Cover Page The handle

(1)

Cover Page

The handle http://hdl.handle.net/1887/45322 holds various files of this Leiden University dissertation.

Author: Vergeer, E.J.M.

Title: Regeldruk vanuit een ander perspectief : onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers

Issue Date: 2017-01-25

(2)

Regeldruk vanuit

een ander perspectief

E .J .M . V E R G E E R R e g e ld ru k v an u it e e n a n d e r p e rs p e c ti e f

E.J.M. VERGEER

MI 274

Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers

Vermindering van regeldruk maakt al decennialang deel uit van het Neder- landse overheidsbeleid. Zowel op rijksniveau als op lokaal niveau hebben verschillende programma's de revue gepasseerd om het aantal regels terug te brengen, regels efficiënter te maken en het toezicht beter af te stem- men.

De voor tgangsrappor tages van de overheid zeggen dat de aanpak succesvol is: deze zou het bedrijfsleven reeds miljarden aan besparingen hebben opgeleverd. Ondernemers zeggen daar echter weinig van te merken. Ook de Algemene Rekenkamer constateerde in 2006 dat de successen in de samenleving niet als zodanig voelbaar waren.

In deze studie onderzoekt Esmeralda Vergeer het fenomeen regeldruk. Ze brengt in beeld hoe de regeldrukaanpak van de Nederlandse overheid zich in de loop der jaren ontwikkelde en hoe er in de wetenschap naar regeldr uk wordt gekeken. Verschillende definities van regeldr uk passeren de revue, maar geen er van blijkt onomstreden. Vergeer richt zich op ondernemers en constateert dat zij een eigen, geheel nieuwe definitie toekennen aan regeldruk. Ze onderscheidt drie factoren die van invloed zijn op de er varing van regeldruk: kosten, werkbaarheid en gepercipieerd nut. Het onderzoek biedt zo nieuwe inzichten om regeldr uk voor onder nemers merkbaar te verminderen.

Dit is een boek in de Meijers-reeks. De reeks valt onder de verantwoordelijkheid van het E.M. Meijers Instituut voor Rechtswetenschappelijk onderzoek van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit Leiden. Het onderzoek werd verricht in het kader van het facultaire onderzoeksprogramma ‘The Legitimacy and Effectiveness of Law & Gover nance in a World of Multilevel Jur isdictions’.

I N S T I T U U T V O O R R E C H T S W E T E N S C H A P P E L I J K

O N D E R Z O E K

I N S T I T U U T V O O R R E C H T S W E T E N S C H A P P E L I J K

O N D E R Z O E K

(3)

(4)

(5)

ander perspectief

Onderzoek naar de beleving van deregulering bij ondernemers

PROEFSCHRIFT

ter verkrijging van

de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden,

op gezag van Rector Magnificus prof. mr. C.J.J.M. Stolker, volgens besluit van het College voor Promoties

te verdedigen op woensdag 25 januari 2017 klokke 16.15 uur

door

Emmerentiana Johanna Maria Vergeer

geboren te Boskoop in 1982

(6)

Promotiecommissie: prof. dr. A.C.M. Meuwese (Tilburg University) prof. dr. W.S.R. Stoter (Erasmus Universiteit Rotterdam)

prof. dr. C.L.J. Caminada dr. M. Dechesne

Dit proefschrift kwam mede tot stand met steun van de Kamer van Koop- handel, het Leiden University Dual PhD Centre The Hague en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling

Lay-out: Anne-Marie Krens – Tekstbeeld – Oegstgeest

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur.

Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (postbus 3060, 2130 KB, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16, Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp).

No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means

(7)

F.W. Nietzsche (1844-1900)

(8)

(9)

Een ervaring die mijn leven heeft veranderd. Dat is denk ik de beste omschrijving van het wetenschappelijk onderzoek dat ik de afgelopen jaren heb mogen uitvoeren. Zoals bij elke promovendus, ging het ook bij mij gepaard met ups en downs. Wat in mijn ogen begon als ‘gewoon’ een nieuw project op mijn werk, groeide al snel uit tot veel meer dan dat: het werd omvangrijker, per- soonlijker, meeslepender.

De ups waren talrijk. Ik genoot van de motiverende reacties van brancheorganisaties en vertegenwoordigers van overheidsinstanties. Ze toonden vanaf de start van mijn onderzoek belangstelling voor mijn aanpak, verschaften me informatie en namen de tijd om met mij van gedachten te wisselen over mijn resultaten. Ook de interviews die ik met ondernemers mocht afnemen, heb ik als zeer bijzonder ervaren: de openhartigheid, maar ook de emotie die ik bij hen zag als het over hun relatie met de overheid ging, motiveerden mij.

De nauwe betrokkenheid van al die partijen, bood mij een bijzonder klankbord en gaf me extra energie om een antwoord op die ene vraag te vinden. Grote vreugde was er dan ook toen ik een doorbraak in mijn onderzoeksresultaten bereikte: de tientallen voorbeelden die door ondernemers ter sprake waren gebracht, waren terug te herleiden naar drie cruciale factoren!

Ik ben trots, maar bovenal dankbaar dat ik dit onderzoek heb mogen uitvoeren op de manier waarop ik dat zelf graag wilde doen. Niet altijd had ik daarvoor zelf al de vereiste kennis in huis, maar dankzij de goede begeleiding van mijn promotor en de staf van het Leiden University Dual PhD Centre lukte het me om me dat eigen te maken. Mijn bijzondere dank gaat uit naar Mark en Charlotte, van wie ik veel heb mogen leren op het gebied van onder- zoeksmethoden en -analyses. Met hun grote kennis van empirisch onderzoek, waardevolle feedback én geduldige begeleiding, zijn ze voor mij van grote waarde geweest. In de afrondende fase hebben ook Esmé, Petra, Pieter, Johan- nes en Laurens mij geholpen en van waardevolle adviezen voorzien. Heel graag bedank ik ook mijn promotor Wim Voermans voor de belangrijke rol die hij voor mij had: hij is niet alleen goed thuis in het onderwerp regeldruk, maar hielp me ook om mijn onderzoeksvraag – die voortkwam uit mijn praktijkervaring – met een wetenschappelijke bril te benaderen. Bovendien wisten zijn enthousiasme en positieve benaderingswijze mij op cruciale momenten op te beuren, waardoor ik met vertrouwen en energie ‘nog weer even’

de schouders eronder zette. Ook bedank ik Amanda die, samen met Charlotte,

(10)

bereid was om mij als paranimf te ondersteunen bij de verdediging van dit proefschrift.

Mijn voormalige werkgever (de Kamer van Koophandel) en de Stichting Regionale Kennisontwikkeling ben ik ontzettend dankbaar voor de kans die ze me boden om het onderzoek te starten en voor het scheppen van de nood- zakelijke randvoorwaarden. Speciale vermelding daarbij verdienen Cees Broeksma, Ben Schuttenbeld en Adriaan in ’t Groen, die me er destijds van overtuigden om deze uitdaging aan te gaan, maar me ook gedurende het traject niet uit het oog verloren.

Nu, vijf jaar later, kijk ik terug op een mooie en unieke ervaring. Die had ik niet kunnen én niet willen opdoen zonder de steun van mijn dierbaren:

mijn ouders, familie, vrienden en naaste collega’s. Bijzondere vermelding verdient mijn partner Peter, die werkelijk op ieder moment van de dag even scherp lijkt te zijn: diverse malen werd hij tot diep in de nacht uit zijn slaap gehouden voor het redigeren van mijn teksten of inhoudelijke discussies over mijn onderzoek. De leuke en minder leuke momenten kon ik met hem delen en steeds wist hij me op te peppen óf juist te temperen. Dankzij allen stond ik er nooit alleen voor. Bedankt!

(11)

OVERZICHT VAN FIGUREN EN TABELLEN XIII

LIJST VAN AFKORTINGEN XV

INLEIDING. WAT IS REGELDRUK? XVII

1 DE GESCHIEDENIS VAN HET REGELDRUKBELEID INNEDERLAND 1

1.1 Kabinetten Lubbers – kleinere overheid, minder regels 1 1.1.1 De Grote Operaties: snijden in regels en het

ambtenarenapparaat 2

1.1.2 Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering 4

1.1.3 Deregulering in internationaal verband 6

1.2 Kabinetten Kok – marktwerking 7

1.2.1 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW) 7

1.3 Kabinetten Balkenende – kwantificering: 25% reductie 10

1.3.1 Actieprogramma Andere Overheid 10

1.3.2 Programma Regeldruk Bedrijven 14

1.3.3 Actal 16

1.3.4 Eindrapportage Regeldruk 17

1.4 Kabinetten Rutte – aandacht voor maatwerk 18

1.4.1 Voorkomen van nieuwe regeldruk 19

1.4.2 Dienstverlening 20

1.4.3 Beter en Concreter 22

1.4.4 Maatwerkaanpak 24

1.4.5 Omgevingswet 24

1.4.7 Actal 29

1.5 Conclusie 30

2 REGELDRUK:VOOR MEERDERE INTERPRETATIES VATBAAR 33

2.1 Theorieën over regulering 34

2.1.1 Economische theorieën over regulering 35

2.1.2 Economische theorieën in het dereguleringsdebat 51 2.1.3 Interveniëren via het recht: functies en bijeffecten van

regelgeving 57

(12)

2.2 Wanneer is sprake van regeldruk? 61

2.2.1 De economische benadering van regeldruk 64

2.2.2 De juridische benadering van regeldruk 65

2.3 De meetbaarheid van regeldruk 68

2.3.1 Economische benadering van meetbaarheid 68

2.3.2 Juridische benadering van meetbaarheid 71

2.4 Hoe ondernemers regeldruk ervaren 72

2.4.1 Onderzoek onder ondernemers 74

2.4.2 Wetenschappelijke literatuur 78

2.5 Conclusie 92

3 REGELDRUK IN DE OGEN VAN ONDERNEMERS 93

3.1 Onderzoekskader 93

3.1.1 Begrippen en terminologie 95

3.2 Onderzoeksmethode 96

3.2.1 Verkennende interviews belanghebbenden 98

3.2.2 Exploratieve enquête 98

3.2.3 Verdiepende interviews 100

3.3 De enquêtevragen nader bekeken 101

3.3.1 Regels 102

3.3.2 Aspecten 103

3.3.3 Instanties 103

3.3.4 Kosten 104

3.3.5 Effect van de aanpak 105

3.4 Verdiepende interviews nader bekeken 105

3.5 Onderzoekspopulatie, steekproef en respons 107

3.5.1 Onderzoekspopulatie 108

3.5.2 Steekproef en procedure van verzending 112

3.5.3 Respons 114

3.5.4 Betrouwbaarheid 117

3.6 Statistische technieken en analysebeslissingen 118

3.7 Conclusie 118

4 KOSTEN VAN SECUNDAIR BELANG 121

4.1 Hoe ervaren ondernemers de overheid? 122

4.1.1 Oordeel over regel-terreinen 124

4.1.2 Niet alle bedrijven ervoeren hinder 127

4.2 Waardoor hebben ondernemers last van regels of instanties? 130

4.2.1 Verschillen tussen branches 131

4.2.2 Twee clusters: werkbaarheid en kosten 133

4.2.3 Welke kosten maakten ondernemers door regels? 137

4.2.4 Geen kosten 139

4.3 Hoe verloopt het contact met overheidsinstanties? 142

4.3.1 Verschillen tussen respondenten 146

(13)

4.3.2 Vooroordeel of eigen ervaring? 150

4.3.3 Oordeel over meest recente contact 152

4.4 Beoordeling aanpak regeldruk 155

4.4.1 Enkele maatregelen voorgelegd 156

4.5 Conclusie 160

5 ‘HET MOET WEL ERGENS GOED VOOR ZIJN’ 161

5.1 Positieve en negatieve voorbeelden, wanneer werd regeldruk ervaren? 163 5.1.1 Arbeidsinspectie (tegenwoordig Inspectie SZW) 166

5.1.2 Belastingdienst 168

5.1.3 Brandweer 169

5.1.4 Centraal Bureau voor de Statistiek 170

5.1.5 Douane 172

5.1.6 Gemeenten 173

5.1.7 Kamer van Koophandel 174

5.1.7 Milieudienst 175

5.1.8 Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit 177

5.1.9 Politie 178

5.1.10 Productschappen 179

5.1.11 Provincies 180

5.1.12 UWV 181

5.1.13 Waterschappen 182

5.2 Regeldruk, wat is dat? In abstracto 182

5.3 Nadere duiding opvallende enquêteresultaten 187

5.3.1 Milieu- en ruimtelijke ordening versus financiële administratie 188 5.3.2 Samenhang met het aantal personeelsleden 192

5.4 Conclusie 195

6 REGELDRUK VERSUS REGELDRUK:HETZELFDE OF TOCH NIET? 197

6.1 Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? 198

6.1.1 Factor 1: kosten 199

6.1.2 Factor 2: werkbaarheid 199

6.1.3 Factor 3: gepercipieerd nut 200

6.1.4 Proportionaliteit: samenspel tussen drie factoren 202 6.2 Hoe verhoudt ondernemersvisie zich tot dereguleringsoperaties? 202

6.2.1 Factor 1: Kosten 203

6.2.2 Factor 2: Werkbaarheid 204

6.2.3 Factor 3: Gepercipieerd nut 204

6.3 Gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering en

beleidsaanbevelingen 205

6.3.1 Inzicht 1: aansluiten op de beleving van ondernemers 205 6.3.2 Inzicht 2: onderscheiden van doelen en doelgroepen 207

6.3.3 Inzicht 3: ruimte voor maatwerk 208

6.3.4 Aanbevelingen 208

6.4 Wetenschappelijke reflectie 210

(14)

6.5 Methodologische overwegingen en vervolgonderzoek 214

SAMENVATTING 217

SUMMARY 225

AANGEHAALDE LITERATUUR 233

BIJLAGEN 249

3.1 Onderzoekspopulatie 251

3.2 Overzicht aspecten, relatie met andere onderzoeken 257 3.3 Categorieën in relatie tot ander onderzoek 259

3.4 Vragenlijst enquêtes 261

3.5 Respondenten enquête 277

3.6 Vragen gestructureerde interviews 279

3.7 Structuur dialoogmodel 283

4.1 Terreinen van hinder 285

4.2 Overzicht kosten in relatie tot Standaard Kosten Model 287

5.1A Beoordeling arbeidsinspectie 289

5.1B Beoordeling Belastingdienst 291

5.1C Beoordeling brandweer 293

5.1D Beoordeling CBS 295

5.1E Beoordeling Douane 297

5.1F Beoordeling gemeenten 299

5.1G Beoordeling KvK 301

5.1H Beoordeling milieudienst 303

5.1I Beoordeling NVWA 305

5.1J Beoordeling politie 307

5.1K Beoordeling productschappen 309

5.1L Beoordeling provincies 311

5.1M Beoordeling UWV 313

5.1N Beoordeling waterschappen 315

5.2 Weergave visualisatieopdracht 317

5.3 Overzicht geïnterviewden 321

CURRICULUM VITAE 323

(15)

FIGUREN

1.1 Weergave administratieve lasten

1.2 De indeling van regeldruk op de website Goed opgelost!

2.1 Europese landen ingedeeld naar regulering arbeids- en productmarkt 2.2 Economische groei afgezet tegen regulering

2.3 Machtafstand tegenover onzekerheidsvermijding 4.1 De meest hinderlijke regels voor respondenten

4.2 Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche 4.3 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar branche 4.4 Respondenten die geen hinder ervaren door regels, naar werkzame

personen

4.5 Totale groep respondenten, naar aantal werkzame personen 4.6 Belang van regeldrukaspecten volgens respondenten, naar branche 4.7 Het belang van regeldrukaspecten, in twee categorieën: kosten en

werkbaarheid

4.8 Regeldruk in twee clusters

4.9 De kosten die respondenten maken ten gevolge van regelgeving 4.10 Kosten die respondenten maken voor interne deskundigen

4.11 De verdeling van de categorieën wel/geen extra kosten door regels, naar branche

4.12 Respondenten die geen extra kosten maken door regels, naar bedrijfsgrootte

4.13 Beoordeling van hetCBSdoor respondenten, naar branche 4.14 Beoordeling van gemeenten door respondenten, naar branche 4.15 Beoordeling van de milieudienst door respondenten, naar branche 4.16 Beoordeling van de politie door respondenten, naar branche

4.17 Twee voorbeelden van de negatieve relatie tussen het algemene oordeel over instanties en het oordeel na recent contact

5.1 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (1)

5.2 Voorbeeld van een weergave van regeldruk door een van de respondenten (2)

FIGUREN OPGENOMEN IN BIJLAGEN

3.7.1 Dialoogmodel

4.1.1 Categorieën van regels die respondenten hinderen, naar branche

(16)

TABELLEN

2.1 Administratieve lasten als percentage van toegevoegde waarde 4.1 Significantie hinderlijke regels naar branche

4.2 De invloed van aspecten op de beleving van regeldruk door respondenten

4.3 Verdeling van de aspecten over twee clusters: werkbaarheid en kosten 4.4 Waardering van de dienstverlening van instanties door respondenten 4.5 Clustering van instanties: milieu & omgeving

4.6 Clustering van instanties: statistiek & personeel 4.7 Clustering van instanties: export & inspectie

4.8 Clustering van instanties: inschrijving & start van een bedrijf 4.9 Clustering van instanties: brandveiligheid

4.10 Beoordeling instanties door respondenten, in relatie tot oordeel recente ervaring

TABELLEN OPGENOMEN IN BIJLAGEN

3.1.1 Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Agri & food 3.1.2 Overzicht bedrijven behorende tot de keten Agri & food 3.1.3 Overzicht bedrijven behorende tot topsector High tech systemen

en materialen

3.1.4 Overzicht bedrijven behorende tot de topsector Logistiek 3.2.1 Overzicht aspecten, relatie tot factoren uit ander onderzoek 3.3.1 Categorieën van regels in relatie tot ander onderzoek 3.5.1 Respondenten opgesplitst naar branches

4.2.1 Overzicht kosten, in relatie tot Standaard Kosten Model (SKM) 5.1A.1 Beoordeling arbeidsinspectie

5.1B.1 Beoordeling Belastingdienst 5.1C.1 Beoordeling brandweer 5.1D.1 BeoordelingCBS

5.1E.1 Beoordeling Douane 5.1F.1 Beoordeling gemeenten 5.1G.1 BeoordelingKvK

5.1H.1 Beoordeling milieudienst 5.1I.1 BeoordelingNVWA

5.1J.1 Beoordeling politie

5.1K.1 Beoordeling productschappen 5.1L.1 Beoordeling provincies 5.1M.1 BeoordelingUWV

5.1N.1 Beoordeling waterschappen

5.2.1 Indeling regeldrukaspecten door respondenten

5.2.2 Wijze van groepering regeldrukaspecten door respondenten 5.3.1 Overzicht geïnterviewde respondenten (geanonimiseerd)

(17)

Actal Adviescollege toetsing regeldruk AL Administratieve Lasten

APV Algemene Plaatselijke Verordening AR Algemene Rekenkamer

BBP Bruto Binnenlands Product BET Bedrijfseffectentoets

BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties CBS Centraal Bureau voor de Statistiek

EZ Ministerie van Economische Zaken IA Impact Assessment

IAK Integraal Afwegingskader

IPAL Interdepartementale projectdirectie administratieve lasten bedrijven OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling OECD Organisation for Economic Cooperation and Development KHN Koninklijke Horeca Nederland

KvK Kamer van Koophandel LET Lokale Effecten Toets

LTO Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland

MDW Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit MKB midden- en kleinbedrijf

NJB Nederlands Juristenblad

NVWA Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit REFIT Regulatory Fitness and Performance Programme RIA Regulatory Impact Assessment

SBI Standaard Bedrijfsindeling SKM Standaard Kosten Model

SZW Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid TLN Transport en Logistiek Nederland

UWV Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten

WODC Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid XBRL eXtensible Business Reporting Language

(18)

(19)

Wat is regeldruk?

OVER DE AANLEIDING EN BEWEEGREDENEN VAN DIT ONDERZOEK

Het verminderen van regeldruk voor bedrijven vormt al sinds het begin van de jaren tachtig een speerpunt van de Nederlandse overheid.¹En al die inspanningen hebben hun vruchten afgeworpen, want de regeldruk is inmiddels flink afgenomen. Althans, dat is wat voortgangsrapportages waarin de overheid bericht over de voortgang van de regeldrukaanpak, laten zien. Zo blijkt uit de najaarsrapportage van 2014²dat het programma regeldruk 2012-2017³op koers lag: van de beoogde kwantitatieve doelstelling (EUR2,5 miljard lastenbesparing) was op dat momentEUR2,35 miljard in kaart gebracht enEUR870 miljoen gerealiseerd.⁴In de zomer van 2015 was dit opgelopen tot een gerealiseerde lastenbesparing vanEUR1,35 miljard.⁵Ook uit eerdere rappor- tages bleek dat de gestelde doelen op het gebied van de aanpak van regeldruk behaald werden.⁶Als inderdaad alle dereguleringsdoelen zijn behaald, dan heeft dat inmiddels vier maal 25% aan lastenbesparing opgeleverd.

Ondanks deze cijfers stellen Nederlandse ondernemers dat ze in de praktijk nog maar weinig merken van de aanpak van regeldruk. Naar eigen zeggen hebben ze nog steeds last van moeizame procedures en ingewikkelde regelingen, of vinden ze dat ze slecht worden geholpen door instanties. Diverse onderzoeken onder bedrijven laten zien dat ze in de afgelopen jaren (vrijwel) geen verbetering hebben ervaren en dat ze zich nog steeds aan regeldruk storen.⁷Onderzoek van de Algemene Reken- kamer (AR) naar de effectiviteit van de regeldrukaanpak van het tweede kabinet Balkenende, bevestigde dit.⁸Het toenmalige dereguleringsbeleid had tot doel om de regeldruk voor bedrijven met 25% te verminderen. Dat kwam neer op een lastenreductie vanEUR4,1 miljard voor het Nederlandse bedrijfsleven. DeARconcludeerde dat de kwantitatieve doelstellingen van deze dereguleringsoperatie weliswaar werden behaald, maar dat tegelijkertijd de effecten in de maatschappij tegenvielen. DeAR

1 Kamerstukken II 1982/83, 17 555 nr. 51.

2 Kamerstukken II 2014/15, 29 515, nr. 355, p. 2.

3 Zoals omschreven in de Kamerbrief ‘Goed geregeld, een verantwoorde vermindering van regeldruk 2012-2017’, Kamerstukken II 2012/13, 29 362, nr. 212.

6 Zie bijvoorbeeld het Kabinetsplan voor de aanpak administratieve lasten, waarin een lastenreductie van EUR 3 miljard werd aangekondigd (Kamerstukken II 2003/04, 29 515, nr. 1), of de Voortgangsrapportage regeldruk bedrijven waarin een reductie van 11% van de administratieve lasten wordt gerapporteerd in 2012, met de verwachting dat die in 2015 zal oplopen tot 24%. Tevens wordt aangegeven dat de nalevingskosten reeds met EUR 75 miljoen waren afgenomen, met de verwachting dat dat eind 2012 zal zijn opgelopen tot EUR 100 miljoen en in 2015 tot EUR 349,2 miljoen (Kamerstukken II 2011/12, 29 515, nr. 338).

7 Panteia 2012.

8 Kamerstukken II 2005/06, 30 605, nrs. 1-2.

(20)

stelde dat ‘het kabinetsbeleid minder merkbaar effect heeft voor het bedrijfsleven dan uit de kabinetsrapportages valt op te maken’.⁹

Dat sloot aan op de ervaringen die ik voor de aanvang van dit onderzoek¹⁰als projectleider Vermindering Regeldruk bij Kamer van Koophandel Den Haag opdeed.

Vanuit mijn functie was ik bekend met de verschillende maatregelen die vanuit overheden werden geïnitieerd om de regeldruk te verminderen, maar sprak ik ook ondernemers die hiervan nog maar weinig zeiden te merken. Soms had dat met regels te maken, soms ook met dienstverlening. Maar wat met name opviel, was dat ik die ondernemersgeluiden overal tegenkwam. Zelfs bij gemeenten die, vanwege hun vooruitstrevende aanpak van regeldruk, landelijk (binnen de overheid) bekend stonden als Best Practice, of voorbeeldgemeente. Het versterkte mijn indruk dat overheidsambtenaren zich weleens op andere zaken zouden kunnen hebben gericht, dan de knelpunten die ondernemers ervoeren. Toen ik nog eens de overheidsdefinitie voor regeldruk in me opnam, vroeg ik me af of iemand wist wat ondernemers van die definitie vonden. Zouden zij regeldruk ook zo definiëren?

De ogenschijnlijke discrepantie die deARblootlegde, in combinatie met mijn eigen ervaringen in het regeldrukdomein, leidde tot de volgende vraagstelling:

Hoe wordt regeldruk door ondernemers zelf gedefinieerd en ervaren? Hoe verhoudt zich dat tot de definitie en uitleg die de overheid daarvoor in dereguleringsoperaties hanteert?

En, indien deze definities en uitleg uit elkaar lopen, wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de merkbaarheid van deregulering?

Ter oriëntatie dook ik in de literatuur en ging ik gesprekken voeren: met vertegenwoordigers van overheidsinstanties, brancheorganisaties en ondernemers.¹¹

DIFFUUS BEELD OVER REGELDRUK IN WETENSCHAPPELIJKE LITERATUUR

De gesprekken die ik voerde en de literatuur die ik bestudeerde, hielpen me om een eerste beeld te scheppen: was het mogelijk dat de benaderingen van regeldruk uiteen zouden lopen? En schuilde er wel een echt probleem van regeldruk achter de kritiek van ondernemers? Was er niet gewoon sprake van een (ongegronde) weerstand van ondernemers richting de overheid en wellicht ook andersom? Zou het zo kunnen zijn dat ondernemers, zoals in de literatuur werd verondersteld, alerter waren geworden door alle aandacht voor het verminderen van regeldruk? Dat ze als het ware zouden zijn ‘wakker gekust’ en extra kritisch op het overheidshandelen waren geworden?¹²

Op basis van dit vooronderzoek leek de veronderstelling dat er meer aan de hand was, namelijk dat ondernemers en overheden wellicht anders naar de problematiek keken, gegrond. In oriënterende gesprekken die ik met ondernemers voerde, gaven ze dikwijls aan dat ze niet negatief tegenover regelgeving stonden, maar bij bepaalde

9 Kamerstukken II 2005/06, 30 605, nrs. 1-2, p. 5.

10 In de zomer van 2011.

11 Hiermee worden de oriënterende gesprekken bedoeld, zoals beschreven in hoofdstuk 3.

12 Voermans 2008.

(21)

regels serieuze, oprechte ergernis ervoeren. Soms omdat het hen geld kostte, maar soms ook omdat ze een regeling onredelijk of onterecht vonden. In presentaties heb ik het vraagstuk weleens vergeleken met een Babylonische spraakverwarring: bedoelen ondernemers en overheden wel hetzelfde met regeldruk? Ook in de wetenschappelijke literatuur bleek hierop nog geen antwoord te zijn. Sterker, de associatie met een Babylonische spraakverwarring leek zo gek nog niet: Van Gestel en Hertogh hadden reeds geconstateerd dat er verschillende betekenissen aan het begrip regeldruk werden toegekend.¹³ Het was niet alleen een eenduidige definitie die ontbrak: het hele denkkader rondom regulering en regeldruk bleek vanuit verschillende perspectieven te kunnen worden benaderd. Ik kon niet anders dan concluderen dat er voldoende aanleiding bestond voor de uitvoering van het onderzoek.

In de literatuur voeren twee benaderingswijzen de boventoon: de juridische en de economische benaderingen van regeldruk. Vanuit beide invalshoeken is echter nog weinig aandacht voor de wijze waarop regeldruk door de normadressaat wordt ervaren, terwijl er in de psychologische literatuur al langer op wordt gewezen dat er verschillende perspectieven kunnen bestaan over eenzelfde fenomeen.

Dat heeft ertoe geleid dat ik in dit onderzoek een andere benaderingswijze heb gekozen en respondenten (i.c. ondernemers) vanuit een blanco beginstandpunt heb gevraagd: wat is volgens u regeldruk? Daarmee introduceer ik, in aanvulling op de economische en juridische benadering van regeldruk, een fenomenologische benade- ringswijze van regeldruk. Volgens die methodiek wordt op basis van ervaringen van ondernemers nagegaan welke van die ervaringen voor hen cruciaal waren bij de beleving van regeldruk. In hoofdstuk 3 wordt deze aanpak nader uitgewerkt.

OVERWEGINGEN

Bij aanvang van het onderzoek heb ik een aantal afwegingen gemaakt, die bepalend zijn geweest voor de wijze waarop dit onderzoek is opgezet en uitgevoerd, welke partijen zijn benaderd en welke vragen werden gesteld. Het gaat om de volgende uitgangspunten:

- Het onderzoek heeft primair tot doel om de visie van ondernemers op regeldruk te achterhalen. Tevens wordt weergegeven welke benaderingswijzen in de wetenschappelijke literatuur worden onderscheiden en hoe er in de politiek mee wordt omgegaan.

- Aan dit onderzoek ligt de veronderstelling ten grondslag dat er verschillende interpretaties kunnen worden gegeven aan regeldruk, en dat de betrokken partijen onvoldoende op de hoogte zouden kunnen zijn van eventuele verschillen in die interpretaties van regeldruk. Om dit goed te kunnen overzien, is van belang dat ik als onderzoeker zowel de taal van de ondernemers als die van de overheid begrijp en kan overbrengen. Om dat te bereiken worden vanaf de beginfase nauwe contacten onderhouden met ondernemers, brancheorganisaties en overheden. Zij vervullen gedurende het onderzoek een klankbordfunctie, maar staan

13 Van Gestel & Hertogh 2006.

(22)

los van de inhoudelijke respondenten. Een toelichting hierop is opgenomen in hoofdstuk 3.

- Doordat er in dit onderzoek vanuit is gegaan dat er verschillende interpretaties worden gegeven aan regeldruk, zou het gebruik van de term regeldruk tot verwarring kunnen leiden. De definitie van regeldruk is immers niet eenduidig.

In dit onderzoek wordt dan ook geen vaste definitie voor regeldruk gehanteerd en wordt regeldruk steeds geoperationaliseerd als ‘de wijze waarop de specifieke doelgroep regeldruk definieert’. In de verschillende hoofdstukken wordt regeldruk vanuit dat specifieke perspectief benaderd. Dat kan ertoe leiden dat er soms verschillende definities worden gehanteerd, of dat er nieuwe termen worden geïntro- duceerd. Zo wordt in hoofdstuk 1, waarin het dereguleringsbeleid van de over- heid wordt beschreven, de term administratieve lasten gebruikt. De regeldruk die in hoofdstuk 1 wordt beschreven, is meer specifiek en door overheidsbeleid afgebakend, terwijl in hoofdstuk 2 verschillende wetenschappelijke perspectieven op regeldruk worden beschreven. Vanaf hoofdstuk 3 komt vervolgens de benadering van regeldruk door ondernemers aan de orde. De ondernemersdefinitie wordt onderzocht aan de hand van enquêtes en interviews. Om sturing van de onderzoeksresultaten te voorkomen, is een heel brede definitie van regeldruk als vertrekpunt gekozen en werd ondernemers gevraagd wanneer ze vonden dat ze ‘last hadden van de overheid’.

- Het onderzoek is niet bedoeld als evaluatie van overheidsbeleid op het gebied van deregulering. In dit onderzoek zullen dan ook geen uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van overheidsbeleid als geheel of specifieke maatregelen in het bijzonder.

LEESWIJZER

In hoofdstuk 1 wordt aandacht besteed aan de geschiedenis van regeldruk in Neder- land. Hiertoe worden opeenvolgende dereguleringsoperaties van de overheid weergegeven, zoals die werden ontwikkeld onder de kabinetten Lubbers, Kok, Balkenende en Rutte. Daaruit blijkt dat er veel is gedaan door de overheid om regeldruk te verminderen, maar het laat ook zien dat ondanks die inspanningen de kritiek op de operaties bleef bestaan. Hoofdstuk 2 gaat in op de twee benaderingswijzen die in de wetenschappelijke literatuur worden onderscheiden, de economische en de juridische visie op regeldruk. Die twee benaderingswijzen liggen ten grondslag aan een veelvoud van definities die voor regeldruk worden gehanteerd. Dat versterkt de veronderstelling dat de door de overheid gekozen definitie een andere zou kunnen zijn dan de regeldruk die ondernemers ervaren.

Doordat een ondernemersdefinitie van regeldruk in de literatuur nog ontbreekt, is nader empirisch onderzoek nodig om deze vraag te beantwoorden. In hoofdstuk 3 is weergegeven hoe dit onderzoek, waar zowel een enquête als interviews deel van uitmaken, wordt ingericht. In de hoofdstukken 4 en 5 worden vervolgens de inhoudelijke resultaten weergegeven. Op basis van de enquête kan al de conclusie worden getrokken dat de respondenten iets anders onder regeldruk verstaan dan de overheid tot nu toe heeft aangenomen. In hoofdstuk 4 wordt deze conclusie nader uitgewerkt en worden ook andere resultaten uit de enquête beschreven. Om de conclusies uit

(23)

de enquête nader te duiden, zijn nog verdiepende interviews afgenomen (hoofdstuk 5).

In hoofdstuk 6 wordt vervolgens de ‘ondernemersbetekenis’ van regeldruk gedefinieerd en vergeleken met de overheidsdefinitie. Dat hoofdstuk is tevens de conclusie en geeft antwoord op de onderzoeksvraag. Tevens worden aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek én beleidsmakers.

(24)

(25)

in Nederland

De Nederlandse overheid heeft zich de afgelopen decennia ingezet om regeldruk, onder andere voor het Nederlandse bedrijfsleven,¹te verminderen. Sinds het onderwerp in de jaren tachtig van de vorige eeuw door het eerste kabinet Lubbers op de politieke agenda is gezet, is het daar niet meer vanaf geweest.

Achtereenvolgende kabinetten gaven wel steeds een eigen invulling aan het dereguleringsbeleid. In dit hoofdstuk komen die aan de orde. Tevens wordt aandacht besteed aan de commentaren die op die methoden werden geuit, zowel vanuit de wetenschap als vanuit het bedrijfsleven. In de literatuur worden drie dereguleringsgolven onderscheiden.² Omdat echter de telling niet overal overeenkomt,³ wordt hier een indeling in tijd aangehouden.

1.1 KABINETTENLUBBERS⁴–KLEINERE OVERHEID,MINDER REGELS

Bij het aantreden van het eerste kabinet Lubbers, in 1982, bevond Nederland zich in de diepste economische recessie sinds de jaren vijftig. De werkloosheid bedroeg in 1982 7,9%, in 1971 was dat nog 0,8%. Ook de totale collectieve uitgaven waren gestegen: in 1950 bedroegen de sociale lasten 5% van het Bruto Binnenlands Product (BBP), in 1983 was dat gestegen tot 20% van het BBP.⁵ Dat werd in belangrijke mate veroorzaakt door een stijging in de uitgaven van de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene Weduwen- en Wezenwet (AWW),⁶ maar ook de uitgaven voor arbeidsongeschiktheid en werkloosheid waren toegenomen.⁷Het kabinet Lubbers-I diende het begro- tingstekort terug te brengen en de werkgelegenheid te herstellen. De werkgroep die de informateur adviseerde over de ontwerp-begroting benadrukte ‘de ernst

1 De maatregelen die vanuit de overheid genomen zijn ter vermindering van regeldruk voor burgers en professionals worden echter buiten dit onderzoek gelaten.

2 Van Gestel & Hertogh 2006.

3 Teunissen ziet het MDW-programma als tweede dereguleringsgolf (Teunissen 2007, p. 1), in de optiek van Van Gestel & Hertogh is dat de derde dereguleringsgolf (Van Gestel &

Hertogh 2006, p. 37-42).

4 Lubbers I: 1982-1986; Lubbers II: 1986-1989; Lubbers III: 1989-1994.

5 CPB 2006, p. 31.

6 De AWW is per 1 juli 1996 veranderd in de Algemene Nabestaandenwet (ANW).

7 CPB 2006, p. 32, tabel 4.1.

(26)

van de economische toestand, de ontwikkeling van de werkloosheid alsmede de benarde situatie waarin de overheidsfinanciën zich bevinden’.⁸

Ten gevolge van de opkomst van de verzorgingsstaat waren niet alleen de collectieve uitgaven gestegen, maar waren er ook steeds meer regels ge- komen, onder meer op het gebied van milieu. Het regelstelsel was begin jaren tachtig dermate ingewikkeld geworden dat ze zelfs voor het inmiddels uitge- breide ambtenarenapparaat niet meer te begrijpen was.⁹De hoge werkdruk waarmee ambtenaren te kampen hadden, baarde het kabinet zorgen en ook de handhaving en naleving van regelgeving dreigde in gevaar te komen. De economische crisis die het Nederlandse bedrijfsleven destijds trof, maakte de aanpak van de in die tijd genoemde ‘overregulering’ extra urgent.¹⁰De doelstelling van de eerste dereguleringsoperatie was dan ook tweeledig: enerzijds het ontwarren en begrijpelijker maken van regelgeving voor ambtenaren, anderzijds het stimuleren van de economie door meer flexibiliteit voor het bedrijfsleven te bewerkstelligen. Het kabinet introduceerde de zogenaamde Grote Operaties, waarin drie operaties centraal stonden: deregulering, decentra- lisatie en privatisering. Hiermee werd het doel nagestreefd om de overheid kleiner en efficiënter te maken.

1.1.1 De Grote Operaties: snijden in regels en het ambtenarenapparaat

Deregulering vormde een onderdeel van de Grote Operaties die het kabinet Lubbers aankondigde. In de brief die het kabinet-Lubbers I destijds aan de Tweede Kamer stuurde, is geen definitie gegeven van deregulering.¹¹Wel werden omschrijvingen als ‘voortschrijdende regeldichtheid’, ‘uiterst verfijnde complexen van regelgeving’ en ‘een last in tijd en geld’ gehanteerd. Volgens Bekkers, als universitair hoofddocent bestuurskunde verbonden aan de Katho- lieke Universiteit Brabant, werd onder deregulering ‘grofweg verstaan het verminderen en vereenvoudigen van weten regelgeving’.¹²

Het kabinet vroeg de Commissie vermindering en vereenvoudiging van over- heidsregelingen, onder leiding van de heer Geelhoed, om met voorstellen te komen om de regeldichtheid aan te pakken. In haar tussenrapportage constateerde de Commissie dat de sterke groei van weten regelgeving niet alleen in Nederland, maar ook in andere landen voortkwam. Het was te verklaren door de verbreding van overheidstaken die had plaatsgevonden, waardoor bijvoorbeeld op de gebieden ruimtelijke ordening, milieu en sociale zekerheid nieuwe regelgeving ontstond. Door de grotere druk die hiermee op de wet-

9 Kamerstukken II 1982/83, 17 555, nr. 7.

10 Kamerstukken II 1982/83, 17 555, nr. 51, p. 2.

11 Kamerstukken II 1982/83, 17 555, nr. 51, p. 1-2.

12 Bekkers 1996, p. 60.

(27)

gever ontstond, werd de uitvoering van regelgeving bovendien voor een belangrijk deel doorgeschoven naar lagere overheden, waardoor regelgeving complexer werd. In haar tussenrapportage stelde de Commissie voor om bij nieuwe regelgeving te letten op de volgende aspecten: ‘of 1°. die wel geschikt zijn om het gestelde doel te bereiken; 2°. niet met lichtere instrumenten kan worden volstaan, en 3°. zij, ook indien aan 2° voldaan is, wel in een redelijke verhouding staan tot het te dienen belang’.¹³

In haar eindbericht constateerde de Commissie op basis van vergelijkend onderzoek dat de Nederlandse regelgeving op sociaal-economisch gebied zeer omvangrijk en complex was ten opzichte van andere landen binnen de Euro- pese Gemeenschap.¹⁴ De Commissie ontwikkelde 13 toetsingscriteria voor

‘een sober en terughoudend wetgevingsbeleid’,¹⁵waarbij bijvoorbeeld diende te worden nagegaan of overheidsingrijpen inderdaad gerechtvaardigd was en of wellicht maatschappelijke actoren een rol zouden kunnen spelen, maar ook het formuleren van duidelijke doelen van het overheidsingrijpen en het toetsen van het gekozen instrumentarium op hun doelmatigheid en de even- redigheid ervan. Naast de algemene aanbevelingen heeft de Commissie verschillende regelingen en wetsontwerpen onder de loep genomen. Een voorbeeld betreft de Wet voorkeursrecht gemeenten, die door de Commissie ‘zowel te zwaar als een te weinig doeltreffend als een te ongericht instrument’ werd bevon- den.¹⁶Ze adviseerde het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Orde- ning en Milieubeheer dan ook om extra aandacht te besteden aan de vraag of er lichtere alternatieven voor deze regelgeving mogelijk waren, alvorens deze regelgeving (eventueel gewijzigd) door te zetten. Maar de Commissie vond niet alleen dat er onvoldoende onderzoek was gedaan naar de noodzaak van deze regelgeving, ze vond ook dat dit wetsvoorstel teveel interne en externe lasten zou veroorzaken.¹⁷

Maar de dereguleringsoperatie leidde tot kritiek. Tien jaar na het verschij- nen van het Eindbericht van de Commissie vermindering en vereenvoudiging van overheidsregelingen, die onder zijn leiding stond, benadrukte Geelhoed dat deregulering niet zou kunnen slagen zolang het zich slechts op symptomen zou blijven richten. In zijn ogen was een fundamentele discussie over de rol die de overheid diende in te nemen ten opzichte van de markt en de samenleving nodig om de positie van de overheid te heroverwegen en het bijbehoren- de instrumentarium opnieuw te bepalen. Geelhoed benadrukte dat wanneer er geen fundamentele keuzes zouden worden gemaakt, de aanpak van over-

17 Voor een omschrijving van deze en andere voorbeelden, zie Kamerstukken II 1983/84, 17 931, nr. 9.

(28)

regulering zou verzanden in symptoombestrijding.¹⁸De technologische ontwikkelingen en de internationalisering vroegen in zijn ogen om een grondige aanpak, waarmee grote stappen voorwaarts gezet zouden kunnen worden.

Geelhoed vergeleek deregulering met behoud van beleidsneutraliteit met het

‘snoeien van een braamstruik met een nagelschaar’.¹⁹ Critici constateerden dat de dereguleringsoperatie maar weinig kansen had gecreëerd bij burgers en bedrijven en dat het te weinig rekening had gehouden met de internationale (bijvoorbeeld Europese) invloeden op het Nederlandse dereguleringsbeleid.²⁰ Ook de aanbevelingen van de Commissie-Grapperhaus, zouden onvoldoende effect hebben gehad.²¹ Niet alle aanbevelingen werden (meteen) door het kabinet opgepakt, deels omdat ze samenhingen met herstructureringen in de sociale zekerheid en het belastingstelsel waardoor ze niet goed te beoordelen zouden zijn.²² Het kabinet zag niets in de voorgestelde compensatie van kosten die bedrijven moesten maken om de administratieve verplichtingen te voldoen: de kosten voor regelgeving hoorden bij het zakendoen in Neder- land en verrekening zou de lasten voor de belastingbetaler juist verzwaren.²³ De oplossing diende volgens het kabinet dan ook gezocht te worden in feitelij- ke vereenvoudiging van regelgeving, onder andere door gebruik te maken van de ontwikkelingen in de informatietechnologie. Van Gestel en Hertogh concluderen later, terugkijkend op deze periode: ‘wanneer men terugblikt op deze dereguleringsoperatie, [blijkt dat] er eigenlijk nooit een fundamenteel debat is gevoerd over de vraag: wanneer zijn, welke regels, nu precies voor wie overbodig belemmerend?’²⁴

1.1.2 Zicht op wetgeving: denken in alternatieven en zelfregulering

Het derde kabinet-Lubbers introduceerde een nieuw beleidsplan voor de aanpak van regeldruk: Zicht op wetgeving.²⁵Het Kabinet stelde dat regelgeving nog te vaak werd gezien als het middel om gedragsverandering te realiseren, terwijl niet altijd goed in beeld was wat het effect van regelgeving op de maatschappelijke processen was. Regelgeving was echter, zo stelde het kabinet, niet altijd in staat om gedragsverandering bij bedrijven, burgers en organisaties te realiseren. De grote maatschappelijke en politieke druk die gepaard ging

18 Al werden op onderdelen wel degelijk winsten behaald, maar deze waren bescheiden en werden overschaduwd door grotere verliezen op andere terreinen, Geelhoed 1993, p. 39.

19 Geelhoed 1993, p. 39.

20 Van Gestel & Hertogh 2006, p. 31.

21 Verhaegen & Volkers 1996.

24 Van Gestel & Hertogh 2006, p. 30.

25 Kamerstukken II 1990/91, 22 008, nr. 2.

(29)

met maatschappelijke vraagstukken, leidde soms tot ‘onnodig of te snel en ondoordacht gebruik van wetgeving’.²⁶

Het kabinet stelt in haar beleidsplan dat er

‘Naast tal van wetten van goede kwaliteit […] ook veel wetten […] op één of meer punten tekort schieten: te beknellend […], soms niet of nauwelijks uit te voeren of te handhaven, onvoldoende samenhang tussen de wetten onderling, onnodig ingewikkeld en ondoorzichtig of in strijd met hogere rechtsregels’.²⁷

Anderzijds benadrukte het kabinet dat regelgeving onmisbaar was ‘voor het verschaffen van rechtszekerheid en voor het normeren van overheidsbeleid’.²⁸ Dat maakte dat het derde kabinet-Lubbers zich richtte op het verbeteren van de wetgevingskwaliteit, inclusief de kwaliteit van het wetgevingsproces en de interactie met de samenleving. Hierdoor kreeg de regelgeving zelf een centralere rol in het dereguleringsproces. Ook alternatieve vormen van regulering werden als mogelijke oplossing voor deregulering genoemd: waar mogelijk diende ruimte te worden geschapen voor zelfregulering.²⁹Overheidsregelin- gen boden hiervoor dan het maatschappelijke en procedurele kader, maar de kwaliteitstoets vond achteraf plaats. Een voorbeeld betrof de nieuwe arbeids- tijdenwet, waarbij betrokkenen zelf met elkaar in onderhandeling gingen en de overheid slechts regelend optrad om eventuele nadelige gevolgen voor zwakkere partijen te beschermen.³⁰In 1988 had de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) reeds geadviseerd om zelfregulering te over- wegen als mogelijke maatregel voor deregulering. Het scheppen van kaders, die binnen de maatschappij verder dienden te worden ingevuld, zou voldoende zijn.³¹

Om de kwaliteit van regelgeving verbeteren, werden zes criteria opgesteld waaraan wetgevingsjuristen zich dienden te houden: rechtmatigheid, doeltref- fendheid, subsidiariteit, uitvoerbaarheid, onderlinge afstemming en eenvoud.³² Deze zijn uitgewerkt in de zogenaamde Aanwijzingen voor de regelgeving.³³ Eén van de maatregelen betrof de opname van de bedrijfseffectentoets (BET) in de dan al bestaande ‘dereguleringstoets’.³⁴Deze maatregel diende de kwaliteit van wetgeving te verbeteren én de aandacht voor de gevolgen van regel-

31 WRR 1988.

33 De ‘Aanwijzingen voor de regelgeving’ is een circulaire voor wetgevingsjuristen van de overheid, waarin eisen zijn opgenomen voor de vormgeving en de totstandkoming van wetgeving. Deze zijn digitaal te raadplegen via www.wetten.nl.

34 Zie het besluit ‘Aanwijzingen inzake de toetsing van ontwerpen van wet en van algemene maatregelen van bestuur’, zoals vastgesteld door de minister-president d.d. 16 januari 1985.

(30)

geving voor bedrijven inzichtelijk te maken. Volgens critici had deBETechter niet alleen een moeizame start, maar werd deze ook later slechts beperkt gebruikt.³⁵ Maar de kritiek had niet alleen betrekking op de BET: de hele operatie, ook wel de eerste dereguleringsgolf genoemd, leidde volgens critici niet tot een werkelijke vermindering van regeldruk.³⁶

Het commentaar op ‘Zicht op wetgeving’ richtte zich voornamelijk op de hoge abstractiegraad,³⁷terwijl deze ook als noodzakelijk werd gezien. In zijn commentaar op Zicht op wetgeving stelde Van Maarseveen dat overheidsinstan- ties wetgeving gebruiken om zichzelf in stand te houden. Derhalve zouden ze geneigd zijn om steeds nieuwe regelgeving te ontwikkelen. Overigens deden ambtenaren dat in zijn ogen niet bewust: het is een natuurlijke drang van organisaties om het eigen voortbestaan veilig te willen stellen. Dat gold niet alleen voor overheidsinstanties, maar ook voor commerciële bedrijven.³⁸

1.1.3 Deregulering in internationaal verband

Vanaf de jaren negentig ontstond ook in internationaal verband aandacht voor het fenomeen regeldruk. Dat werd met name ingegeven door de hoge werkloosheid binnen de Europese lidstaten, veel hoger dan bijvoorbeeld in Japan of Amerika in dezelfde periode.³⁹Maar het lukte Europa al sinds de jaren zeventig niet goed om werkgelegenheid te creëren, met uitzondering van de periode 1986-1990, waarna de werkgelegenheid begin jaren negentig weer daalde.⁴⁰

De Europese Commissie benoemde een aantal onafhankelijke experts om een advies uit te brengen over mogelijkheden om regelgeving te reduceren en te vereenvoudigen. Ze nam tevens onder de loep welk effect (Europese en nationale) regelgeving had op de werkgelegenheid en het concurrentievermogen. De zogenaamde Molitor-groep, vernoemd naar de voorzitter van de expertgroep, deed een aantal algemene aanbevelingen, maar richtte zich ook op specifieke domeinen zoals de machinerichtlijn, de levensmiddelenwetgeving, arbo-regelgeving en milieuregelgeving.⁴¹De groep stelt in haar eindrapport dat bedrijven weliswaar behoefte hebben aan regels (vanwege het opereren op de markt en het creëren van vertrouwen), maar dat het tegelijkertijd de dynamische ontwikkeling en het creëren van banen belemmerde. Ze benadrukte dat overregulering de groei en het concurrentievermogen van Europa beperkte en dat het tot banenverlies leidde. Europa dreigde op achterstand

35 Verhaegen & Volkers 1996, p. 47-48.

36 Teunissen 2007, p. 1; Van Gestel & Hertogh 2006, p. 31.

37 Van Gestel & Hertogh 2006, p. 36-37.

38 Van Maarseveen 1991.

39 COM (1993) 700, p. 41.

40 COM (1993) 700.

41 COM (1995) 288.

(31)

te raken ten opzichte van andere delen van de wereld waarin grote slagen werden gemaakt in deregulering. Het Molitor-rapport benadrukte dat een cultuuromslag nodig was en dat de krachten gebundeld dienden te worden:

het riep lidstaten op om de regeldruk ook op nationaal niveau aan te pakken.⁴²

1.2 KABINETTENKOK⁴³– MARKTWERKING

Na de verkiezingen van 1994 hadden de partijenPvdAenCDAgeen meerder- heid meer en werd een coalitie gevormd tussenPvdA,VVDenD66. Het eerste kabinet-Kok noemde, overeenkomstig de ontwikkelingen op Europees niveau, het tekort aan werkgelegenheid haar belangrijkste zorg.⁴⁴Het verminderen van regelgeving en het versterken van de ondersteuning van het midden- en klein bedrijf, hadden tot doel om een groei van het aantal ondernemingen en werkgelegenheid te bewerkstelligen.⁴⁵

1.2.1 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW)

Onder de kabinetten Kok I en Kok II werd een nieuwe aanpak van regeldruk ontwikkeld, die onderdeel ging uitmaken van het bredere programma Markt- werking, deregulering en wetgevingskwaliteit (MDW). Hierin stelde het kabinet niet langer het schrappen van regels centraal, maar richtte ze haar aandacht op het optimaliseren van marktwerking. Dat sloot aan bij de aandacht die op Europees niveau ontstond voor de invloed van regelgeving op het concurrentievermogen en de werkgelegenheid. Het kabinet onderscheidde drie doelen:⁴⁶ - terug naar wat strikt nodig is, waarbij de regelgeving en administratieve

lasten voor bedrijven tot het minimum worden beperkt;

- versterken van de marktwerking, waarbij concurrentiebeperkende maatregelen kritisch onder de loep werden genomen en beperkingen rondom de toegang van markten zoveel mogelijk werden weggenomen;

- verbetering van de kwaliteit van weten regelgeving, zoals handhaafbaar- heid van regelgeving en bestuurlijke geloofwaardigheid.

Het programmaMDWbestond uit verschillende onderdelen, waaronder de toetsing van bestaande regelgeving en de toetsing van neveneffecten van voorgenomen regelgeving. In het kader van dit programma werd ook de eerste

42 COM (1995) 288.

43 Kok I: 1994-1998; Kok II: 1998-2002.

(32)

kwantificering van regeldruk ontwikkeld, waarbij de lasten per onderneming per jaar als volgt werden berekend: ‘aantal handelingen voortkomend uit de verplichting x tijd van de handeling x tarief x frequentie van de verplichting’.

De regeldruk die een regeling veroorzaakte diende te worden berekend door het aantal bedrijven die met de regeling te maken kreeg hiermee te vermenig- vuldigen. De totale lastendruk voor het Nederlandse bedrijfsleven werd geschat op 2% van hetBBP, wat overeenkwam met onderzoek waarin de administratieve lasten in verschillende Europese landen werd ingeschat tussen 1% en 3%

van hetBBP.⁴⁷

De definitie van administratieve lasten werd als volgt afgebakend en toegelicht:

‘Administratieve lasten kunnen als volgt worden gedefinieerd: de kosten die een onderneming moet maken om aan de administratieve en procedurele verplichtingen van regelgeving te voldoen. Het gaat om het invullen van enquêtes, het voldoen aan rapportageverplichtingen, indienen van tekeningen bij vergunningaanvraag, extra administratie t.b.v. de belastingen etc. Administratieve lasten vormen een onderdeel van het bredere begrip nalevingskosten (compliance costs) van regelgeving. Hierbij gaat het ook om het voldoen aan eisen die regelgeving stelt aan het produktieproces of het eindprodukt, bijvoorbeeld eisen als etikettering, filters uit milieu-overwegingen, verpakkingseisen, etc. Leges vallen in beginsel niet onder het begrip administratieve lasten. Leges zijn bedoeld als een vergoeding voor de kosten die de overheid maakt om b.v. een vergunning te verlenen, afschriften van stukken ter beschikking te stellen etc.’⁴⁸

Het kabinet-Kok I (1994-1998) stelde zich ten doel om de administratieve lastendruk met 10% te verminderen. Toch werd wel enige voorzichtigheid betracht, door in de communicatie aan de Tweede Kamer te vermelden dat het niet om ‘geavanceerde calculaties’ ging.⁴⁹ Ondanks dat voorbehoud, hebben cijfers de neiging om ‘voor waar’ te worden aangenomen. In paragraaf 2.4 komt dit nader aan de orde. Maar die calculaties leidden ook tot kritiek.

Bijvoorbeeld omdat er te weinig aandacht werd besteed aan de voordelen die regelgeving voor burgers en bedrijven kon hebben.

Het kabinet slaagde erin om de doelstelling te behalen, zo bleek uit de voortgangsrapportage.⁵⁰Een van de winstpunten betrof de druk die voortkwam uitCBS-enquêtes: die werd met 15% verminderd ten opzichte van 1994.

De Voortgangsnotitie marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit liet zien dat verschillende ministeries activiteiten ontplooiden om de kwaliteit van regelgeving te verbeteren.⁵¹ Het Ministerie van Justitie werkte bijvoorbeeld aan

(33)

een aanscherping van de aanwijzingen voor regelgeving en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) onderzocht bij bedrijven welke regels als belastend werden ervaren. Ten gevolge van het programmaMDWwerden bovendien de winkeltijden verruimd, de regulering in het taxivervoer verminderd en het rijtijdenbesluit vereenvoudigd.⁵²Ook werd een interdepartementa- le werkgroep voorgenomen regelgeving opgezet, die diende toe te zien op scher- pere toetsing van nieuwe regelgeving. De door het vorige kabinet ontwikkelde

BETwerd geactualiseerd en aangevuld met onder andere een milieu- en buiten- landtoets.⁵³

Het tweede kabinet-Kok (1998-2002) stelde zich in het programmaMDW-II tot doel om de administratieve lasten met nog eens 15% te verminderen.⁵⁴ Dit was niet alleen bedoeld om de internationale concurrentiepositie te verbeteren, maar werd door het kabinet ook gezien als een mogelijkheid om de kwaliteit van het openbaar bestuur te verbeteren.⁵⁵Om daarin te adviseren, stelde ze de Commissie Administratieve Lasten (Commissie-Slechte) die in 1999 haar eindrapport ‘regels zonder overlast’⁵⁶publiceerde. De Commissie adviseerde het kabinet onder meer om meer gebruik te maken van de technologische ontwikkelingen binnen deICTen om een onafhankelijke toetsingscollege in te stellen. Het college diende voorgenomen regelgeving te toetsen op de effecten van die regelingen op de administratieve lasten. Deze maatregel diende een cultuuromslag binnen de overheid te bewerkstelligen, waardoor het ‘een automatisme zou worden om administratieve lasten […] in beeld te brengen en op zoek te gaan naar minder belastende alternatieven’.⁵⁷

De onafhankelijke regeldrukwaakhond die door de Commissie Administra- tieve Lasten werd aangeraden, werd in 2000 ingesteld: het adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal).⁵⁸ Het college werd voor een periode van vier jaar in het leven geroepen en kreeg tot taak om ‘de regering en de beide Kamers der Staten-Generaal te adviseren over administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen’. Het kabinet nam echter de aanbeveling van de Commissie-Slechte, dat het college diende te worden belast met de evaluatie van weten regelgeving niet over, omdat ze van mening was dat dit tot het domein van de betreffende ministeries behoorde.⁵⁹Onder latere kabinetten werd het mandaat van Actal zowel inhoudelijk als qua tijdspad verschillende malen uitgebreid. Deze ontwikkelingen komen hierna, onder

56 Commissie Administratieve Lasten 1999.

58 Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege toetsing administratie- ve lasten, Stb. 2000, 162.

(34)

de beschrijving van de dereguleringsoperaties van de betreffende kabinetten, aan de orde.

Uit de eindrapportage van deMDWblijkt dat onder de kabinetten Kok I en Kok II 66 projecten ten uitvoer werden gebracht in het kader van de

MDW.⁶⁰ Dat heeft, zo stelt de rapportage, geleid tot een vermindering van

EUR470 miljoen aan administratieve lasten.⁶¹

1.2.2 Deregulering in internationaal verband

Behalve op Europees niveau, ontstond ook binnen het internationale samenwer- kingsverbandOESO(Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwik- keling) aandacht voor de aanpak van onnodige regelgeving. Eind jaren negentig startte deOESOhaar programma Regulatory Reform, waarin ze nationale overheden aanspoorde om zich in te zetten voor het verminderen van regeldruk. DeOESOconstateerde dat de aanpak van regeldruk in verschillende landen sterk uiteenliep en deed aanbevelingen waarmee lidstaten hun aanpak konden verbeteren.⁶²Een van de maatregelen die deOESOstimuleerde betrof het toepassen van een structurele beoordelingsmethodiek met betrekking tot de effecten van regelgeving, de regulatory impact assessment (RIA) die in hoofdstuk 2 nader aan de orde komt. Ook deed deOESOonderzoek naar de wijze waarop de aanpak van regeldruk in verschillende landen werd vormgegeven.

Nederland was al snel aan de beurt: het onderzoek Regulatory Reform in the Netherlands⁶³was een van de eerste onderzoeken in de reeks.⁶⁴

1.3 KABINETTENBALKENENDE⁶⁵–KWANTIFICERING: 25%REDUCTIE

De kabinetten Balkenende zetten de aanpak van regeldruk voort. In 2003 lanceerde het tweede kabinet-Balkenende het actieprogramma tot modernise- ring van de overheid, genaamd Andere Overheid.

60 Kamerstukken II 2002/03, 24 036, nr. 284, tabel 1 (p. 5) en tabel 2 (p. 10).

61 Kamerstukken II 2002/03, 24 036, nr. 284, p. 12, tabel 3.

62 OECD 1997.

63 OECD 1999.

64 Zie voor een overzicht: http://www.oecd-ilibrary.org/governance/oecd-reviews-of-regulatory-reform_19900481 (laatst geraadpleegd, d.d. 11 september 2015).

65 Balkenende I: 2002-2003; Balkenende II: 2003-2006; Balkenende III: 2006-2007; Balkenende IV:

2007-2010.

(35)

1.3.1 Actieprogramma Andere Overheid

Het actieprogramma Andere Overheid omvatte vier actielijnen: verbetering van dienstverlening, minder en anders regelen, het beter organiseren van de rijksoverheid en het vernieuwen van de relaties van de rijksoverheid met provincies en gemeenten.⁶⁶Daarmee werd het verminderen van lastendruk ingebed in een breder scala van maatregelen, zoals een betere dienstverlening door de overheid en het toetsen van nieuwe regelgeving op bureaucratie en administratieve lasten.

Actielijn 1: De overheid gaat haar dienstverlening aan de burger verbeteren

In de eerste actielijn staat het contact tussen de overheid en de burger centraal, die contacten dienen efficiënt en klantvriendelijk te verlopen. Bureaucratie dient te worden beperkt en producten en diensten dienen zoveel mogelijk aan te sluiten op de behoeften van burgers, bedrijven en instellingen. Om dat te bereiken wordt een belangrijke rol aan ICT toegedicht: via een digitaal loket wordt de overheid 24 uur per dag, 7 dagen per week bereikbaar. De ambitie van het kabinet is om in 2007 65% van de publieke dienstverlening digitaal beschikbaar te hebben. Er ligt een duidelijke verbinding met de doelstelling ter vermindering van de administratieve lasten (actielijn 2), bijvoorbeeld doordat gegevens die reeds bij de overheid bekend zijn, niet nogmaals mogen worden opgevraagd (het principe van eenmalige gegevensverstrekking).⁶⁷ Actielijn 2: De overheid gaat minder en anders regelen

Het actieprogramma Andere Overheid is erop gericht om de rol van de overheid ten opzichte van burgers te herdefiniëren. Burgers dienden gestimuleerd te worden om meer eigen verantwoordelijkheid te nemen en actief bij te dragen aan de samenleving.⁶⁸Om dat te bereiken dient de overheid minder intensief en gedetailleerd te sturen en zal ze zich moeten richten op het stellen van globale kaders. Regels dienen te worden afgeschaft of te worden vereenvoudigd.⁶⁹

Het kabinet stelt zich tot doel om de administratieve lasten in 2006 met 25% te hebben verminderd ten opzichte van de administratieve lasten in 2002.⁷⁰ Dat geldt voor alle departementen, die derhalve hun regelbestand

(36)

dienen door te lichten en op zoek te gaan naar ‘mogelijkheden om regels te versoberen, te vereenvoudigen of op te heffen’.⁷¹

Die betrokkenheid van verschillende departementen, aangevuld met de kwantitatieve doelstelling, maakte dat er behoefte kwam aan een eenduidige definitie van regeldruk en een methodiek om de behaalde resultaten te meten.

Daartoe werd de berekeningsmethodiek die onder het kabinet-Kok reeds was geïntroduceerd, verder ontwikkeld. De calculaties werden nauwkeuriger. Het onderzoek van Nijsen,⁷² waarin het meetinstrument administratieve lasten (Mistral) werd ontwikkeld, droeg daaraan bij: de resultaten uit zijn onderzoek vormden de basis van het latere Standaard Kosten Model (SKM) waarmee de administratieve lasten in kaart kon worden gebracht.⁷³ De Tweede Kamer zou vanaf dat moment ieder half jaar worden geïnformeerd over de voortgang en de status van het dereguleringsprogramma.

Om ervoor te zorgen dat alle departementen hetSKMop dezelfde wijze zouden toepassen, werd er een handleiding ontwikkeld.⁷⁴Voor het meten van regeldruk werd een definitie gekozen die aansloot op de definitie van administratieve lasten: ‘de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit weten regelgeving van de overheid’.⁷⁵

Voor de definitie van informatieverplichtingen werd aangesloten bij het onderzoek van Nijsen: ‘een informatieverplichting is een verplichting tot het informeren over handelingen en gedragingen ten aanzien van een maatschap- pelijk waardevol geachte norm’.⁷⁶

In het verlengde van deze definitie werden bij de ontwikkeling van het

SKMafwegingen gemaakt over zaken die wel en niet bij de berekening van lastendruk zouden worden meegerekend: gekozen werd voor de objectieve kosten die voortkwamen uit een informatieverplichting van de overheid.⁷⁷Figuur 1.1 is afkomstig uit deze handleiding en laat zien welke kosten worden onder- scheiden en welke kosten er, naast de administratieve lasten, nog meer uit regelgeving voortkomen.

72 Nijsen 2003, p. 334 e.v.

73 IPAL 2003.

74 IPAL 2003.

75 IPAL 2003, p. 8.

76 IPAL 2003, p. 9.

77 IPAL 2003, p. 14.

(37)

Figuur 1.1: Weergave administratieve lasten

(Bron: Regiegroep Regeldruk 2008, p. 5)

De indeling gaf houvast voor de aanpak en bepaalde de koers van de Neder- landse overheid in de daarop volgende jaren en werd ook door andere landen overgenomen.⁷⁸ Ondanks dat enthousiasme in het buitenland ontstond er in Nederland kritiek, nu de wetgevingskwaliteit werd afgemeten aan de kosten die regels veroorzaakten. Regelgeving die minder kosten teweeg bracht, hoefde toch niet per definitie betere regelgeving te zijn?⁷⁹

Het kabinet besteedt ook aandacht aan het verbeteren van de kwaliteit van Europese regelgeving, door actief deel te nemen aan het project Better Regulation van de Europese Commissie.⁸⁰

Actielijn 3: De rijksoverheid gaat zichzelf beter organiseren

Met het oog op de nieuwe verhouding tussen overheid en samenleving, dient ook het takenpakket en de uitvoering daarvan onder de loep genomen te worden, zo stelt het kabinet in Actielijn 3. Daartoe worden de primaire taken van de rijksoverheid onderscheiden: beleidsvorming, uitvoering, toezicht en handhaving en ondersteunende taken. Activiteiten en verantwoordelijkheden worden heroverwogen: dienen deze bij de rijksoverheid te liggen? Ook overlap tussen departementen wordt onder de loep genomen. Het toezicht dient niet langer gedetailleerd en hiërarchisch uitgevoerd te worden, maar zou meer een beroep moeten doen op de civil society: een samenleving waarin burgers op actieve wijze participeren. Die participatie biedt mogelijkheden voor een

78 Zie paragraaf 2.2.1.

79 Voermans 2008, p. 49.