis dan ook plaats- enstructuur- bepaald en afhankelijk vante maken keuzente dien aanzien. Tegen die achtergrond zouden met name de MZT-alternatieven enin mindere mate een HSL beleidsrelevante mobiliteitseffecten kunnen hebben, die door generatieve effecten op andere vervoermodaliteiten mogelijk zelfs een veelvoud zijn van het gebruik van SV-noord alleen. Dit geldttemeer wanneer rekening wordt gehouden met de conclusie van de “Verkenning Zuiderzeelijn” dat op die verbindingslechtsin beperkte matesprake zal zijn vansubstitutie van bestaande verplaatsingen. De bedoelde mobiliteitseffecten vertalen zich vervolgensin milieu- c.q. energie-effecten via de vervoerwijzekeuze van de reiziger. MZTis wat dat betreft vergelijkbaar met de(benzine)auto. De overige alternatieven zijn vanuit milieu-oog- punt aantrekkelijker.

De radensluiten niet uit dat dein dit advies bepleite benadering op systeemniveau voor wat betreft de milieueffecten een gunstiger beeld van de MZT-opties oplevert. In met name de Randstadlijken de mogelijkheden voorsubstitutie van met name autoverplaatsingen doorinnovatief (MZT-)vervoer groter als gevolg vantoenemende belemmeringen voor autoverkeer, al of niet beprijsd. Weliswaar zal een MZT-systeem de mobiliteit ookin de Randstad waarschijnlijk niet reëel doen afnemen, evenmin als het reële energieverbuik, maar hetsubstitutie-effect zal wel een gunstigeinvloed kunnen hebben op andere milieueffecten van mobiliteit(effecten op natuur enlandschap,lokale hinder en veiligheidsrisico’s).

De raden achten een verdieping van hetinzichtin de mobiliteitseffecten enin de daarvante verwachten milieueffecten van de verschillende, vervoerstrategische alternatieven zinvol. Rekening houdend met de uitkomsten daarvan dient de afwegingte worden gemaakt of deze effecten opwegentegen met name de effecten op de Nederlandse economie, de economie van het Noorden, vergroting van de keuzemogelijkhedenin het wonen, enzovoort.In de verfijning van dete makenstrategische keuze zijn voor SV-noord vervolgens bij de beoordeling van trajectalternatieven opnieuw milieueffecten aan de orde, nu vooral betrekking hebbend op aspecten van natuur enlandschap,lokale hinder en veiligheidsrisico’s. Trajectalternatieven vormen een afwegingsniveau datligttussenstrategie entracé. Ookte dien aanzien acht de raad een kwalitatieve weging een onmisbare aanvulling op de OEEI-methodiek.

(15)

15 4.2 Systeem- en procesinnovatie

Ookfactoren diete maken hebben metsysteem- en procesinnovatie moeten meespelen bij eenstrategische afweging. Een nieuw vervoersysteem als de magneetzweefbaanisin meerdere opzichteninnovatief. Naastsysteemkenmerken alssnelheid en acceleratie biedt ook de wijze waarop dezesystemen kunnen worden gerealiseerd en geëxploiteerd nieuwe mogelijkheden voorinnovatie,juistinsterk geurbaniseerde gebieden. Daarbij gaat het met name om de wijze van het dienstbaar maken van marktmechanismen aan detoekomstige realisatie vaninfrastructuur. Binnen ditlaatste past een zwaardere rol voor marktpartijen en is een gunstig marktperspectief een eerste vereiste. De raden constateren dat hieraanin destrategiebepalingten aanzien van vervoerprojecten zoals SV-noord nog onvoldoende aandacht wordt besteed.

4.3 Keuzen voor het Noorden

In het bestuurlijk krachtenspel rond SV-noordis desnelle OV-verbinding welhaasttot eensymbool geworden van eensuccesvolle aanpak van de problematiek van het Noorden. Diesymboolwaarde, onmiskenbaar het hoogst bij deinnovatieve, uitdagende MZT-opties,is zéker eenfactor van belang bij dete maken afweging, maar niet voldoende. Gezien het geschetste belang van een ruimtelijk-strategische en vervoerstrategische context, constateren de raden voorts eente zeer geïsoleerd debat over strategisch onvoldoende doordachte alternatieven. Een en ander maakt een besluit over een geïsoleerdeintroductie van MZT voor een SV-noord niet voor de handliggend.

De overwegingen daarbij zijnsamenvattend:

•

êrⁱ^s^geen^sprake^vanêenⁱⁿêen^he^lder vervoerconcept geïntegreerde verbinding;

•

êen^geï^so^leerde^MZT^-verbîndîng^hee^f^t^re^la^tîe^f^lage vervoerwaarde- potenties;

•

^de^mark^tpo^ten^tîe^s^zⁱ^jnⁿîe^tôp^tîmaa^l^voor^de^door^de^raden^bep^leⁱ^te

systeem- en procesinnovatie;

•

^he^t^per^spec^tîe^f^voor^s^tîmu^lerîng^van^deêconomⁱ^scheôn^twîkke^lîng

van het Noordenis niet onverdeeld gunstig;

•

^de^verbîndîng^lever^têen^re^la^tîe^f^s^terk^mobⁱ^lⁱ^teⁱ^tsgenererend effect op gekoppeld aan een geringe mobiliteitssubstitutie.

Eris overigens een verschilin de verwachtingen van de beide raden over de economische effecten van een MZT-oplossing voor SV-noord. Met verwijzing naartheorie en praktijk van regionaal-economischstimuleringsbeleid komt de VROM-raadtot de conclusie dat verbetering van infrastructuur een weliswaar belangrijke maar niet voldoende voorwaarde is voor een reallocatie van economische activiteitentussen de Randstad en het Noorden. De overige voorwaardenin aanmerking nemend heeft de VROM-raad geen hoge verwachtingen van het direct economisch effect van SV-noord, ook nietin een MZT-versie. De RVW meent daarentegen dat er onvoldoende regionaal-economischinzicht bestaatin de effecten van met name die MZT-versie. Hetsterkinnovatieve karakter van deze techniek en de grote belangstelling daarvoor vanuit de marktstemmen de RVW optimistischer. De raden zijn het er overigens over eens dat er op z’n minst aanleidingis voortwijfels over de effectiviteit van een

(16)

16

MZT-oplossing voor SV-noord wanneer deze geen onderdeelis van een bredere vervoerstrategie waarin MZT primair als drager van detoekomstige Deltametropool wordt gezien.

Los van de directe economische effecten zijn de raden het er bovendien over eens, dat een MZT-oplossing voor SV-noord een niette verwaarlo- zensuburbane beweging vanuit de Randstad naar het Noordenteweeg zou kunnen brengen. Indirectis daarvan vervolgens ookin economische zin eenstimulans voor het Noordente verwachten. De beoordeling van een dergelijke bewegingis dan nog wel een afzonderlijk punt van over- weging. Niet zozeer vanuit een actievespreidingspolitiek alswel vanuit eenstreven naar het honoreren van deindividuele, koopkrachtige vraag naar extensieve, ‘groen-blauwe’ woonmilieusis een herformulering van het nationaal ruimtelijk beleid zeker voorstelbaar. SV-noordin met name een MZT-variant zou dit mogelijk maken. De daarvoor noodzakelijke investeringin zeer hoogwaardig vervoer zal echter wel moeten worden afgewogentegen de mogelijkheid om binnen de Randstad zelf het beleid ten aanzien van het buitengebied bijtestellen enteinvesterenin groen- blauwe woonmilieus.

Behoudens een gerichteinzet opsuburbanisatie naar het Noorden,is er alles bijeen aanleiding om de keuzeten aanzien van SV-noord afhankelijktestel- len van de keuze met betrekkingtot hettoekomstig vervoersysteem voor de Randstad. Hetstedelijk gebied van de Randstad biedtimmers de beste kansen voorsysteeminnovatievoor openbaar vervoer(en dus MZT) en daarmee ook voor procesinnovatie.Het onderzoek naar en de discussie over hettoekomstig vervoersysteem van de Randstad en kansen voorsysteeminnovatie en procesinnovatie, zijn nog maar net gestart. Mochten dezeleidentot een keuze voor MZT binnen de Randstad, danis er aanleiding voor een nieuwe analyse(waaronder een business case) van de potenties van een meer uitgebouwd MZT-systeem waarvan een MZT-noord een onderdeel kan zijn. Vooruitlopend daaropligt een optimalisatie van het bestaande vervoersysteemin de relatietussen het Noorden en de Randstad het meest voor de hand. Die optimalisatie zal oplangeretermijn verenigbaar moeten zijn met een eventueel alsnogte realiseren MZT-noord. Dit pleit voor verhoging van de reissnelheid op het Hanzelijntracé, zo mogelijkte benutten voor een verlenging van HSL-zuid. Het Zuiderzeelijntracé en eventueel een nieuwtracé via de Afsluitdijk blijvenin deze visie opties voor een eventueeltoekomstige MZT-verbinding óf een volwaardige HSL-noord. Deze opties zullen onderling nog nader moeten worden afgewogen, rekening houdend met dete kiezen ruimtelijkestrategie en hetinternationaal draagvlak voor een volwaardige,internationale HSL via het Noorden. De hier bepleite keuze oogt wellicht weinigspectaculair. Daarbij mag echter niet worden vergeten dat reeds op grond van bestaand beleid(met name de aanleg van de Hanzelijn) en de hier bepleite optimalisatie een substantiële reistijdverbeteringtussen Amsterdam en Groningen zal ont- staan. Bovendienis verkorting van reistijdslechtséén van deinstrumen- ten van regionaal-economischstimuleringsbeleid. De kosteneffectiviteit van een verdere reistijdverkorting zal kritisch moeten worden afgewogen tegen die van andereinstrumenten.

(17)

17 4.4 Modulaire aanpak

Vervoersystemen hebben zichin het verledensteedsstapsgewijze ontwikkeld. Eensprong voorwaarts vraagt visie en durf, maar ook gezond verstand. Dit geldtin dit geval met name voor de eventueleintroductie van MZTin Nederland. Met de commerciëletoepassing daarvan bestaat wereldwijd nog geen enkele ervaring. Visie en durf kunnen de bezwaren daarvan overwinnen, gezond verstand zegt dat een kleinschaligestart op geselecteerde, kansrijke verbindingen de aangewezen wegis. Zelfs binnen het kernsysteem van een Rondje Randstadis daarvoor aanleiding.

Kansrijke ‘modules’ kunnen voor een geleidelijk uitbouw van hetsysteem zorgen. Gedacht moet worden aan zware bundels vansterk overeenkom- stige herkomst-bestemmingsrelaties. Zonder daar gerichtstudie naarte hebben gedaan zien de raden kansen daarvoorin bijvoorbeeld de relatie tussen Schiphol en Almere/Lelystad, mogelijk alsinvulling van ofjuist als alternatief voor de IJmeerlijn. Afhankelijk van de volgens de raden nader te maken afwegingtussen een klein en een groot Rondje Randstad, kan deze module een aanzet zijn voor datzelfde Rondje danwel voor een SV-noord. Anderestartmodules zouden kunnen zijn de relatietussen Rotterdam-noord via Rotterdam-airport naar Den Haag/Prins Clausplein en een verbindingin de Noordvleugeltussen Utrecht en Flevoland via hetzij Amersfoort hetzij Hilversum(afhankelijk van dete maken keuze over de grootte van het Rondje).

In noordelijke richting zal, afgezien van een eerste module richting Almere-Lelystad, wellicht minder van een modulaire alswel eenstaps- gewijze benaderingsprake kunnen zijn. Optimalisatie van het Hanzelijn- trajectis dan reeds een belangrijkestap, die de reistijd van gemiddeld 150 minuten nu zalterugbrengentot ruim 100 minuten. Dezelaatstetijd zal door overschakeling op MZT nog eens met 40 á 50 minuten bekort kunnen worden.

(18)

18

5 . Conc lus ies en aanbeve l ingen

Samenvattend zijn de raden van mening dat de discussie over SV-noord veel explicieter geplaatst moet worden binnen destrategische keuze voor MZT alssleutel voorinnovatie van het nationaal vervoersysteem danwel voor aansluiting bij conventionelesystemen, waaronder HSL, die hun waarde hebben bewezen en aansluiten bij het ruimtelijk beleid. De raden vindensysteeminnovatie mede door de daarmee verbonden kansen voor procesinnovatie c.q. versterking van marktwerking en verzwaring van de rol van marktpartijen zeerinteressant en beveleninitiatievenin deze richting aan.

Dezeinitiatieven zullen zich moeten richten op de meest kansrijke

‘modules’ van een eventueeltoekomstig MZT-systeem. Te denken valt aan onderdelen van eentoekomstig Rondje Randstad of directe aantak- kingen daarvan(b.v. Schiphol-Almere/Lelystad). SV-noordligt alsstart- module van een dergelijksysteem niet voor de hand. Een dergelijk project heeftin een geïsoleerde opzette weiniginterne potenties enis op zichzelf ook onvoldoende effectief, rekening houdend met de door het kabinet geformuleerde doelen. Het project zou wel een uitbreiding van hetsuburbane veld van de Randstad naar het Noordenteweeg kunnen brengen. Een dergelijke uitbreiding vraagt heroverweging van het bestaande beleid en zal nader moeten worden afgewogentegen mogelijkheden om binnen de Randstad zelfte voorzien extensieve, blauwgroene woonmilieu’s.

Een MZT-keuze voor SV-noordis een optieinsamenhang met een keuze voor MZT binnen de Randstad. Analyse(waaronder een business case) van de potenties van een meer uitgebouwd MZT-systeem kan een nieuw licht werpen op de ratio van een MZT-keuze voor SV-noord. Vooruit- lopend daaropligt een optimalisatie van het bestaande vervoersysteemin de relatietussen het Noorden en de Randstad het meest voor de hand. De raden denken daarbij primair aan verhoging van de reissnelheid op het Hanzelijntracé, zo mogelijkte benutten voor een verlenging van HSL-zuid. Uitbouwtot een volwaardige,internationale HSL-noord blijft eenlangetermijn optie die nadertegen een MZT-optie afgewogen zal moeten worden. Het Zuiderzeelijntracé blijft voor beide opties het meest kansrijk.

(19)

19 De afweging van de raden heeft eenin hoge matetentatief karakter.

Voor het vervolgproces komen de radentot de volgende aanbevelingen:

•

^p^laa^t^s^de^SV^-noord^-a^l^terna^t^ievenⁱⁿ^meer^s^tra^tegⁱ^sche^keuzemoge^lⁱ^jk^-

heden voor de ruimtelijk-economische, ruimtelijk-sociale en ruimtelijk-culturele ontwikkeling op regionale, nationale eninternationale schaal en voor de daarmeesamenhangende alternatieven op het niveau van vervoersystemen;

•

ôn^twîkke^lêen^s^tappenp^lan^,^leîdend^to^têen^meer^proce^sma^tîgeôn^twîk^-

keling van de bereikbaarheid van het Noordenin relatietot bereikbaar- heidsverhoudingen binnen Nederland en West-Europa en een daarvan afteleiden ontwikkelingsprogramma van vervoernetwerken;

•

^bîed^t^ruîm^te^voor^sy^s^teem^-ên^proce^sînnova^tîeⁱⁿ^he^t^vervoerên^de

daarmee verbonden ruimtelijke ontwikkeling rond knooppunten; committeer daartoe marktpartijen aanstrategische beleidskeuzen;

•

^bezîe^de^moge^lⁱ^jkhedenômôp^beperk^te^schaa^lêrvarîngôp^te^doen^me^t

MZT en daarmee verbonden, publiek-private ontwikkeling, als eerste binnen de Randstad; een nieuwe verbindingtussen Schiphol en Almere/Lelystadis daarvoor eeninteressante mogelijkheid;

•

^bezîe^de^moge^lⁱ^jkheden^vanêen^door^trekkîng^van^HSL^-zuîd^naar^he^t

Noorden, over bestaandspoor(inclusief Hanzelijn) of Zuiderzeelijn- tracé als eerstestapin een proces van verbetering van de relatieve bereikbaarheid van het Noorden;

•

^p^laa^t^s^he^tⁱⁿ^terna^tîonaa^lôver^legôverêenêven^tue^le^HSL^-noord^bînnen

het kader van een visie op het Trans-Europese vervoernetwerk voor de langeretermijn;

•

^maakêen^prîncîpebe^s^luⁱ^tînzake^SV^-noord^to^tînze^t^vanêen^pro^jec^t^-

PKB met een milieueffectrapportage.

(20)

(21)

Bijlagen

1 Adviesaanvraag 22

2 Beschouwingen van de Raad voor verkeer en waterstaat

over de SV-noord 25

3 Beschouwingen van de VROM-raad over de SV-noord 43

DENKLIJNEN VOOR HET NOORDEN

21

(22)

(23)

(24)

(25)

Bijlage 2 Beschouwingen van de Raad voor verkeer en waterstaat over de SV-noord

Inhoudsopgave

1.Inleiding 26

1.1 Achtergrond 26

1.2 Aanpak en onderzoeksvragen 26

2.Waarom een SV-noord? 27

2.1 Doelstellingen voor de SV-noord 27 2.2 De kosten-batenanalyse voor de SV-noord 27

3.Eerst visie, dan rekenen 28

3.1 Visie bij besluitvorming 28 3.2 Visie op de toekomst van Nederland 29 3.3 Verbreding van de alternatieven 30

4.Spectrum van vervoerstrategieën 30

4.1 Elementen van vervoerstrategieën 30 4.2 Nieuwe alternatieven voor een snelle verbinding

met het Noorden 31

5.Ruimtelijke consequenties van alternatieven 34 5.1 Beschrijving van ruimtelijke consequenties 34 5.2 Effecten op ruimtelijke ontwikkeling voor

Noord-Nederland, de Deltametropool en het tussengebied 35

6.Marktpartijen en besluitvorming 37

6.1 Inleiding: veranderende marktbetrokkenheid 37

6.2 Marktbenadering 37

6.3 Publiek-private samenwerking 38

7.Conclusies 40

7.1 Afwegingen op basis van vervoerstrategieën 40 7.2 Keuzen binnen het vervoersysteem 41

7.3 Het vervolgtraject 41

7.4 Tot slot 41

DENKLIJNEN VOOR HET NOORDEN

25

(26)

1 . In le id ing

1.1 Achtergrond

Het kabinet wil eind 2001 een principebesluit nemen over eensnelle OV-verbindingtussen Noord-Nederland en de Randstad(SV-noord). Het kabinet beoogt met deze verbinding de bereikbaarheid van Noord- Nederlandte verbeteren en zodoende de regionale economietestimule- ren. Ten behoeve van de besluitvorming zijn vele alternatieven voor de snelle OV-verbinding bestudeerd. Deze“Verkenning Zuiderzeelijn” is eind maart 2000 afgesloten. Het kabinet heeft besloten op basis van deze verkenning een vervolgprocesstarten van consultatie en naderestudies, gericht op hetin beeld brengen van aanvullendeinformatie. Onderdeel van dit vervolgprocesis een gezamenlijke advisering door de Raad voor verkeer en waterstaat en de VROM-raad.

De beide raden hebben aanvankelijk afzonderlijk, vanuit de eigen optiek de adviesaanvraagin behandeling genomen. In dit document geeft de Raad voor verkeer en waterstaat zijn beschouwingen over achterliggende vervoerstrategieën die als basis kunnen dienen voor besluitvorming over de SV-noord. Ook de VROM-raad heeft een dergelijke beschouwing gericht op ruimtelijkestrategieën uitgebracht. De door de beide raden uitgevoerde verkenningen en analyses vormen deinput voor het gezamenlijk advies. 1.2 Aanpak en onderzoeksvragen

De adviesaanvraag noemt een groot aantal deelvragen. Deze deelvragen zijn door de Raad gegroepeerdintwee hoofdvragen, die als volgt zijn geformuleerd.

•

^Wê^lke^ruîm^te^lⁱ^jkeên^ruîm^te^lⁱ^jk^-economⁱ^scheâ^spec^ten^hangen^samen

met de alternatieven, en hoe verhouden deze aspecten zichtot de beleidsvoornemens uit het NVVP en de Vijfde Nota¹?

•

Ôp^we^lke^wⁱ^jzeⁱ^s^he^t^vervo^lgproce^sⁱⁿ^te^rîch^tenên^we^lke^moge^lⁱ^jkhe^-

den bestaan er om private partijen risicodragendtelaten participeren? De Raad kiestin deze beschouwing voor de volgende aanpak. Alvorensin te gaan op de onderzoeksvragen, wil de Raad eerststilstaan bij de doelstellingen van de SV-noord, dein beschouwing genomen alternatieven en detoegepaste OEEI-methodiek van afweging (H2)². Vervolgens schetst de Raadin het hoofdstuk “eerst visie, dan rekenen” belangrijke maatschappelijketrends die bepalend zijn voor de brede visie waarop besluitvorming over de SV-noord zou moeten zijn gebaseerd (H3).

Een brede, op delangetermijn gerichte, visie vereist een afweging van alternatieven opsysteemniveau. Omtot die afwegingte kunnen komen, heeft de Raad zich de vraag gesteld welke vervoerstrategieën realistisch zijn gezien de vervoertechnieken uit de “Verkenning Zuiderzeelijn” (H4). Met deze vervoerstrategische alternatieven zijn vervolgens de onderzoeksvragen over ruimtelijke aspecten eninrichting van het vervolgproces beantwoord (H5 & H6). De Raadsluit deze beschouwing af met een weergave van zijn belangrijkste conclusies (H7).

26

1 NVVP = Nationaal Verkeers- en Vervoersplan; Vijfde Nota = Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening.

2 De analyse uit dit hoofdstukis overigens grotendeels overgenomenin H2 van het gezamenlijk advies.

(27)

2 . Waarom een SV -noord?

2.1 Doelstellingen voor de SV-noord

Door het kabinet zijn voor desnelle OV-verbindingtussen Noord- Nederland en de Randstad drie doelstellingen geformuleerd. Deze doelstellingen komen voort uit de aanbevelingen van de Commissie Langman, de afspraken hierover met het Samenwerkingsverband Noord-Nederland en uit de beleidsdoelen van Vijfde Nota en NVVP. De drie doelstellingen zijn door het kabinet als volgt geformuleerd.

•

^S^tîmu^lerîng^van^de^regîona^leêconomîeⁱⁿ^he^t^Noorden^door^de

onderlinge bereikbaarheid van het Noorden en de Randstadte verbeteren.

•

^Vêrbe^terîng^van^he^têvenwîch^tⁱⁿ^de^socîaa^l^-economⁱ^sche^sⁱ^tua^tîeên

de ruimtelijke ontwikkelingenin Nederland.

•

^S^turîng^van^de^ruîm^te^lⁱ^jkeôn^twîkke^lîngen^,ûⁱ^tgaande^van^de^Vⁱ^j^fde

Nota over de Ruimtelijke Ordening en het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan.

Voor de Raadstaat vast dat naast een SV-noord ook andere oplossingen nodig zijn om de geformuleerde doelstellingente realiseren. Naastinfra- structurele maatregelen zijn ook maatregelen op andere beleidsterreinen noodzakelijk. Voor een betere bereikbaarheid wijst de Raad bijvoorbeeld op de mogelijkheden van realisatie vansnelle ICT-(breedband)verbindingen. Zonder nu het kabinetsvoornemen voor eensnelle OV-verbinding ter discussiete willenstellen, wijst de Raad wel op het belang van een breed gedragen besef van nut-en-noodzaak van een SV-noord. Dit omte voorkomen datin deloop van het besluitvormingstraject dezetelkens weerter discussie wordt gesteld. In zijn advies “Ambities Bundelen”

(1998) geeft de Raad aan welke werkwijze de overheid moet volgen omtot een dergelijk breed gedragen visie op nut en noodzaak van een dergelijke verbindingte komen.

2.2 De kosten-batenanalyse voor de SV-noord

Voor een beoordeling van alternatieven voor de SV-noord op de geformuleerde doelstellingen,isin de “Verkenning Zuiderzeelijn” een maatschappelijke kosten-batenanalyse(mKBA) volgens de OEEI-systematiek uitgevoerd³. Dezesystematiek behelst een algemeen aanvaardeleidraad voor de afweging van voorgenomeninfrastructuurprojecten met als doel de ‘economendiscussies’te beslechten, die de afgelopenjaren rond grote projecten zijn gevoerd over de berekening van de economische effecten. Voorafgaand aan de mKBA zijn diverse alternatieven voor de SV-noord verkend. Het kabinet heeft uiteindelijk vier alternatieven benoemd waarvoor de kosten-batenanalyseis uitgevoerd:

1de Zuiderzeelijn als magneetzweefbaan verbinding; 2de Zuiderzeelijn als HSL verbinding;

3de Zuiderzeelijn alsintercity(-plus) verbinding;

4eenintercityverbinding over het Hanzelijntracé met opwaardering van bestaandspoor⁴.

27

3 OEEI = Onderzoek Economische Effecten Infrastructuur. 4 Tussen Amsterdam en Lelystad entussen Zwolle en het Noorden.

(28)

Het magneetzweefbaan alternatiefisintwee varianten onderzocht: een uitvoering als metrosysteem metstops op allestations, en een uitvoering conform het huidigetreinsysteem vanstop- ensneltreinen.

De uitkomsten van de kosten-batenanalyse boden geen uitsluitsel over het preferente alternatief. Het alternatief met, absoluut gezien, het hoog- ste negatievesaldo had, relatief gezien, de meest gunstige kosten-baten- verhouding. Bovendien was een groot aantal posten, waaronder milieu- posten, als PM opgenomen. Daarnaast gaat de methodiek gepaard met grote onzekerheden. Er wordt gewerkt met modellen met onzekerheids- marges enscenario’s die niet verder gaan dan 2020.

De Raadis dan ook van mening datin dezefase van de besluitvorming de mKBA onvoldoende basis biedt voor een principebesluit. Besluitvorming dieslechts gebaseerdis op cijfers beschouwt de Raad bij eenstrategisch project als de SV-noord niet wenselijk om de volgende drie redenen:

•

^deê^f^fec^ten^vanêen^groo^tâan^ta^l^fac^toren^,^zoa^l^s^mⁱ^lîeu^fac^torenên

sociaal-culturelefactoren, wordenin een mKBA onvoldoendein beeld gebracht(deze analyseis eveneens verwoordin de voorgaande alinea).

•

^de^nogⁿ^ie^t^te^benoemen meerwaarde van hetinfrastructuurproject kan uit beeld raken, aangezien de onderzochte alternatieven onderling sterk verschillend zijn en beschikken over kwaliteiten en potenties die veel verder reiken dan eensimpeletransportas van A naar B.

•

^de^s^terke^nadrukôp^‘^rekenen^’^kanêr^toe^leîden^da^têen^pro^jec^t^ten

onder gaatin allerlei rekentechnische exercities met bijbehorende polemiek, zoals ook bij de SV-noord weeris gebleken⁵.

Kortom, de Raad beschouwt de mKBA als een waardevol analytisch hulpmiddel bij de afweging van alternatieven, maarte beperkt als enige basis voor besluitvorming opstrategisch niveau. Deintrinsieke beperkingen van de OEEI-methodieklaten eenvoudigweg een afweging opstrategisch niveau niettoe.

3 . Eers t v is ie , dan rekenen

3.1 Visie bij besluitvorming

Een verbinding als de SV-noord wordt voorten minste de komende 100 jaar aangelegd. Daarbij zijnsysteemkeuzen en ruimtelijke consequenties aan de orde die detijdshorizon van een kostenbatenanalyse ver overschrijden. Besluitvorming over dergelijke projecten zullen dan ook vanuit een brede visie moeten worden genomen, gericht op delangetermijn en rekening houdend met relevante maatschappelijketrends. Vandaar dat voor de Raadin dezefase van principebesluiten de visie vooraf moet gaan aan het rekenen. Bij de bedoelde visie gaat het om hoofdlijnen van ontwikkeling die deels bepaald worden door de meeslepende overtuiging dat bepaalde ontwikkelingenin gang moet worden gezet, ondanks mogelijke bezwaren en oppositie. Harde, niet meer voor discussie vatbare en kwantificeerbare argumenten zullen daarvoor meestal ontoereikend zijn.

28

5 Illustratiefis bijvoorbeeld de ‘alternatieve’ KBA van de Rijksuniversiteit Groningen.

(29)

Een visie op de nut-en-noodzaak van vervoersystemen en bijbehorende ruimtelijke ontwikkelingenisin de ogen van de Raad essentieel bij de besluitvorming over de SV-noord. Alternatieven die onderling zo wezenlijk verschillend zijn, moeten ook op hunintrinsieke merites worden beoordeeld. Besluitvorming over dit project gaat naar de overtuiging van de Raadimmers verder dan alleen het aanreiken van een ontbrekende schakel. Introductie van eeninnovatiefsysteem als de magneetzweefbaan kan destart vormen van een nieuwe kijk op Nederland met bijbehorende inrichting. Het besef van de meerwaarde dieschuiltin de eigen kwaliteit en potenties van dete kiezen vervoersystemen vormt de kern van de boodschap van de Raad. Dit besef, en de daaruit voortvloeiende keuzen, is van wezenlijk belang bij de afweging die eind ditjaar moet worden gemaakt.

3.2 Visie op detoekomst van Nederland

Recentelijk zijn door het kabinet visies op mobiliteit en ruimtelijke ordening neergelegdin het NVVP respectievelijk de Vijfde Nota. Deze nota’s vormen voor het kabinet het kader voor besluitvorming over een SV- noord. De vraagis echter of deze nota’s voldoende rekening houden met c.q.toereikend zijn voor vervoersystemen die uitgaan van geheel nieuwe netwerkconcepten en organisatiestructuren. Introductie van dergelijke nieuwetechnologieën kanleidentot een noodzakelijke herziening van bestaande concepten enideeën. Deintroductie van de auto en de opkomst van ICT zijn wat dat betreftsprekende voorbeelden.

Bij deformulering van een visie op detoekomst van Nederland, en de rol daarin van nieuwe verbindingen en netwerken, mag volgens de Raad niet voorbij gegaan worden aan relevante maatschappelijketrends. De consequenties en potenties voor dezetrends verschillen namelijksterk per alternatief. Een zeersnel vervoersysteem als de magneetzweefbaan biedt heel andere mogelijkheden voor vestiging en mobiliteit dan eentraditionele spoorverbinding. Voor bewoners van Noord-Nederland en van de Deltametropool wordt het aantal keuzemogelijkheden voor bijvoorbeeld delocatie van een woning aanzienlijk vergroot. De Raad herkenttenmin- ste drie relevante maatschappelijketrends.

•

^Burger^s^en ondernemers vragen meer keuzevrijheid bij vestiging en mobiliteit.

Het overheidsbeleid van afstemming van wonen en werken enterug- dringing van de mobiliteitis weinigsuccesvol gebleken. Marktwerking biedt meer perspectief dan een regulerende overheid: de overheid moet zich richten op bevordering van efficiënte(mobiliteits)markten, zonder de publieke belangen uit het oogte verliezen⁶. Het bieden van meer keuzevrijheid draagt bij aan het welzijn van burgers.

•

^Burger^s^en ondernemers nemen hun verantwoordelijkheid.

In besluitvorming overinfrastructuurspelen naast algemene belangen steeds vakerindividuele belangen van burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke groeperingen een rol. Waar eerder de overheid als enigein staat werd geacht een verantwoorde afwegingte kunnen maken, wordt dit nusteeds meer van burgers en ondernemers zelf verwacht.

29

6 Adviezen “Meer markt, andere overheid” (2000) en“NVVP,ja mits” (2000).