Dualisme versus monisme

(1)

Dualisme versus monisme

Een evaluatie van de invoering van het dualisme in de

gemeente Groningen

Jeroen van Leeuwen S1610139

Gedempte Zuiderdiep 34a 9711 HH Groningen 06-52490840

Master Scriptie Geschiedenis Tweede versie

Begeleider dr. R.G.P. Peters Rijksuniversiteit Groningen Woorden: 24.817

(2)

Whoever desires to found a state and give it laws, must start with assuming that all men are

bad and ever ready to display their vicious nature, whenever they may find occasion for it1.

Niccolo Machiavelli, Discourse upon the First Ten Books of Livy

’Het kloppende hart van de lokale gemeenschap is verworden tot een machteloos babbelsymposium; het kroonjuweel van de gemeentelijke politiek: een tandeloos

vergaderorgaan; het eerste podium van de stad: een tenenknijpend amateurtheater.’2

De heer Slob van de ChristenUnie citeert een theatervoorstelling tijdens het debat over de invoering van het dualisme

1

Nicolo Machiavelli Discourse upon the First Ten Books of Livy (1517).

(3)

Inhoudsopgave:

Inleiding 4

Monisme en dualisme : de theorie 12

Het rapport van de staatscommissie Elzinga 13

De probleemanalyse 13

Uitgangspunten en aanbevelingen 16

Conclusie 22

De politiek verbouwt het rapport van Elzinga 23

Het advies van de Raad van State 23

De Tweede Kamer aan het woord 26

Conclusie 37

De case Groningen 39

De gemeenteraad 39

Het college van burgemeesters en wethouders 44

Het ambtelijke apparaat 47

Conclusie 50

Conclusie 52

Literatuurlijst 62

(4)

Inleiding

Op 7 maart 2002 werd het dualisme in Nederland in het lokaal bestuur ingevoerd. Met het dualisme werd in de eerste plaats een duidelijkere scheiding van de wetgevende en uitvoerende macht bedoeld. De invoering van het dualisme was een politieke keuze. Bij de aanstelling van het kabinet Kok II (1998-2002) werd in het regeerakkoord vastgelegd dat het dualisme in het lokale bestuur ingevoerd moest worden. Er werd in 1998 een staatscommissie ingesteld, onder leiding van hoogleraar staatsrecht Douwe Jan Elzinga, die moest onderzoeken hoe het dualisme moest worden ingevoerd.3 Om het dualisme in te voeren moest de Gemeentewet worden aangepast. De Gemeentewet was tot dan toe monistisch van aard, waarbij alle verantwoordelijkheden van de gemeente bij de gemeenteraad lagen.

De kritiek op en het debat over het dualisme en de wijze waarop het zou worden ingevoerd, waren vanaf het begin aanwezig. Er werd gekozen voor een snelle invoering van het dualisme, waarbij alleen de Gemeentewet werd gewijzigd en de Grondwet niet. Een Grondwetswijziging is immers een lang proces en het dualisme moest nog tijdens het kabinet Kok II worden ingevoerd. Dit was noodzakelijk omdat er een politieke meerderheid voor de invoering van het dualisme op dat moment aanwezig was. Een Grondwetswijziging kost in ieder geval twee regeerperiodes en na de verkiezingen kon de meerderheid wel eens gaan verdwijnen. Daarom was snelheid noodzakelijk.4 De Raad van State stelde in 2001 dat de invoering van het dualisme: “een stap in het ongewisse [is], een ingrijpende verandering, waarvan de effecten onbekend zijn, waarvan niet is aangetoond dat de problemen overal van dien aard zijn dat juist deze remedie aangewezen zou kunnen zijn, en die, ten slotte, niet nodig is, aangezien een voorzichtiger, meer geleidelijke benadering tot de mogelijkheden behoort.”5 Een snelle invoering van het dualisme was dus politiek noodzakelijk; daarnaast is de kritiek van de Raad van State ook op het gebied van de probleemanalyse aanzienlijk. De Raad van State is er niet van overtuigd dat ‘de problemen’ overal zo groot zijn dat de invoering van het dualisme noodzakelijk is. Ook is de Raad van State er niet van overtuigd dat, als de problemen werkelijk zo groot zijn, dat opgelost moet worden door de invoering van het dualisme. Wat is nu eigenlijk het probleem dat men wil oplossen? Bovendien is het de vraag welke argumenten er in het debat worden aangedragen die aantonen dat deze oplossing noodzakelijk is.6

3

Staatscommissie dualisme en lokale democratie, berichten van de staatscommissie 1, 1.

4

Ibidem, 1.

5

Advies van de Raad van State aangaande de wijziging van de Gemeentewet 27.751 (19 juli 2001) 3.

(5)

Douwe Jan Elzinga en Bram Peper, minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet Kok II, geven in hun redes bij de instelling van de staatscommissie aan waarom zij de invoering van het dualisme noodzakelijk achten.7 Volgens Elzinga is de staatsrechtelijke opvatting over de gemeente, voorafgaand aan de wetswijziging van 2002, monistisch. Zowel de politiek, in dit geval gerepresenteerd door minister Peper, als Elzinga vinden dat de praktijk van het lokale bestuur niet langer aansluit bij de theorie. Zij constateren dat de praktijk dualistisch is geworden, zonder dat de theorie daar op is aangepast. Doordat de gemeenten in de praktijk dualistisch zijn, is er onduidelijkheid ontstaan over welke taken raad en college uit dienen te voeren. Daardoor ervaren de burgers het gemeentelijk bestuur als een ondoorzichtig en in zichzelf gekeerd orgaan. Doordat ze weinig van de werking van de gemeente begrijpen gaan de burgers niet langer stemmen.8 Dit is in het kort wat Peper en Elzinga uiteenzetten over waarom het dualisme noodzakelijk is. De laatste punten zijn overduidelijk aannames. De gevolg van het invoeren van het dualisme is een transparant bestuur. Een transparant bestuur zou tot gevolg moeten hebben dat de burgers het bestuur beter begrijpen en daardoor zal het opkomstpercentage bij verkiezingen hoger moeten worden als de gedachtegang van Peper en Elzinga wordt doorgetrokken.

Frits Bolkestein, fractievoorzitter van de VVD in de Tweede Kamer tijdens het kabinet Kok II, legt de nadruk bij het debat over monisme en dualisme op het kwaliteitsvraagstuk. Één van de problemen van het monisme was dat de kwaliteit van de wethouders te wensen overliet. Bolkestein betoogt dat een wethouder van buiten de raad, één van de punten die met de invoering van het dualisme wordt ingevoerd, moet leiden tot meer kwaliteit bij de wethouders. Tegelijkertijd wordt door de staatscommissie voorgesteld dat de burgemeester voortaan, in een deel van de gemeenten, gekozen moet worden. Bolkestein snapt het nut daar niet van. Volgens hem is de benoemde burgemeester, zoals opgenomen in de grondwet van 1848, gefundeerd op twee grondslagen. Ten eerste is een benoemde burgemeester een garantie voor kwaliteit in kleine gemeenten en ten tweede is hij een onafhankelijke handhaver van de openbare orde. De gekozen burgemeester zal daarentegen vaker van binnen de gemeente komen en dat zal, volgens Bolkestein, zorgen voor een lagere kwaliteit van burgemeesters. Zowel de burgemeester als de wethouders moeten van buiten de gemeente (kunnen) komen. Dat zorgt voor een kwaliteitsverbetering, aldus Bolkestein.9

7

8

Ibidem, 18.

9

(6)

Vanuit verschillende plaatsen in het land komen een aantal kleine artikelen naar voren over het dualisme. Zo is er een artikel van de CDA-fractie van Rotterdam over het dualisme. Ten eerste komt hierin naar voren dat de raad te afhankelijk is van het college op het gebied van de informatievoorziening.10 Ten tweede, en dit is het belangrijkste punt volgens deze fractie, is het noodzakelijk dat alle onderdelen van het gemeentebestuur dualistisch worden. De conflicten die optraden binnen de gemeente Rotterdam, en binnen het CDA in Rotterdam in het bijzonder, kwamen volgens de fractie doordat de wethouders niet dualistisch opereerden.11

In 2006 verscheen er in het blad van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een artikel met de naam ‘dualisme maakt doorstart’. In dit artikel wordt bekeken hoe het met de dualisering staat in Nieuwegein, vier jaar na de invoering. Uit de interviews die daar zijn gehouden kwam een aantal zaken naar voren. Ten eerste blijkt duidelijk dat de burgemeester en de wethouders helemaal niet op het dualisme zaten te wachten. Ten tweede werd er door de wethouders opgemerkt dat de lang zittende raadsleden niet aan de rolverandering wilden die het dualisme met zich meebracht. Het gevolg van beide punten is dat het bestuur van de gemeente Nieuwegein in 2006 nog erg monistisch was en dat de kloof tussen burger en politiek niet gedicht was, aldus dit artikel in het VNG-magazine.12

In 2004 verscheen er een rapport opgesteld door Bereschot. Hierin kwam onder andere naar voren dat raadsleden wel meer contact willen met burgers maar dat ze hier simpelweg geen tijd voor hebben.13 Ook verscheen er in 2006 een artikel genaamd ‘duaal lokaal’ van organisatieadviesbureau De Beuk over de invoering van het dualisme. Het betreft een voornamelijk beschrijvend advies over de invoering van het dualisme. Het dualisme is volgens dit adviesbureau zeker nog niet geslaagd, maar ook nog niet mislukt. Het grootste probleem ligt bij de raad. Deze gaat verkrampt om met de nieuwe rol die hij heeft gekregen bij de invoering van het dualisme. Dit komt voornamelijk, aldus het rapport, doordat er niet gecommuniceerd is. De raadsleden weten niet wat er van ze verwacht wordt doordat de communicatie vanuit de centrale overheid gefaald heeft. Hoe moeten raadsleden deze nieuwe rol oppakken? Wat moeten ze wel en wat moeten ze niet doen? Dit blijkt een langzaam leerproces te zijn voor de raadsleden. Over het algemeen is het rapport wel positief over het dualisme. Bij de communicatie tussen de verschillende onderdelen van de gemeentebestuur is

10

Karen Duys, Beppie Hagenaars-Baldee, Ahmet Yildirim, Duaal of duel in de raadszaal? (Rotterdam 2010) 24.

11

Ibidem.

12

Dualisme maakt doorstart - VNG-magazine vroeg de betrokkenen in Nieuwegein, een gemeente met relatief veel fracties. VNG-magazine, vol. 60 afl. 1, (2006) 14.

(7)

veel winst geboekt. Ook de communicatie van de raad naar de burgers toe is verbeterd, aldus het rapport.14 Kon er wel beter gecommuniceerd worden over wat de raadsleden te doen stonden?

Ten slotte is het noodzakelijk om ook Hans Engels, bijzonder hoogleraar staatsrecht aan de Rijksuniversiteit Groningen, en Douwe Jan Elzinga te noemen als het gaat om het debat. Hans Engels geeft aan dat de gevolgen van de dualisering niet zo negatief zijn als sommigen denken. Het cultuurprobleem, dat colleges door middel van collegeakkoorden alles dichttimmeren, bestaat niet of nauwelijks. Als het in meer of mindere mate dan toch optreedt, kan het ook opgelost worden in een monistisch stelsel.15 Elzinga zegt: “De dualisering is zeker nog niet af.” Elzinga vindt vooral dat de gemeenteraad de onderste steen nog vaker boven mag krijgen: “De raadsenquête is hier een belangrijk wapen, maar dat wordt nog te weinig in stelling gebracht. Met goede ambtelijke ondersteuning en het inschakelen van externe hulp hoeft zo’n raadsonderzoek niet te zwaar te zijn voor raadsleden.”16

Bijna tien jaar na de invoering van het dualisme is het mogelijk om na te gaan of de doelstellingen gehaald zijn en welke onbedoelde gevolgen er zijn opgetreden. Duidelijk wordt uit het hierboven weergegeven debat dat er discussie is over de vraag of de invoering van het dualisme geslaagd is of niet. De meningen hierover lopen sterk uiteen. De vraag die hier onderzocht gaat worden is of het dualisme geslaagd is. Dat zal gebeuren aan de hand van een casestudy. De case Groningen zal centraal staan. De relevantie van dit onderzoek zit hem in een aantal zaken. Er zijn nog geen grote casestudies gedaan bij één gemeente, zoals hier wel gaat gebeuren. Er zijn vooral, zoals zojuist beschreven in het debat, artikelen geschreven van algemene strekking, onderzoeken bij veel gemeenten of kleinere lokale artikelen vanuit het oogpunt van één onderwerp. Het combineren van beide methoden, de algemene lijn en de casestudy Groningen als tweede orde waarnemer zorgt voor nieuwe inzichten. Het is duidelijk dat het bestuderen van één case als Groningen nieuwe inzichten kan opleveren in het algemene debat.

Deze scriptie richt zich op de organisaties in het politieke systeem die het dualisme tot stand hebben gebracht. Dit zijn in eerste instantie de regering, het kabinet Kok II, het parlement en de gemeente Groningen. In het bijzonder gaat het dan over de vraag hoe het beleid van de regering, ingegeven door het werk van de commissie Elzinga, en geaccordeerd door de Tweede Kamer, gestalte heeft gekregen in het dagelijks bestuur van de gemeentes.

14

Kim van den Berg, Rinda den Besten, Duaal lokaal : de tweede ronde (2006) 38.

15

Engels, Hans, ‘De staat van het dualisme in het lokaal bestuur’, Bestuurswetenschappen 62, 5 (2008) 14.

16

(8)

Daarbij is het belangrijk om vast te stellen dat organisaties hier als autopoietische systemen worden gezien. Deze zienswijze komt voort uit de systeemtheorie. Als basis voor deze systeemtheorie worden de theorieën van de Duitse socioloog Niklas Luhmann gebruikt. Hierbij wordt gebruik gemaakt van het artikel van Seidl en Becker: ‘Organizations as distinction generating systems’ waarin zij het gehele werk van Luhman uiteenzetten.17 Luhmann definieert autopoietische organisaties als volgt: “Organisaties zijn processen die tot leven komen doordat zij onafgebroken zichzelf construeren door distincties aan te brengen tussen zichzelf en hun omgeving.”18 De organisatie maakt daarbij een onderscheid tussen zichzelf en de omgeving, waarbij zij de omgeving definieert door zichzelf te definiëren. Hierdoor kan de organisatie als een eerste orde waarnemer worden gezien. Dit heeft tot gevolg dat de onderzoeker een tweede orde waarnemer is geworden: de onderzoeker neemt de eerste waarnemer waar.19 Het woord autopoiesis bestaat uit de Griekse woorden ‘auto’ dat zelf betekent en ‘poiesis’ dat productie betekent. Deze voortdurende zelfproductie van distincties moet gezien worden als het theoretische startpunt van het bekijken van de wereld.20

Autopoietische systemen reproduceren zichzelf aan de hand van één enkele actie. Een eenvoudig voorbeeld dat Luhmann daarbij geeft is de mens. De mens reproduceert zichzelf niet aan de hand van één actie maar aan de hand van vier acties. Dit zijn de cellen, de hersenen, het organisme en het psychische systeem, die alle zichzelf reproduceren. Vervolgens werkt hij het psychische systeem, dat wel een autopoietisch systeem is, uit. Het psychische systeem reproduceert zichzelf uitsluitend door gedachten. Daarbij is het duidelijk dat het systeem van gedachten gesloten is. Geen gedachte van iemand anders kan het systeem van buitenaf binnendringen. Ook kan geen enkele gedachte het systeem verlaten en in de omgeving binnendringen.21 Sociale systemen werken op dezelfde manier. Zij brengen distincties aan tussen zichzelf en hun omgeving. Dit doen zij dan niet door middel van gedachten maar door middel van communicatie. Er zijn twee belangrijke sociale systemen. De eerste daarvan is de samenleving en de tweede, die het meest van belang is hier, de organisatie. De organisatie onderscheidt zichzelf van haar omgeving, binnen de samenleving en van de samenleving. Zij reproduceert zichzelf door beslissingen, of beter gezegd: de communicatie van beslissingen. De werking van een organisatie is daarmee niet terug te

17

Seidl, David en Kai Helge Becker, ‘Organizations as distinction generating and processing systems: Niklas Luhmann’s contribution to organization studies’ Organization, 2006, 13, 9, (2006) 9.

(9)

voeren op een menselijk individu. Organisaties zijn daarmee (sociale) beslissingssystemen.22 In deze scriptie gaat het om verschillende organisaties. Elk onderdeel: kabinet, staatscommissie Elzinga, Tweede Kamer en gemeente is een apart sociaal systeem dat haar eigen distincties aanbrengt door beslissingen te communiceren. De theorie van Luhmann geeft daarbij duidelijk weer hoe er gekeken wordt naar organisaties en hoe organisaties elkaar begrijpen of niet begrijpen. Daarbij moet niet vergeten worden dat elke beslissing de basis is voor volgende beslissingen. Als deze theorie toegepast wordt op het dualisme dan leidt dat tot de volgende constatering: elk onderdeel van het politiek systeem neemt beslissingen en communiceert deze naar het volgende onderdeel. Deze gecommuniceerde beslissingen vormen de basis voor het volgende onderdeel om haar beslissingen op te baseren. Dit leidt ertoe dat falen in communicatie grote gevolgen heeft.

Specifiek zal de focus in deze scriptie liggen op hoe de verschillende onderdelen van het politieke systeem het probleem definiëren en welke beslissingen of adviezen ze aan de hand van deze definiëring nemen of geven. Anders gezegd: welk probleem moet het dualisme oplossen en hoe definieert elk onderdeel dit probleem? Hierbij zijn nog twee theorieën van belang. Dit zijn de theorie van Donald Schön die hij poneert in zijn artikel ‘generative metaphor’ en de theorie van Erving Goffman die hij poneert in zijn artikel ‘frame analysis’.

‘Problem framing’ is gebaseerd op de theorie van de frame analysis van Erving Goffman. Het probleem dat Goffman in zijn werk aankaart is het realiteitsvraagstuk. Dat gaat over de vraag wat de realiteit is: onder welke omstandigheden denken we dat dingen waar zijn? Daarbij heeft elk individu een perceptie van de werkelijkheid die los staat van de echte werkelijkheid.23 Goffman’s definitie van een frame is de volgende: “I assume that definitions of a situation are built up in accordance with principles of organization which govern events – at least social ones – and our subjective involvement in them; frame is the word I use to refer to as much of these basic elements as I am able to identify.”24 Goffman legt uit dat ‘conceptual frames’, de perceptie van het individu, de samenleving structuur geven. Het framen dat iedereen doet, zorgt ervoor dat ieder een bepaald probleem op zijn eigen manier ziet. Goffman maakt een onderscheid tussen ‘natural’ en ‘social’ framing. ‘Social framing’ is daarbij het overbrengen van jouw geframede percepties van het ene op het andere individu. 25 Toegepast op het dualisme geeft dit een aantal inzichten. Elk onderdeel in het proces, Elzinga, het kabinet, de Tweede Kamer en elke gemeente framet het probleem van de lokale politiek

22

Seidl, Organizations as distinction generating and processing systems (2006) 30.

23

Goffman, Erving, Frame analysis, an essay on the organization of experience (Londen 1986) 2.

24

Ibidem 10.

25

(10)

op haar eigen manier. Ook na de invoering van het dualisme zorgt problem framing voor een bepaalde benadering van het dualisme.

De theorie van Donald Schön is hier een aanvulling op. In zijn artikel ‘generative metaphor’ besteedt hij aandacht aan hoe problemen worden neer gezet. Hij geeft eerst een definitie van het begrip ‘metaphor’: “central to the task of accounting for our perspectives on the world: how we think about things, make sense of reality, and set the problems we later try to solve.”26 Dit refereert aan twee zaken. Ten eerste een: “certain kind of product - a perspective or frame, a way of looking at things”. Ten tweede een: “certain kind of process - a process by which new perspectives on the world come into existence”.27 Het proces van het overbrengen van deze perspectieven op anderen is wat Schön ‘generative metaphor’ noemt.28

Schön benadrukt verder dat het doel van zijn artikel is om bewustwording van dit proces bij mensen te creëren.29 Deze bewustwording, dat mensen metaforen aanbrengen in de wereld, moet als aanvulling gezien worden op de theorie van Goffman.

De laatste theorie die in dit verband geïntroduceerd moet worden is die van Schneider. Om organisaties goed te kunnen bestuderen is aan de ene kant een cultureel inlevingsvermogen nodig, de hermeneutiek, en aan de andere kant de functionele analyse van (latente) structuren, de systeemtheorie. De hermeneutiek en de systeemtheorie lijken tegenpolen en zijn in de theoretische debatten ook altijd tegenover elkaar gezet. Schneider legt de nadruk op ‘verstehen’ (begrijpen), dat zowel de systeemtheorie als de hermeneutiek gebruiken. De hermeneutiek dient hierbij opgevat te worden als de hermeneutiek van Gadamer, waarbij het belangrijkste de logica van vraag en antwoord is. Een tekst begrijpen is nagaan op welke vraag de tekst een antwoord is.30 Dat is in het geval van het dualisme bijzonder handig. Bij het ontbreken van een probleemanalyse kunnen er, aan de hand van de vraag op welk probleem de tekst een antwoord is, nieuwe inzichten gevonden worden. Schneider koppelt deze theorie aan de functionele analyse die in Luhmann naar voren komt. Deze functionele analyse verschilt weinig van de analyse van de historicus: er is aandacht voor intenties en latente structuren.31 De functionele analyse gaat daarbij over de vraag hoe organisaties functies vertalen. Daarbij kan Schneider gebruikt worden om via de antwoorden

26

Schön, D. ‘Generative metaphor: a perspective on problem-setting in social policy’, Metaphor and thought (Cambridge 1993) 137. 27 Ibidem 137. 28 Ibidem 137. 29 Ibidem 139. 30

Schneider, W. L., Hermeneutik sozialer systeme, Zeitschrift fur soziologie, jg 21, heft 6 (december 1992) 436.

(11)

en oplossingen die de verschillende actoren van het dualisme geven, de problemen te vinden en die te koppelen aan de functies die de gemeentelijke bestuurlijke organisatie krijgt.

De systeemtheorie dient als basis, omdat deze theorie inzicht geeft in de problemen van het systeem in plaats van in het falen van individuen. Vaak wordt bij het slecht functioneren van een systeem de schuldvraag beantwoord door naar een individu te kijken. Dat is bij de systeemtheorie dus juist niet de bedoeling.

De methode is de historische analyse gebaseerd op bronnenonderzoek, door middel van interviews en rapporten, en secundaire literatuur. Daarbij is het onderzoek geïnspireerd door de methode van de leergeschiedenis: een verhaal van een organisatie verteld door de mensen die in de organisatie werken met het doel om er van te leren. Bij een leergeschiedenis wordt gezocht naar de blinde vlekken en de daarbij horende onbedoelde gevolgen van een verandering in een organisatie. In dit geval de invoering van het dualisme. Ook bij dit onderzoek zal dus gekeken worden naar wat de blinde vlekken waren.

De te hanteren hoofdvraag is de volgende: is het dualisme geslaagd? Deze hoofdvraag is opgedeeld in verschillende deelvragen. Ten eerste de vraag wat de doelstellingen waren. Ten tweede de vraag in hoeverre deze doelstellingen behaald zijn. En ten derde de vraag welke factoren bij het succes en het falen een rol hebben gespeeld.

(12)

Monisme en dualisme: de theorie

De begrippen monisme en dualisme worden vaak op verschillende manieren gebruikt. Daarom is een definiëring van beide begrippen noodzakelijk ten einde verwarring over de precieze betekenis te voorkomen. Bij deze definiëring wordt Elzinga gevolgd en de begrippen krijgen daarom een staatsrechtelijk - dogmatische duiding. Elzinga definieert monisme als volgt: “er is sprake van monisme indien de bevoegdheden van het uitvoerend orgaan ook in hun geheel of in hoofdlijnen een afgeleide vormen van die van het vertegenwoordigende orgaan en bovendien de leden van het uitvoerende orgaan geheel of grotendeels door en uit het vertegenwoordigende orgaan worden benoemd en tevens lid blijven van dit orgaan”.32 Van dualisme is volgens Elzinga sprake indien: “het uitvoerende en het vertegenwoordigende orgaan beide substantiële door de Wet of de Grondwet geattribueerde bevoegdheden bezitten en de leden van het uitvoerende orgaan geen deel uitmaken van het vertegenwoordigende orgaan. De leden van het uitvoerende orgaan kunnen hun materiële legitimatie ontlenen aan het vertegenwoordigende orgaan, dan wel aan een separate legimitatie van de kiezers”.33 Hierbij moet in acht genomen worden dat, volgens Elzinga, beide begrippen puur theoretisch zijn. In de praktijk is elk systeem een tussenvorm. Het monisme en het dualisme zijn daarbij uitersten waarbij systemen, ten hoogste dicht bij een volledig monistisch of een volledig dualistisch bestuur kunnen komen.34

In het monistische model is er sprake van een volledig homogeen bestuur. Dat houdt in dat alle wethouders uit de raad komen. Dat zijn dus wethouders die - als kandidaat-raadsleden - op de kieslijsten stonden voor de verkiezingen. In het dualisme kan ook een heterogeen bestuur voorkomen. Een homogeen bestuur is nog wel altijd mogelijk. Dit is een bestuur waarbij niet alle wethouders uit de raad komen. Hierbij is dan sprake van één of meerdere ‘wethouders van buiten de raad’.35

32

33

Ibidem 6.

34

Ibidem 6.

(13)

Het rapport van de staatscommissie Elzinga

“We gaan aan de slag. U hoort binnenkort van ons. En we beloven u een goed en degelijk advies”.36

Dit waren de woorden die Douwe Jan Elzinga als voorzitter van de staatscommissie dualisme en lokale democratie uitsprak aan het einde van zijn rede bij de instelling van de commissie op 20 oktober 1998. Op 17 januari 2000 was dit advies gereed, wat voor een staatscommissie bijzonder snel is. De conclusies van het rapport werden vrijwel volledig overgenomen door het toenmalige kabinet.37 Toch was er binnen het kabinet geen consensus over alle aanbevelingen. Voor bepaalde voorstellen moest derhalve een meerderheid buiten de fracties die het kabinet steunden worden gezocht. Omdat het rapport en de aanbevelingen uit zoveel verschillende onderdelen bestaan, is het van belang een grondige beschrijving te geven van het rapport en de gevolgen van eventuele wijzigingen te analyseren.

Voordat naar de aanbevelingen kan worden gekeken is het noodzakelijk om de doelstellingen van de commissie te beschrijven. De exacte doelstelling van de staatscommissie was: “Advies uit te brengen over hoe de dualisering van het lokale bestuur vorm gegeven kan worden. Waarbij in elk geval de rol van de, gekozen, burgemeester in het dualistisch systeem en de combinatie of spreiding van verkiezingen bezien moet worden.”38 Uit de formulering van de doelstelling blijkt dat vooraf al was bepaald dat het dualisme ingevoerd moest gaan worden. Dit betekent dat de commissie niet hoefde te kijken naar de vraag of een dualistisch stelsel wel wenselijk en noodzakelijk was.

De probleemanalyse

Ondanks dat de staatscommissie niet hoeft te onderzoeken of dualisme noodzakelijk is, komt de commissie toch met een probleemanalyse in het rapport. Naast deze probleemanalyse in het rapport geeft Elzinga ook een probleemanalyse in zijn rede bij de installatie van de staatscommissie. Als eerste volgt de probleemanalyse in het rapport. In theorie, aldus de commissie, is het systeem monistisch, maar in de praktijk op veel punten dualistisch. In het monisme zou alle macht bij de raad moeten liggen, in de praktijk is dat echter niet zo. De raad controleert bijna alleen nog maar. Dit doet de raad zonder dat hij daar de goede instrumenten voor heeft. Daarnaast is het college formeel ondergeschikt aan de raad, maar heeft ze in de praktijk meestal een bestuurlijk overwicht. Hierdoor is er onduidelijkheid ontstaan over wie welke rol heeft in de gemeente en hebben bestuurders en raadsleden in de praktijk

36

37

Dualisering en lokale democratie, het kabinetsstandpunt, 11.

38

(14)

verschillende petten op. Hierdoor ervaren burgers het gemeentelijk bestuur vaak als een in zichzelf gekeerd geheel en gaan ze steeds minder vaak stemmen, aldus de staatscommissie.39

De focus bij het probleem ligt bij Elzinga op het stemgedrag van de bevolking. Deze gaat minder stemmen en dat komt, aldus Elzinga, doordat het bestuur in zichzelf gekeerd is. Dit is een frame dat Elzinga neerzet dat gebaseerd is op aannames en vooronderstellingen. Zo is het niet zeker, en derhalve een generalisatie, dat alle besturen in alle gemeenten in zichzelf gekeerd zijn. De introductie van de metafoor van de verschillende petten is ook interessant. Deze bestaan wel degelijk: wethouders zijn immers zowel lid van het college als lid van de raad en wisselen daardoor tijdens vergaderingen van rol en dus van pet. De invloed van de verschillende petten op de zichtbaarheid van het bestuur is echter moeilijk in te schatten. Het feit dat mensen minder gaan stemmen, de opkomstpercentages dalen wel degelijk, hoeft niet per se het gevolg te zijn van het gebrek aan transparantie bij het lokale bestuur. Deze daling kan ook tal van andere oorzaken hebben. Is dit dan wel een logische redenering van de oorzaak naar het gevolg? Als deze redenatie opgaat, zal dat betekenen dat na de invoering van het dualisme, wat als gevolg heeft dat het bestuur herkenbaarder is geworden, meer mensen zullen gaan stemmen.

Ten tweede is er de probleemanalyse die Elzinga poneert in zijn rede bij de aanstelling van de staatscommissie. Naast Elzinga houdt ook de Minister van Binnenlandse Zaken Bram Peper een rede. In het begin van zijn rede geeft Peper aan dat de aanstelling van de commissie geen moment te vroeg is en dat haar taak dringend en belangrijk is.40 Daarnaast richt Peper zich vooral op de maatschappij en de daarin plaatsvindende veranderingen. Daarom roept hij op tot een grondige analyse van deze veranderingen, die moet resulteren in de inrichting van de gemeente die voldoet aan de wensen, idealen, ambities en noden van de burgers.41 Elzinga laat zijn blik ook op het verleden van de bestuurlijke vernieuwing vallen. Hij stelt dat eerdere bestuurlijke vernieuwing niet gewerkt heeft, omdat ze niet integraal was maar kleine wijzigingen aan het bestel betrof. Dit is duidelijk een aanname want het is geenszins bewezen dat de niet integrale aanpak de enige oorzaak was van het falen van de vernieuwingspogingen. Hij suggereert hier ook vooral dat groter en integraal beter is dan kleiner en partieel. Deze invalshoek wordt door niemand tegengesproken. Elzinga redeneert vervolgens dat doordat de wijzigingen niet integraal waren ze niet tot meer maar juist tot minder participatie hebben geleid. Hierbij gaat zijn redenatie dus nog een stap verder. Een integrale aanpak betekent

39

Staatscommissie dualisme en lokale democratie, verkorte uitvoering, 10.

40

(15)

meer participatie, omdat een partiële aanpak minder participatie opleverde. Ook deze redenering wordt door niemand bestreden. Door nu een integraal en alles omvattend voorstel te schrijven, moet deze participatie wel tot stand komen en dus moet de bestuurlijke vernieuwing nu wel slagen. Het voorgaande roept een aantal vragen op. Zo is onduidelijk wat de staatscommissie bedoelt met het begrip participatie. Binnen dit begrip valt natuurlijk het stemmen, maar blijkens het voorgaande ook de contacten tussen de burgers en de raadsleden, of zelfs breder getrokken: de politiek. Dit laatste wordt duidelijk, omdat er gesproken wordt over de zichtbaarheid van de politici, iets wat voor stemmen alleen niet per se noodzakelijk is. Dit zijn frames die Elzinga neerzet. Daarbij is ook de relatie tussen integraal en participatie interessant. Door een integrale aanpak moeten burgers weer meer gaan participeren. Of dat gepaard gaat met functionele equivalenten, zoals bijvoorbeeld het stimuleren van contact tussen burger en politiek of het beschikbaar stellen van geld voor betere communicatie, wordt onbelangrijk gemaakt. Er is geenszins bewezen dat een integrale aanpak wel zal slagen.

Elzinga noemt daarnaast de verwaarlozing van de lokale partijpolitiek, de beginbasis van de gehele politiek, als een groot probleem. De trend is, volgens Elzinga, dat de belangstelling voor lokale politiek afneemt terwijl de behoefte aan invloed en participatie juist toeneemt. De verandering naar dualisme moet deze twee zaken weer bij elkaar brengen.42 Het probleem dat Elzinga onderscheidt spitst zich toe op twee zaken. Ten eerste is er de eerder beschreven tegenstelling tussen de monistische theorie en de dualistische praktijk. Ten tweede is er het zojuist beschreven falen van de eerdere pogingen tot vernieuwing, omdat deze niet integraal waren. De aanname in deze analyse van Elzinga is dat als de theorie nu ook dualistisch wordt gemaakt en de lokale politiek integraal vernieuwd wordt, dit de problemen in de lokale politiek zal oplossen.

Deze algemene probleemstelling wordt door Elzinga opgesplitst in vier subproblemen. Het eerste subprobleem is de positie van de politieke partijen in de lokale democratie, die onder druk staat. De opkomst bij verkiezingen daalt evenals de animo om binnen de partijpolitiek actief te zijn. Tegelijkertijd is er een trend te zien waarin burgers juist meer betrokken zijn bij de lokale democratie via andere vormen van participatie. Deze trend wordt verder niet toegelicht door de staatscommissie. Zonder toelichting valt niet waar te nemen wat deze andere vormen van participatie zijn. Deze twee zaken zouden geïntegreerd moeten worden. Het tweede subprobleem is het formele monistische systeem en het in werkelijkheid dualistische systeem. Dit is eerder centraal gesteld als het probleem. Deze tegenstelling tussen

42

(16)

theorie en praktijk leidt tot een gebrek aan ‘transparantie’ en dat werkt belemmerend in de dagelijkse gang van zaken. Transparantie is een nieuwe metafoor die geïntroduceerd wordt. Het gaat om de transparantie van het bestuur ten opzichte van de omgeving. Het derde subprobleem is dat de herkenbaarheid van het bestuur gering is, omdat er geen scheiding is tussen macht van bestuur en macht van controle.43 Wethouders hebben hierbij ook een dubbelfunctie, in het college en in de raad, en daardoor heeft de controlefunctie van de raad weinig aanzien naar buiten toe. Het vierde subprobleem is het onder druk staan van de collegialiteit van het bestuur. Hierbij wordt de collegialiteit van het college bedoeld. Deze collegialiteit is een metafoor. Politieke partijen beconcurreren elkaar altijd en ook de wethouders doen dit. In hoeverre is er dan nog sprake van collegialiteit? Het takenpakket van de wethouders is groter geworden, waardoor ‘de macht van de raad naar het college is verschoven’. De burgemeester wordt daarbij gezien als de belangrijkste coördinator en vertegenwoordiger van het bestuur, terwijl zijn bevoegdheden om deze rol te vervullen niet zijn toegenomen.44 Ook deze verschuiving van de macht is een metafoor.

Van de vier hierboven genoemde subproblemen staat het verschil tussen de theorie en de praktijk centraal. Dit wordt door Elzinga gezien als de kern van het probleem. Dit is typisch het standpunt van een wetenschapper. Voor de bevolking maakt deze tegenstelling immers niets uit in de dagelijkse gang van zaken. Ook zit er een lacune in de analyse van Elzinga. De praktijk zou immers al dualistisch zijn. Als de theorie daarop aangepast wordt, verandert er in de dagelijkse praktijk toch niets? Alleen als ook de praktijk verandert zal er daadwerkelijk iets zichtbaar veranderen. De achterliggende gedachte is dan ook ongetwijfeld dat door een aanpassing van de theorie de praktijk nog dualistischer kan worden. De andere subproblemen zijn niet meer dan gevolgen van deze tegenstelling. Het bestuur wordt hierdoor ondoorzichtig en daardoor gaan mensen niet meer stemmen. Als de kern van het probleem aangepakt wordt, zullen de problemen die, volgens Elzinga, het gevolg van het kernprobleem zijn ook verdwijnen. De manier waarop dit kernprobleem moet worden opgelost stond vóór de aanstelling van de staatscommissie al vast. De theorie moet van monistisch in dualistisch veranderd worden. De optie dat de praktijk juist monistisch zou moeten worden valt blijkbaar bij voorbaat al af.

Uitgangspunten en aanbevelingen

Om dit kernprobleem het hoofd te bieden komt de commissie Elzinga met een aantal uitgangspunten voor het nieuwe beleid. Ten eerste moet er een aanzienlijke mate van

43

(17)

gemeentelijke beleidsvrijheid komen als het gaat om de invoering van de nieuwe gemeentewet. Gemeenten moeten wel zelf iets te kiezen hebben en niet alleen maar een uitvoerend orgaan zijn. Ten tweede moet de eindverantwoordelijkheid voor het beleid bij de raad blijven. De raad is immers het gekozen orgaan van de gemeente en heeft daarom het mandaat. Collegiaal bestuur en een eigenstandig burgemeestersambt moeten vervolgens deze zojuist genoemde standpunten aanvullen en ervoor zorgen dat de gemeente een transparant en goed functionerend geheel vormt.45 Dit zijn open termen die eigenlijk weinig zeggen. Zonder een duidelijk definiëring kunnen ze oneindig veel betekenen. Dualisme moet dus zorgen voor een slagvaardig bestuur en een beter werkende democratie. Hierbij worden deze laatste begrippen gekoppeld aan transparant en goed functioneren. Een radicale ontvlechting van de bevoegdheden van de raad en het college is noodzakelijk om dit te kunnen bewerkstelligen. Om deze reden moet het college ook formeel het uitvoerende orgaan worden en de raad formeel het controlerende orgaan. Beide moeten daar de instrumenten voor krijgen.46

De oplossing wordt gevonden in het opnieuw inrichten van het model. Hierbij moet deze herinrichting passen bij de aanwezige praktijk. Centraal staat dat de gemeenteraad en het college radicaal van elkaar gescheiden moeten worden. Dit betekent dat de ‘rollen’ van de verschillende onderdelen van het gemeentebestuur opnieuw moeten worden beschreven. Deze rollen zijn een frame van de staatscommissie. De nieuwe definiëring van de rollen moet zorgen voor het bereiken van de doelstelling. Daarbij zouden deze rollen duidelijk en helder verwoord moeten worden. Ze zouden immers goed de sleutel tot succes kunnen zijn.

Bij de raad komt dat neer op het vaststellen van drie rollen. Dit zijn de volksvertegenwoordigende rol, de controlerende rol en de kaderstellende rol. De instrumenten die de raad daarbij krijgt zijn: een rekenkamer, de wettelijke vaststelling van het recht op ondersteuning door het ambtelijk apparaat en het vaststellen van het recht van amendement en initiatief.47 Als er gekeken wordt naar de gemeenteraad staat het initiatief centraal. De raad moet proactief haar taken opvatten en niet afwachten wat het college gaat doen. Behalve dat raadsleden een actieve houding moeten aannemen moeten ze ook stoppen met ‘zichzelf opsluiten in het stadshuis’.48 Het laatste is duidelijk een metafoor. Raadsleden kijken niet naar buiten, ze zijn alleen bezig in het stadhuis. Dat moet vanaf nu veranderen. Ze moeten zich in de samenleving begeven en luisteren naar wat de burgers willen, aldus het rapport van de

45

46

Ibidem 15.

47

Uiteindelijk door de Tweede Kamer besloten worden dat deze ondersteuning vorm wordt gegeven door middel van het verplicht stellen van een eigen griffier voor de raad.

48

(18)

staatscommissie. Met die informatie moeten raadsleden vervolgens het college aansturen op een kaderstellend niveau. De belangstelling van burgers moet ook gewekt worden door meer spektakel in de raad te laten plaatsvinden. Debatten moeten scherper en beter.49

Het contact met de burgers dat de raadsleden moeten hebben komt voort uit de opvatting dat er een kloof is tussen burger en politiek. Deze kloof speelt bij velen een belangrijke rol bij de invoering van het dualisme. Ook Elzinga noemt in één van zijn hoofdstukken deze ‘kloof’. De burgers zijn volgens de staatscommissie tevreden over de ambtelijke ondersteuning en over de burgemeester. Over de politiek zijn de burgers echter minder positief. Dit komt doordat de raadsleden te druk zijn met het besturen van de stad, en zich dus ‘opsluiten in het stadhuis’, en daarom niet of nauwelijks tijd besteden aan het contact met de burgers.50 De staatscommissie koppelt hiermee een nieuw frame aan de problem setting. De relatie tussen burger en politiek is niet goed omdat politici geen contact leggen met de burgers. Dat noemt men de ‘kloof’.

De controlerende taak lag al langer bij de raad. Deze taak wordt vergemakkelijkt doordat wethouders vanaf de wijziging geen lid meer zullen zijn van de gemeenteraad. Hierdoor controleert het uitvoerende orgaan niet langer zichzelf.51

Naast de controlerende taak wordt ook de kaderstellende rol van de raad als één van de hoofdtaken gezien. Dit houdt in dat de gemeenteraad aangeeft welk beleid het college moet uitvoeren. Dit kaderstellen kan alleen met de raad als geheel. Een individueel raadslid kan immers niet besluiten wat het college moet doen. De financiële functie van de raad wordt versterkt. De begroting en rekening moeten anders ingedeeld worden. Het moet een programmabegroting worden waarbij de raad discussieert op hoofdpunten. Ook moeten de jaarrekeningen en jaarverslagen eerder naar de gemeenteraden toe zodat deze kunnen sturen op een financieel niveau. Tot dan toe was het vaak gebruikelijk dat de jaarverslagen pas vele jaren later naar de gemeenteraad gingen. Om goed kaders te kunnen stellen is het noodzakelijk dat dit eerder gebeurt.52 Ook raadsprogramma’s worden geïntroduceerd. Dit zijn kaderstellende programma’s van de gehele gemeenteraad die het college in een bepaalde richting moeten sturen.53 Het voorgaande is de oplossing die de staatscommissie aandraagt. De vraag is wat het probleem was dat hierbij wordt opgelost. De raad moet het initiatief terugkrijgen en de focus lijkt daar dan ook op te liggen. Het probleem is dan blijkbaar de

49

(19)

passiviteit van de raad. Dit past niet goed in het hele frame dat Elzinga neer heeft gezet. Daarbij staat de aanpassing van de theorie aan de praktijk centraal, waarbij hier dus de praktijk moet veranderen.

Zoals zojuist aangegeven is, zal de wethouder niet langer deel uitmaken van de raad. Het college neemt de gehele bestuursbevoegdheid over van de raad. Hierdoor moet het college zich bezig gaan houden met het besturen van de gemeente en moet de raad deze taak loslaten. Het college krijgt daarnaast een actieve informatieplicht naar de raad toe. Daarbij verstrekt het college die informatie aan de raad die in het belang van een goede en democratische besluitvorming noodzakelijk is om een gedegen besluit te kunnen nemen. Ook wordt de ‘wethouder van buiten de raad’ geïntroduceerd.54 Het wordt op deze wijze mogelijk gemaakt dat personen die niet op de verkiezingslijsten stonden toch wethouder worden. De gedachte hierachter is dat hierdoor kwalitatief betere wethouders beschikbaar komen. Daarnaast past het goed binnen de dualiseringsgedachte. De afstand tussen college en raad dient groter te worden. Hoe kan dat beter dan door wethouders van buiten de raad te nemen? Die hebben automatisch al een mindere band met hun eigen fractie en met alle fracties. Bij het burgemeestersambt valt immers al te zien dat het bij burgemeesters om een carrière gaat, waarbij een burgemeester een steeds grotere gemeente onder zich krijgt. Bij wethouders wordt dit nu ook mogelijk gemaakt. Dit moet een kwaliteitsverbetering opleveren.55

Speciale aandacht in het rapport is er voor de positie en de rol van de burgemeester in de gemeente. Het gaat daarbij zowel om de aanstellingswijze als om het takenpakket van de burgemeester. De burgemeester moet een eigenstandig profiel krijgen. Elzinga ziet de burgemeester als een ‘manager’ van het proces. Hij moet in de eerste plaats het collegiaal bestuur bevorderen. Hij moet het college en de raad voorzitten en ‘de spin in het web’ zijn. De burgemeester moet daarbij zorg dragen voor adequate ondersteuning van de raad. De ‘manager’ en ‘de spin in het web’ zijn nieuwe metaforen die Elzinga hier introduceert. De burgemeester moet vanaf de invoering van het dualisme veel meer zijn dan de burgervader die hij altijd was. Volgens de staatscommissie moet de rol van de burgemeester veranderen en moet zijn positie versterkt worden. De burgemeester is bij uitstek degene die de gehele organisatie moet managen. Ook maakt Elzinga de burgemeester belangrijk in de verhouding tussen bestuur en burger. De burgemeester wordt door burgers al vaak gezien als ‘hét gezicht’ van de gemeente en hij moet dat ook uit gaan dragen. Daarbij dient hij aandacht te hebben voor burgerparticipatie, zorg te dragen voor een adequate klachtenregeling en verantwoording

54

55

(20)

te nemen voor de gemeentelijke dienstverlening. Van dit alles brengt hij jaarlijks verslag uit aan de raad door middel van een burgerverslag.56 Elzinga vindt de burgemeester duidelijk essentieel in de gemeente. Alle onderdelen hebben ogenschijnlijk de burgemeester nodig. De wethouders kunnen niet langer goed functioneren zonder dat zij een manager boven zich hebben. De afstand tussen de raad en het college wordt bewust groter gemaakt en de burgemeester wordt als spin in het web tussen beide ingezet. Ook voor de burgers wordt de burgemeester centraal gezet. Hij wordt neergezet als ‘het gezicht’ richting de burgers. Dat is op zijn minst opmerkelijk te noemen. Één van de problemen die de dualisering moet oplossen is immers de afnemende belangstelling voor de lokale politiek en het onder druk staan van de lokale partijpolitiek. Als de burgemeester nu het gezicht richting de burgers moet worden, zal dat toch niet leiden tot meer participatie? Het zal de lokale partijpolitiek in ieder geval niet helpen.

Vervolgens passen twee aanstellingswijzen bij deze eigenstandige burgemeester. De eerste is de op dat moment al bestaande benoeming door de Kroon en de tweede is de direct door het volk gekozen burgemeester. Om deze directe verkiezing mogelijk te maken is een grondwetswijziging nodig. De commissie stelt voor dat na deze grondwetswijziging er tien jaar lang geëxperimenteerd wordt met de gekozen burgemeester, door deze verplicht te stellen voor de vier grootste gemeenten en optioneel te maken voor gemeenten met meer dan 50.000 inwoners.57 Na deze periode moet de definitieve keuze gemaakt worden of in alle gemeenten de gekozen burgemeester moet worden ingevoerd. Tot de grondwetswijziging moet er een systeem komen waarbij er in gemeenten groter dan 50.000 inwoners een verplichte volksraadpleging is. Hierbij moet nog vermeld worden dat het hierboven weergegeven voorstel slechts door een deel van de staatscommissie werd ondersteund. Het is derhalve een standpunt van de meerderheid.58

Er dient gesteld te worden dat de staatscommissie het niet eens was over de rol en aanstellingswijze van de burgemeester. Er wordt bijvoorbeeld geen aandacht besteed aan het mandaat van de burgemeester als deze direct gekozen wordt. Moet deze gekozen burgemeester zelf de wethouders meenemen, anders gezegd: leidt een gekozen burgemeester tot een presidentieel systeem binnen het lokale bestuur? Zo niet, wat is dan de rol van deze gekozen burgemeester en hoe verhoudt deze zich tot de rol van de wethouders en de raad?

56

57

Ibidem 114.

(21)

Bij de gemeentesecretaris en het ambtelijk apparaat hoeft er volgens de staatscommissie weinig te veranderen. De gemeentesecretaris is nog altijd verantwoordelijk voor de ondersteuning van de raad en wordt ook aangesteld door de raad. Het college wordt voortaan wel het bevoegd gezag voor het ambtelijk apparaat. Wat ook verandert is de benoeming van de hoge ambtenaren. Hierbij moet gedacht worden aan de topambtenaren van de diensten, maar ook bijvoorbeeld aan schooldirecteuren. Deze benoemingen verschuiven van de raad naar het college die dan verantwoordelijk zal zijn voor de benoeming van hoge ambtenaren. Elzinga ziet de raad, het college en het ambtelijk apparaat in een driehoeksverhouding. Het ambtelijk apparaat dient zowel voor de raad als voor het college te werken. Hierdoor moet de binding tussen de drie eenheden van de gemeentelijke organisatie groot blijven. Een raadsgriffier is hierbij dus niet noodzakelijk maar wordt wel optioneel gemaakt.59

Naast deze veranderingen in de structuur van het gemeentebestel moet ook de cultuur binnen de gemeente veranderen, om de cultuur bij de nieuwe werkwijze te laten aansluiten. Deze cultuurverandering gaat bewerkstelligd worden door de vernieuwingsimpuls. Dit is een programma waarbij op projectbasis gewerkt wordt aan de beoogde cultuurverandering. De vernieuwingsimpuls wordt uitgevoerd door de VNG. Het is niet een programma waar elke gemeente mee te maken krijgt. Gemeenten moeten zelf interesse tonen en dan nog kan alleen een beperkt aantal gemeenten deelnemen.60 Deze cultuurverandering houdt in dat iedereen binnen het gemeentelijke bestuur de rolverandering door middel van de cultuurverandering ook daadwerkelijk moet gaan doormaken.

Helaas zijn de redes van zowel de minister als van Elzinga die zij hielden bij de presentatie van het rapport verloren gegaan. Daardoor valt niet vast te stellen waar zij op dat moment de focus op legden. Op 12 maart 2012 publiceert Pieter Nieuwenhuijsen in Binnenlands Bestuur een terug- en vooruitblik met Douwe Jan Elzinga. Hierin laat Nieuwenhuijsen nog eens zien dat er consensus was over het gekozen beleid. Elzinga zegt het volgende over de publicatie van de staatscommissie: “De diagnose (de metafoor diagnose suggereert dat de lokale democratie ‘ziek’ was) van de staatscommissie - Elzinga was niet mals. Lag volgens het monistische boekje de heerschappij in de gemeente bij de gemeenteraad, in feite was de macht bij het college komen te liggen, samen met de raadsmeerderheid waar het op steunde. Oppermachtige wethouders stuurden het college en de raadsmeerderheid aan. De politieke meerderheid controleerde zo zichzelf, de minderheid had

59

60

(22)

weinig in te brengen. Het raadswerk was geheel gefocust op meeregeren, gemeentelijke besluiten werden voorgekookt en afgekaart binnen de coalitie. Hoezo democratie, hoezo volksvertegenwoordiging, hoezo herkenbare gemeentepolitiek?”61

Conclusie

Concluderend kan er het volgende gezegd worden over de problem setting van de staatscommissie Elzinga. Het probleem zit hem in de tegenstelling tussen theorie en praktijk. Dit leidt tot een niet transparant bestuur en dat leidt weer tot een laag opkomstpercentage en weinig participatie van de burgers. Dit laatste wordt ook wel de kloof genoemd, al neemt dat geen centrale plek in bij de problem setting van Elzinga. De politici ‘sluiten zichzelf op in het stadhuis’ en zijn alleen bezig met het besturen van de stad. De burgers willen wel participeren, maar worden door de politiek niet betrokken bij het besturen van de stad. De burgemeester is ‘het gezicht’ naar de burgers toe en moet de ‘manager’ van de stad worden die raad en college verbindt. Daar komt dan nog bij dat Elzinga later zelf zegt dat de staatscommissie een ‘diagnose’ heeft gesteld, wat aangeeft dat de lokale democratie blijkbaar ziek was. De oplossing van de problemen in de lokale democratie wordt gevonden in het integraal aanpassen van het systeem. De integrale aanpassing van de theorie aan de praktijk zorgt voor een nieuwe rolverdeling binnen de gemeente. De uitwerking van de staatscommissie resulteert in een nieuw soort dualisme. Dit is meer dualistisch dan voor de wetswijziging van 2002, maar niet volledig dualistisch. Volledig dualisme bestaat immers, volgens de definitie van Elzinga zelf, niet.

61

(23)

De politiek verbouwt het rapport van Elzinga

Het rapport van de staatscommissie Elzinga is niet zonder wijzigingen ingevoerd. Bij de presentatie van het rapport was ook reeds het kabinetsstandpunt opgenomen. Vervolgens gaven de Raad van State en de Tweede Kamer hun mening en werd het advies omgezet in een nieuwe Gemeentewet. In dit hoofdstuk wordt dit proces geanalyseerd. Welke wijzigingen werden er waarom aangebracht? Daarbij is het van belang dat de aangebrachte distincties en frames worden beschreven en de wijze waarop ze de problemen beschrijven, zodat duidelijk is welke problemen men probeert op te lossen. Het is ook van belang om het kabinetsstandpunt te analyseren. Het kabinet, gesteund door de coalitiepartijen VVD, PvdA en D66, onderschrijft in juni 2001 de probleemanalyse van de commissie, al worden er wel nieuwe distincties aangebracht: “Vitalisering van de lokale democratie is noodzakelijk en daarom is het dualisme nodig.”62 Deze ‘vitalisering’ is een nieuwe metafoor die gebruikt wordt. Waar Elzinga recent kwam met de ‘zieke democratie’ verwijst vitalisering zelfs naar ‘dode democratie’. De lokale democratie is gebaat bij duidelijke rollen en dat zijn de rollen op dat moment niet. Deze onduidelijke rollen leiden tot een gebrek aan vitaliteit. Hierbij is het wel de vraag wat vitaliteit precies betekent. Moet dit gezien worden in het kader van de dode partijpolitiek? Dat lijkt de meest logische verklaring. Het kabinet voegt wel toe dat de burgemeester agenderingsbevoegdheid moet hebben, om collegiaal bestuur te bevorderen. Voor het eerst komen bij het kabinetsstandpunt ook de financiële gevolgen van de verandering naar het dualisme naar voren. Deze verandering zal eenmalig 12 miljoen gulden en structureel 115 miljoen gulden per jaar kosten. Voor het overige volgt het kabinet de adviezen van de staatscommissie Elzinga op, ook die met betrekking tot de benoeming van de burgemeester.63

Het advies van de Raad van State

Nadat het kabinet zijn standpunt had verwoord, werd de nieuwe Gemeentewet ontworpen. Voordat de Tweede Kamer over de nieuwe Gemeentewet kwam te spreken, bracht de Raad van State op 19 april 2001, zoals voorgeschreven, advies uit over de nieuwe Gemeentewet. De Raad van State sluit zich aan bij de staatscommissie als het gaat om de onduidelijkheid bij de scheiding van machten. Het uit elkaar halen van bestuurlijke en controlerende macht zal bijdragen aan een herkenbaarder bestuur.64 De Raad van State is het op andere punten niet eens met het kabinet en de staatscommissie. Waar Elzinga aangeeft dat een integrale

62

Dualisering en lokale democratie, het kabinetsstandpunt, 11.

63

Ibidem 11.

64

(24)

invoering van het dualisme garant staat voor een succesvolle vernieuwing ziet de Raad van State dat juist als een zwakte. Het huidige voorstel is volgens de Raad van State: “Een stap in het ongewisse, een ingrijpende verandering, waarvan de effecten onbekend zijn, waarvan niet is aangetoond dat de problemen overal van dien aard zijn dat juist deze remedie aangewezen zou kunnen zijn, en die, ten slotte, niet nodig is, aangezien een voorzichtiger, meer geleidelijke benadering tot de mogelijkheden behoort.”65 Het punt van de Raad van State had niet helderder kunnen zijn, de probleemanalyse is niet voldoende. Er is niet aangetoond dat ‘de problemen’, wat die dan ook precies mogen zijn, overal zo groot zijn dat ingrijpen noodzakelijk is. De Raad van State geeft aan dat de dualisering ook geleidelijk ingevoerd kan worden, waarbij men door het simpelweg uit te proberen meer inzicht krijgt in de effecten van de dualisering. Dit staat haaks op wat Elzinga eerder betoogde en wat het kabinet volgt. De Raad van State ziet de grote mate van vrijheid die Elzinga aan de gemeenten belooft niet. De gemeenten worden immers verplicht om het dualisme in te voeren. De Raad van State stelt daarom voor dat gemeenten de keuze krijgen om hetzij het dualisme in te voeren dan wel het monisme te behouden. Deze methode zou voldoende ervaringen op moeten leveren om over een aantal jaren een weldoordachte keuze te kunnen maken. De Raad van State is één van de initiatiefnemers van de vernieuwingsimpuls dualisme en lokale democratie, die de cultuuromslag binnen de gemeente moet bevorderen. Volgens dit advies werpt deze vernieuwingsimpuls reeds in 2001 vruchten af. 66

Een ander belangrijk kritiekpunt van de Raad van State is de positie van de Grondwet. De Grondwet stelt duidelijk in artikel 125 lid 1: “Aan het hoofd van de gemeente staat de gemeenteraad.”67 De artikelen 127 en 129 zijn een aanvulling hierop die respectievelijk de verordenende bevoegdheid bij de raad legt en de verkiezing door het volk in de grondwet regelt. Het huidige voorstel ondermijnt het grondwettelijke beginsel dat de raad het ‘hoofd van de gemeente’ is, volgens de Raad van State. ‘Hoofd van de gemeente’ betekent dat de eindverantwoordelijkheid binnen de gemeente bij de gemeenteraad ligt. De wijziging naar het dualisme bepaalt echter dat de uitvoerende macht bij het college moet liggen. De Raad van State vindt daarom dat ook op dit punt een grondwetswijziging noodzakelijk is. Als de Volksvertegenwoordiging van oordeel is dat bepaalde staatkundige opvattingen zoals die in de Grondwet verankerd zijn moeten worden gewijzigd, dan is daarvoor een grondwetswijziging de aangewezen weg. Daarom adviseert de Raad van State om niet tot

65

66

Ibidem 6.

(25)

verplichte dualisering over te gaan zonder grondwetswijziging. De Raad van State concludeert overigens niet dat het huidige voorstel de grondwettelijke bepalingen niet zou respecteren.68 De laatste zin lijkt in tegenstelling met het voorgaande maar dit is dezelfde volgorde die de Raad van State in haar eigen advies aanhoudt. De Raad van State vindt dus dat er een grondwetswijziging moet komen, maar eventueel zou het op deze manier wel kunnen.

Naast deze algemene punten komt de Raad van State nog met enkele losse opmerkingen. Ten eerste wordt er door de Raad van State gewaarschuwd voor overregulering. Zaken als het verplicht stellen van een rekenkamer.69 Ten tweede is er de rol van de burgemeester. De positie van de burgemeester zou versterkt moeten worden met de eerder bij de behandeling van de staatscommissie genoemde punten, onder andere met het agenderingsrecht en het burgerverslag. De Raad van State vindt deze punten vooral symbolisch van aard en stelt daarom voor deze te schrappen. Ten vierde ziet de Raad van State de versterking van de positie van de raad in zijn geheel niet bijdragen aan de dualisering, maar als een streven op zich.70 Met het laatste punt gaat men dwars door het paradigma van de staatscommissie heen. Daar staat de versterking van de positie van de raad (ook wel ‘het initiatief van de raad’) als een belangrijk punt in de dualisering. Met het advies van de Raad van State wordt door het kabinet niets gedaan. Het voorstel om het dualisme eerst uit te testen wordt niet overgenomen. Het politieke besluit dat het dualisme in de regeerperiode van het kabinet Kok II moet worden ingevoerd blijft staan. Daarom wordt ook de opmerking over de noodzaak van een grondwetswijziging genegeerd.

De Raad van State onderschrijft duidelijk de frames en de problem setting van de staatscommissie Elzinga niet. De Raad van State is het niet eens met de integrale aanpak die Elzinga zo graag wil. Dat vindt de Raad zelfs een zwakte van het hele voorstel, omdat dit leidt tot een stap in het ongewisse. Een belangrijk aspect dat mist, en dat dadelijk binnen de politiek nog belangrijker zal worden gemaakt, is ‘de kloof’ tussen burger en politiek. Daar schrijft de Raad van State niets over, hetgeen toch opvallend genoemd mag worden. De Raad van State ziet naast de fundamentele kritiek ook vooral problemen bij de uitvoering. Het dualisme hoeft niet direct volledig integraal ingevoerd te worden. Eerst uittesten is immers een betere optie.

68

69

Ibidem 14.

70

(26)

De Tweede Kamer aan het woord

Op 27 juli 2001 wordt in de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer vergaderd over het wetsvoorstel. In het onderstaande stuk zal de chronologie van het debat gevolgd worden. Het eerste deel betreft de eerste bijdrage van de verschillende partijen in algemene opmerkingen.

De hieronder genoemde partijen zijn alle voorstander van de invoering van het dualisme en zijn het op hoofdlijnen eens met zowel de adviezen als met de probleemanalyse van de staatscommissie en het kabinet. Interessant is echter de manier waarop zij de problemen framen en waar ze de accenten op leggen. Ook is het interessant om te zien dat geen van de hierna genoemde fracties iets zegt over het advies van de Raad van State, met uitzondering van de CU-fractie en de SP-fractie. De PvdA-fractie onderschrijft op hoofdlijnen de probleemanalyse van Elzinga. Opvallend hierbij is echter dat ze de nadruk legt op de verminderde herkenbaarheid van de partijpolitiek, terwijl Elzinga juist de nadruk legt op het verschil tussen theorie en praktijk. De PvdA-fractie legt het accent anders. Deze herkenbaarheid van het bestuur wordt verder niet uitvoerig toegelicht, de kloof wordt dus niet genoemd. De link tussen politiek en burger wordt kort aangestipt. De PvdA-fractie vindt dat de staatscommissie voldoende argumenten heeft gegeven om de problemen tussen theorie en praktijk op te lossen. Ook beschrijft de fractie het voorstel als een ‘gematigd dualisme’, waar zij een sterke voorstander van is.71 De VVD-fractie is ook positief over de dualisering. De VVD-fractie erkent, net als het kabinet en de staatscommissie, dat de bestuurspraktijk van de gemeente een gestage ontwikkeling heeft doorgemaakt in dualistische richting. Toch merkt de VVD-fractie bij lokale politici een zekere scepsis op, als het gaat om dualisering. Lokale politici zijn bang voor het uithollen van de positie van de raad door het verschuiven van bevoegdheden naar het college. Ook stelt de VVD-fractie de vraag hoe de effecten van de invoering van het dualisme op de relatie tussen burger en politiek gemeten gaan worden.72 Uit deze laatste vraag valt op te merken dat ze deze effecten wel verwachten. Het eerder genoemde rapport van Bereschot is het meetpunt een aantal jaren later. De CDA-fractie ziet ook de noodzaak van vernieuwing: ‘De kwaliteit van de lokale democratie, de professionalisering van het openbaar bestuur en een transparante bestuurscultuur zijn de pijlers waarop de toekomst van het lokaal bestuur gebouwd moet worden.’73 Hiervoor is een

71

Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 751, nr. 5, 3.

72

Ibidem 4.

(27)

‘andere bestuurscultuur’ nodig en ‘waar nodig’ het aanpassen van de structuren.74

Duidelijk is dat de CDA-fractie een ander accent legt dan Elzinga. Het belangrijkste punt is voor haar de ‘cultuuromslag’ die noodzakelijk is; Elzinga wil deze cultuurverandering ook wel maar geeft daar weinig aandacht aan. De vernieuwingsimpuls moet dit bewerkstelligen. Wat deze ‘cultuuromslag’ precies moet zijn wordt niet duidelijk gemaakt. Echter de tegenstelling met Elzinga is groot. Een nieuwe bestuurscultuur neemt hier wel een prominente plaats in, terwijl dat bij Elzinga niet het geval is. De D66-fractie onderschrijft vrijwel volledig het rapport van de staatscommissie. Het grootste probleem, dat Elzinga centraal stelt, is ook volgens de D66-fractie het verschil tussen theorie en praktijk. Daarmee is D66 de enige partij die de probleemanalyse van Elzinga volledig onderschrijft.75

De GroenLinks-fractie is de eerste die, hoewel ze de aanbevelingen onderschrijft, wel direct met kritiek komt in de eerste bijdrage. De vraag wordt gesteld wat de dualisering moet oplossen. De partijpolitiek heeft het zwaar en participatie is laag, maar de GroenLinks-fractie vindt dit geen lokaal probleem maar juist een landelijk probleem. Hiermee framet zij het probleem duidelijk anders dan Elzinga. De GroenLinks-fractie voelt zich ook ongemakkelijk bij de uitwerking van het begrip dualisme. Dualisme wordt door de staatscommissie Elzinga gebruikt als ‘toverwoord’, dat staat voor vooruitstrevend zijn. Monisme staat dan voor conservatisme. Daarbij merkt de fractie op dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen dualistische politiek en dualistisch institutionalisme (ofwel dualistische theorie). De GroenLinks-fractie vreest dat bij invoering van het dualisme dezelfde situatie ontstaat als in de landelijke politiek. Op landelijk niveau is er namelijk ook dualistisch institutionalisme maar, zoals bekend, levert dit vaak een monistische praktijk op: het politieke dualisme blijft op landelijk niveau een voorrecht van de coalitie. Daarom vindt de GroenLinks-fractie dat hier het zwakste punt ligt van het wetsvoorstel. De veranderingen die de staatscommissie voorstelt bieden dan ook geen enkele garantie voor een dualistische politiek en bestuurlijke stijl. Als dit politieke dualisme uitblijft zal de positie van de raad niet versterkt worden.76 Dit is fundamentele kritiek op de basis van het werk van de staatscommissie. Het invoeren van dualistisch institutionalisme is geen garantie voor een dualistische praktijk. Daarvoor dient ook de bestuurscultuur te veranderen. Zij sluit zich hiermee aan bij de CDA-fractie die eerder het belang van een cultuuromslag aangaf.

74

75

Ibidem 5.

76

(28)

De CU-fractie is negatief over het wetsvoorstel. Zij ziet niet in waarom er per se dualisme moet worden ingevoerd. Veel van de voorstellen zouden volgens de CU-fractie ook kunnen binnen het monisme. De fractie wijst op de mogelijkheid van ‘tunnelvisie’. Dualisme lijkt nu een doel op zich te zijn geworden. De CU-fractie vraagt zich ook af waarom dualisme verplicht wordt gesteld. Gemeenten zouden ook vrij kunnen worden gelaten om te kiezen voor monisme of dualisme.77 Hierbij steunt de CU-fractie het voorstel van de Raad van State, die zij in haar bijdrage ook noemt, om de gemeenten vrij te laten. De SP-fractie onderschrijft de problemen die het lokaal bestuur heeft, zoals de kloof tussen burger en politiek, maar ziet niet in hoe de dualisering deze problemen zou oplossen. De SP-fractie sluit zich daarbij aan bij de Raad van State, die eerder de dualisering een ‘stap in het ongewisse’ noemde.78

De SGP-fractie, die als laatste aan bod komt, stelt teleurgesteld te zijn dat niet eerst de fundamentele discussie over de vraag of dualisering wel gewenst is, is gevoerd. De SGP-fractie wijst ook op het verschil tussen grote en kleine gemeenten. In grote gemeenten is het verschil tussen monistische theorie en dualistische praktijk veel duidelijker aanwezig dan bij kleine gemeenten, aldus de SGP-fractie.79 De groep van tegenstanders bestaat uit de oppositie. Die heeft fundamentele kritiek op de keuze voor dualisme. Wel zien alle fracties in dat er een probleem is in de lokale democratie.

Na de algemene opmerkingen leidt het debat naar de verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie. Ten eerste wordt de gemeenteraad besproken. De VVD-fractie vindt het een goede zaak dat de wethouders geen deel meer uit maken van de gemeenteraad. Ook het verlenen van het recht van amendement en van initiatief (elk raadslid mag dit voortaan alleen uitoefenen) wordt als positief ervaren.80 De CDA-fractie ziet een probleem bij de huidige raadsleden voor de nieuwe rol die zij krijgen. Raadsleden zijn nu niet langer medebestuurder maar volksvertegenwoordiger, regelgever en controleur. Op termijn moet dat bij een nieuwe generatie raadsleden geen probleem zijn, voor de huidige generatie zal dit echter lastig zijn.81 Hiermee impliceert de CDA-fractie dat de cultuuromslag die noodzakelijk is niet zal werken bij de huidige raadsleden. De vernieuwingsimpuls zal dus blijkbaar niet het gewenste effect hebben. De CU-fractie stelt de vraag waar het kabinet uit opmaakt dat het raadslidmaatschap aantrekkelijker wordt. De Raad voor het Openbaar Bestuur (RoB), een onafhankelijk adviesorgaan van de regering en het parlement, heeft aangegeven dat ‘het

77